王向前WANG Xiang-qian;岳艷春YUE Yan-chun;趙艷新ZHAO Yan-xin;雷巧玉LEI Qiao-yu
(①陜西高速機械化工程有限公司,西安 710038;②長安大學公路學院,西安 710064)
交通運輸部公告2020 年第48 號發(fā)布了《公路養(yǎng)護預算編制導則》[1](JTG 5610-2020,以下簡稱《20 導則》),《20導則》于2021 年1 月1 日起施行。原《公路養(yǎng)護工程預算編制導則》(JTG H40-2002,以下簡稱《02 導則》)同時廢止??茖W編制公路養(yǎng)護預算是貫徹落實國家深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的客觀要求,是推進行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵內容,是科學確定養(yǎng)護資金需求、申請公路養(yǎng)護資金的重要依據(jù)。
交通運輸部公告指出,《20 導則》是指導公路養(yǎng)護預算編制的行業(yè)強制性標準,對統(tǒng)一規(guī)范養(yǎng)護預算編制內容、保障公路養(yǎng)護質量、加快建立現(xiàn)代化養(yǎng)護制度、推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實等具有重要作用。各省級交通運輸主管部門要高度重視,充分認識《20 導則》頒布實施的重要意義,科學規(guī)范做好公路養(yǎng)護預算編制工作。
《20 導則》較《02 導則》在適用范圍、費用范圍、養(yǎng)護工程分類、費用組成和取費標準等方面的規(guī)定都發(fā)生了改變,名稱由“公路養(yǎng)護工程預算”改為“公路養(yǎng)護預算”,擴大了導則的適用范圍。
《20 導則》明確了公路養(yǎng)護檢查、日常養(yǎng)護、養(yǎng)護工程等費用科目及其計算方法。與《02 導則》相比,《20 導則》完善了日常養(yǎng)護費用,《02 導則》中僅規(guī)定了小修保養(yǎng)工程項目相關費用,而此次修訂為保障公路日常性的養(yǎng)護工作,提高公路養(yǎng)護效率和質量,在養(yǎng)護工程費用外單獨計列日常養(yǎng)護費用,以保障日常保養(yǎng)和日常零星小修相關工作。
《20 導則》第4.0.1 條規(guī)定,日常養(yǎng)護費指為保證公路及其附屬設施的服務質量和水平而開展清潔、維護等日常保養(yǎng),以及對輕微損壞或缺陷等局部一般病害的日常修復作業(yè)所需要的費用。第4.0.2 條、第4.0.3 條及第4.0.4 條規(guī)定,日常養(yǎng)護費包括道路工程、橋涵工程、隧道工程、機電工程、房建工程日常養(yǎng)護費。日常養(yǎng)護費用指標以及工程量應按不同公路等級制定,指標組成及制定規(guī)則具體如表1 所示。
表1 日常養(yǎng)護費指標組成及制定規(guī)則
隨著《20 導則》的發(fā)布和實施,許多省份例如甘肅、廣東、寧夏等都根據(jù)新導則對養(yǎng)護預算總費用的調整制定了新的費用標準編制方式和新的養(yǎng)護定額,對養(yǎng)護費用標準進行了更深層次的研究。但由于各省實際情況不同,費用指標的制定也并非完全按照《20 導則》規(guī)定,而是在導則的宏觀指導下,制定適合自己省份的養(yǎng)護指標。
將各省份發(fā)布的日常養(yǎng)護費用指標與《20 導則》中規(guī)定的費用指標制定要求進行對比,得出以下結論:
廣東省交通運輸工程造價事務中心2022 年發(fā)布的《廣東省國省干線公路養(yǎng)護預算編制辦法》(征求意見稿)中,所有的日常養(yǎng)護費用指標未按道路等級劃分,而是按車道數(shù)劃分,有關橋梁的費用指標并未區(qū)分各種橋型,而是區(qū)分了技術復雜大橋和一般橋梁;寧夏回族自治區(qū)市場監(jiān)督管理廳2022 年發(fā)布的《寧夏普通國省干線公路養(yǎng)護預算編制辦法》[2](DB64/T 1827-2022)中,日常養(yǎng)護費用指標的劃分十分詳細,不僅按公路等級進行劃分,更是在各公路等級的基礎上根據(jù)不同車道數(shù)劃分不同的費用指標,使得日常養(yǎng)護費用的制定依據(jù)更加詳細;甘肅省交通運輸廳2021 年發(fā)布的《甘肅省養(yǎng)護檢查及日常養(yǎng)護預算編制辦法》[3]更是根據(jù)公路等級和路面類型劃分了詳細的路基路面日常養(yǎng)護費用指標,橋梁和隧道工程的費用指標也區(qū)分了水泥混凝土和瀝青混凝土路面,考慮到了水泥混凝土路面和瀝青路面在材料價格和施工工藝方面的差異,且所有費用指標均按交通量、行車道寬度以及路面面層厚度為依據(jù)進行制定,除了費用指標之外,甘肅省還制定了專門的《甘肅省養(yǎng)護檢查及日常養(yǎng)護預算編制定額》,在日常養(yǎng)護費用預算的制定過程中,可以同時以日常養(yǎng)護費用指標和日常養(yǎng)護預算編制定額為依據(jù),制定出更加科學合理的預算結果,提高養(yǎng)護資金使用效益;四川省交通運輸廳交通建設工程造價管理站2022 年發(fā)布了《四川省普通國省干線公路養(yǎng)護預算編制辦法》(征求意見稿),四川省養(yǎng)護費用指標的制定是最貼近《20 導則》規(guī)定的,區(qū)別僅在于有關橋梁的費用指標并未區(qū)分橋型制定,而是區(qū)分了技術復雜大橋和一般橋梁。
從以上對比中可以看出,各個省份日常養(yǎng)護費用指標的制定辦法都有明顯的不同,導致這些不同的原因是各地區(qū)日常養(yǎng)護費用的實際使用情況各有特點,以甘肅省為例,甘肅省用于水泥混凝土路面和瀝青混凝土路面的各項日常養(yǎng)護費用差異較大,所以在制定費用指標時特別將二者區(qū)分開來,這樣更有利于后期日常養(yǎng)護預算的編制,使養(yǎng)護資金的利用更加有針對性、更加合理。
在日常養(yǎng)護費用指標制定方面,考慮到氣候環(huán)境、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等因素對日常養(yǎng)護費用的影響,各省份根據(jù)自身特點制定了不同的調整系數(shù)。例如,廣東省制定了地區(qū)調整系數(shù)和路齡調整系數(shù);寧夏制定了交通量調整系數(shù)、地區(qū)調整系數(shù)、路齡調整系數(shù)、價格浮動調整系數(shù)以及風沙調整系數(shù);四川制定了車道調整系數(shù)、路齡調整系數(shù)以及海拔高度調整系數(shù)。各省份日常養(yǎng)護費用指標調整系數(shù)如表2 所示。
表2 各省份日常養(yǎng)護費用指標調整系數(shù)
另外,甘肅省的日常養(yǎng)護費用指標是按公路路面使用期3 年為基年編制的,同時根據(jù)路面使用年限制定了不同的影響系數(shù)對指標基價進行調整,隨路面使用年限增長,系數(shù)增大。
2.2.1 地區(qū)調整系數(shù)
部分省份根據(jù)本省各地區(qū)經(jīng)濟水平或氣候差異,為日常養(yǎng)護費用指標制定了地區(qū)調整系數(shù)。如廣東省將省內各地區(qū)分為四類,一類地區(qū)深圳,二類地區(qū)如珠海、東莞等,三類地區(qū)如惠州、汕頭等,四類地區(qū)如湛江、潮州、揭陽等,不同類別地區(qū)經(jīng)濟水平差異較大,導致用于日常養(yǎng)護的人工、材料與設備、施工機械等價格水平不同,所以需根據(jù)實際養(yǎng)護費用消耗狀況制定合適的調整系數(shù)。寧夏則將省內不同地區(qū)分為山區(qū)和川區(qū),山區(qū)如吳忠市紅寺堡區(qū)、同心縣、鹽池縣等,川區(qū)如銀川市興慶區(qū)、金鳳區(qū)、西夏區(qū)等,相較于平川地區(qū),山區(qū)的日常養(yǎng)護成本明顯較大。
2.2.2 路齡調整系數(shù)
隨著路齡增大,公路在運營過程中出現(xiàn)的問題就越多,病害出現(xiàn)的幾率越大,用于日常養(yǎng)護的費用隨之增大,路齡對日常養(yǎng)護費用的影響在各個地區(qū)均有體現(xiàn),所以各省份都制定了路齡調整系數(shù)。各省份基于本省不同路齡段的公路日常養(yǎng)護費用花費情況,選取某個路齡段的公路日常養(yǎng)護費用為基準,為不同路齡段的公路制定了相關系數(shù),路齡調整系數(shù)隨公路使用年限增長而增大。
2.2.3 交通量調整系數(shù)
一般地,路面病害會隨交通量增大而增多,從而用于日常養(yǎng)護的費用就越多,各省份均按照不同公路等級制定各項調整系數(shù),但公路等級在一定程度上并不能完全反映出各路段交通量的大小,同樣等級的公路,若因公路所在地不同導致交通量差別較大,則用于日常養(yǎng)護的費用必然有較大差異。所以,部分省份如寧夏制定了專門的交通量調整系數(shù),系數(shù)隨交通量增加而增大。
2.2.4 價格浮動調整系數(shù)
考慮各項材料價格變動對日常養(yǎng)護費用的影響,寧夏制定了價格浮動調整系數(shù)。其計算方法為:當價格指數(shù)大于1 時,價格浮動調整系數(shù)=1+(價格指數(shù)-1)×26.5%;當價格指數(shù)小于1 時,價格浮動調整系數(shù)=1-(1-價格指數(shù))×26.5%。其中,價格指數(shù)=∑(各材料預算期價格×權重)÷基期綜合價,材料預算期價格按照預算編制當期寧夏回族自治區(qū)交通主管部門發(fā)布的材料信息價(不含增值稅)計算,各項材料權重及基期單價已根據(jù)實際情況確定。
2.2.5 風沙地區(qū)調整系數(shù)
寧夏由于自身特殊的氣候條件,風沙氣候常見,不同程度的風沙對日常養(yǎng)護工作產生一定影響,所以專門制定了其他省份都沒有的風沙調整系數(shù)。將風沙氣候常發(fā)地區(qū)分為風沙一區(qū)和風沙二區(qū),靈武市(寧東鎮(zhèn))、平羅縣(紅崖子鄉(xiāng)、陶樂鎮(zhèn)、高仁鄉(xiāng))等地為風沙一區(qū),沙坡頭區(qū)(迎水橋鎮(zhèn)、東園鎮(zhèn)、鎮(zhèn)羅鎮(zhèn))、中寧縣(余丁鄉(xiāng))為風沙二區(qū)。根據(jù)風沙氣候惡劣程度制定調整系數(shù),風沙氣候越嚴重,對日常養(yǎng)護工作的影響程度越大,相應的日常養(yǎng)護費用支出就越多。
2.2.6 海拔高度調整系數(shù)
海拔越高,日常養(yǎng)護工作難度就越大,人工單價、機械使用價格等皆會隨海拔升高而增長。四川省因省內各地區(qū)海拔差異較大且存在較多高原地區(qū),所以專門制定了海拔高度調整系數(shù),隨海拔增高,系數(shù)增大。
對各省份制定的調整系數(shù)進行研究,發(fā)現(xiàn)各省份對于日常養(yǎng)護費用指標所制定的調整系數(shù)在類型、系數(shù)大小方面均有差異。調整系數(shù)的類型需根據(jù)各省份地理、氣候、經(jīng)濟條件等因素確定,例如寧夏因風沙天氣常見所以制定了風沙調整系數(shù),四川因存在高海拔地區(qū)而制定了海拔高度調整系數(shù)。調整系數(shù)類型的確定有明顯的地域差異,其他省份在確定調整系數(shù)類型時需進行詳細的數(shù)據(jù)分析,確定日常養(yǎng)護費用的影響因素,從而有針對性地對這些影響因素制定調整系數(shù)。
關于調整系數(shù)大小的計算,需根據(jù)各地區(qū)歷年的日常養(yǎng)護費用使用情況來確定,以路齡調整系數(shù)為例,首先將各地區(qū)的日常養(yǎng)護費用按路齡進行分類,如分為3 年以內、3-6 年、6-9 年、9-12 年、12-15 年、15 年以上,分別計算出不同路齡段的費用指標,然后選取某個路齡區(qū)段為基準,將其調整系數(shù)定為1,如將路齡為3-6 年公路的日常養(yǎng)護費用指標調整系數(shù)定為1,再計算出其他路齡段費用指標相對3-6 年費用指標的倍數(shù),計算所得的倍數(shù)在經(jīng)驗證合理后即可確定為調整系數(shù)。
日常養(yǎng)護預算的計算應同時考慮費用指標和調整系數(shù),一般地,日常養(yǎng)護預算由工程數(shù)量乘以費用指標得到,如有涉及各項調整系數(shù),則需在此基礎上依次乘以各項調整系數(shù),即日常養(yǎng)護預算=工程數(shù)量×費用指標×調整系數(shù)A×調整系數(shù)B×調整系數(shù)C×......。
《寧夏普通國省干線公路養(yǎng)護預算編制辦法》中,規(guī)定日常養(yǎng)護費用計算采用工程量乘以日常養(yǎng)護費用指標計算,并根據(jù)調整系數(shù)調整日常養(yǎng)護費用,采用相加的辦法運用調整系數(shù),即日常養(yǎng)護預算=∑〔工程數(shù)量×費用指標×(交通量調整系數(shù)+地區(qū)調整系數(shù)+路齡調整系數(shù)+價格浮動調整系數(shù)+風沙調整系數(shù)-4)〕。
其他省份在為日常養(yǎng)護費用指標制定調整系數(shù)后,需根據(jù)實際的日常養(yǎng)護費用消耗情況,采用合理的計算方法將調整系數(shù)運用到日常養(yǎng)護預算中。
《20 導則》為日常養(yǎng)護費用指標的編制提供了方向,根據(jù)對廣東、甘肅以及寧夏等省份新制定的日常養(yǎng)護費用指標的深入研究,發(fā)現(xiàn)各省都根據(jù)本省具體養(yǎng)護管理和資金使用等情況對費用指標有不同的規(guī)定和表現(xiàn)形式,更是考慮了路齡、交通量、價格等各項因素對費用指標制定產生的影響,結合本省的日常養(yǎng)護資金花費情況,規(guī)定了各項調整系數(shù),同時確定了調整系數(shù)在日常養(yǎng)護預算制定中用到的計算方法。通過對各省份日常養(yǎng)護費用指標及調整系數(shù)的深入分析,可以為其他正在進行公路日常養(yǎng)護費用預算編制的省份提供參考依據(jù),借鑒已有省份的編制思路,制定出與本省自然條件、日常養(yǎng)護花費情況相匹配的日常養(yǎng)護費用指標,規(guī)范公路養(yǎng)護預算編制流程,為養(yǎng)護資金的合理使用創(chuàng)造條件,從而規(guī)范日常養(yǎng)護的頻率、工作內容、質量等,使公路資產在此費用指標的基礎上長期穩(wěn)定地保持良好的服務水平,提升公眾的出行滿意度。