孫鑫

2013年9月，上海自貿(mào)試驗區(qū)成立；2014年，出臺《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》；2017年，與時俱進啟動修法調(diào)研；2019年8月，臨港新片區(qū)揭牌；2022年，制定《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)條例》，全面保障臨港新片區(qū)改革發(fā)展；2023年，啟動兩部條例實施情況的執(zhí)法檢查……十年來，上海市人大常委會積極服務國家戰(zhàn)略需要，制定有關(guān)地方性法規(guī)，用有力而及時的法治保障不斷推動上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)向更深層次、更高水平的改革開放和制度創(chuàng)新進程邁進。

“大膽試、大膽闖、自主改”的立法范例

沒有現(xiàn)成做法參照，先試！原有制度妨礙創(chuàng)新，先改！未來開放需要空間，先留！一部沒有先例可循的自貿(mào)區(qū)“基本法”，其立法過程堪稱一個“大膽試、大膽闖、自主改”的范例。

2013年9月建立上海自貿(mào)試驗區(qū)是黨中央、國務院在新形勢下推進改革開放的重大舉措。市人大常委會將制定《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》（以下簡稱《自貿(mào)區(qū)條例》）作為2014年立法工作的重中之重。

“按照科學立法的一般規(guī)律及慣常的立法思路，在上海自貿(mào)試驗區(qū)先行先試起步初年啟動《自貿(mào)區(qū)條例》的立法無疑過于倉促?！被仡櫘敃r的立法過程，時任市人大常委會法工委主任丁偉認為，針對自貿(mào)試驗區(qū)這一特殊領域的立法，置身于當時特定的歷史場景，需要探索改革發(fā)展特殊情況下科學立法的特殊規(guī)律。當時，全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)國務院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》規(guī)定三資企業(yè)法有關(guān)行政審批規(guī)定的部分條款在上海自貿(mào)試驗區(qū)暫時調(diào)整實施的時限為三年，國務院批準的中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案（以下簡稱自貿(mào)區(qū)《總體方案》）規(guī)定的制度創(chuàng)新也有相應的時間表。倘若按部就班推進立法程序，不等條例審議通過，三年時限行將屆滿。“自貿(mào)試驗區(qū)的先行先試只有進行時，沒有完成時，任何時候出臺的自貿(mào)試驗區(qū)條例都只能為自貿(mào)試驗區(qū)階段性的先行先試提供保障?！币虼?，立法機關(guān)認為可以急用先立，確保當時上海自貿(mào)試驗區(qū)的先行先試能在法治的軌道上推進，待時機成熟時再修改、完善條例。

立法機關(guān)面臨諸多新的挑戰(zhàn)：雖是一項地方立法，卻要對全國性的改革舉措作出規(guī)定；針對特定區(qū)域的立法，卻要對全面深化改革的各類事項進行規(guī)范；既要以法律規(guī)范固化已經(jīng)開展的各項先行先試措施，還要為今后的制度創(chuàng)新留下空間；既要遵從國內(nèi)的體系和制度，還要滿足對接國際通行規(guī)則的要求……如何妥善處理好改革與立法、中央和地方以及法規(guī)內(nèi)容“特殊性與普適性” “穩(wěn)定性與前瞻性” “本土性與國際性”等諸多關(guān)系，對工作班子而言不啻為嚴峻的考驗。

為了凝聚各方共識，尋求“最大公約數(shù)”，市人大常委會最大程度集中立法智慧，廣泛聽取三級人大代表和社會各界意見、通過報紙網(wǎng)站和上海發(fā)布的微博微信平臺等征求意見，累計收到修改意見203條。市人大常委會相關(guān)工作部門還赴自貿(mào)試驗區(qū)綜合服務大廳舉行“立法開放日”活動，面對面聽取市民意見；與市法學會、上海社科院法學所共同舉辦專家研討會；前后召開“金融和稅收”、“投資開放和貿(mào)易便利”、“監(jiān)管高效便捷”、市人大代表、區(qū)內(nèi)企業(yè)、非公企業(yè)和行業(yè)協(xié)會、外資企業(yè)等7個專題座談會。在認真研究草案內(nèi)容和市人大常委會審議意見的基礎上，市人大常委會有關(guān)工作部門還對如何“完善事中事后監(jiān)管”一事展開攻關(guān)，不僅開展專項調(diào)研，召開專題座談會，還多次會同中央駐滬監(jiān)管部門、管委會、有關(guān)政府部門等共同研究，積極推動有關(guān)難題的破解。

為提供充足的制度保障，市人大法制委、財經(jīng)委，市人大常委會法工委會同市政府法制辦、自貿(mào)試驗區(qū)管委會、人民銀行上?？偛?、上海海關(guān)等30多家部門對有關(guān)問題進行了多次會商和修改，修改后的內(nèi)容基本涵括了當時所有可復制、可推廣的制度和管理模式，并為今后制度創(chuàng)新的擴展預留了充足的制度保障空間。

2014年8月1日，也是上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立一周年前夕，《自貿(mào)區(qū)條例》開始施行，從管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務、稅收管理，到綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面，對推進自貿(mào)區(qū)建設進行了全面的規(guī)范。

打好“特色牌” 推動特殊經(jīng)濟功能區(qū)建設

2021年7月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)的意見》。今年8月20日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)迎來揭牌四周年。站在自貿(mào)試驗區(qū)建設十年的時間節(jié)點，觀察這片開放熱土上的經(jīng)濟高速增長態(tài)勢，會發(fā)現(xiàn)臨港新片區(qū)不是簡單的自貿(mào)區(qū)面積擴大，而是有更高的定位、更豐富的戰(zhàn)略任務，是推進改革開放重要戰(zhàn)略舉措的再升級。

2022年3月1日，臨港新片區(qū)第一部綜合性地方性法規(guī)——《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)條例》（以下簡稱《臨港新片區(qū)條例》）開始施行，對此前的改革創(chuàng)新成果進行了固化和完善，同時將不少正在推進、還未落地的政策制度創(chuàng)新納入其中。重要的突破和創(chuàng)新體現(xiàn)在投資自由便利、貿(mào)易和運輸自由便利、資金自由便利、人員從業(yè)自由便利和人才保障，“便利”成為吸睛的“關(guān)鍵詞”。

“市場主體特別是外資企業(yè)對于政策穩(wěn)定性的期待很高。通過地方性法規(guī)的形式將政策固化下來，有利于穩(wěn)定市場主體的預期、增強市場主體的信心?！笔腥舜蟠?、時任臨港新片區(qū)管委會制度創(chuàng)新和風險防范處處長的吳群峰深有感觸。

為打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，體現(xiàn)臨港新片區(qū)自主發(fā)展、自主改革、自主創(chuàng)新的主動性，《臨港新片區(qū)條例》明確，臨港新片區(qū)參照經(jīng)濟特區(qū)管理，支持臨港新片區(qū)自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新。同時，本市地方性法規(guī)和政府規(guī)章中有關(guān)規(guī)定不適應臨港新片區(qū)發(fā)展的，管委會應當會同市政府有關(guān)部門按照程序提出建議，調(diào)整或停止該規(guī)定在臨港新片區(qū)適用。更重要的是，本市需要先行先試的重大改革措施，臨港新片區(qū)具備條件的，可優(yōu)先試點。

適應形勢適時修訂 提升市場主體“獲得感”

改革只有進行時，沒有完成時。2017年3月，黨中央、國務院批準了《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》，明確了自貿(mào)試驗區(qū)新一輪建設的目標任務。為了讓改革在法治軌道上推進，市人大常委會于當年及時啟動了《自貿(mào)區(qū)條例》的修法調(diào)研。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著上海自貿(mào)試驗區(qū)建設不斷推進，《自貿(mào)區(qū)條例》實施過程中出現(xiàn)了很多新情況和新問題。有些同志提出《自貿(mào)區(qū)條例》不少規(guī)定已經(jīng)滯后。一些企業(yè)和專家提出，一些制度規(guī)定的落實仍需進一步細化，讓企業(yè)有更多獲得感等。調(diào)研組認為，從貫徹中央和國家新要求、適應國際國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展新形勢、體現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)建設新變化、總結(jié)自貿(mào)試驗區(qū)改革發(fā)展新實踐的角度出發(fā)，有必要對《自貿(mào)區(qū)條例》進行修改。2018年5月，《自貿(mào)區(qū)條例》修訂工作啟動，后因設立臨港新片區(qū)而暫緩。

為深入總結(jié)上海自貿(mào)試驗區(qū)十年建設經(jīng)驗，推動上海自貿(mào)試驗區(qū)及臨港新片區(qū)建設再上新臺階，今年，市人大常委會組織開展了《自貿(mào)區(qū)條例》和《臨港新片區(qū)條例》實施情況的執(zhí)法檢查?！爱斍?，改革已進入攻堅期、深水區(qū)，剩下的都是難啃的硬骨頭?！眻?zhí)法檢查報告提出，自貿(mào)試驗區(qū)和臨港新片區(qū)在積極爭取國家層面支持力度上有待進一步加大，市場主體“獲得感”有待進一步提升。市人大常委會法工委主任閻銳在審議時提到，隨著國內(nèi)外環(huán)境和形勢的變化，《自貿(mào)區(qū)條例》部分內(nèi)容已不完全符合新形勢新要求，建議進行修訂。

上海自貿(mào)試驗區(qū)建設十年來，發(fā)揮了制度創(chuàng)新的“頭雁”效應，打造了開放發(fā)展的生動樣板，推動了重大戰(zhàn)略的深入實施，在我國改革開放進程中發(fā)揮著重要作用。執(zhí)法檢查組表示，下一步要爭取更多改革創(chuàng)新舉措在上海自貿(mào)試驗區(qū)及臨港新片區(qū)落地實施；對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則積極開展各項壓力測試；充分考慮政策設計的系統(tǒng)性、操作性和容錯度，持續(xù)提升對外開放能級；加強法治保障，要用好中央立法授權(quán)，滾動出臺新的浦東新區(qū)法規(guī)和管理措施，助力上海自貿(mào)試驗區(qū)及臨港新片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。