□ 文 彭子恩

0 引言

根據(jù)《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》的概念界定，“數(shù)據(jù)是指任何以電子或者其他方式對信息的記錄?！薄皵?shù)據(jù)安全是指通過采取必要措施，確保數(shù)據(jù)處于有效保護和合法利用的狀態(tài)，以及具備保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！?/p>

在當今時代，數(shù)據(jù)成為人類社會重要生產(chǎn)要素，數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展深刻影響了國際經(jīng)濟形勢。2020年，全球數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到32.61萬億美元，同比名義增長3.0%，占GDP比重為43.7%。美國數(shù)字經(jīng)濟蟬聯(lián)世界第一，規(guī)模達到13.6萬億美元，中國位居世界第二，規(guī)模為5.4萬億美元。在高新技術(shù)的推動下，數(shù)據(jù)越發(fā)滲透到人類社會中，成為有關(guān)個人或機構(gòu)的特征、行為、業(yè)務流程以及其它數(shù)字化事實的信息單元，這些數(shù)據(jù)幾乎承載著整個社會的信息與情報，由此引發(fā)了信息安全與數(shù)據(jù)安全問題。隨著全球數(shù)字化程度進一步提高，數(shù)據(jù)成為關(guān)乎國家安全和國際競爭力的重要因素，數(shù)據(jù)安全成為各國所關(guān)注的焦點。

1 美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期的戰(zhàn)略思維

美國作為世界數(shù)據(jù)領域的領頭羊，數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展對其影響深遠。美國很早就開始對數(shù)據(jù)進行治理，長期采取自由放任的政策，但隨著國內(nèi)外數(shù)據(jù)領域安全、實力對比、治理理念等形勢的變化，美國對于數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略意義有了更為清晰的認識，將有限性原則引入數(shù)據(jù)治理中，強化對數(shù)據(jù)的使用和流動的規(guī)制，這段時期便是美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型期。

1.1 美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略思維的轉(zhuǎn)型

美國自我標榜是一個具有“天然自由主義傳統(tǒng)”的國家，自由傳統(tǒng)對美國在數(shù)據(jù)領域的自由放任治理戰(zhàn)略造成很大的影響。同時美國獨步世界的政治經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟實力使得美國在數(shù)字領域有恃無恐，并且在“商業(yè)優(yōu)先”的理念指導下，一貫提倡數(shù)據(jù)的自由流動，從而使得數(shù)字經(jīng)濟與技術(shù)紅利最大化。由于美國在數(shù)據(jù)領域擁有主導權(quán)和較強的話語權(quán)，并且在當時數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略意義還未能充分顯現(xiàn)出來，因此美國在本世紀頭十年乃至之前的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略思維，便是以自由流動為核心的開放型思維。

2010年之后，隨著數(shù)據(jù)戰(zhàn)略意義的全球顯現(xiàn)、美國在數(shù)據(jù)領域的技術(shù)優(yōu)勢相對下降以及出于加強國內(nèi)數(shù)據(jù)治理（保護關(guān)鍵數(shù)據(jù)、規(guī)制私營部門）的目的，美國政府開始轉(zhuǎn)變之前的數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略，先后出臺了多項數(shù)據(jù)規(guī)制政策。美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型有兩個較為重要的時間點。奧巴馬政府時期，美國政府開始重視新形勢下的數(shù)據(jù)價值。2012年，美國政府發(fā)布《大數(shù)據(jù)研發(fā)倡議》，這是美國首個以大數(shù)據(jù)研發(fā)為核心的國家級戰(zhàn)略。到特朗普政府時期，2019年12月，美國政府發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動計劃》，其核心目標是將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資產(chǎn)加以利用，這是美國首次從聯(lián)邦層面搭建數(shù)據(jù)治理方案的嘗試。隨后，多個部門相繼發(fā)布各自的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型初具雛形。在其轉(zhuǎn)變的過程中，美國政府將有限性原則引入數(shù)據(jù)治理領域，結(jié)合美國國內(nèi)外形勢，美國政府在數(shù)據(jù)治理領域形成了新的戰(zhàn)略思維——以強化國內(nèi)數(shù)據(jù)安全為導向的國內(nèi)規(guī)范思維和以謀求全球數(shù)據(jù)領域領導地位為導向的國際規(guī)范思維，其核心原則是“自由流動下的有限規(guī)制”。

1.2 美國轉(zhuǎn)型期戰(zhàn)略思維的表現(xiàn)

美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期的戰(zhàn)略思維展現(xiàn)出較為強烈的雙向性，對內(nèi)維護美國國內(nèi)數(shù)據(jù)安全，規(guī)范國內(nèi)數(shù)據(jù)治理，對外則表現(xiàn)出較強的擴張性，致力于“維護全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的數(shù)字領導地位”。因此美國政府對數(shù)據(jù)的治理行為也體現(xiàn)為在新的雙向戰(zhàn)略思維指導下、聚焦于國內(nèi)外的治理。

1.2.1 國內(nèi)層面

美國對國內(nèi)數(shù)據(jù)的治理可從行為主體方面入手——個人、私營部門、聯(lián)邦政府。

對個人數(shù)據(jù)隱私的保護。美國對個人數(shù)據(jù)隱私的保護是美國國內(nèi)數(shù)據(jù)安全治理的重要議題，美國政府早有多部相關(guān)立法，當前在美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，繼續(xù)強化對個人隱私和數(shù)據(jù)權(quán)利的保護。轉(zhuǎn)型期美國對個人數(shù)據(jù)的治理比較分散，主要集中于地方政府的各州立法，僅2022年各州便提出了100多項法案。州立法除了針對特定領域數(shù)據(jù)的隱私立法外，各州還分別開啟綜合性立法，最具代表性的便是2020年生效的《加州消費者隱私法》，提出了一種監(jiān)管強度和市場自由并存的理念。美國至今沒有聯(lián)邦層面的個人數(shù)據(jù)保護法律，在2021年8月，美國聯(lián)邦政府通過了《統(tǒng)一個人數(shù)據(jù)保護法》，旨在為各州隱私立法提供范本。不過，2022年6月，美國國會發(fā)布了《美國數(shù)據(jù)隱私和保護法案》討論稿，該法案還未成為正式法律，不過其中反映出了轉(zhuǎn)型期美國數(shù)據(jù)隱私保護的價值理念。

私營部門的規(guī)制與合作。美國國內(nèi)以谷歌、臉書為代表的私營企業(yè)，借助其科技實力，對用戶的行為數(shù)據(jù)進行搜集、分析和加工，逐步實現(xiàn)了對數(shù)字市場的壟斷地位，但濫用用戶數(shù)據(jù)問題引起了美國國內(nèi)各方的不滿，這也使得美國政府一改之前對其放松監(jiān)管的政策，標志性事件便是2019年針對谷歌、臉書、亞馬遜和蘋果的反壟斷調(diào)查，指控這些數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)將消費者的隱私置于風險之中，采取不正當競爭行為，非法維持其在相關(guān)領域的壟斷地位。同時，美國的科技巨頭對于美國國內(nèi)數(shù)據(jù)治理也是一大助力。2021年8月，拜登與亞馬遜、蘋果等科技公司高管舉行峰會，重點討論政企合作，以應對日益嚴重的網(wǎng)絡安全問題，而科技公司表示，將通過投資與援助的方式，幫助政府完善其網(wǎng)絡安全系統(tǒng)。

政府內(nèi)部治理。針對國內(nèi)數(shù)據(jù)安全，除個人數(shù)據(jù)外，重點便是政府的數(shù)據(jù)，其中不乏涉及國家安全與先進技術(shù)的數(shù)據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，奧巴馬政府時期，不到五年時間美國政府便發(fā)生了203次數(shù)據(jù)泄密事件，共4700萬條數(shù)據(jù)被竊取。特朗普政府出臺《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》重要原因之一便是要有效整合這些數(shù)據(jù)進行統(tǒng)籌管理，并提出三種政府機構(gòu)數(shù)據(jù)整合方案（機構(gòu)行動、集體行動和共享行動），借此，美國政府力圖規(guī)范各部門使用和管理數(shù)據(jù)的方式。拜登政府的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2021行動計劃》強調(diào)，政府各機構(gòu)應提高員工隊伍的數(shù)據(jù)素養(yǎng)，雇傭具有必要數(shù)據(jù)技能的員工，填補當前的數(shù)據(jù)缺口。

1.2.2 國際層面

美國在數(shù)據(jù)領域的外向思維政策具體表現(xiàn)為跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)制、美國數(shù)據(jù)治理理念的推廣。

跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)制。美國對跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)制體現(xiàn)在行政手段和立法規(guī)制上，美國采取行政手段規(guī)制數(shù)據(jù)流動的案例以針對中國居多。2020年，美國政府禁止任何美國人與字節(jié)跳動和騰訊公司進行交易，并在應用商店下架這兩個App。2022年1月，美國政府對阿里巴巴云儲存業(yè)務實施審查，重點關(guān)注是否收集和存儲美國用戶數(shù)據(jù)以及中國政府是否可能獲得這些數(shù)據(jù)。美國立法規(guī)制上最具代表性的便是2018年通過《澄清境外合法使用數(shù)據(jù)法案》。該法案賦予美國和外國政府相互調(diào)取境內(nèi)數(shù)據(jù)的雙向獲取權(quán)，但事實上美國政府可以據(jù)此隨意調(diào)取本土企業(yè)存儲于國外的數(shù)據(jù)，但對方國家想調(diào)取美國境內(nèi)數(shù)據(jù)卻遭受種種苛刻的限制。這使得數(shù)據(jù)在自由流入美國的同時，造就了流出的數(shù)據(jù)壁壘，核心是“開源節(jié)流”。

美國數(shù)據(jù)治理理念的推廣。美國試圖在國際社會推廣符合美國利益的數(shù)據(jù)治理理念，從而維護自身在數(shù)據(jù)領域的主導權(quán)。早在跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定談判期間美國就開創(chuàng)了數(shù)字經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則的新模式，以“數(shù)據(jù)自由流動”為核心的數(shù)據(jù)治理理念在此后美國的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定中充分體現(xiàn)，例如2019年的《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》和2020年的《美墨加協(xié)定》，形成了美國式數(shù)據(jù)治理規(guī)則模板。

2 美國轉(zhuǎn)型期戰(zhàn)略思維的內(nèi)在矛盾與實施困境

美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期的戰(zhàn)略思維發(fā)生變化，是在特定國內(nèi)外形勢下作出的特定反應，存在著特有的內(nèi)在矛盾，并且在指導行為進行轉(zhuǎn)化實施的過程中面臨著困境和挑戰(zhàn)。

2.1 內(nèi)在矛盾

從根本上講，美國以強化國內(nèi)數(shù)據(jù)安全為導向的國內(nèi)規(guī)范思維和以謀求全球數(shù)據(jù)領域領導地位為導向的國際規(guī)范思維存在著內(nèi)向與外向的對立。一方面講求國內(nèi)數(shù)據(jù)安全，對數(shù)據(jù)的收集、管理和使用進行規(guī)制，減少本國數(shù)據(jù)的外流，這是傾向于收縮的戰(zhàn)略思維。另一方面尋求維護本國在全球數(shù)據(jù)治理領域的領導地位，在國際上大力推廣數(shù)據(jù)自由流動的數(shù)據(jù)治理理念，這是傾向于擴張的戰(zhàn)略思維。從邏輯上是講不通的，這套美國優(yōu)先的霸權(quán)邏輯在實踐上也是受到利益相關(guān)方的抵觸，比如歐盟，2018年3月美國出臺《云法案》，5月歐盟便出臺《通用數(shù)據(jù)保護條例》與之相對抗。即使美國當前憑借著自身強大的經(jīng)濟和技術(shù)實力，強制推廣自身的這套邏輯，但隨著各國科技的進步以及國家實力對比的變化，也是不能長久的。美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期的戰(zhàn)略思維發(fā)生變化，是在特定國內(nèi)外形勢下作出的特定反應，存在著特有的內(nèi)在矛盾，并且在指導行為進行轉(zhuǎn)化實施的過程中面臨著困境和挑戰(zhàn)。

從發(fā)展上講，美國轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)的流動規(guī)制”，便產(chǎn)生了“數(shù)據(jù)保護與數(shù)據(jù)價值”間的矛盾。數(shù)字經(jīng)濟對當前世界經(jīng)濟增長的作用是不容忽視的，而數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展離不開數(shù)據(jù)的流動和技術(shù)創(chuàng)新，對數(shù)據(jù)流動進行規(guī)制將勢必影響到數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值的效果，影響技術(shù)的創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。就美國國內(nèi)而言，大量的技術(shù)創(chuàng)新均來自于私營企業(yè)，數(shù)據(jù)自由流動促進科技發(fā)展也促進數(shù)字經(jīng)濟的繁榮。如果收緊數(shù)據(jù)政策，國內(nèi)外的數(shù)據(jù)流動將會受此影響，不僅會影響到美國自身經(jīng)濟實力和科技實力，同時，會進一步影響到美國對世界其他國家的吸引力，如此將會與美國謀求自身實力增長，謀求全球數(shù)據(jù)治理領域主導權(quán)的戰(zhàn)略目標相違背。要注意的是，數(shù)據(jù)保護與數(shù)據(jù)價值轉(zhuǎn)化間的矛盾并不是美國在轉(zhuǎn)型期戰(zhàn)略思維框架下所特有的，而是一個較為普遍的問題，是各國在進行數(shù)據(jù)安全治理時都將面臨的共同問題。

2.2 面臨困境

美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期的戰(zhàn)略思維在轉(zhuǎn)化實施具體行為的過程中也面臨諸多困境，在此從國內(nèi)立法層面和國際數(shù)據(jù)治理理念層面來分析。

2.2.1 立法層面

美國由于長期貫徹數(shù)據(jù)自由流動的策略，因此在數(shù)據(jù)安全治理領域的立法體系并不完善，在當時的美國政府看來，沒有規(guī)矩才是最好的規(guī)矩。當前對于有效進行數(shù)據(jù)治理的需求越來越強，美國缺乏相關(guān)法律法規(guī)的制定，更多對數(shù)據(jù)治理采取的是上世紀末頒布的規(guī)定，如《聯(lián)邦貿(mào)易法》，并不適應當前需求，其相關(guān)立法存在著不全面、滯后、零散的問題。在這種情況下，美國政府進行數(shù)據(jù)治理的立法缺乏基礎，進而使得相關(guān)立法缺乏統(tǒng)一的規(guī)范指導——州府立法各行其是，聯(lián)邦立法寸步難行。這就導致美國聯(lián)邦政府與地方政府、地方政府之間、乃至政府內(nèi)部各部門之間數(shù)據(jù)治理立法的不協(xié)調(diào)乃至沖突與矛盾。

2.2.2 數(shù)據(jù)治理理念層面

“數(shù)據(jù)自由流動”是美國企圖對外推行的數(shù)據(jù)治理基本原則，但是由于國家數(shù)據(jù)安全的保守性，使得全球絕大多數(shù)國家在不同程度上均采取了“數(shù)據(jù)保護政策”理念。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議統(tǒng)計，截止2021年，全球195個主權(quán)國家中，由128個出臺了為數(shù)據(jù)跨境流動設限的立法。數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)主權(quán)概念及理念受到各國的廣泛重視，這將對美國的對外數(shù)據(jù)戰(zhàn)略推行產(chǎn)生較大阻礙。

2.3 調(diào)整對策

美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期面臨的多種矛盾與困境，彼此間是存在差距的，有根本性與非根本性、普遍性與特殊性之分。其中存在四大問題——數(shù)據(jù)流動的自由與管控問題，國內(nèi)數(shù)據(jù)治理的立法統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題，對外政策的霸權(quán)思維問題和數(shù)據(jù)治理理念同其他國家存在沖突的問題，對此，簡單給出些建議。

第一，加快立法，統(tǒng)籌各州，立法是推行數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略的基礎。美國當前相關(guān)立法未能統(tǒng)一，各州分散，極大阻礙了對美國國內(nèi)數(shù)據(jù)加強安全治理，但又要考慮美國自身政治體制，應形成統(tǒng)一指導基礎上的有限地方自主的數(shù)據(jù)治理立法格局。第二，協(xié)調(diào)好數(shù)據(jù)管控與數(shù)據(jù)價值利用間的沖突。這是個普遍性問題，需要根據(jù)各國具體國情來分析，美國在數(shù)據(jù)領域具有較強優(yōu)勢，應當堅持數(shù)據(jù)自由流動為主，在此前提下進行數(shù)據(jù)安全方面的適當管控。第三，加強國際數(shù)據(jù)治理合作。美國一貫堅持霸權(quán)思維處理國際事務，由此造成國際領域數(shù)據(jù)治理同他國存在沖突，對此美國應避免霸權(quán)思維，順應全球數(shù)據(jù)治理主流理念，同他國開展數(shù)據(jù)領域的相關(guān)合作。

3 對中國的啟示

3.1 重視數(shù)據(jù)價值，重視數(shù)據(jù)安全

數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略價值，針對數(shù)據(jù)的寬松政策似乎更能發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值，但是美國的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向已經(jīng)很直白地展示出當前數(shù)據(jù)安全問題的重要性。中國在當前務必重視數(shù)據(jù)價值的利用和數(shù)據(jù)安全的保護。難點便在于如何處理好發(fā)揮數(shù)據(jù)價值和加強數(shù)據(jù)安全之間的關(guān)系。美國已經(jīng)做出了摸索，存在不少問題，中國在借鑒美國經(jīng)驗的基礎上需要結(jié)合自身的具體情況進行戰(zhàn)略決策。對于中國目前而言，在技術(shù)與實力不及美國的情況下，當以數(shù)據(jù)安全作為側(cè)重點，才能從根本上維護國家的利益，在此基礎上再謀求發(fā)展——也就是保證數(shù)據(jù)一定的流動性。

3.2 加快相關(guān)法律體系建構(gòu)

要充分利用數(shù)據(jù)的價值又要做好數(shù)據(jù)保護，離不開相關(guān)規(guī)則的制定。中國當前在數(shù)據(jù)安全領域的法律制定現(xiàn)狀同美國相比正好是相反的。中國已經(jīng)出臺《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》，實現(xiàn)了相關(guān)上位法的制定，具備一個全國立法的框架指導，但是缺乏落實具體措施的法律法規(guī)。需要充分利用好統(tǒng)一立法指導的優(yōu)勢，加快對下位法建設的步伐。

3.3 謀求中國在全球數(shù)據(jù)治理理念和規(guī)則制定的話語權(quán)

世界各國都認識到數(shù)據(jù)治理的重要性，在全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則缺失的背景下，美國、歐盟都企圖引領全球數(shù)據(jù)治理。中國在數(shù)據(jù)領域的利益以及技術(shù)實力、國際影響力，為中國參與全球數(shù)據(jù)治理提供了條件和需求。中國應以更加積極主動的態(tài)度參與到國際共識的達成、相關(guān)國際規(guī)則的制定中去，從而推動全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則與秩序的構(gòu)建，促進中國數(shù)字經(jīng)濟的健康發(fā)展與數(shù)據(jù)保護力度的不斷加強。

4 結(jié)束語

數(shù)據(jù)作為21世紀的戰(zhàn)略資源，對人類社會各個結(jié)構(gòu)層次均可產(chǎn)生較大影響，其影響不僅包括可用于發(fā)展的正向效益，也存在潛在破壞的負面威脅。同時數(shù)據(jù)自身所具備的自由流動性、抽象性、隱秘性等特征使得民族國家在對這一戰(zhàn)略資源進行治理之時面臨諸多困境與挑戰(zhàn)。作為全球數(shù)據(jù)治理的先行者，美國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的形成與發(fā)展對于后起國家開展數(shù)據(jù)治理工作具有一定經(jīng)驗教訓的借鑒意義，但同時應注意區(qū)別中美間所具備國內(nèi)外形勢的差異以及由此形成的數(shù)據(jù)治理原則性矛盾，將美國數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗教訓作為借鑒，不可照搬照抄，堅持中國式數(shù)據(jù)治理模式，走中國式數(shù)據(jù)治理道路。■

作者單位：鄭州大學政治與公共管理學院