薛鵬

(東北師范大學(xué)體育學(xué)院 吉林長春 130024)

在推進(jìn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，我國于2014年10月，通過頒布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（簡稱46號文件）取消了群眾體育賽事審批制度，由此引發(fā)的大量社會力量和民間資本參與承辦群眾體育賽事的熱潮已經(jīng)形成。例如，據(jù)中國田徑協(xié)會公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年我國共舉辦馬拉松及路跑相關(guān)賽事1 828場，較2015年增加了1 694場，參賽人數(shù)則達(dá)到了712萬人次［1］。

然而，在辦賽熱潮興起的同時，我國群眾體育賽事卻遭遇了新的瓶頸：主管部門的缺位和錯位問題依然突出、民間資本與賽事的對接還缺少有效保障的機(jī)制、賽事的增量和質(zhì)量仍難成正比等［2］。由于46號文件提出了改革要求，在該文件頒布后，我國群眾體育賽事的辦賽方式和方法也隨之發(fā)生了重大變化。在新制度環(huán)境下，“群眾體育賽事以何種方式來辦”“新的治理機(jī)制如何構(gòu)建”“主管部門的職能應(yīng)如何轉(zhuǎn)變”“如何使社會力量與政府形成合力”等一系列具體問題亟待厘清。即，要擺脫發(fā)展困境，需要我國對群眾體育賽事的治理模式進(jìn)行改革創(chuàng)新。作為公共管理最新發(fā)展的理論范式——協(xié)同治理，無疑為我國群眾體育賽事管理模式的改革創(chuàng)新提供了新的、更為有效的研究視野和探索思路。

1 改革邏輯：我國群眾體育賽事治理模式存在的主要問題

46 號文件頒布前，我國群眾體育賽事的社會化程度較低，社會力量所發(fā)揮的作用也非常有限［3］（見圖1）。46號文件頒布后，伴隨著審批制度的取消，社會辦賽的熱潮開始顯現(xiàn)，目前我國群眾體育賽事領(lǐng)域已形成了多元主體治理的格局。然而，由于此次制度改革所涉及的領(lǐng)域有限，還不足以改變我國群眾體育賽事治理模式的整體格局［5］。為此，目前我國群眾體育賽事的治理模式仍是政府主導(dǎo)型。

圖1 46號文件頒布前我國群眾體育賽事治理模式的基本框架[4]

由政府失靈理論可以看出，以政府主導(dǎo)為主要特征的我國群眾體育賽事治理模式最終必然會陷入失靈的窘境。而且，46號文件的頒布，也標(biāo)志著我國已意識到現(xiàn)行的群眾體育賽事治理模式已不足以滿足廣大人民群眾日益增長的參加體育賽事活動的需求，對其進(jìn)行改革勢在必行。我國群眾體育賽事治理模式存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是難以進(jìn)一步提升賽事的“量”。歷史實踐已證明，政府的能力不是無限的，而是有限的［6］。為此，以政府主導(dǎo)為主要特征的我國群眾體育賽事治理模式，在提升賽事的“量”方面會表現(xiàn)出較強(qiáng)的局限性。調(diào)查顯示，我國群眾體育賽事的開展具有顯著的時間性特征，大多數(shù)賽事的舉辦時間集中于每年春季和秋季的節(jié)假日期間［5］。即，此現(xiàn)象從時間特征的角度證明了，在政府主導(dǎo)型的治理模式下，由于政府的能力是有限的，我國群眾體育賽事在辦賽頻度方面具有較強(qiáng)的局限性。

二是難以有效保障賽事的“質(zhì)”。歷史實踐已證明，政府擅長的是掌舵（引領(lǐng)），而不是劃槳（提供服務(wù)）［6］。因此，我國以政府主導(dǎo)為主要特征的群眾體育賽事治理模式在保障賽事“質(zhì)”的方面會存在明顯短板。例如，近年在舉辦馬拉松賽過程中所暴露出來的如廁難、醫(yī)療服務(wù)滯后、賽道補(bǔ)給不合理、起點(diǎn)區(qū)域過于擁擠等問題，即說明我國開展的群眾體育賽事存在諸多“質(zhì)”的問題。上述問題的出現(xiàn)固然有多方面的原因，但其中一個重要原因就是我國群眾體育賽事的治理主要依賴于政府，且政府并不擅長提供服務(wù)。

三是難以應(yīng)對日益多樣化、差異化的需求發(fā)展趨勢。調(diào)查顯示，多年以來，我國各地開展的群眾體育賽事在項目設(shè)置上大同小異，所設(shè)置的項目主要有足球、乒乓球、羽毛球、籃球、排球、田徑、門球、釣魚、拔河等［5］。該現(xiàn)象反映出，我國群眾體育賽事所能提供的公共服務(wù)內(nèi)容較為單一。眾所周知，我國幅員遼闊、人口眾多，廣大人民對群眾體育賽事的需求必然會隨著經(jīng)濟(jì)水平和生活質(zhì)量的提高而日益呈現(xiàn)出多樣化和差異化的發(fā)展趨勢。然而，我國以政府主導(dǎo)為主要特征的群眾體育賽事治理模式卻難以應(yīng)對此趨勢。這主要是由于政府天生具有內(nèi)生性缺陷，較其他組織始終存在反應(yīng)慢、成本高、管理不良、效率低等問題［7］。

四是易滋生腐敗現(xiàn)象。近年，我國群眾體育賽事領(lǐng)域滋生了一定數(shù)量的腐敗現(xiàn)象。例如，2015 年1 月29 日的《新華每日電訊》就指出，群眾體育賽事已儼然成為我國部分體育行政部門官員中飽私囊的利器。英國著名學(xué)者阿克頓曾指出：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”［8］即，我國群眾體育賽事領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的一個重要原因就是賽事的治理模式是政府主導(dǎo)型。

2 協(xié)同治理理論在群眾體育賽事運(yùn)營中的適用性探析

體育賽事運(yùn)營，是指“對賽事投入的人力、物力、財力和信息技術(shù)等進(jìn)行合理和分配使用，有效率和有效益地創(chuàng)造出競賽產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)，從而達(dá)到賽事目的和目標(biāo)的過程”［9］。由于在目標(biāo)、參與主體、工作重點(diǎn)、追求的過程和結(jié)果等方面與治理理論具有高度的理論契合性，群眾體育賽事運(yùn)營具有顯著的治理性特征。具體表現(xiàn)為：第一，群眾體育賽事的公共屬性決定了其運(yùn)營宗旨必然是滿足廣大人民群眾的公共體育服務(wù)需求，這與治理理論所追求的最終目的“最大限度地增進(jìn)公共利益”相吻合；第二，群眾體育賽事運(yùn)營需要多利益相關(guān)者參與，這與治理理論所主張的參與主體“既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作”相契合；第三，調(diào)和糾紛與利益沖突是群眾體育賽事運(yùn)營的一項重要工作內(nèi)容，而“使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和”恰是治理理論的重要研究內(nèi)容；第四，過程的有序性和結(jié)果的有效性是群眾體育賽事運(yùn)營追求的理想狀態(tài)和價值取向，這與治理理論所強(qiáng)調(diào)的治理過程要“維持秩序，滿足公眾的需要”具有高度的一致性。

另外，從發(fā)展趨勢的角度看，選擇走政府與社會力量協(xié)同合作的道路是群眾體育賽事運(yùn)營發(fā)展的應(yīng)然選擇。具體理由如下：第一，由于政府、社會組織和市場組織的能力有限，要提高群眾體育賽事的公共價值，走政府與社會力量協(xié)同合作的道路是群眾體育賽事運(yùn)營發(fā)展的應(yīng)然選擇；第二，由于政府能夠憑借自身的規(guī)模和權(quán)威性最大限度地保證公共利益最大化的實現(xiàn)，要切實保障群眾體育賽事的公益屬性，形成社會力量協(xié)同政府的格局是群眾體育賽事運(yùn)營走政府與社會力量協(xié)同合作道路的應(yīng)然結(jié)果；第三，要促使政府與社會力量的合作釋放出應(yīng)有的合作效應(yīng)，注重合作的協(xié)同性是群眾體育賽事運(yùn)營走政府與社會力量協(xié)同合作道路的應(yīng)然要求；第四，由于訴求和目標(biāo)的不一致性，政府與社會力量在共同參與群眾體育賽事運(yùn)營的過程中必然會產(chǎn)生行動不一致的問題，構(gòu)建協(xié)同機(jī)制是群眾體育賽事運(yùn)營走政府與社會力量協(xié)同合作道路的應(yīng)然措施。

綜上所述，群眾體育賽事運(yùn)營在具有顯著的治理性特征的同時，還應(yīng)具有鮮明的協(xié)同性特征。這說明，協(xié)同治理理論與群眾體育賽事運(yùn)營具有高度的理論契合性。由此可見，在理論層面，協(xié)同治理理論均適用于群眾體育賽事運(yùn)營。

3 協(xié)同治理模式：我國擺脫群眾體育賽事治理模式困境的策略選擇

3.1 群眾體育賽事協(xié)同治理模式的基本框架及主要特征

基于協(xié)同治理理論和體育賽事理論，結(jié)合我國群眾體育賽事治理模式的現(xiàn)存問題，該文認(rèn)為我國應(yīng)構(gòu)建由政府、體育社會組織、體育企業(yè)、公民個人等多主體參與，在合作議事機(jī)制、信息共享機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和市場機(jī)制等運(yùn)行機(jī)制的作用下，各主體以自愿、平等為原則，按照政府“掌舵”、民間“劃槳”、公眾參與的分工準(zhǔn)則承擔(dān)各自職責(zé)，并能進(jìn)行積極有效協(xié)同合作的群眾體育賽事協(xié)同治理模式（見圖2）。

圖2 群眾體育賽事協(xié)同治理模式的基本框架

在參與主體、各主體的權(quán)責(zé)及相互間的關(guān)系等方面，群眾體育賽事協(xié)同治理模式與我國現(xiàn)行的治理模式存在顯著差異。為了深入了解群眾體育賽事協(xié)同治理模式的內(nèi)涵及特點(diǎn)，該文對該治理模式的主要特征進(jìn)行了如下歸納。

第一，宗旨的公共性。構(gòu)建群眾體育賽事協(xié)同治理模式的最終目的是滿足社會公眾體育需求。即，公共性是群眾體育賽事協(xié)同治理模式的靈魂性根基，它決定了各參與主體所開展的各項工作必須緊密圍繞滿足社會公眾體育需求展開。

第二，參與主體的多元性。由于單一主體模式最終難免會走向“失靈”的困境，故群眾體育賽事協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)參與治理的主體不僅要包括政府，還要包括社會組織、市場組織、公民等。

第三，權(quán)力的分散性。主體多元性的實質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的回歸，政府要退出自己不擅長或社會力量擅長的領(lǐng)域，并以公共權(quán)力共享的形式激發(fā)各類社會力量積極參與公共事務(wù)治理的使命感和責(zé)任感，從而達(dá)到政府與社會力量在合作過程中能夠相互彌補(bǔ)彼此缺陷的效果［10-11］。為此，在群眾體育賽事協(xié)同治理模式架構(gòu)中，政府不是唯一的責(zé)任主體，能夠獲得公認(rèn)的各類民間組織、公民個人等主體都有可能享有一定的公共權(quán)力。

第四，政府的主導(dǎo)性。由于公共性是群眾體育賽事協(xié)同治理模式的靈魂性根基，且公共利益最大化的實現(xiàn)需要憑借政府的規(guī)模和權(quán)威性予以保障，故政府在群眾體育賽事協(xié)同治理模式架構(gòu)中雖不是唯一的責(zé)任主體，但卻承擔(dān)著發(fā)起者、組織者、監(jiān)督者以及負(fù)責(zé)人的職責(zé)。

第五，權(quán)責(zé)的明確性。各主體充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢和特長是多元主體協(xié)同合作產(chǎn)生1+1＞2 協(xié)同效應(yīng)的前提條件。為此，群眾體育賽事協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)要根據(jù)參與各主體的優(yōu)勢和特長，對其權(quán)益和職責(zé)進(jìn)行明確，以此保障各主體能以較高的投入程度加入到協(xié)同合作當(dāng)中來。

第六，各主體的協(xié)同合作性。各主體之間進(jìn)行積極有效的協(xié)同合作是多元主體協(xié)同合作產(chǎn)生1+1＞2”協(xié)同效應(yīng)的關(guān)鍵因素。為此，群眾體育賽事協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)各主體要保持穩(wěn)定、有序的互動合作狀態(tài)和趨勢，并且在協(xié)同合作過程中各主體能夠共享彼此的資源。

第七，運(yùn)行方式和運(yùn)行機(jī)制的多樣性。多元主體協(xié)同合作的持續(xù)性和有效性不僅取決于是否有多方主體參與，及各參與主體是否形成了相對一致的互惠性目標(biāo)，還取決于是否有行之有效的運(yùn)行方式和運(yùn)行機(jī)制。在運(yùn)行方式方面，群眾體育賽事協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)各主體在具體事項上要采用民主協(xié)商、溝通協(xié)調(diào)、配合協(xié)作、協(xié)同增效等方式進(jìn)行互動合作［11］。而在運(yùn)行機(jī)制方面，群眾體育賽事協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)不能僅僅依靠各主體的自律，還需要從制度保障、監(jiān)督約束、培育治理能力和捋順協(xié)同合作關(guān)系等方面配備必要的行政機(jī)制和市場機(jī)制［11］。

3.2 群眾體育賽事協(xié)同治理模式的理論預(yù)期

近年，協(xié)同治理理論已在我國的環(huán)境保護(hù)、危機(jī)管理等領(lǐng)域獲得了有益嘗試，并取得了不錯的效果。因此，通過構(gòu)建群眾體育賽事協(xié)同治理模式，必將會對我國體育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

其一，有助于提升我國群眾體育賽事的“量”。由于社會力量為換取生存所需的多方支持而較政府具有更強(qiáng)的進(jìn)取心和更高的工作效率，故由社會力量直接向民眾提供公共服務(wù)可以彌補(bǔ)政府的不足，而提供出更多、更好的服務(wù)［12］。而且，46 號文件針對群眾體育賽事也作出了取消賽事審批、積極引入社會資本承辦賽事、將部分公共服務(wù)業(yè)務(wù)委托給體育社會組織等規(guī)定。要切實引入社會力量，構(gòu)建群眾體育賽事協(xié)同治理模式無疑是一個有益的選擇。群眾體育賽事協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)以公共權(quán)力共享的形式激發(fā)各類社會力量積極參與公共事務(wù)治理的使命感和責(zé)任感，并通過必要的機(jī)制保障社會力量以較高的投入程度參與到與政府的協(xié)同合作當(dāng)中來。因此，構(gòu)建群眾體育賽事協(xié)同治理模式有助于增強(qiáng)社會力量與賽事的對接，借此可以提高我國群眾體育賽事的“量”。

其二，有助于提升我國群眾體育賽事的“質(zhì)”。據(jù)研究表明，由于較政府更善于提供服務(wù)，社會力量參與公共服務(wù)供給并與政府構(gòu)建協(xié)同合作關(guān)系可以更好地改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量［13］。而且，46 號文件也明確提出：“將適合由體育社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由體育社會組織承擔(dān)?！币獙崿F(xiàn)此目的，構(gòu)建群眾體育賽事協(xié)同治理模式則是一個有效的解決路徑。群眾體育賽事協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)政府要退出自己不擅長或社會力量擅長的領(lǐng)域，要根據(jù)各參與主體的優(yōu)勢和特長確定其權(quán)益和職責(zé)，并通過必要的機(jī)制保障社會力量與政府形成持續(xù)有效的協(xié)同合作關(guān)系。因此，構(gòu)建群眾體育賽事協(xié)同治理模式有助于更好地發(fā)揮政府和社會力量的特長，借此可以提高我國群眾體育賽事的“質(zhì)”。

其三，有助于提升我國群眾體育賽事應(yīng)對廣大民眾日益多樣化、差異化體育需求的能力。由于公共產(chǎn)品的特性、各供給主體自身的特點(diǎn)和擅長的領(lǐng)域不盡相同，任何一個供給主體都無法單憑自身的能力滿足民眾對公共產(chǎn)品日益多元化的需求［14］。而且，46號文件針對群眾體育賽事也明確提出要培育多元主體。要實現(xiàn)供給主體多樣化，構(gòu)建群眾體育賽事協(xié)同治理模式則有助于此問題的解決。群眾體育賽事協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)政府不是唯一的責(zé)任主體，能夠獲得公認(rèn)的各類民間組織、公民個人等主體都可能成為享有一定的公共權(quán)力的供給主體。因此，構(gòu)建群眾體育賽事協(xié)同治理模式有助于實現(xiàn)供給主體多樣化，借此可以提升我國群眾體育賽事應(yīng)對廣大民眾日益多樣化、差異化體育需求的能力。

其四，有助于提升我國群眾體育賽事領(lǐng)域的廉政水平。要根治我國群眾體育賽事領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，關(guān)鍵在于要實現(xiàn)有效的透明和監(jiān)督［15］。群眾體育賽事協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)，社會力量不是被治理的對象，而是享有一定公共權(quán)力、與政府處于平等和合作關(guān)系的治理主體，并主張各主體均有權(quán)參與議題討論和決策制定。在此狀態(tài)下，政府的權(quán)力將會受到社會力量的制衡和監(jiān)督，其決策方式也將會變得更具有開放性。因此，構(gòu)建群眾體育賽事協(xié)同治理模式有助于實現(xiàn)有效的透明和監(jiān)督，借此可以提升我國群眾體育賽事領(lǐng)域的廉政水平。