李 長 遠(yuǎn)

(甘肅政法大學(xué) 公共管理學(xué)院,甘肅 蘭州 730070)

一、引 言

我國人口老齡化呈現(xiàn)城鄉(xiāng)倒置的特征,根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù),2020年我國農(nóng)村65歲、60歲及以上老年人口占比分別為17.72%、23.81%,比城鎮(zhèn)分別高出6.61%、7.99%[1],說明農(nóng)村比城鎮(zhèn)人口老齡化程度及其發(fā)展態(tài)勢更為嚴(yán)重。但是我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)起步晚、投入少、基礎(chǔ)差、先天不足。2021年11月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》指出:“在黨委領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮政府在推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用,社會參與,全民行動,提供基本公益性產(chǎn)品和服務(wù)?！盵2]黨的二十大報告提出“推動實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”[3],發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是我國養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的重點(diǎn)和難點(diǎn),也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、補(bǔ)齊鄉(xiāng)村治理體系和治理能力短板的重要舉措。積極應(yīng)對人口老齡化是全社會共同的責(zé)任,需要政府、社會、市場、家庭、個人等主體的共同參與。建立多元主體責(zé)任共擔(dān)、優(yōu)勢互補(bǔ)、互助合作的養(yǎng)老服務(wù)治理新格局,是推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理的研究主要集中在三個方面:

一是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)合作治理的運(yùn)行邏輯及歷史脈絡(luò)。連芙蓉和賈涵頎指出,改革開放后,農(nóng)村養(yǎng)老經(jīng)歷了由傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老到新型家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老的轉(zhuǎn)型,家庭養(yǎng)老依然是農(nóng)村的主流養(yǎng)老方式,政府、社會、市場等養(yǎng)老資源提供者參與尚不足,需要發(fā)動各方力量探索新型養(yǎng)老模式[4]。關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理的變遷,學(xué)者們大多集中于對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度或體系變遷的研究,牛文濤和姜潤鴿將我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系演進(jìn)總結(jié)為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老、新型家庭養(yǎng)老和社會化養(yǎng)老等四個階段,指出由于市場化參與力量相對缺失,我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的多元主體合作治理結(jié)構(gòu)難以形成[5]。黃俊輝則將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給變遷劃分為萌芽發(fā)育、曲折發(fā)展、快速推進(jìn)和深化改革四個時期,在快速推進(jìn)階段,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)初步形成了多元供給的格局;在深化改革階段,養(yǎng)老服務(wù)合作治理趨勢顯現(xiàn),多元主體合作程度不斷加深,開始形成“自上而下”“自下而上”的合作治理機(jī)制[6]。

二是養(yǎng)老服務(wù)治理失靈問題的研究。我國養(yǎng)老服務(wù)政策主體和政策工具日益多元化,治理結(jié)構(gòu)逐步網(wǎng)絡(luò)化,治理機(jī)制呈現(xiàn)協(xié)商與信任的特征。多元主體協(xié)同治理養(yǎng)老服務(wù)是供給創(chuàng)新的路徑選擇,然而,在現(xiàn)實(shí)中多元主體協(xié)同治理還存在諸多困境,如各治理主體的協(xié)同目標(biāo)達(dá)成難、治理主體間職責(zé)不清、供需不匹配、協(xié)同治理與信息技術(shù)結(jié)合不緊密等問題[7]。林佳怡和易承志對城鄉(xiāng)接合部養(yǎng)老服務(wù)合作治理失靈問題進(jìn)行了研究,發(fā)現(xiàn)政治性供應(yīng)責(zé)任和技術(shù)性生產(chǎn)責(zé)任雙重目標(biāo)不能同步實(shí)現(xiàn)是合作治理失靈的主要原因[8]。汪泳和劉桂華從政策網(wǎng)絡(luò)治理角度分析了養(yǎng)老服務(wù)政策,認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)還處于初建期,各治理主體間缺乏信任和協(xié)調(diào)機(jī)制,提出構(gòu)建政府主導(dǎo)型多元養(yǎng)老服務(wù)治理格局[9]。姜玉貞和宋全成基于一個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心多元主體治理的案例,分析了養(yǎng)老服務(wù)治理實(shí)踐中各參與主體的角色定位,認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)治理存在政府本位、社會組織能力不足、市場不成熟等局限性[10]。

三是養(yǎng)老服務(wù)治理路徑優(yōu)化研究。養(yǎng)老服務(wù)治理具有多元性和復(fù)雜性的特點(diǎn),實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)有效治理,需要運(yùn)用先進(jìn)的治理理念、現(xiàn)代化的治理技術(shù)和科學(xué)的治理工具,有效激勵多元治理主體積極參與[11]。不同農(nóng)村地區(qū)發(fā)展速度和水平不同,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是環(huán)境與服務(wù)主體不斷互動的過程,不同階段的治理特點(diǎn)和路徑各異。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的探索、振興和共同富裕三個階段,養(yǎng)老服務(wù)治理分別以供給能力提升、體系建設(shè)和治理現(xiàn)代化為重點(diǎn)或關(guān)鍵[12]。聶建亮等通過抽樣調(diào)查數(shù)據(jù),研究了村域社會資本對農(nóng)村老人參與互助養(yǎng)老治理意愿的影響,研究發(fā)現(xiàn)正式網(wǎng)絡(luò)、村域規(guī)范和村域互惠顯著正向影響老人參與意愿,非正式網(wǎng)絡(luò)則影響不顯著[13]。社會資本是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)重要的治理資源,但是傳統(tǒng)家庭、鄰里和家族社會資本的作用逐漸弱化。雙艷珍提出社會組織具有培育公共精神與信任感、拓展社會支持網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化互惠制度等功效,可以促進(jìn)村民參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理及服務(wù)提供[14]。

綜上所述,學(xué)術(shù)界對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的研究逐步遞進(jìn)與深化,針對合作治理發(fā)展演變、治理失靈、治理路徑優(yōu)化等議題進(jìn)行了廣泛的探討,并取得了豐富的研究成果,為進(jìn)一步研究農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理問題提供了有益的基礎(chǔ),但仍存在拓展的空間。首先,以互動治理為視角對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)問題的研究還比較缺乏,在CSSCI來源期刊數(shù)據(jù)庫中,以“互動治理”為篇名進(jìn)行檢索,僅檢索到13篇相關(guān)的學(xué)術(shù)論文,研究主要集中于貧困治理、生態(tài)環(huán)境治理、社區(qū)治理、城市營商環(huán)境治理等方面。其次,研究集中于對某一縣、村鎮(zhèn)或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作治理個案實(shí)踐的描述,缺乏成熟的、可供借鑒的治理路徑,研究范式上多基于福利多元主義研究我國養(yǎng)老服務(wù)福利治理。再次,選取個案的代表性和推廣價值有待商榷,尚未對官方公布的全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)秀案例進(jìn)行專門、系統(tǒng)的研究,也缺乏對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理的過程、機(jī)理及實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行系統(tǒng)、整體的分析。因此,從多元行動主體之間的關(guān)系與互動出發(fā),厘清養(yǎng)老服務(wù)多元治理主體的行動邏輯,是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)有效治理的前提。

本文立足于已有研究及其不足,力圖通過多個全國示范性案例對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理問題展開研究,重點(diǎn)闡釋和回應(yīng)以下問題:目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元主體的互動治理究竟是一種什么狀態(tài)?如何有效協(xié)調(diào)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理中政府、社會和市場間的關(guān)系?如何實(shí)現(xiàn)層級治理、自主治理和合作治理的良性互動,最終達(dá)到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理的善治之態(tài)?構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動式治理的實(shí)現(xiàn)路徑又在何方?本文從自主治理、層級治理和合作治理三個層面,構(gòu)建了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理理論分析框架,對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理的構(gòu)成要素、治理過程及實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行深入闡述,提出農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理的實(shí)現(xiàn)路徑,為我國養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐提供借鑒。

二、理論分析框架的提出

公共治理體系變革是一個全球性的趨勢,迄今為止經(jīng)歷了三波變革浪潮,第一波是重視市場機(jī)制的新公共管理運(yùn)動,第二波為強(qiáng)調(diào)社群機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)治理,第三波則是互動式治理[15]?；又卫碜鳛榈谌▏抑卫眢w系創(chuàng)新,它超越了前兩波變革,它不依賴于行政治理模式,增強(qiáng)了社會和市場活力,并使新的治理模式制度化。互動治理作為一種新治理模式,強(qiáng)調(diào)治理過程中多元行動主體共同參與,以協(xié)調(diào)行政機(jī)制、市場機(jī)制和社區(qū)機(jī)制為行動路線,推動國家、市場和社會行動者之間的制度化互動。

互動治理(Interactive Governance)的概念是由愛德蘭博(Jurian Edelenbos)首次提出,他認(rèn)為互動治理是不同利益相關(guān)主體通過一系列思想、資源和規(guī)則的交流、互換和交互,來達(dá)成共同目標(biāo)的過程[16]?；又卫戆ㄈ齻€基本要素:一是意向,即多方治理主體以共同的價值觀、信念為基礎(chǔ),經(jīng)過交流、協(xié)商、互動達(dá)成共同目標(biāo);二是工具,即多方治理主體共建的制度、共享的規(guī)范及其擁有的資源,以規(guī)范治理網(wǎng)絡(luò)多方主體的互動空間;三是行動,即多方治理主體利用工具將共同意向轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的行動過程[17]。

由此可見,互動治理是三方行動者(國家、市場和社會)基于共同的價值觀、信念和目標(biāo),以交流、互動、回應(yīng)、交互為集體行動路線,通過治理網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建,實(shí)現(xiàn)多方參與主體協(xié)同共治,最終促成公共利益、共同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。

從互動場域或互動結(jié)構(gòu)層面看,互動治理可以劃分為層級治理、自主治理和合作治理三種模式[18],三者的關(guān)系如圖1所示。層級治理是行政機(jī)制主導(dǎo)的治理模式,即國家行動者通過命令與控制的方式,進(jìn)行等級化的治理,在互動治理中處于領(lǐng)導(dǎo)地位,為互動治理提供合法依據(jù)。層級治理主要是自上而下的互動,也包括不同層級政府之間雙向互動和同級政府不同部門之間的聯(lián)動[19]。自主治理也稱社群治理,是利益相關(guān)的個體或相識者組成正式或非正式的社群,基于共同的價值和規(guī)范進(jìn)行自主管理,對各自訴求或利益給予積極的回應(yīng)。自主治理被引入到網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和公共事務(wù)中,自主治理制度化是互動治理的顯著特征[20]。自主治理是指多元行動者基于共同目標(biāo),在自愿、平等、主動原則下參與公共事務(wù)治理的過程,其形式主要包括建立伙伴關(guān)系、協(xié)商對話、契約合作等。合作治理是指多元利益主體基于共同目標(biāo)進(jìn)行多方或雙方溝通、協(xié)商與合作的治理方式,不再停留于強(qiáng)勢方的主宰或吸納,而強(qiáng)調(diào)各方平等與雙向互動,是一種利益主體多元化、地位平等化、決策多邊化的治理范式[21]。

互動治理最大的特色是重新定位政府角色及其作用,強(qiáng)調(diào)政府扮演元治理者的角色。多中心治理理論倡導(dǎo)多元力量參與福利治理,主張福利多元、“去國家化”,但忽視了福利多元治理本身也會失靈的問題。針對多中心治理理論的缺陷,1977年,鮑勃·杰索普(Bob Jessop)提出了元治理理論(Meta Governance) ,也稱之為“治理的治理”。元治理理論認(rèn)為由于多元治理中的各參與主體目標(biāo)、利益的沖突,共建共治的治理格局中,只有發(fā)揮政府的權(quán)威及主導(dǎo)作用,方能有效解決多元治理失靈問題[22]。由此可見,元治理理論的核心理念在于強(qiáng)調(diào)政府在多元中心治理中的作用,矯正去中心化、去權(quán)威化而帶來的治理失靈。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的互動治理過程中,政府通過協(xié)調(diào)層級治理、自主治理和合作治理三種治理模式混合可能產(chǎn)生的沖突,解決單個治理模式的失靈問題,實(shí)現(xiàn)三者的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌[23]。政府扮演“元治理者”的角色,不等同于包辦一切的全能政府,通過發(fā)揮其影響力,有效整合社會、市場等多元主體的資源,避免多元無序的狀況。政府在互動治理中,不是直接采取控制行動,而是運(yùn)用柔性治理手段增強(qiáng)了社會和市場活力。

圖1 互動式治理中政府的作用機(jī)制

基于此,本文提出農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理理論分析框架,從自主治理、層級治理和合作治理三個層面分析多元主體的互動治理過程,通過發(fā)揮政府的元治理者角色,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種治理模式。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理符合互動治理的三個基本特征,即一致性、協(xié)商性和復(fù)雜性。首先,在積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略背景下,提升廣大老年人的獲得感、幸福感、安全感是全社會的共同目標(biāo)。其次,治理主體的多元化體現(xiàn)在除了國家和家庭之外,市場各服務(wù)主體、社會組織、村集體、志愿組織及個人可以根據(jù)自身特點(diǎn)為老年人提供各種類型的養(yǎng)老服務(wù)。再次,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給與管理涉及多元主體的行動,多方行動主體間將開展復(fù)雜的互動與交流,治理涵蓋社群治理、層級治理、合作治理等多種模式,與互動治理的理論框架相契合。三種治理模式的良性運(yùn)行需要發(fā)揮政府元治理者角色。目前農(nóng)村多元主體共建共治養(yǎng)老服務(wù)的模式尚未形成,除了政府職能缺位外,多元主體合作治理還面臨社會組織力量弱小、市場主體參與動力不足、家庭照護(hù)功能弱化等問題[24],需要發(fā)揮政府元治理者的角色,制定各項(xiàng)支持性政策法規(guī),整合各種養(yǎng)老資源,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自主治理和合作治理,糾正多元主體合作共治的失靈問題,推動社會力量廣泛參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)資料來源

本文選取的案例資料來源于“全國農(nóng)村公共服務(wù)典型案例”,該案例由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委和國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合征集推介,截至2022年12月,已累計(jì)推出三批62個典型案例,涵蓋農(nóng)村養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等多個公共服務(wù)領(lǐng)域,涉及農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的案例共有11份,如表1所示。案例來自全國不同地區(qū),涵蓋了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、互助養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等不同類型的養(yǎng)老服務(wù)模式,突出了農(nóng)民主體地位、多元主體協(xié)同、服務(wù)方式創(chuàng)新等內(nèi)容,與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理的議題相契合。案例評選經(jīng)歷了公開征集、地方推介、專家評審、實(shí)地核查、案例發(fā)布、成果應(yīng)用等程序,旨在總結(jié)、推廣地方養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新性實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國家相關(guān)部委自上而下推動案例遴選,并得到了地方政府的積極響應(yīng)與支持,使案例具有權(quán)威性、可靠性、代表性和規(guī)范性的特征,適合作為本文的案例資料。但是案例選取也存在不足之處,沒有對相關(guān)案例進(jìn)行調(diào)研,無法展現(xiàn)相關(guān)試點(diǎn)案例的全貌,可能影響研究的全面性和深入性。本文通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局和國家發(fā)展改革委官方網(wǎng)站搜集、下載相關(guān)案例的文本詳細(xì)信息,樣本資料共3.3萬字。

(二)研究方法

本文運(yùn)用扎根理論方法,以三批“全國農(nóng)村公共服務(wù)典型案例”中的養(yǎng)老服務(wù)案例為研究對象,對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)各主體的互動治理過程進(jìn)行研究。扎根理論是對經(jīng)驗(yàn)資料進(jìn)行概念化、范疇化和理論化,在系統(tǒng)收集經(jīng)驗(yàn)資料的基礎(chǔ)上,對資料進(jìn)行深入分析,歸納出核心的概念和范疇,然后根據(jù)概念和范疇之間的聯(lián)系自下而上地建構(gòu)系統(tǒng)的理論[25]。扎根理論適用于解讀過程、概括經(jīng)驗(yàn)、識別規(guī)律等問題的研究[26],農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理是多元主體參與的復(fù)雜治理過程,需要提煉出各行動主體的互動關(guān)系、治理的動態(tài)過程及變化規(guī)律,這與扎根理論的理念與思路相契合?；诖?本文選取多個典型案例,利用扎根理論解讀農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理過程及實(shí)踐邏輯。

(三)案例的詞匯云

詞匯云能直觀反映案例文本中詞頻使用情況,字體越大說明對應(yīng)詞匯的使用頻率越高,從而判斷案例文本的主題與研究問題的相關(guān)程度。由圖2可以看出,典型案例中使用頻率最高的四個詞語依次為“養(yǎng)老”“農(nóng)村”“管理”“互助”,說明注重社會協(xié)同、創(chuàng)新服務(wù)方式、優(yōu)化運(yùn)營管理等是補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板的關(guān)鍵。雖然詞匯云能快速把握案例文本的關(guān)鍵詞,但無法進(jìn)一步挖掘各個概念和范疇之間的潛在邏輯聯(lián)系,也無法形成最終的理論框架,需要對相關(guān)案例資料進(jìn)行編碼處理。

圖2 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)典型案例詞匯云

(四)研究過程

本文借助Nvivo 12對全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)11份典型案例的原始資料進(jìn)行扎根理論編碼,通過開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼對案例資料進(jìn)行歸納分析,以此構(gòu)建理論模型。開放性編碼是對原始資料進(jìn)行逐句分析、比較、概念化和范疇化[25]。初次編碼后,通過剔除重復(fù)、合并交叉、歸類處理等多次操作對節(jié)點(diǎn)進(jìn)行重新梳理,最終提取出與本研究主題相關(guān)的初始概念89條,涵蓋314個參考點(diǎn),具體如表2所示。

表2 開放式編碼及初始范疇

(五)范疇提煉

主軸編碼是對開放性編碼中得到的概念進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析的過程,強(qiáng)調(diào)將各概念和范疇放置在研究語境中進(jìn)行分析,對其進(jìn)行辨析和歸類,挖掘并建立概念類屬之間的邏輯關(guān)系。在主軸編碼過程中,對初始概念進(jìn)行聚類后,提煉出黨政統(tǒng)合在內(nèi)的8個主范疇和黨建引領(lǐng)在內(nèi)的28個副范疇,如表3所示。

表3 主軸編碼形成的主范疇及副范疇

選擇性編碼是指從主范疇中概括出能夠涵蓋所有類屬的核心范疇,并以故事線的形式將核心范疇與其他范疇系統(tǒng)地聯(lián)系起來。經(jīng)過對8個主范疇不斷地比對后,將本文的核心范疇概括為自主治理、層級治理和合作治理,圍繞“農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互助治理的實(shí)踐邏輯”這一主題,梳理出本文的思路,即農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)從自主治理、層級治理和合作治理三個層面實(shí)現(xiàn)多元主體的互動治理,在這個過程中政府發(fā)揮著重要的合法者和元治理者的角色,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種治理模式,通過政策工具鏈接各治理模式。

(六)飽和度檢驗(yàn)

為了保證本研究的信度,本文對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理實(shí)踐邏輯的理論飽和度進(jìn)行了檢驗(yàn),本研究預(yù)留了河北巨鹿和重慶奉節(jié)兩個案例文本資料,用于檢驗(yàn)理論的飽和度。通過對兩個案例資料的編碼、概念化和范疇化,并未發(fā)現(xiàn)、挖掘出新的主范疇、副范疇。因此,驗(yàn)證了該理論模型具有較好的信度。

四、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)科層治理:黨政統(tǒng)合下的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)

黨政統(tǒng)合是指黨政雙科層結(jié)構(gòu)之間緊密的組織聯(lián)結(jié)和運(yùn)行機(jī)制,兼具政治機(jī)制的權(quán)威性和行政機(jī)制的規(guī)范性[27]。黨政統(tǒng)合的雙科層結(jié)構(gòu)是一種自上而下縱向的統(tǒng)合體系,以層級動員為動力,具有強(qiáng)大的統(tǒng)領(lǐng)和整合能力,是我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的主要目標(biāo)。

1.政治勢能:強(qiáng)力推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

黨建引領(lǐng)社會動員機(jī)制建設(shè)。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理是在各級黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各級政府依法履責(zé),多元主體協(xié)同共治的過程。以“黨建+”為統(tǒng)領(lǐng),凝聚黨建惠民的思想共識,將黨建工作融入農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè),推動兩者深度融合。黨建引領(lǐng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作,充分發(fā)揮了組織部門調(diào)配資源力度大、統(tǒng)攬黨建力量強(qiáng)的優(yōu)勢。政治勢能的高位和強(qiáng)力推動是我國公共政策執(zhí)行的重大優(yōu)勢[28],在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)施過程中,黨組織的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了引領(lǐng)力、領(lǐng)導(dǎo)力和凝聚力的作用,加強(qiáng)了各級政府間的層級聯(lián)動,預(yù)防政策實(shí)施過程中出現(xiàn)碎片化問題。江西新余推行的“黨建+頤養(yǎng)之家”模式,明確頤養(yǎng)之家建設(shè)由市縣兩級組織部門牽頭,將其納入縣鄉(xiāng)村年度工作考核,由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級黨組織書記全力推進(jìn)。

黨組織領(lǐng)導(dǎo)和黨員示范。黨組織的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的特征,縱向?qū)用鎭砜?黨組織通過黨委、黨總支、黨支部等組織體系動員各行動主體參與,橫向?qū)用鎭砜?參與養(yǎng)老服務(wù)治理的各類組織均設(shè)有黨組織。黨員干部帶頭參與農(nóng)村互助養(yǎng)老和志愿服務(wù),成為先行者和示范者,有利于營造全社會尊老愛老的氛圍,同時增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力、號召力。福建古田縣“互助孝老食堂”模式的經(jīng)驗(yàn)核心體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo),在各級黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下,黨支部為孝老食堂的責(zé)任主體,積極組織、動員黨員和入黨積極分子參與“互助孝老食堂”建設(shè),將食堂建成黨員志愿服務(wù)群眾的平臺。

價值引領(lǐng)和行政推動。黨政統(tǒng)合在老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中主要表現(xiàn)為:在黨委領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,新時代黨政加強(qiáng)老齡工作和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)愿景是不斷提升廣大老年人的獲得感、幸福感、安全感。價值目標(biāo)確定后,通過各級黨組織將相關(guān)理念輸入政府系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)黨政的價值同向和目標(biāo)一致。江西新余將“三心同向”作為頤養(yǎng)之家建設(shè)的目標(biāo)愿景,即黨得民心、老人舒心和子女放心,不斷創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式,實(shí)現(xiàn)了頤養(yǎng)之家覆蓋所有行政村和有需求的老人。

2.組織協(xié)調(diào):縱向?qū)蛹壜?lián)動和橫向跨部門協(xié)同

縱向?qū)蛹壜?lián)動是上級政府通過行政指令層層分解任務(wù),并通過考核、激勵及問責(zé)推動下級協(xié)作的過程,是官僚制下協(xié)同的當(dāng)家法寶[29]。在壓力型體制下,政府通過建立自上而下的工作推動機(jī)制,推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。縱向?qū)蛹壜?lián)動可劃分為“以組織權(quán)威為依托”和“以職務(wù)權(quán)威為依托”兩種類型。北京平谷以組織權(quán)威為依托,構(gòu)建“區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道、村和家庭”四級醫(yī)養(yǎng)聯(lián)動的結(jié)構(gòu)體系,實(shí)現(xiàn)了縱向?qū)蛹壜?lián)動。在法理上村委會被定位為基層自治組織,但在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基層治理中,承接了養(yǎng)老服務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政務(wù)服務(wù),成為層級治理體系中的實(shí)然組織。

黨政統(tǒng)合下的復(fù)合治理網(wǎng)絡(luò)不僅形成了縱向?qū)蛹壜?lián)動,而且包括多部門之間的橫向跨部門協(xié)同。橫向跨部門協(xié)同是同級政府不同職能部門之間通過資源共享、溝通、支持及配合建立協(xié)同聯(lián)系,以提升治理能力的過程。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理主要通過組建聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組或明確部門職責(zé)的方式實(shí)現(xiàn)橫向部門之間聯(lián)動。北京平谷通過“醫(yī)養(yǎng)聯(lián)動”破解農(nóng)村養(yǎng)老難題,成立了醫(yī)養(yǎng)聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、聯(lián)動和協(xié)調(diào)民政、醫(yī)療、財政、殘聯(lián)等多方資源,理順了部門職責(zé)分工。

(二)合作治理:多行動主體的橫向合作互動治理機(jī)制

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的互動治理網(wǎng)絡(luò)不僅包括黨政雙科層行政網(wǎng)絡(luò),而且形成了由政府、社會、市場等多元主體參與的合作治理網(wǎng)絡(luò)。合作治理是在政府主導(dǎo)下多元主體合作供給和管理公共服務(wù)的過程[30],運(yùn)用政策工具,實(shí)現(xiàn)社會資源優(yōu)化配置的過程。其本質(zhì)是不同行動主體互換與共享彼此資源,在合作中形成共識、責(zé)任共擔(dān)和共同協(xié)作的過程。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)合作治理之所以產(chǎn)生,一方面是因?yàn)閱我坏募彝?、老人、政府等主體都沒有足夠的資源或能力解決養(yǎng)老問題,另一方面在于合作能產(chǎn)生收益,政府、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織和家庭分別基于執(zhí)政責(zé)任、利益驅(qū)動、社會責(zé)任和道義責(zé)任參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù),獲得公共收益、合作收益和個體收益[31],實(shí)現(xiàn)全社會利益最大化和不同行動主體的合作收益。

1.公私結(jié)合推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場化

養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)具有商品性、競爭性的特征,經(jīng)營主體為各經(jīng)濟(jì)組織,經(jīng)濟(jì)組織以經(jīng)濟(jì)利益為驅(qū)動,開發(fā)適老產(chǎn)品或項(xiàng)目。一是政府采用公私合作模式供給養(yǎng)老服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力。參與主體的合作意識決定著合作治理的水平,近年來各地養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展,主要得益于政府加強(qiáng)與市場、社會主體的合作。上海奉賢區(qū)通過政府購買服務(wù)形式面向市場購買長護(hù)險和居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。江西新余市積極引導(dǎo)78家商會、協(xié)會參與農(nóng)村頤養(yǎng)之家建設(shè)。山東榮成通過市場化方式,引入周邊配餐企業(yè)、大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與“暖心食堂”的制餐和配餐服務(wù)。二是市場主體在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下,不斷開拓農(nóng)村養(yǎng)老市場。農(nóng)村龐大的老年消費(fèi)群體,為各種市場主體提供了無限的商機(jī),市場主體積極參與農(nóng)村適老化改造、老年照顧、醫(yī)療護(hù)理、休閑養(yǎng)生等諸多產(chǎn)業(yè),不斷開發(fā)適老項(xiàng)目和產(chǎn)品。河南武陟縣強(qiáng)化市場驅(qū)動,引入春暉、焦作陽光等養(yǎng)老服務(wù)公司參與當(dāng)?shù)匦腋Ｔ哼m老化改造項(xiàng)目。市場主體在積極回應(yīng)農(nóng)村老年群體服務(wù)需求的同時,也為自身創(chuàng)造巨大的市場價值。

2.政社合作助力服務(wù)專業(yè)化發(fā)展

社會組織具有公益性、切近民眾的特點(diǎn),具備提供差異性、專業(yè)性服務(wù)等能力,適應(yīng)了社會治理創(chuàng)新的要求,在養(yǎng)老服務(wù)治理中發(fā)揮著不可替代的功能。政府通過不斷優(yōu)化宏觀、微觀環(huán)境,鼓勵、引導(dǎo)、激勵和培育社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)。以政府轉(zhuǎn)型與政社關(guān)系嬗變?yōu)橹骶€,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政社合作形成了以下三種政社合作模式。

一是政府授權(quán)的社會組織經(jīng)營模式。該模式采取公建民營模式,將政府投資創(chuàng)建的養(yǎng)老設(shè)施移交社會服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常營運(yùn),政府負(fù)責(zé)制定運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn),并根據(jù)考核、星級評價結(jié)果給予不同的運(yùn)營補(bǔ)貼。上海奉賢區(qū)建設(shè)完成321家“四堂間”,借勢互聯(lián)網(wǎng)+“三社聯(lián)動”,先后將150家“四堂間”委托給第三方社會組織(上海新途社區(qū)健康促進(jìn)社)進(jìn)行常態(tài)化運(yùn)營管理。

二是政府資助、社會組織運(yùn)作的公益創(chuàng)投模式。該模式通過項(xiàng)目制方式支持社會組織開展養(yǎng)老服務(wù),建立政府與社會組織間的契約關(guān)系。南京谷里開展公益創(chuàng)投招投標(biāo)工作,引進(jìn)29家專業(yè)社會組織,開展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。

三是政府監(jiān)管和自主運(yùn)營模式。該模式由村民、愛心人士、公益組織等力量自主運(yùn)營,實(shí)現(xiàn)村居承辦、社會互助和政府監(jiān)管的良性發(fā)展。福建古田“互助孝老食堂”屬于自主運(yùn)營模式,由責(zé)任心強(qiáng)的村民負(fù)責(zé)運(yùn)營管理,鄉(xiāng)級黨委政府承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。

3.政策工具在互動治理中發(fā)揮了鏈接作用

政策工具是為了達(dá)到治理目標(biāo)所采取的多種技術(shù)形式、實(shí)際手段或方法。政策工具作為政策目標(biāo)與政策效果之間的橋梁,其分類、選擇和應(yīng)用至關(guān)重要,關(guān)系到政策執(zhí)行效果和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[32]。我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理正處于起步階段,推進(jìn)其快速發(fā)展需要相關(guān)政策的規(guī)范、引導(dǎo)和支持,正確選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)政策工具是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的基本保證。羅斯韋爾和澤福德根據(jù)政策產(chǎn)生影響的著力面不同,將政策工具劃分為需求型、供給型和環(huán)境型三種類型[33]。

環(huán)境型政策工具為互動治理營造了良好的政策環(huán)境。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)起步較晚,需要政府營造良好的政策環(huán)境促進(jìn)其發(fā)展。在推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中,政府通過制定規(guī)劃、出臺政策和規(guī)范市場,承擔(dān)環(huán)境營造者的角色。北京密云為了推動鄰里互助點(diǎn)規(guī)范發(fā)展,出臺了系列扶持政策,包括《農(nóng)村鄰里互助養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《鄰里互助工作監(jiān)督考核辦法》《鄰里互助服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施管理辦法》等政策。

需求型政策工具創(chuàng)新了社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的方式。各地比較重視政府購買服務(wù)和服務(wù)外包次級工具的運(yùn)用,實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老服務(wù)供給和生產(chǎn)的分離。在“政府引導(dǎo),市場驅(qū)動”原則下,政府出資購買由社會、市場等主體提供的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù),能夠促進(jìn)社會力量廣泛參與服務(wù)的生產(chǎn)和遞送,有利于打破政府單一供給服務(wù)的局面。

供給型政策工具是互動治理的重要支撐。各地在建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化資金投入、信息提供、土地保障、醫(yī)保和長期護(hù)理保險等政策工具的價值。各地普遍重視資金投入工具使用,通過財政直接或間接的投入,調(diào)動民間資本、社會組織參與的積極性。信息支持也逐漸得到重視,通過建立市、縣級信息服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源的有效整合和服務(wù)供需的無縫對接。例如南京谷里建立了區(qū)級“小江家護(hù)”信息化養(yǎng)老平臺,為線下上門服務(wù)提供實(shí)時監(jiān)督和反饋。

4.政府發(fā)揮了元治理者的角色

與西方體制和“去中心化”的共治不同,我國強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家責(zé)任,共建共治共享的社會治理是有“核”或“中心”的,在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)多元主體合作共治,即“一核多元”的治理范式[34]。該治理范式在資源配置能力和組織能力上具有治理的優(yōu)勢,有助于促進(jìn)縱向?qū)蛹壜?lián)動和橫向跨部門協(xié)同。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元主體合作治理還面臨社會組織力量弱小、市場主體參與動力不足、家庭照護(hù)功能弱化等問題,需要發(fā)揮政府元治理者的角色,扮演規(guī)制者、出資者、購買者、評估者、監(jiān)督者等角色,整合各種資源,推動社會力量廣泛參與服務(wù)遞送與管理。在互動治理中,弱化了政府作為干預(yù)者和控制者的角色作用,強(qiáng)化了政府環(huán)境營造者的角色作用,凸顯了供給型和需求型政策工具在推進(jìn)政策發(fā)展中的作用。

(三)自主治理:群眾自治、社會參與基礎(chǔ)上的合作治理

自主治理是獨(dú)立于市場、政府之外的第三種治理模式,屬于自下而上的治理模式,可以彌補(bǔ)市場機(jī)制的不公平和行政治理低效率的缺陷[35]。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)自主治理是依靠村莊自治組織(村兩委)、村民自組織、志愿組織等自治力量,動員群眾參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理的過程。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)自主治理是在村民自治、村自治基礎(chǔ)上的合作治理,自治是其發(fā)展的精髓,自治力量引領(lǐng)其他主體參與是其治理方式,治理績效與參與主體的合作生產(chǎn)狀況息息相關(guān)[36]。

1.村民自治階段:群眾自發(fā)組織、自主服務(wù)和自主管理

村民自治是村民自組織(村民小組、老年人協(xié)會、婦女組織等)基于地緣、血緣、親緣等關(guān)系網(wǎng)絡(luò),開展老人自助、結(jié)對互助、親友互助、鄰里互助等群眾自發(fā)性互助養(yǎng)老服務(wù),并負(fù)責(zé)村幸福院、村級食堂的運(yùn)營。村民自治養(yǎng)老是村民自發(fā)組織、自主服務(wù)和自主管理服務(wù)的過程,具有群眾性、自發(fā)性、自治性、自助性等特點(diǎn),傳統(tǒng)孝文化、宗親網(wǎng)絡(luò)、鄰里社會網(wǎng)絡(luò)是其文化基礎(chǔ)和社會道德基礎(chǔ)。村民自組織如老年人協(xié)會不僅是村民參與村莊治理的重要載體,也是資源鏈接的重要平臺,具有較強(qiáng)的養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)效應(yīng)和資源汲取能力[37]。南京谷里利用農(nóng)村婦聯(lián)、老年協(xié)會等群團(tuán)組織力量,成立自主服務(wù)組織,建立低齡老人照顧高齡老人機(jī)制,開展各類養(yǎng)老服務(wù)。通過發(fā)揮村民自組織的組織與協(xié)調(diào)作用,整合農(nóng)村閑散的養(yǎng)老資源與力量。村民、老人直接參與村莊的養(yǎng)老服務(wù),并成為農(nóng)村養(yǎng)老的中堅(jiān)力量。村民自治為老人提供議事平臺,鼓勵老年人參與村委決策,將養(yǎng)老服務(wù)納入村協(xié)商議程,管理上依靠群眾自治,挖掘了低齡老人的潛能。

2.村自治階段:村莊養(yǎng)老逐步規(guī)范化和組織化

村自治階段,村兩委發(fā)起并組織實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目,確定服務(wù)內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)方式,動員各種社會資源參與村養(yǎng)老服務(wù),回應(yīng)老年的服務(wù)需求和意見。隨著農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目逐步增多、內(nèi)容擴(kuò)大和管理難度增加,村兩委開始介入到村莊養(yǎng)老中來,這也意味著村莊養(yǎng)老服務(wù)開始從自發(fā)、無序向有序、規(guī)范轉(zhuǎn)變。與村民自治養(yǎng)老相比,村自治養(yǎng)老服務(wù)的組織化、規(guī)范化程度提高,服務(wù)范圍和內(nèi)容擴(kuò)大[38]。江西新余“黨建+頤養(yǎng)之家”模式的制勝法寶是村“兩委”主抓,村“兩委”負(fù)責(zé)頤養(yǎng)之家的制度完善、選址布點(diǎn)、場所建設(shè)和日常管理。村兩委作為組織者和帶動者,在村民中具有較大權(quán)威和影響力,在調(diào)動村社養(yǎng)老資源、提高農(nóng)村養(yǎng)老歸屬感與認(rèn)同感方面具有優(yōu)勢,主導(dǎo)農(nóng)村互助幸福院、互助點(diǎn)、敬老院等養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營。村自治養(yǎng)老服務(wù)的資金來源于服務(wù)對象付費(fèi)、村集體收入、政府財政補(bǔ)貼以及社會捐贈等,政府對于村級主辦的養(yǎng)老設(shè)施及項(xiàng)目給予資金支持。

3.自主治理效能提升的關(guān)鍵:動員村莊內(nèi)部自治力量

提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理效能的關(guān)鍵在于依靠村莊內(nèi)部自治力量,并發(fā)動村民參與養(yǎng)老服務(wù)治理。具體而言,一方面整合村莊自治組織(村兩委)、村民自組織、老年協(xié)會、志愿組織等村莊內(nèi)部自治力量,基于民主協(xié)商協(xié)調(diào),化解各利益主體間的利益沖突,建立橫向協(xié)調(diào)機(jī)制;另一方面,需要通過動員機(jī)制、參與機(jī)制、村莊孝文化、賦權(quán)增能等手段激發(fā)農(nóng)村低齡、健康老年人等服務(wù)對象的參與積極性,同時吸納其他主體的資源支持,推動村莊養(yǎng)老共同體建設(shè)。為了解決互動治理內(nèi)生動力不足的問題,政府需要優(yōu)化自主治理環(huán)境,宣揚(yáng)孝文化和互助精神,形成自助—互助的養(yǎng)老價值共識,而非直接干預(yù)自主治理和養(yǎng)老資源分配。

五、結(jié)論與討論

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效治理的關(guān)鍵,在于政府、社會、市場等多元行動主體建立網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)關(guān)系,互動治理作為一種新的治理范式,超越了傳統(tǒng)行政治理,更加注重行政機(jī)制、市場機(jī)制和社群機(jī)制之間的協(xié)同,通過多元主體間互動以達(dá)成共同目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)行動協(xié)調(diào),進(jìn)而激活社會、增進(jìn)市場。本文運(yùn)用扎根理論的方法,對11個全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)典型案例進(jìn)行深入研究,從層級治理、合作治理和自主治理三個層面深入剖析互動治理的構(gòu)成要素、互動過程及實(shí)現(xiàn)機(jī)制,構(gòu)建了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理實(shí)踐邏輯的解釋框架,得出以下幾點(diǎn)結(jié)論:

一是互動治理的有效性取決于各行動主體之間網(wǎng)絡(luò)或伙伴關(guān)系的建立和互動狀況?；邮街卫碜鳛槌叫鹿补芾淼男路妒?不僅重視市場機(jī)制的作用,而且凸顯社群自治機(jī)制的作用,將行政機(jī)制的駕馭、協(xié)調(diào)和控制也納入治理之中?；又卫淼挠行匀Q于利益相關(guān)者之間網(wǎng)絡(luò)或伙伴關(guān)系的建立,以及動態(tài)交流、資源共享和合作行動的開展?fàn)顩r。無論是政府內(nèi)部的層級治理,還是社群內(nèi)部的自主治理和多主體間的合作治理,行動主體之間的互動(橫向、縱向和空間功能層面)是治理的關(guān)鍵。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的互動治理主要發(fā)生在自主治理、層級治理和合作治理三個層面,是縱向互動與橫向互動的有機(jī)銜接過程。層級治理和合作治理分別以縱向互動和橫向互動為主,自主治理則屬于空間功能層面的互動,縱向和橫向互動并非排斥關(guān)系,相反,在各治理層面發(fā)生的橫向互動或部門協(xié)同均離不開縱向互動的引導(dǎo)、支持和激勵,如圖3所示。

圖3 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理的實(shí)踐邏輯的理論模型

二是自主治理、層級治理和合作治理中多元主體之間的互動呈現(xiàn)出較強(qiáng)的差異化特征。首先,黨政統(tǒng)合雙科層結(jié)構(gòu)下,層級治理形成了自上而下縱向的統(tǒng)合體系。在政治勢能的高位和強(qiáng)力推動下,各地農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理創(chuàng)新以黨建為引領(lǐng),積極探索各種實(shí)踐模式,形成了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、黨員示范、價值引領(lǐng)、行政推動等為主的黨政統(tǒng)合社會動員機(jī)制。黨政統(tǒng)合下的復(fù)合治理網(wǎng)絡(luò)不僅形成了縱向?qū)蛹壜?lián)動,而且包括多部門之間的橫向跨部門協(xié)同。其次,黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下的多元主體合作共治網(wǎng)絡(luò)提升了治理效率,是互動治理的關(guān)鍵。在合作收益價值引領(lǐng)下,政府、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、家庭等不同行動主體互換與共享彼此資源,實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)和互動協(xié)作。政府通過發(fā)揮元治理角色,整合各種養(yǎng)老資源,使政策工具成為鏈接層級治理和自主治理兩條治理路線的主要機(jī)制。最后,自主治理以群眾自治和社會參與為基礎(chǔ),互動過程分為村民自治和村自治兩個階段,村民自治養(yǎng)老是村民自發(fā)組織、自主服務(wù)的過程,與村民自治養(yǎng)老相比,村自治養(yǎng)老的規(guī)范化、組織化程度顯著提高,村兩委是其組織者和帶動者。依靠村莊內(nèi)部自治力量并發(fā)動村民參與養(yǎng)老服務(wù)治理成為提升自主治理績效的關(guān)鍵因素。

三是在互動式治理的全過程中,政府都發(fā)揮了元治理者的角色。首先,在層級治理中,強(qiáng)調(diào)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)和國家責(zé)任,政府通過自上而下的場域構(gòu)建、政治動員、制度安排等行政手段確立縱向秩序,貫徹和執(zhí)行執(zhí)政黨的決策部署,釋放治理動能。一方面以壓力傳導(dǎo)實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹壜?lián)動,另一方面以小組政治促進(jìn)部門橫向協(xié)同。其次,在合作治理中,通過規(guī)范效應(yīng)、示范效應(yīng)、從眾效應(yīng)等機(jī)制,促成公私結(jié)合和政社合作,推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場化和專業(yè)化進(jìn)度,利用政策工具,引導(dǎo)、支持和激勵多元行動主體參與養(yǎng)老服務(wù)供給,使自上而下的科層動員轉(zhuǎn)化為自下而上的群眾自發(fā)組織或發(fā)動,從而產(chǎn)生合作。最后,在自主治理中,政府主要通過賦權(quán)和增能,給村莊自治力量預(yù)留政策操作空間,通過典型示范、以獎代補(bǔ)、培訓(xùn)等方式提高其治理能力。孵化村莊自治力量,利用其組織牽頭作用,培養(yǎng)“新鄉(xiāng)賢”或村莊精英,利用其親和力與影響力促進(jìn)多元力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù),使自治力量發(fā)動的自主治理合法化。

政府在互動治理的過程中扮演了元治理者的角色,并不意味著互動式治理的不可能性。從結(jié)構(gòu)層面看,可以將互動治理劃分為層級治理、自主治理和合作治理三種模式,政府在互動治理的不同層面分別發(fā)揮了不同的作用,通過政策工具將層級治理、合作治理鏈接起來,通過協(xié)調(diào)層級治理、自主治理和合作治理三種治理模式混合可能產(chǎn)生的沖突,解決單個治理模式的失靈問題,實(shí)現(xiàn)三者的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。層級治理主要發(fā)生在黨政統(tǒng)合下的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)中,利用政治勢能,強(qiáng)力推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展,通過組織協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹壜?lián)動和橫向跨部門協(xié)同。合作治理是在政府主導(dǎo)下多元主體合作供給和管理公共服務(wù)的過程,政府通過政策支持,促進(jìn)不同行動主體資源互換與共享。在自主治理中,政府通過弘揚(yáng)養(yǎng)老孝老敬老傳統(tǒng),提倡和支持村莊自治力量探索互助養(yǎng)老模式,有效激活農(nóng)村互助養(yǎng)老內(nèi)生動力。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理的過程中,可能存在過度依賴政府強(qiáng)力推動或?qū)蛹壷卫?合作治理和自主治理有效性不足的問題,主要原因是各參與主體合作動機(jī)不足、三個層面的互動治理協(xié)同不夠和政府元治理者作用發(fā)揮不到位,如何平衡互動治理與元治理者之間的內(nèi)部矛盾仍有待研究。

互動治理作為一種新型治理模式,它契合了當(dāng)前我國多元主體協(xié)同治理養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐狀況和改革趨勢,本文通過多案例的扎根理論分析,對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理的構(gòu)成要素、治理過程及實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行深入闡述,提出了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理的實(shí)現(xiàn)路徑,不僅豐富了互動治理理論和分析框架,而且為構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系提供了有益借鑒。本研究尚存在以下局限性,這為后續(xù)進(jìn)一步探討提供了指引:第一,本文依托全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)典型案例,凝練了一個系統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理的實(shí)踐邏輯解釋框架,雖然案例具有典型性與代表性,但不可避免也會帶來特殊性,未來需要通過實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、訪談等方式進(jìn)一步搜集資料進(jìn)行驗(yàn)證和補(bǔ)充。第二,本文側(cè)重從多元行動主體之間的關(guān)系與互動出發(fā),厘清養(yǎng)老服務(wù)多元治理主體的行動邏輯,但是在互動治理的初期,各行動主體互動合作關(guān)系脆弱,在資源供給不足或一方行動主體行為失范的情況下,互動治理將面臨失靈,有待對多元主體互動合作面臨的困境及影響因素進(jìn)行深入研究。第三,不同養(yǎng)老服務(wù)模式下多元主體的互動治理過程及實(shí)現(xiàn)機(jī)制可能存在差異,本文構(gòu)建了一般性的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)互動治理實(shí)踐邏輯框架,未能照顧到不同養(yǎng)老服務(wù)模式下的互動治理樣態(tài),未來需要對農(nóng)村互助養(yǎng)老、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等不同養(yǎng)老模式的互動治理實(shí)踐邏輯進(jìn)行專門研究。