蒙士芳, 魏淑艷

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

一、 問題的提出

黨的十八大以來,我國生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn),黨中央對地方政府生態(tài)環(huán)境有效治理提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和要求,中央環(huán)保督察制度在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。中央生態(tài)環(huán)保督察由督察領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo),督察辦公室統(tǒng)籌,督察組執(zhí)行,其七大工作程序分別由督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實(shí)和立卷歸檔構(gòu)成。中央環(huán)保督察組的督察反饋報告,對地方黨政機(jī)關(guān)形成了高強(qiáng)度的問責(zé)壓力和約束壓力,地方政府成立整改協(xié)調(diào)小組嚴(yán)格落實(shí)整改責(zé)任,通過會議和文件部署整改工作,積極整改中央環(huán)保督察組移交的生態(tài)環(huán)境治理問題,地方生態(tài)環(huán)境治理績效明顯提升。

隨著第二輪中央環(huán)保督察工作的開展,中央環(huán)保督察組進(jìn)一步深入考察地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改工作,發(fā)現(xiàn)某些地方仍然存在敷衍整改、形式整改、虛假整改的低效問題。哪些因素影響地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改效果,采取什么措施有利于推進(jìn)整改,成為當(dāng)前政學(xué)兩界需要深入探討解決的新課題。圍繞地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改何以低效這一問題,本研究選擇64個中央生態(tài)環(huán)保督察集中通報典型案例展開質(zhì)性分析,研究目的在于:第一,探索地方政府生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐存在哪些共性問題,認(rèn)識地方政府生態(tài)環(huán)境治理在中央環(huán)保督察制度下的整改效果及關(guān)鍵影響因素。第二,發(fā)現(xiàn)地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改低效的深層次原因,探尋改進(jìn)地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改工作,優(yōu)化地方政府生態(tài)環(huán)境治理過程,增進(jìn)地方政府生態(tài)環(huán)境治理效能的有益方案。因此,本研究具有積極的現(xiàn)實(shí)意義和學(xué)術(shù)探討價值。一方面,從地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改現(xiàn)實(shí)切入,為探尋我國地方政府生態(tài)環(huán)境有效治理的現(xiàn)實(shí)路徑拓寬了研究思路。另一方面,探究地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改行為偏差的內(nèi)在機(jī)理和影響因素,為中央環(huán)保督察嵌入地方生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)研究提供了理論參考。

二、 文獻(xiàn)回顧

作為地方生態(tài)環(huán)境治理的核心責(zé)任主體,地方政府的環(huán)境治理過程與行為深刻影響了治理成效,地方政府生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)研究成為理論界和實(shí)踐界共同關(guān)注的熱點(diǎn)議題之一。20世紀(jì)70年代以來,生態(tài)環(huán)境治理研究逐漸興起,研究內(nèi)容和研究視角日漸豐富,研究主題聚焦地方政府生態(tài)環(huán)境治理的行為研究、監(jiān)管研究和績效研究等多個維度,為地方政府開展生態(tài)環(huán)境治理提供了理論支撐。

地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的行為表現(xiàn)和責(zé)任承擔(dān)情況會直接影響生態(tài)環(huán)境治理成效,學(xué)者們圍繞地方政府在環(huán)境治理中的行為表現(xiàn)、責(zé)任承擔(dān)等現(xiàn)實(shí)問題,進(jìn)行了多維度的探索性研究。學(xué)者們認(rèn)為依靠政府權(quán)威可以有效解決環(huán)境治理問題,主張地方政府積極發(fā)揮引領(lǐng)作用。Hardin認(rèn)為環(huán)境治理可以依靠政府的強(qiáng)制力量[1]。Wouters等提出了政府控制決策模式,主張地方政府應(yīng)主動承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任[2]。王慧認(rèn)為要強(qiáng)化地方政府在環(huán)境治理中的主體性[3]。然而,作為相對獨(dú)立的利益主體,地方政府謀求自身利益訴求的行為會影響環(huán)境治理成效。Rauscher指出地方政府為了獲得競爭優(yōu)勢與稅收收入可能會放松環(huán)境監(jiān)管[4]。王海峰認(rèn)為地方政府陷入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境規(guī)制的行為困境[5]。沈坤榮等發(fā)現(xiàn)地方政府在環(huán)境治理中存在治標(biāo)不治本的問題[6]。李勝認(rèn)為地方政府在回應(yīng)中央政府和社會公眾環(huán)境治理需求的同時存在著謀利性行為[7]。由此,學(xué)者們在加強(qiáng)地方政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管上達(dá)成了共識。Mazur等以波蘭為例,強(qiáng)調(diào)了地方政府環(huán)境監(jiān)管的重要性[8]。Taylor等以英國環(huán)保部門為例,認(rèn)為政府工作人員有較強(qiáng)的意愿選擇指導(dǎo)性與控制性的環(huán)境監(jiān)管行為[9]。作為嵌入式的監(jiān)管方式,中央環(huán)保督察從多維度、多層次影響了地方環(huán)境治理行為,苑春薈等認(rèn)為中央環(huán)保督察可以規(guī)制府際間共謀行為[10]。郁建興等強(qiáng)調(diào)中央環(huán)保督察是調(diào)整地方生態(tài)治理執(zhí)行邏輯的有效方式[11]。賀芒等發(fā)現(xiàn)環(huán)保督察有助于提升地方政府跨層級環(huán)境治理績效[12]。

地方政府生態(tài)環(huán)境治理績效研究備受學(xué)界關(guān)注,學(xué)者們圍繞生態(tài)環(huán)境治理績效的影響因素和提升方式展開研究,認(rèn)為良好的府際和部際合作關(guān)系有助于提高環(huán)境治理績效。Arentsen認(rèn)為環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理需要達(dá)成跨區(qū)域的府際合作方式[13]。Oliveira認(rèn)為地方政府間協(xié)作是提升環(huán)境治理績效的有力途徑[14]。周偉建議通過推動權(quán)力共享與聯(lián)合監(jiān)管等方式,實(shí)現(xiàn)府際間合作型環(huán)境治理[15]。崔晶認(rèn)為在跨域環(huán)境問題治理中,地方政府是協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)的中堅(jiān)力量[16]。在我國行政體制下,學(xué)者們發(fā)現(xiàn)環(huán)保約談、環(huán)境問責(zé)、考核晉升等壓力機(jī)制,對地方政府生態(tài)環(huán)境治理存在顯著影響。任丙強(qiáng)認(rèn)為制度化的晉升考核機(jī)制提高了地方政府的治理動力[17]。包國憲等指出財政壓力是影響地方政府環(huán)境治理效率的關(guān)鍵因素[18]。吳建祖等發(fā)現(xiàn)環(huán)保約談能夠顯著提高地方政府環(huán)境治理效率[19]。關(guān)斌認(rèn)為適度的績效壓力有助于提升地方政府環(huán)境治理成效[20]。

回顧地方政府生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)研究,可以發(fā)現(xiàn)學(xué)界環(huán)境治理研究體系逐漸成熟完善,研究觀點(diǎn)豐富鮮明,研究方法側(cè)重于實(shí)證研究和個案研究。學(xué)者們在兩個研究場域取得了豐富成果:一是地方政府在環(huán)境治理中的策略工具、治理績效和行為邏輯等研究逐漸多元化,二是有關(guān)地方政府環(huán)境治理的實(shí)證分析和實(shí)踐研究逐漸系統(tǒng)化。相較于已有文獻(xiàn),本研究在研究方法上彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究的不足,研究視角更為新穎具體,研究內(nèi)容聚焦于中微觀層面。以中央環(huán)保督察集中通報典型案例為資料支撐,立足于地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改實(shí)踐,在分析地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改低效的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與影響因素的基礎(chǔ)上,挖掘整改低效的內(nèi)在機(jī)理,探索地方政府生態(tài)環(huán)境有效治理的對策,力圖對中央環(huán)保督察背景下地方政府生態(tài)環(huán)境治理的理論和實(shí)踐進(jìn)行新的探索。

三、 資料來源與研究設(shè)計

1.案例選取

環(huán)保督察本質(zhì)上是行政督察的一種方式,是中央政府監(jiān)督地方政府生態(tài)環(huán)境治理行為的重要手段之一。從2002年區(qū)域環(huán)保督查制度,到2014年的環(huán)保約談制度,再到現(xiàn)今的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度,從“督企”到“督政”再到“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”階段,環(huán)保督察制度的演變反映了我國環(huán)境監(jiān)管制度改革與創(chuàng)新的歷史進(jìn)程。從運(yùn)行機(jī)制上看,多頻次、全方位、高權(quán)威的中央環(huán)保督察制度,以一種自上而下的政治動員方式嵌入地方生態(tài)環(huán)境治理[21],在我國生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮了強(qiáng)大影響力。各級地方政府及相關(guān)部門回應(yīng)中央環(huán)保督察的方式呈現(xiàn)多樣化特征,地方政府和環(huán)保部門會主動調(diào)整組織結(jié)構(gòu)與職權(quán)[22],多維度積極調(diào)適環(huán)境治理行為[23],亦會采用消極的“一刀切”治理模式[24]。在地方生態(tài)環(huán)境治理中,地方政府整改工作程序包括方案制定、方案實(shí)施、任務(wù)落實(shí)和任務(wù)銷號四個環(huán)節(jié),呈現(xiàn)了地方推動生態(tài)環(huán)境治理工作、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的整個過程。中央環(huán)保督察背景下某些地方政府整改行為偏差頻出的現(xiàn)實(shí)值得深思,“敷衍應(yīng)對”“議而不決”“一刀切”等整改不力情況,導(dǎo)致地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改效果并不理想,整改偏差問題有待進(jìn)一步矯正。

自2021年4月開始,第二輪第三批和第四批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察啟動,督察組進(jìn)駐一線考察,調(diào)查核實(shí)了一批突出生態(tài)環(huán)境問題。為切實(shí)推動生態(tài)環(huán)境問題整改工作,生態(tài)環(huán)境部在2021年4月至10月期間,發(fā)布了71個中央生態(tài)環(huán)保督察集中通報典型案例,這些案例是第二輪中央環(huán)保督察對各地生態(tài)環(huán)境治理問題整改實(shí)踐的檢視。本文的研究對象為地方政府,故在案例選取時剔除了7個涉及國有企業(yè)整改問題的案例,篩選出64個地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改的典型案例,案例相關(guān)文本資料共計11萬余字。案例選擇緣由包括三點(diǎn):第一,所選案例與本文研究主題貼切相關(guān),有助于觀測地方政府在生態(tài)環(huán)境問題整改中的具體行為表現(xiàn),發(fā)現(xiàn)地方政府問題整改工作存在的共性問題。第二,所選案例具有代表性。64份案例資料均來自生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站,備受社會各界的廣泛關(guān)注和討論。在新華網(wǎng)、光明網(wǎng)、央視網(wǎng)等媒體的推送下,產(chǎn)生了較大的社會影響力。第三,資料來源的可信度高、資料內(nèi)容的可獲取度高。所選案例資料中既呈現(xiàn)了地方政府環(huán)境問題整改的客觀事實(shí),又包含了中央環(huán)保督察組對地方政府整改過程的評價分析,案例內(nèi)容真實(shí)客觀、公開全面,為本研究展開提供了翔實(shí)的論證資料。此外,本研究以環(huán)境保護(hù)微信公眾號、央視新聞客戶端和中國環(huán)境報等網(wǎng)絡(luò)平臺資料作為案例的輔助資料。為便于后續(xù)編碼分析,本文依據(jù)案例公開批次和發(fā)布時間將案例用英文字母進(jìn)行編號,并在案例編號后附數(shù)字標(biāo)記順序。例如,2021年4月16日發(fā)布的案例編號為A1至A8,2021年10月26日發(fā)布的案例編號為J1至J5。中央環(huán)保督察集中通報典型案例的相關(guān)信息均可以在生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)查閱,為避免占用過多篇幅,本文節(jié)選部分案例作了簡要統(tǒng)計,具體如表1所示。

表1 中央環(huán)保督察集中通報典型案例(節(jié)選)

2.研究方法

本文在多案例研究的基礎(chǔ)上, 采用質(zhì)性研究中的內(nèi)容分析方法, 對中央環(huán)保督察背景下我國地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改工作進(jìn)行探索性研究。 內(nèi)容分析法以定性分析為前提, 通過量化文本資料內(nèi)容來獲取普遍聯(lián)系和規(guī)律。 Lasswell等認(rèn)為內(nèi)容分析方法是一種描述特定主題的技術(shù)方法, 具備客觀性、準(zhǔn)確性和通用性等特點(diǎn)[25]。

對于中央環(huán)保督察集中通報典型案例文本資料的分析,本文基于程序化扎根理論研究方法,借助NVivo 12.0質(zhì)性分析軟件,對案例相關(guān)文本資料進(jìn)行歸納式主題分析[26]和典型內(nèi)容分析編碼,旨在提煉地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改工作的影響因素,推進(jìn)地方政府生態(tài)環(huán)境有效治理進(jìn)程。運(yùn)用NVivo 12.0質(zhì)性分析軟件進(jìn)行編碼的研究步驟為:第一,將64份生態(tài)環(huán)境問題整改的典型案例文本導(dǎo)入軟件中;第二,逐字、逐詞、逐句、逐段地閱讀并自由編碼相關(guān)文本資料;第三,自由編碼后認(rèn)真閱讀核實(shí)節(jié)點(diǎn)內(nèi)容,校對修正節(jié)點(diǎn)名稱,歸納提煉主題范疇;第四,將每份案例文本創(chuàng)建為單一個案,建立編碼矩陣分析來探索案例中是否存在著潛在性結(jié)構(gòu)差異,通過理論飽和度與信度檢驗(yàn)確保研究的科學(xué)性和可信性。

3.研究設(shè)計

(1) 開放性編碼

作為基礎(chǔ)性的初始步驟,開放性編碼是將整體資料逐步分解、命名為非連續(xù)性的多個部分,再加以比較、分析的操作化過程[27]。將中央環(huán)保督察集中通報典型案例的文本資料導(dǎo)入NVivo 12.0軟件,通過軟件的節(jié)點(diǎn)和樹節(jié)點(diǎn)功能來挖掘原始資料的概念范疇。為了保證研究的可信度,首先隨機(jī)選取了2/3的案例資料(42份)展開編碼分析,建構(gòu)地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改的影響因素模型,剩余1/3的案例材料用于理論飽和度檢驗(yàn)。為了降低研究者的主觀影響力,本研究聚焦于挖掘案例資料的原始內(nèi)容,共得到1 087條案例文本記錄,128個初始化概念。在剔除重復(fù)性選項(xiàng)、歸類化整合后,獲得了37個初始范疇,頻次為50次以上的部分范疇如表2所示。

(2) 主軸編碼

在獲得37個初始范疇后,進(jìn)一步分類、對比、提煉與歸納相關(guān)概念內(nèi)涵,探尋初始范疇間的內(nèi)在邏輯,旨在構(gòu)建高代表性、高概括性的概念范疇,即主軸編碼。在借鑒現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上,經(jīng)過多輪比較分析,提煉出整改理念偏差(c-0-1)、整改方案編制與落實(shí)打折扣(c-0-5)、機(jī)制建設(shè)不完善(c-0-7)、審批工作不規(guī)范(c-0-8)、整改工作部署不力(c-0-10)、行政責(zé)任履行不到位(c-0-13)、虛假整改(c-0-15)、形式整改(c-0-16)和敷衍整改(c-0-17)等17個副范疇。

(3) 選擇性編碼

在對整改方案編制與落實(shí)打折扣(c-0-5)等17個概念范疇進(jìn)行深層次提煉分析的基礎(chǔ)上,生成中央環(huán)保督察背景下地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改的核心范疇,包括理念認(rèn)知(c1)、政策質(zhì)量(c2)、管理過程(c3)、政府責(zé)任(c4)以及整改行為偏差(c5)共5個主范疇。通過進(jìn)一步整合與分析,將5個核心范疇劃分為理念要素、政策要素、管理要素、責(zé)任要素與結(jié)果要素五個層次,整合結(jié)果如表3所示。

表3 主軸編碼及選擇性編碼

(4) 理論飽和度與信度檢驗(yàn)

在對2/3的中央環(huán)保督察集中通報典型案例資料進(jìn)行三級編碼,構(gòu)建出具有解釋力的理論模型后,需要進(jìn)行理論飽和度與信度檢驗(yàn)。第一,將剩余1/3的案例資料通過編碼進(jìn)行概念范疇化過程。檢驗(yàn)的結(jié)果表明,“理念-政策-管理-責(zé)任”模型發(fā)展出的范疇較為完備,對剩余案例資料進(jìn)行開放性編碼時,并未發(fā)現(xiàn)新的重要概念范疇或關(guān)系,說明該研究結(jié)果可以達(dá)到理論飽和的要求。第二,為了保證研究的可信性,通過建立編碼比較查詢得出編碼的Kappa系數(shù)在0.8之上,說明理論編碼的信度達(dá)到了良好水平。因此,“理念-政策-管理-責(zé)任”理論模型可以通過飽和度檢驗(yàn)和信度檢驗(yàn)。

四、 研究結(jié)果與分析

1.地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改的影響因素

(1) 理念要素:生態(tài)環(huán)境治理認(rèn)識不足

中央環(huán)保督察背景下的地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改工作,是全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力抓手,增強(qiáng)中央環(huán)保督察效果的關(guān)鍵在于地方政府將問題整改工作落實(shí)到位。整改理念和整改認(rèn)知是地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改工作的內(nèi)生動力,一定層面上凸顯了地方政府和相關(guān)部門的整改態(tài)度。只有增強(qiáng)思想自覺、真正扛起生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任,才能切實(shí)推進(jìn)環(huán)保督察問題整改。因此,地方政府部門及工作人員要牢固樹立科學(xué)先進(jìn)的整改理念和整改認(rèn)知,確立正確的政績觀,提高環(huán)境治理思想認(rèn)識,激發(fā)地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改工作的內(nèi)在動力,切實(shí)推動中央環(huán)保督察問題整改和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)進(jìn)程。

態(tài)度堅(jiān)決、要求嚴(yán)格、措施有力是提升地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改成效的有效方法。從中央環(huán)保督察集中通報典型案例(C4、C5、E1、I3、G1、G2等)來看,一是某些地方政府部門及其人員在整改理念上存在偏差。有關(guān)部門人員政績觀扭曲(c-0-0-2),對生態(tài)環(huán)境治理重視不夠。部分省(區(qū))的發(fā)展理念存在偏差(c-0-0-1),未能厘清環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系,不能貫徹落實(shí)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展等新發(fā)展理念。二是在整改認(rèn)知上表現(xiàn)出環(huán)境風(fēng)險意識淡漠(c-0-0-3)、整改決心和認(rèn)識不足(c-0-0-4)的消極心理認(rèn)知。畸形的政績觀會導(dǎo)致政府的尋租行為,被動式的整改理念和消極的整改認(rèn)知給地方政府生態(tài)環(huán)境治理設(shè)置了障礙。

(2) 政策要素:整改標(biāo)準(zhǔn)與方案執(zhí)行打折扣

在我國政策情境中,地方政府既要遵照執(zhí)行本級地方黨政機(jī)關(guān)的決策決議,同時又要貫徹落實(shí)上級行政機(jī)關(guān)的政策安排。地方政府不僅從屬于中央到地方的科層制序列之中,亦處于地方社會網(wǎng)絡(luò)中,存在著政策行為選擇性偏好傾向。因此,能否落實(shí)國家和上級部門的決策部署、貫徹執(zhí)行環(huán)保督察問題整改方案,是考量中央環(huán)保督察背景下地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改成效的重要環(huán)節(jié)。

觀測中央環(huán)保督察集中通報典型案例(A1、A2、B3、F4、G3、G4、J5等),能夠發(fā)現(xiàn)某些地方政府在編制與落實(shí)生態(tài)環(huán)境問題整改方案時打折扣,具體表現(xiàn)為實(shí)施方案編制放松要求(c-0-3)、落實(shí)國家和上級政策不力(c-0-4)、整改方案編制與落實(shí)打折扣(c-0-5)。第一,某些地方政府及相關(guān)人員放松環(huán)境治理實(shí)施方案要求。在規(guī)劃方案編制中擅自調(diào)整方案內(nèi)容(c-0-0-6),未按應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)劃方案(c-0-0-7),盲目追求數(shù)字層面上的達(dá)標(biāo)。第二,部分省(區(qū))整改方案落實(shí)打折扣(c-0-0-12)。有關(guān)部門落實(shí)國家和上級環(huán)境治理政策和決策部署不力,未在規(guī)定時間按照政策要求編制整改具體方案,生態(tài)環(huán)境問題整改工作進(jìn)展緩慢。第三,部分省(區(qū))整改實(shí)施方案編制不規(guī)范,尚未落實(shí)落細(xì)地方生態(tài)環(huán)境問題整改方案。在整改方案編制過程中回避一些現(xiàn)實(shí)矛盾和棘手問題(c-0-0-11),降低整改標(biāo)準(zhǔn),未能按照應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定時間編制具體的整改方案,也沒有按時按量對相關(guān)地市安排具體工作任務(wù),由此導(dǎo)致整改實(shí)質(zhì)性工作難以啟動。

(3) 管理要素:管理過程不規(guī)范

能否合理合法審批項(xiàng)目,按照國家和上級部門的決策部署要求系統(tǒng)謀劃環(huán)境治理工作,對地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改工作能否有序展開存在實(shí)質(zhì)性影響。審批流程、整改銷號流程、運(yùn)行管理能力、機(jī)制建設(shè)和財政資金投入等管理過程情況影響著整改進(jìn)度和整改效率,在地方政府生態(tài)環(huán)境治理中頗為重要,是判斷整改工作成效的因素之一。

以中央環(huán)保督察集中通報典型案例(B1、C2、E3、E5、F5、G4等)為例,可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前地方政府生態(tài)環(huán)境治理存在一些難題亟待破解。第一,部分省(區(qū))管理過程不規(guī)范,存在管理能力薄弱(c-0-6)、機(jī)制建設(shè)不完善(c-0-7)、整改工作部署不力(c-0-10)等一系列現(xiàn)實(shí)問題,整改進(jìn)度延緩,整改效果未能達(dá)到理想預(yù)期。其中,部分省(區(qū))政府及相關(guān)部門一拖再拖,未能按照規(guī)定的時間節(jié)點(diǎn)完成整改工作。整改方案執(zhí)行中暴露出了審批工作不規(guī)范(c-0-8)和整改銷號不嚴(yán)不實(shí)(c-0-9)問題。某些地方政府及相關(guān)部門在地方生態(tài)環(huán)境問題整改中,存在著評審流程違法違規(guī)問題(c-0-0-17)。這不僅阻滯了地方環(huán)境治理進(jìn)度,也在一定程度上降低了地方政府的公信力。此外,形式監(jiān)管問題已經(jīng)成為地方政府環(huán)境治理過程中的現(xiàn)實(shí)問題,監(jiān)管機(jī)制不健全容易導(dǎo)致地方政府的腐敗行為。第二,地方政府及相關(guān)部門財政資源分配和整合不到位。某些地方政府存在環(huán)境治理資金投入與利用不到位(c-0-0-23)等問題,地方環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重浪費(fèi),環(huán)保治理效益薄弱。

(4) 責(zé)任要素:政府責(zé)任履行不到位

地方政府承擔(dān)著地方環(huán)境治理的屬地責(zé)任, 其在環(huán)境治理中的責(zé)任履行情況尤為重要, 政府責(zé)任體系應(yīng)在嵌入地方治理過程中發(fā)揮積極作用。 作為核心責(zé)任主體, 地方政府應(yīng)勇于承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的政治責(zé)任、 行政責(zé)任、 道德責(zé)任和法律責(zé)任, 積極主動作為。 通過厘清環(huán)境保護(hù)等多部門的職責(zé)關(guān)系, 建立健全多部門責(zé)任共擔(dān)機(jī)制以及監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等方式來提升地方環(huán)境治理成效。

基于中央環(huán)保督察集中通報典型案例(A4、B3、D3、D4、E3、H5等)分析可知:地方政府責(zé)任履行不到位降低了環(huán)境治理成效,部分省(區(qū))的地方政府及相關(guān)部門存在著生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任落實(shí)不到位等現(xiàn)實(shí)問題,具體表現(xiàn)為政治責(zé)任履行不到位(c-0-11)、法律責(zé)任履行不到位(c-0-12)、行政責(zé)任履行不到位(c-0-13)和道德責(zé)任履行不到位(c-0-14)。在生態(tài)環(huán)境治理中,部分省(區(qū))未扛起生態(tài)環(huán)保的政治責(zé)任(c-0-0-24),在謀求地方經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下盲目推動項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)(c-0-0-25),導(dǎo)致了一系列環(huán)境污染問題。此外,部分省(區(qū))及相關(guān)部門“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”落實(shí)不到位(c-0-0-27),整改材料謊報瞞報,工作失職失責(zé),對群眾切身利益重視不夠,導(dǎo)致地方環(huán)境風(fēng)險突出。再者,相關(guān)部門無視法律法規(guī)要求,知法犯法(c-0-0-26),為自身謀取私利。某些地方政府及相關(guān)部門漠視群眾環(huán)境權(quán)益(c-0-0-30),對中央環(huán)保督察組轉(zhuǎn)交的信訪問題查處不徹底,也未切實(shí)解決群眾舉報投訴問題,放任一系列環(huán)境污染問題長期存在。

(5) 結(jié)果要素:整改行為偏差

地方政府及相關(guān)部門是地方環(huán)境治理中的核心治理主體,肩負(fù)著推動生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任。中央環(huán)保督察組的進(jìn)駐下沉,對地方政府形成了強(qiáng)大的問責(zé)壓力、約束壓力和回應(yīng)壓力,推動了地方環(huán)境治理突出問題整改工作,但從地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改現(xiàn)實(shí)來看,地方政府面臨著整改行為偏差導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理低效的共同挑戰(zhàn)。

在中央環(huán)保督察集中通報典型案例(A4、A5、B4、C6、D6、E6、H2、G2、J1、J2等)中,部分省(區(qū))尚未做到即知即改、立行立改、真改實(shí)改、全面整改,存在虛假整改(c-0-15)、形式整改(c-0-16)和敷衍整改(c-0-17)等整改低效問題,損害了地方政府及相關(guān)部門的公信力。一是沒有堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向,形式整改問題突出。某些地方政府及相關(guān)部門以文件落實(shí)文件(c-0-0-34)、思想自覺性和行動自覺性低,在環(huán)境治理中暴露出評審工作淪為擺設(shè)、整改驗(yàn)收銷號流于形式等一系列整改工作流于形式(c-0-0-35)的問題。二是沒有堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向,存在虛假整改問題。選擇性申報、驗(yàn)收考核弄虛作假、調(diào)查工作弄虛作假、編造材料等行為,導(dǎo)致數(shù)據(jù)材料虛假失真(c-0-0-32)和調(diào)查驗(yàn)收弄虛作假(c-0-0-33)現(xiàn)象層出不窮。三是沒有堅(jiān)持責(zé)任導(dǎo)向,政府責(zé)任履行不到位。環(huán)境治理整改方案落實(shí)不到位,整改工作敷衍應(yīng)付(c-0-0-36)、一拖再拖(c-0-0-37)。某些地方政府及相關(guān)部門做表面文章、對環(huán)境治理進(jìn)展情況問而不察,有關(guān)部門慢作為甚至不作為,不重視地方生態(tài)環(huán)保工作。

2.影響因素模型構(gòu)建與闡釋

(1) 地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改的影響因素模型

通過對地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改影響因素的范疇提煉可知,理念認(rèn)知(c1)、政策質(zhì)量(c2)、管理過程(c3)和政府責(zé)任(c4)四個范疇內(nèi)嵌于地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改過程中,是闡釋地方政府整改行為偏差和治理低效的關(guān)鍵性因素。基于64個中央環(huán)保督察集中通報典型案例的事實(shí)檢驗(yàn),本研究構(gòu)建了地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改的影響因素模型,即“理念—政策—管理—責(zé)任”模型(如圖1所示),這為闡釋中央環(huán)保督察背景下的地方政府環(huán)境治理成效提供了分析工具。

基于地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改的影響因素模型可知:作為高壓式環(huán)境監(jiān)管方式,中央環(huán)保督察制度對地方政府生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)生了深刻影響。在中央環(huán)保督察背景下,地方政府選擇不同的治理工具和治理方式,對生態(tài)環(huán)境治理效果存在差異化影響。當(dāng)治理工具和治理方式合理合法時,地方政府更容易達(dá)成生態(tài)環(huán)境有效治理目標(biāo)。當(dāng)治理工具、治理方式與治理目標(biāo)不相匹配時,會導(dǎo)致地方政府生態(tài)環(huán)境治理低效。現(xiàn)實(shí)中,地方政府生態(tài)環(huán)境治理過程受到了理念要素、政策要素、管理要素和責(zé)任要素等現(xiàn)實(shí)因素的影響,生態(tài)環(huán)境問題整改過程存在著整改偏差現(xiàn)象,具體表現(xiàn)為虛假整改、敷衍整改和形式整改。在中央環(huán)保督察背景下,矯正地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改偏差有助于達(dá)成地方政府生態(tài)環(huán)境有效治理目標(biāo)。

(2) 影響因素間的作用機(jī)理

理念認(rèn)知(c1)、政策質(zhì)量(c2)、管理過程(c3)和政府責(zé)任(c4)等因素作為自變量,對因變量即地方政府環(huán)境治理整改行為偏差(c5)存在顯著性影響,共同構(gòu)建了中央環(huán)保督察背景下地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改的影響因素模型。理念認(rèn)知層面是地方生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)生動力,具體從整改理念和整改認(rèn)知兩方面觀測。政策質(zhì)量層面是實(shí)現(xiàn)地方生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),主要考察地方政府在實(shí)施方案編制的標(biāo)準(zhǔn)和方案執(zhí)行兩個方面的表現(xiàn)。工作程序和管理機(jī)制的規(guī)范性對地方政府生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)生了重要影響,是實(shí)現(xiàn)地方政府生態(tài)環(huán)境有效治理的支撐條件。政府責(zé)任層面構(gòu)成了地方生態(tài)環(huán)境治理的必要條件,主要考量地方政府的主體責(zé)任履行情況,具體包括生態(tài)環(huán)境治理的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。

理念要素、政策要素、管理要素和責(zé)任要素四個維度并非相互獨(dú)立,而是彼此間具有緊密聯(lián)系。理念認(rèn)知呈現(xiàn)了地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的主體思維特征,政府責(zé)任貫穿地方政府生態(tài)環(huán)境治理的多個環(huán)節(jié),會對實(shí)施方案編制落實(shí)、工作規(guī)劃部署產(chǎn)生影響。理念認(rèn)知偏差和政府責(zé)任履行不到位會導(dǎo)致地方政府在整改標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行上打折扣,降低政策質(zhì)量。生態(tài)文明建設(shè)的政策體系構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制建設(shè)息息相關(guān),科學(xué)化的理念認(rèn)知和系統(tǒng)化的責(zé)任體系是管理過程規(guī)范化的保障,亦能夠回應(yīng)地方政府生態(tài)環(huán)境有效治理的政策目標(biāo)。綜上,在分析中央環(huán)保督察背景下地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改的影響因素時,一是要厘清不同影響因素對生態(tài)環(huán)境治理的單一影響作用,二是要理順多個影響因素間的關(guān)聯(lián),為探尋推進(jìn)地方生態(tài)環(huán)境有效治理的現(xiàn)實(shí)路徑提供著力點(diǎn)。

3.強(qiáng)化地方政府生態(tài)環(huán)境有效治理的對策

基于地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改的影響因素模型,可以明晰中央環(huán)保督察背景下地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改行為偏差的內(nèi)在機(jī)理。從重塑環(huán)保理念、推進(jìn)多元化機(jī)制建設(shè)、規(guī)范管理過程和健全系統(tǒng)化責(zé)任體系等方面,探尋中央環(huán)保督察背景下地方政府生態(tài)環(huán)境有效治理的對策。

第一,以科學(xué)化理念認(rèn)知為原則,增強(qiáng)內(nèi)生動力。粗放式發(fā)展、唯GDP論等發(fā)展觀念已經(jīng)不符合新時代綠色文明發(fā)展要求。各級地方政府及工作人員應(yīng)隨時代發(fā)展要求積極調(diào)整自身發(fā)展觀念,堅(jiān)持貫徹落實(shí)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展等新發(fā)展理念,提高對生態(tài)環(huán)境治理的政治認(rèn)知和責(zé)任認(rèn)知。各級地方政府應(yīng)在中央政府的政策指導(dǎo)下,定期開展系列環(huán)保培訓(xùn)和講座課程,讓綠色發(fā)展觀念深入人心,協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)增長和生態(tài)環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系。同時,地方政府及其工作人員應(yīng)加強(qiáng)自身對環(huán)境風(fēng)險的判斷與識別能力,提高環(huán)境風(fēng)險認(rèn)知和決策能力,以推動生態(tài)文明建設(shè)為己任,增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理的決心。

第二,以多元化機(jī)制建設(shè)為關(guān)鍵,加強(qiáng)制度支撐。地方生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制建設(shè)是確保環(huán)境保護(hù)政策貫徹落實(shí)的有效途徑,是鞏固中央環(huán)保督察成果、提升地方政府環(huán)境治理成效的核心要素。因此,良好的機(jī)制建設(shè)應(yīng)在地方政府環(huán)境治理中發(fā)揮有效作用。一是通過法治化監(jiān)管機(jī)制約束地方政府生態(tài)環(huán)境治理;二是完善生態(tài)環(huán)境治理問責(zé)機(jī)制,強(qiáng)化地方政府及工作人員的責(zé)任意識;三是發(fā)揮整改容錯機(jī)制的彈性作用,為從整體層面提升地方生態(tài)環(huán)境治理成效提供機(jī)會。針對環(huán)境治理機(jī)制運(yùn)行不暢問題,應(yīng)在明晰多元化機(jī)制設(shè)計間關(guān)系的基礎(chǔ)上,全面評估、改善、強(qiáng)化現(xiàn)有機(jī)制設(shè)計,發(fā)揮制度機(jī)制的強(qiáng)大約束力和引導(dǎo)力,增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的創(chuàng)新性、長效性和耦合性。

第三,以規(guī)范化管理過程為基準(zhǔn),推動治理進(jìn)程。面對中央環(huán)保督察的高壓監(jiān)督方式,部分省(區(qū))在落實(shí)問題整改任務(wù)中存在著“形式整改”和“敷衍整改”現(xiàn)象,這是地方政府為了整改達(dá)標(biāo)而降低治理標(biāo)準(zhǔn)的偏差化行為表現(xiàn)。矯正地方政府整改行為偏差是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效治理的現(xiàn)實(shí)路徑。地方政府及其工作人員應(yīng)在遵照國家和上級政府決策部署的基礎(chǔ)上,根據(jù)屬地發(fā)展特征嚴(yán)格編制和落實(shí)整改方案。各省(區(qū))整改協(xié)調(diào)小組要以問題清單方式,綜合把控整改進(jìn)度、整改效果、整改措施等整改落實(shí)情況。此外,在項(xiàng)目審批和整改銷號等管理流程方面要完善考核標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容,在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財政資金投入方面要提升管理效率,以明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和落實(shí)要求保障管理過程的規(guī)范性。

第四,以系統(tǒng)化責(zé)任體系為基礎(chǔ),強(qiáng)化主體責(zé)任意識。地方政府是地方生態(tài)環(huán)境治理的核心責(zé)任主體,承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境治理的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。當(dāng)前,中央環(huán)保督察背景下的部分省(區(qū))生態(tài)環(huán)境治理呈現(xiàn)出被動式治理特征,這是地方政府尚未真正扛起地方生態(tài)環(huán)境治理主體責(zé)任的結(jié)果。在生態(tài)環(huán)境治理中,地方政府及相關(guān)部門一是要堅(jiān)決履行生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任,二是要理順自身的權(quán)責(zé)關(guān)系,避免多部門間的事權(quán)劃分混亂現(xiàn)象,三是要通過多部門責(zé)任共擔(dān)和精準(zhǔn)問責(zé)等方式健全系統(tǒng)化責(zé)任體系。

五、 結(jié) 語

中央環(huán)保督察制度對地方政府生態(tài)環(huán)境治理工作形成了高位推動的政治壓力,有力地推進(jìn)了地方政府生態(tài)環(huán)境治理難點(diǎn)問題的解決,回應(yīng)了新時代生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展要求?；趯?4個中央環(huán)保督察集中通報典型案例的事實(shí)檢驗(yàn),本研究重點(diǎn)剖析了深度影響地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改的現(xiàn)實(shí)因素,對中央環(huán)保督察背景下地方政府生態(tài)環(huán)境有效治理的現(xiàn)實(shí)路徑進(jìn)行了探索性研究。

研究發(fā)現(xiàn),第一,地方政府生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐存在低效的共性問題,具體表現(xiàn)為敷衍整改、形式整改和虛假整改的整改行為偏差,深度影響了地方政府生態(tài)環(huán)境治理成效。在地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改中,生態(tài)環(huán)境治理認(rèn)識不足、整改標(biāo)準(zhǔn)與方案執(zhí)行打折扣、管理過程不規(guī)范以及政府責(zé)任履行不到位是導(dǎo)致地方政府整改行為偏差的關(guān)鍵性因素。第二,運(yùn)用NVivo 12.0軟件分析發(fā)現(xiàn),理念認(rèn)知、政策質(zhì)量、管理過程和政府責(zé)任等四類因素,能夠闡釋地方政府生態(tài)環(huán)境治理低效的內(nèi)在機(jī)理。在挖掘地方政府生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)影響因素時,既要厘清不同影響因素對生態(tài)環(huán)境治理的單一影響作用,又要理順多個影響因素間的互動關(guān)系。第三,地方政府須承擔(dān)推動生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任。為了優(yōu)化地方政府生態(tài)環(huán)境治理過程、提高生態(tài)環(huán)境治理成效,地方政府要以科學(xué)化理念認(rèn)知為原則,增強(qiáng)內(nèi)生動力,以多元化機(jī)制建設(shè)為關(guān)鍵,加強(qiáng)制度支撐,以規(guī)范化管理過程為基準(zhǔn),推動治理進(jìn)程,以系統(tǒng)化責(zé)任體系為基礎(chǔ),強(qiáng)化主體責(zé)任意識。

概言之,基于質(zhì)性分析得出的“理念—政策—管理—責(zé)任”影響因素模型,為闡釋中央環(huán)保督察背景下地方政府生態(tài)環(huán)境問題整改低效的內(nèi)在機(jī)理提供了分析工具,為探尋我國地方政府生態(tài)環(huán)境有效治理的現(xiàn)實(shí)路徑拓寬了研究思路。中央環(huán)保督察背景下的地方政府生態(tài)環(huán)境治理研究是一個系統(tǒng)性研究工作,未來研究內(nèi)容將圍繞地方政府生態(tài)環(huán)境治理的整改模式類型和機(jī)制建設(shè)等方面展開。