陳 云 龍,楊 玲,王 志 章

(1.江蘇省社會科學院 社會學研究所,江蘇 南京 210004;2.西南政法大學 政治與公共管理學院,重慶 401120;3.西南大學 經(jīng)濟管理學院,重慶 400715)

一、問題的提出

近20年來,隨著中國城鎮(zhèn)化的加速推進,市鎮(zhèn)向郊區(qū)擴張迅速,以“撤村并居”“農(nóng)民上樓”為核心的城鄉(xiāng)融合舉措將大片農(nóng)村納入城鎮(zhèn)范疇,出現(xiàn)“城鄉(xiāng)連續(xù)體之間的很多中間形態(tài)”[1]。一些學者將其界定為“過渡型社區(qū)”[2-3]?！按甯木印鄙鐓^(qū)就是其中典型。它既是當前由政府主導、市場推動的大規(guī)模城鎮(zhèn)化的特殊產(chǎn)物,也是從“鄉(xiāng)土中國”階段進入“城鄉(xiāng)中國”階段的一種時代折射。這類社區(qū)容易變成橫亙在城鄉(xiāng)之間的“邊緣社區(qū)”或“問題社區(qū)”,其中居民也容易成為“邊緣居民”或“問題居民”,進而在社區(qū)結構轉型、治理模式轉換和農(nóng)民市民化進程等方面產(chǎn)生諸多問題[4-5]。進一步說,此類社區(qū)表面面臨的是組織制度和治理模式的更新問題,根本則是要應對“人的現(xiàn)代化”[6]問題。在這種宏觀社會轉型背景下,本文關心的問題是這類特殊社區(qū)的基層社會治理如何開展?新的社區(qū)秩序如何產(chǎn)生、維持和變化?社區(qū)居民、社會組織、志愿群體、基層政府與市場力量等行動主體在日常治理實踐中分別扮演怎樣的角色?其互動關系如何?產(chǎn)生何種治理效果?又存在何種治理問題?需要怎樣的應對之策?

針對上述問題,一些學者已經(jīng)從不同角度展開大量研究,總體可以分為三大取向:一是選擇“自上而下”的研究路徑,從官方或正式的組織制度立場出發(fā),或強調(diào)其中的政策變通與制度落實情況[7-8],或探討行政主導下“村改居”社區(qū)的治理困境與對策建議[9-10],或分析基層黨組織在此類社區(qū)治理過程中的權力引領[11]128-234[12]、適應性再造、黨政統(tǒng)籌及其治理效果[13-14];二是選擇“自下而上”的研究路徑,從民間或非正式的社區(qū)居民、社會群體和社會組織的行動立場與互動關系出發(fā),或強調(diào)熟人關系、社會資本、居民參與和社區(qū)認同對此類社區(qū)的團結與秩序的重要意義[11]235-274[15],或提出社會組織建設、社區(qū)自組織運行與基層政府管理體制改革創(chuàng)新的關聯(lián)如何提升此類社區(qū)的治理效果[16],或發(fā)現(xiàn)社會工作、社區(qū)行動和社區(qū)營造對此類社區(qū)的文化認同和生活意義的重建和鞏固的價值所在[17-18];三是選擇將“自上而下”與“自下而上”的研究路徑貫通并整合,從社區(qū)內(nèi)外的行動主體的關系與互動角度出發(fā),或針對此類社區(qū)的治理困境提出“共建共治共享”的協(xié)同治理方案[19],或指出在城鄉(xiāng)共生前提下實現(xiàn)社會與共同體、行政化與自治化、社會成本與社區(qū)福利的一體化[5],或強調(diào)將基層自治主體“自下而上”的實踐邏輯與“自上而下”的國家治理邏輯相融合,重塑此類社區(qū)的公共秩序和治理格局[20],或提出一種基層黨委制度化形塑的社區(qū)“物業(yè)治理共同體”,建構“國家—農(nóng)民—市場”的共同體關系[21]。

總之,上述對“村改居”社區(qū)治理邏輯的系列研究,或定位在國家/上層的治理模式層面,或定位在社會/下層的治理策略層面,或定位在上下之間的互動關系層面,但是都沒有深入政府、社區(qū)、市場與居民等不同主體的復雜關系與互動過程,形成更細致的經(jīng)驗分析和理論思考,相應的對策建議也頗為理想化,缺乏比較牢固的經(jīng)驗依托和現(xiàn)實問題的針對性。換句話說,一種兼顧各方主體的行動邏輯、相互關系及實踐過程的綜合研究取向,或許更能理解和解釋此類社區(qū)的治理過程及效果的復雜性與變化性。此外,既有研究大多聚焦于東部沿海和發(fā)達地區(qū)的“村改居”社區(qū),對西部和后發(fā)地區(qū)的相關社區(qū)關注不足。所以,本文以重慶H區(qū)的“村改居”社區(qū)——D社區(qū)(1)依照學術慣例,文中出現(xiàn)的人名、地名等涉及隱私的信息都做了技術處理。為個案,通過分析該社區(qū)“三事分流”的基層治理模式的運行邏輯及其治理效果,希望為此類社區(qū)的治理實踐提供具有西部特色的經(jīng)驗、理論和對策。相關經(jīng)驗資料主要來自2019—2020年我們對D社區(qū)的居委會、黨組織、小組長、居民議事會、業(yè)主委員會及其他志愿群體、社會組織、社區(qū)居民,還有物業(yè)管理公司、鎮(zhèn)物管辦公室等行動主體的多次觀察和訪問(2023年疫情結束后又進行了一次回訪),也參考了當?shù)孛襟w的相關報道。

D社區(qū)既是重慶高速城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物,也是當?shù)乇姸唷按甯木印鄙鐓^(qū)的一員。它毗鄰NS生態(tài)帶,東邊和GY島相連,北臨長江,南邊和BL村、XL村接壤,直接受當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄,截至2022年底常住人口6 856人,戶籍人口5 326人(3 021戶),流動人口2 100余人,下設5個居民小組(HJSJ小組、XM居一期居民小組及二期居民小組、BLCJ第一居民小組及第二居民小組)。社區(qū)設居委會主任和副主任各1人、委員4人、工作人員2人,內(nèi)部組織機構完善、職能明確、管理規(guī)范,有黨員服務中心、居民議事會、業(yè)主委員會、文明勸導隊、老年義務巡邏隊、社區(qū)宣講隊、愛心志愿者服務隊等志愿隊伍17支,各類志愿者800余人(有人參與了多個志愿隊伍且身兼數(shù)職),另設居民代表大會(代表共51人),還有工會、共青團、婦聯(lián)、老協(xié)、殘協(xié)、科普站等社會組織及社區(qū)藝術團、合唱隊、舞蹈隊、太極團、腰鼓隊、民樂隊等民間文化藝術隊伍。D社區(qū)曾獲“全國最佳志愿服務組織”“重慶市和諧示范社區(qū)”,還被當?shù)貐^(qū)政府授予“H區(qū)先進基層黨組織”的榮譽稱號。2000年以后D社區(qū)就開啟了漫長的“村改居”之路,2004年政府第一次對DG路和TJ大道兩個地段進行“村改居”嘗試,2007、2008和2011年又先后進行三次大規(guī)模的“村改居”。隨著城市化進程的持續(xù)推進,D社區(qū)的轉型之路也一直在延續(xù),近幾年幾乎年年都在“村改居”,涉及的小區(qū)越來越多,人口規(guī)模越來越大。社區(qū)的人口結構日益多元,不僅有原來的城鎮(zhèn)居民,也有“農(nóng)轉非”的居民和外來務工者,導致其內(nèi)部的關系相當復雜,治理任務也十分嚴峻。

二、基層社會治理的“事件—過程”:一個分析框架

(一)“事件—過程”的基層社會治理分析框架

在社會治理及相關問題上,社會學、政治學和管理學等學科存在形形色色的概念框架,比如國家與社會、宏觀與微觀、上層與下層、官方與民間、制度與生活、公共與私人、結構與行動/過程以及空間與時間/歷史等二元分析架構,還有國家、市場與社會的三元分析框架。但在面對當下中國基層社區(qū)治理實踐的真實境況時,這些概念框架的邊界劃分與對立預設太過抽象和絕對,往往找不到直接匹配的經(jīng)驗證據(jù),最后凌駕于經(jīng)驗之上,淪為理論擺設。如果硬要將現(xiàn)實塞入其中,那么復雜、鮮活的社區(qū)治理經(jīng)驗就會被這類概念框架強制切割,無法展現(xiàn)其貼近生活的理論解釋力。因此,更可取的研究思路是拆解上述二元架構,代之以一種整體性、關系性、過程性、情境性、策略性和實踐性的研究視野,重點聚焦于各類社區(qū)治理的“事件—過程”及其背后各方行動主體的互動機制與運作策略,才能深入揭示基層社會治理實踐經(jīng)驗中不同主體的行動邏輯、相互關系和治理后果。這與布迪厄[22]主張的“實踐邏輯”、孫立平[23]倡導的“實踐社會學”與“事件—過程分析”、拉圖爾[24]等提出的“行動者網(wǎng)絡理論”(actor-network-theory)以及桂勇[25]強調(diào)的“行動者分析框架”下的城市社區(qū)的鄰里空間與組織分析的方法論取向一致。

圖1 基層社會治理的“事件-過程”分析框架

將上述視野和思路展開,可以形成一種基層社會治理的“事件—過程”分析框架(見圖1),即從社區(qū)日常治理事件入手,經(jīng)由各方行動主體的多元互動塑造的復雜治理過程,最終產(chǎn)生一系列治理結果:首先,作為分析起點的治理事件涵蓋影響社區(qū)秩序穩(wěn)定的大小事件、矛盾、糾紛或問題,其范圍和邊界較為模糊,且有相當大的彈性和變化,有社區(qū)居民的家庭爭吵,也有社區(qū)內(nèi)部的鄰里糾紛、物業(yè)問題,還有更大的社區(qū)與外界的矛盾沖突等。其次,開啟治理過程之后,這些治理事件就會進入由各方行動主體的多元互動構成的關系場域(見圖1中間的虛線框內(nèi)部)。這就要將國家與社會的二分框架轉換為各方主體的多元互動框架。其從上層到下層依次包括上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)基層政府、村(居)委會和黨組織、小組長、議事會和業(yè)委會、居民家庭和鄰里關系,也包括其他相關的社會組織與群體以及市場資源與服務的加入。將各類日常治理事件置于此種多元互動的關系場域與過程框架中,就可以展開探討各方行動主體如何處理社區(qū)生活中的社會事務和矛盾糾紛并借此達成社區(qū)治理的共同目標,揭示不同主體的背景結構、行動策略、利益目標、互動關系以及由此形成的社區(qū)治理模式的整體內(nèi)涵。最后,歷經(jīng)上述治理過程之后,這些治理事件就會產(chǎn)生一系列治理結果,或調(diào)解、緩和甚至解決了相應的矛盾和糾紛,或遺留、引發(fā)甚至擴大了更多的事件和問題,以此塑造基層社會秩序,使其“有序”或“無序”。反過來看,這些結果還會進一步影響各方行動主體,催生新的治理事件,觸發(fā)新的治理過程,導致新的治理結果,由此形成一種“治理循環(huán)”。

那要如何在經(jīng)驗研究中落實上述視角、思路與分析框架呢?關鍵還是要回到社區(qū)內(nèi)部的日常生活,尤其是圍繞天天都在發(fā)生的日常治理事件,對不同層面的行動主體的合作與張力以及由此形成的基層治理模式展開詳細討論。孫立平從國家與基層互動的角度強調(diào),“實現(xiàn)這種均衡和整合的關鍵,就是關注作為國家和民眾相遇并互動舞臺的日常生活”[23]。徐選國則批評指出,當前的治理理論“缺乏對不同行動主體之間的合作與排斥、聯(lián)結與張力等行動機制進行深刻分析”[26]。所以,在關注日常治理事件的基礎上,對治理過程中各方主體的一致與沖突的討論也成為本文的重點所在。

(二)從“事件—過程”分析框架看“三事分流”

2014年至今,重慶H區(qū)為更好落實基層治理任務,在下轄所有村/居民社區(qū)推行“三事分流”的基層治理模式。從治理事件角度說,“三事”分“大事”“小事”“私事”三類:“大事”涵蓋政府管理事項和基本公共服務,通過“服務群眾工作信息管理系統(tǒng)”與“三級服務中心”逐層向上提交政府相關職能部門,由其兜底解決(比如市政設施的建設和改善);“小事”包括村/居民社區(qū)及小區(qū)的公共服務和公共事務,由村/居委會與黨組織共同主導,居民自治組織、社區(qū)社會組織及其他社會單位彼此協(xié)商、合力解決(比如樓道清潔);“私事”涉及居民個人事務和市場供需服務,主要是個人自行解決、鄰里互助解決或?qū)で笫袌龇?比如家庭生活設施維修)[27-28]。可見,“大事”和“小事”雖有層次區(qū)分,但都屬于社區(qū)和國家的“公事”范圍,與居民和家庭的“私事”形成對照。這是“三事分流”的基本架構。

從治理過程角度說,圍繞“事”這個中心,這套當?shù)鼗鶎又卫砟Ｊ降倪\作流程涵蓋四個主要環(huán)節(jié):“找事→分事→辦事→反饋評估”。一是“找事”。收集居民需求,以村/居委會為第一責任主體,依據(jù)“樓棟、小組、社區(qū)”三級議事會制度、“社區(qū)組織議事”制度、“一事一議”制度等民主議事制度,通過社區(qū)干部、小組長、議事會、業(yè)委會等廣泛收集居民需要解決的現(xiàn)實問題,形成一個始終動態(tài)調(diào)整的“三事清單”。二是“分事”。村/居委會和黨組織提出相關議題,通過各方主體的交流協(xié)商,將不同事情按“大事”“小事”和“私事”合理篩選、定性并分流,將解決的要求、時間和辦法落實到相關承辦部門和負責人身上。三是“辦事”。確定辦事的“主”和方法,實行分責辦理、分類解決,避免相互推諉。四是“反饋評估”。將事情辦理結果反饋給需求方和參與方,然后對辦事的過程、效率、效果、經(jīng)驗和群眾滿意度等進行總結,并在社區(qū)宣傳欄公示,接受全體居民的監(jiān)督和評價。

具體來說,D社區(qū)所屬的XK鎮(zhèn)是“三事分流”的發(fā)源地,積累了豐富的實踐經(jīng)驗。雖然原則上“大事”由政府解決,“小事”由社區(qū)擔負,“私事”由自己負責,各有各的基礎范圍、責任主體和解決方式,但是“事”的具體界定和解決過程要復雜得多,有很大的彈性空間與轉換余地,要根據(jù)發(fā)展變化的趨勢適時作升級或降級處理。當事態(tài)擴大,超出原來治理層級的矛盾內(nèi)部化處置的人力、資源和能力范圍時就要自動升級,“私事”會向“小事”甚至“大事”方向逐層流動。也就是說當個人無法解決家庭“私事”時,社區(qū)會聯(lián)合業(yè)委會、樓管、物業(yè)、其他志愿群體和社會組織幫忙處理,在力所不能及時進一步求助上級政府。因為“私事”的惡化會超出私人范圍,影響社區(qū)關系,制造鄰里糾紛,破壞公共秩序。比如,一戶人家家里水管壞了修不好會影響整棟樓,造成樓下家庭浸水,引發(fā)鄰里矛盾,給小區(qū)居民帶來生活不便。但是,這并不意味著社區(qū)事事都要親力親為?！八绞隆钡闹饕熑畏竭€是居民自身。D社區(qū)的黨委胡書記強調(diào):“能自己解決的盡量自己解決,不能就找居民代表、業(yè)委會督促物管解決。為了提高辦事效率,先走自己的途徑解決,走不通那就要發(fā)動各個主體一起解決了?！?訪談記錄,2019-10-23,HSJ)當然,其中的反向流動機制同樣存在。一些超越社區(qū)范圍的“大事”也能經(jīng)由社區(qū)干部巧妙轉化成社區(qū)內(nèi)部的“小事”,然后以“大事化小”的方式解決。訪問中,胡書記就提到一起鎮(zhèn)里下放到D社區(qū)、由他親自負責且調(diào)解成功的BLCJ第一居民小組拆遷安置小區(qū)的索賠糾紛。

總之,“三事分流”是一種首要將社區(qū)的矛盾和問題“內(nèi)部化”地加以定位、分割和解決的基層社會治理模式。憑借對“三事”的篩選、界定、分流、處理、監(jiān)督和評估等一系列操作過程,這種“居民→社區(qū)→政府”逐層遞進的治理模式,既給社區(qū)居民的互助和自治留下充分的社會空間,也賦予他們一定的非/半正式治理權力,還為其他社會組織與群體力量的進場提供重要契機。居/村委會、黨組織、基層政府以及上級政府能從大包大攬、高壓低效的“行政社會”[10]或“全能主義”[29]的傳統(tǒng)基層治理模式中解脫出來,還能在必要時前來“救場”,防止事態(tài)擴大和惡化,以最小成本與最優(yōu)效果保障社區(qū)秩序穩(wěn)定運行,改善基層治理方略,提升基層治理能力。下面,我們從“三事分流”治理模式孕育的三重社區(qū)自治路徑入手,對D社區(qū)日常治理的“事件—過程”及相應結果展開具體描述和分析。

三、“三事分流”背景下D社區(qū)的三重自治路徑展開

為提高社區(qū)內(nèi)部的事件和問題的處理能力,“三事分流”的基層治理實踐不僅催生很多由政府和社區(qū)支持或授權,且以當?shù)鼐用駷橹黧w的社區(qū)自治組織,還通過分流“私事”和“小事”引導社區(qū)居民參與社區(qū)自我管理,并將一部分社區(qū)治理權力合理下放給他們,以此提升居民參與的積極性和廣泛性,激發(fā)社區(qū)內(nèi)部的自治潛能。就D社區(qū)的情況來說,具體涉及由業(yè)主委員會負責的“自己管理自己”的“自主式物業(yè)管理”、由社區(qū)各類志愿群體和社會組織負責的“居民互助式”的“社區(qū)自我管理”以及由居民代表(小組長)、議事會、其他社會組織、志愿群體和社區(qū)居委會、黨組織共同負責的“直接走訪→當面解決→向上反映”的“三級辦事流程”三大方面。這三重自治路徑相互配合,不僅促進社區(qū)居民以更高的熱情投身社區(qū)治理過程,也使他們在社區(qū)生活中明顯感受到自己的存在主體性或主人翁意識。

(一)“自己管理自己”的“自主式物業(yè)管理”

“村改居”社區(qū)的特殊性導致它無法像現(xiàn)代城市社區(qū)那樣擁有成熟的、市場化的物業(yè)體系,但是其中的居民在居住和生活上也產(chǎn)生了此類物業(yè)管理與服務需求。因此,在D社區(qū)的結構轉型過程中,這種供需矛盾催生了一種“自主式物業(yè)管理”。其自治動力最先來自社區(qū)居民對改善本小區(qū)的居住品質(zhì)與生活環(huán)境的強烈需求,主要涉及公共建筑的維修與管理、公共設施的建設與維護、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整治以及社區(qū)治安問題解決等緊急公共事務(2)社區(qū)居民普遍反映的棘手問題如下:1.房管證遲遲未能辦理;2.物管公司頻繁更換、服務不周;3.房屋建筑和基礎設施存在質(zhì)量問題;4.社區(qū)內(nèi)部的公共設施與公共場地缺乏;5.建筑垃圾長期未能有效清理;6.社區(qū)經(jīng)常突然停電;7.社區(qū)存在安全隱患。(社區(qū)居民集體訪談記錄,2019-11-06)。這些問題都屬于社區(qū)層面的“小事”,并且集中指向物業(yè)管理問題,很容易因為無法妥善解決而成為超越社區(qū)的“大事”。不僅如此,社區(qū)安全、公共服務和配套設施問題也是全國各地“村改居”社區(qū)普遍面臨的治理難題[4,30]。

面對這些問題,在上級政府無法提供有力的資金支持和管理方案,開發(fā)商百般推脫、不愿承擔責任,物業(yè)公司因經(jīng)營管理不善、無法營利最后不愿入駐,且開發(fā)商、物業(yè)公司與居委會關系疏遠、矛盾重重的情況下,由當?shù)卣块T授權、社區(qū)居委會牽頭成立了業(yè)主委員會。業(yè)委會又主動建立居民“自己管理自己”的“自主式物業(yè)管理”。業(yè)委會負責人LYB解釋說,D社區(qū)內(nèi)部的拆遷安置小區(qū)本就沒有穩(wěn)定的物管和業(yè)委會,為保障社區(qū)的日常生活和社會秩序的良好運轉,其中一個拆遷安置小區(qū)——XM居小區(qū)的居民就在社區(qū)的號召和支持下建立起收費極低的“自主式物業(yè)管理”(8毛5一平方米)。他們模仿市場化的物業(yè)公司開展各項服務,取得了不錯的自我管理效果,受到社區(qū)居民、居委會和上級政府的一致認可。LYB強調(diào):“我們其實就是自己管理自己……現(xiàn)在也就四個人,原來五個,有個年輕人要出去打工,就不愿意參加了。原本的期限是三年。到期之后政府覺得我們工作做得不錯,就讓我們繼續(xù)做?！?訪談記錄,2019-11-08,LYB)

由于能向居民收取或募集的資金有限,又要服務XM居小區(qū)兩大幢346戶居民,所以這種“自主式物業(yè)管理”必須想辦法節(jié)省開支、提高效率。從組織內(nèi)部管理運作到社區(qū)日常服務工作,基本都由業(yè)委會選出來的4位物管各司其職、配合完成。LYB介紹說:“我們都是自己學、自己做。小區(qū)物管現(xiàn)在只有4個人。出納、會計是我自己做。電工是我們L副主任,換燈泡這類事情都是他在弄。大的設施需要維修,我們就通知電管所的人來幫我們維修。原來我們和CS電管所關系很好,就算深更半夜,群眾有什么困難(比如修電路),打電話去他們都要來,所以很受擁護。綠化也是我們自己完成的,覺得缺啥就買來補。因為我們農(nóng)轉非的人比較多,能從事園林工作的人也多。4個人誰干哪部分工作,誰又干哪部分都很默契。我們還請了兩個清潔工。到一段時間就組織清理一次廢舊垃圾。比如樓道里的臟東西,不要的那些東西,我們都組織自己小區(qū)的人管理。從外面請是一百元一個人,但我們是自己管理自己。既然你是主人家,也有一定責任,那么一次就只給六十或八十元,可以節(jié)約一些錢。”(訪談記錄,2019-11-03,LYB)

在隨機訪問中,這些做法也得到小區(qū)居民的多番認可。一些居民家里漏水,打電話求助業(yè)委會之后也能很快上門解決。為此,胡書記強調(diào):“15年開始,XM居小區(qū)自己管理……重在發(fā)揮群眾作用的重要性,強調(diào)主人翁精神。8毛5(一平米)的清潔費不僅是物管費,還能省錢搞活動,群眾很認可?！?訪談記錄,2019-12-08,HSJ)

總之,由居民自己組織的“自主式物業(yè)管理”存在天然優(yōu)勢。他們可以通過很多非正式的組織方式和處理辦法(比如業(yè)委會負責人強調(diào)的個人專長和分工合作以及小區(qū)居民的關系資源、人情策略和倫理責任等),充分挖掘、調(diào)動并整合社區(qū)內(nèi)部的自治力量,彌補管理資金匱乏、物業(yè)公司退出等問題,提升“小事”和“私事”的處理效率,避免其負面影響的擴大,維系社區(qū)秩序的正常運轉。但是在面對很多“大事”時,這種業(yè)委會組織的自主式物業(yè)管理依然勢單力薄,甚至有些無能為力。尤其是XM居小區(qū)這樣D社區(qū)最早一批拆遷安置小區(qū)(2004年建成),開發(fā)商交付時就存在很多房屋建筑和配套設施的不合格問題,加上過去十幾年產(chǎn)生的公共下水道疏通問題、屋頂墻面漏水問題、建筑垃圾處理問題等,都成為小區(qū)物業(yè)難以依靠自身力量解決的“頑疾”。LYB直言:“自治的管理小事情還能解決,但是遇到大事情,就算自身組織得再優(yōu)秀還是解決不了的?！?訪談記錄,2019-11-03,LYB)

(二)“居民互助式”的“社區(qū)自我管理”

為滿足社區(qū)居民的多元需求,減少社區(qū)內(nèi)部的矛盾糾紛,維護社區(qū)公共生活秩序,在得不到更多外部資源和政策支持的情況下,D社區(qū)盡可能挖掘和調(diào)度內(nèi)部的人員、資源和力量,合力解決社區(qū)公共問題。在黨組織引領和居委會支持下,D社區(qū)的志愿服務體系不斷建立并完善,促成一種“居民互助式”的“社區(qū)自我管理”模式。它主要依靠社區(qū)干部、積極分子和精英人士牽頭組織運作,充分整合社區(qū)內(nèi)部的人力和物力,落實各項志愿服務和公益活動。

首先,在居委會和黨組織號召下,D社區(qū)2009年成立了“老年義務巡邏隊”。其成員主要是退休或賦閑在家又想為社區(qū)做點事的老人。他們的主要工作是負責宣傳家庭安全、防火防盜等防護知識,幫助“農(nóng)轉非”居民盡快適應城市社區(qū)的居住環(huán)境和家庭生活?，F(xiàn)任隊長LDZ介紹說:“我們巡邏隊分3組,12個人,每組4個人,每組巡邏兩天,只有星期天不巡邏。D社區(qū)逢‘一、四、七’趕集,趕集的時候全體隊員都要出力。我們在社區(qū)領導下已經(jīng)堅持了11年,中途沒有斷過?！?訪談記錄,2019-12-26,LDZ)

其次,為幫助“農(nóng)轉非”居民養(yǎng)成良好的公共衛(wèi)生習慣和公共道德意識,在2008—2009年的早期階段,D社區(qū)在居委會和黨組織的提議和動員下率先成立以退休工人和下崗工人為主的“文明勸導隊”(3)“老年義務巡邏隊”和“文明勸導隊”是兩個既獨立又交叉的社會組織。一些老年成員同時參與兩邊的社會活動。后來,兩者共同編入專門負責濱江路防洪大壩附近的安全、衛(wèi)生和文明問題的“濱江路文明勸導隊”,以及負責整個社區(qū)的安全、防火、衛(wèi)生、文明和秩序問題的“五長巡邏隊”。。隊員GWR女士解釋說:“那個時候基本每天都要出去,看到亂丟垃圾就去給他們說不要亂丟,沒看到丟但垃圾在地上就把它撿了。一開始遇到很大阻力。你去勸導,有很多人不理解你,罵你兩句,說風涼話。但是我們文明勸導隊的志愿者心理素質(zhì)很好……他/她如果不聽,丟在地上了,我們撿起來就是了。這樣多做幾次,他/她就會覺得不好意思了。”(訪談記錄,2019-12-08,GWR)

再次,為讓孩子離校不離管,協(xié)助父母假期照看留守子女,為他們的暑假創(chuàng)造一個安全有序的學習和活動環(huán)境,在居委會和黨組織的支持和幫助下,社區(qū)居民自主舉辦了公益性質(zhì)的“暑期學?！?。因為社區(qū)內(nèi)有很多“農(nóng)轉非”家庭的年輕父母外出務工,留守孩子成為這個城市邊緣社區(qū)的“特殊群體”。這些孩子放假無人看管,安全得不到保障。一些家長尤其擔心孩子去附近長江邊溺水。D社區(qū)的退休教師、暑期學校校長ZXZ介紹:“我們主要開展一些益智活動,還有安全知識教育、手工活動,也包括新華書店支援的剪紙模型、舊物利用、書法繪畫這些……校園是封閉的……我們有專門的管理人員,上課期間我們還有專門的巡邏人員,怕遇到危險,所以非常注意學生安全?！?訪談記錄,2019-12-08,ZXZ)開始的時候?qū)W生不多,有20～30人,后來增加到40～50人,所以暑期學校就在社區(qū)會議室里臨時開辦。除了社區(qū)干部和居民小組長外,退休老教師是參與的主力軍。他們承擔教學任務,既發(fā)揮余熱,和孩子在一起也感覺熱鬧些。之后,暑假報名的孩子越來越多,社區(qū)就出面和周邊小學聯(lián)系合作,借來五六個教室開展各種興趣活動。截至2019年,暑期學校已經(jīng)開辦16屆(2020年以后因疫情停辦,2023年暑假開始逐步恢復),規(guī)模和影響逐漸擴大,有了比較成熟的統(tǒng)籌方案,也有更多來自上級政府的資金支持、中小學校的合作參與以及年輕老師、大學生志愿者的積極加入,開辦效果也越來越好,解決了家長和孩子的后顧之憂。

最后,更棘手的問題是“村改居”社區(qū)的空間變化導致熟人社會陌生化,即社區(qū)內(nèi)部被分割成多個互不交流的局部“熟人社會”,原有鄉(xiāng)村組織與治理模式向城市社區(qū)組織與制度轉型過程中也出現(xiàn)重重矛盾和不協(xié)調(diào)。從D社區(qū)的內(nèi)部來看,原有的城市拆遷居民和新住的“農(nóng)轉非”居民在價值觀念和生活模式上的巨大差異、外來流動人口的大量存在,這些問題都加劇了社區(qū)秩序的建立與維護難度。特別是“農(nóng)轉非”成員短期內(nèi)難以適應高度集中的居住安排和生活方式,也無法很好應對多元化、流動化和陌生化的社區(qū)人際關系網(wǎng)絡。在對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活的路徑依賴下,他們基于之前的血緣、親屬和鄰里關系以及“原村民身份認同”[31]形成相對獨立的熟人交往群體,卻對社區(qū)其他居民群體不太信任,甚至對居委會充滿懷疑和敵意,難以融入社區(qū)的日常管理節(jié)奏和集體交往氛圍,導致社區(qū)內(nèi)的不同居民群體關系緊張、矛盾頻發(fā)。有部分“農(nóng)轉非”居民甚至認為社區(qū)干部都是些“貪污分子”,很多錢都被他們卷走了;也有人認為社區(qū)根本沒有什么真正的“志愿者”,所有志愿者都是來騙錢的;還有人不僅不愿參與社區(qū)組織的集體活動,還抵制一些志愿者的服務項目。

這些“小事”并不好解決。為減輕社區(qū)干部的工作負擔,幫助“農(nóng)轉非”居民盡早適應城市社區(qū)日常管理,順利融入當?shù)氐纳鐓^(qū)生活環(huán)境,減少矛盾摩擦和安全隱患,提升法律意識和道德素養(yǎng),保障居民關系的整體和諧,在居委會特別是黨組織的授權和倡導下,一些退休人員共同成立“社區(qū)宣講隊”。宣講隊不僅通過相關法律、法規(guī)、政策和道德的宣傳,增強社區(qū)(“農(nóng)轉非”)居民的法律知識和公共道德,使他們改變不良習俗(比如燒紙錢、放火炮),也提供便民服務,向不了解情況的(“農(nóng)轉非”)居民耐心解讀與其生活切身相關的生育、醫(yī)療和保險等政策信息及相應辦事流程。宣講隊負責人ZLS老師舉例說:“每到清明節(jié)我們都要宣傳文明祭拜,給大家講要改變傳統(tǒng)陋習,放火炮、燒紙錢的行為要改變。你用鮮花祭拜不也能達到緬懷前人的目的嗎?我們講了之后馬上發(fā)倡議書,每人一份。這個樣子堅持了很多年。后來,大家逐漸改變了這些傳統(tǒng)陋習?！?訪談記錄,2020-01-11,ZLS)

總之,“老年義務巡邏隊”(包括后來的“五長巡邏隊”)、“文明勸導隊”(包括后來的“濱江路文明勸導隊”)、“暑期學校”和“社區(qū)宣講隊”等社區(qū)內(nèi)部的志愿群體和社會組織通過自我摸索,開展各類“居民互助式”的自治活動,在社區(qū)安全、公共衛(wèi)生、公共道德、兒童教育、人際關系、法律政策和社會習俗等方面取得了相當?shù)闹卫砼c服務成效,而其中的重要前提是社區(qū)居委會和黨組織的領導、授權、動員和組織。社區(qū)藝術團負責人HQH總結說:“沒有社區(qū)這樣一個黨組織,或者不由社區(qū)來組織,那么老年協(xié)會也好,愛心志愿者服務隊、巡邏隊、藝術團也罷,就沒有一個核心來領導,就都是一盤散沙,要開展活動的話就完全沒辦法?！?訪談記錄,2020-01-18,HQH)這也充分表明居委會和黨組織在整合社區(qū)內(nèi)部的社會力量、發(fā)揮其自治能力方面的關鍵角色。

(三)“直接走訪→當面解決→向上反映”的“三級辦事流程”

隨著D社區(qū)的結構轉型日趨長久,“農(nóng)轉非”居民在生活方式上也較普通農(nóng)民發(fā)生諸多改變,有了更多市民化的需求,社區(qū)內(nèi)部的治理事件和相關問題也更加復雜[9-10],單靠社區(qū)工作人員的行政包攬已經(jīng)很難及時、有效地解決。因此,在“三事分流”模式推動下,D社區(qū)的日常治理實踐中日漸形成一種“直接走訪→當面解決→(無法解決的)向上反映”逐步遞進的“三級辦事流程”。其由社區(qū)的居民代表(小組長)、議事會、其他志愿群體和社會組織以及居委會、黨組織等共同負責,與上述兩種自治策略相互配合,共同組成一套系統(tǒng)、高效的民情/事情的反映、篩選、疏導與解決辦法。

民情/事情的了解主要由各樓棟的居民代表(小組長)及各類社會組織與志愿群體(議事會、業(yè)委會、老年義務巡邏隊、文明勸導隊、愛心志愿者服務隊等)配合完成,社區(qū)內(nèi)的很多志愿群體和社會組織的負責人大都也是居民代表或小組長。居民代表開展工作的主要方式是“直接走訪”。他們主動發(fā)掘社區(qū)內(nèi)部存在的實際問題,然后發(fā)動各類社會組織與志愿群體協(xié)助居民群眾當即解決,解決不了的就層層向上反映。居民小組長GWR舉例說:“有個獨居的孤寡老人不曉得怎么交水電費,結果物管把她家的水電氣都停了。之后這個老人就一直在屋里燒柴火,搞得樓上樓下的居民意見很大。我們了解之后決定上門服務,教她怎么繳費,怎么和物管溝通。這事情是小組長反映、居民小組(代表)和我們愛心服務隊一起跟進解決的?！?訪談記錄,2019-12-08,GWR)另一位小組長兼業(yè)委會副主任WLQ強調(diào):“小組長要主動,業(yè)委會也要主動和組長配合解決問題,遇到大問題一定要及時跟社區(qū)、鎮(zhèn)里匯報?！?訪談記錄,2019-12-21,WLQ)還有一位業(yè)委會主任WCH表示:“居民組長和業(yè)委會都是主要負責人。居民有問題一般直接找物業(yè)反映,兩天沒動靜就會找我們業(yè)委會。事情比較大的話就要找社區(qū)了?！?訪談記錄,2020-01-08,WCH)

直接走訪并搞清相關問題后,能在居民自身、小組長和各類社會組織與志愿群體力所能及范圍內(nèi)一起解決的就當面商量辦法并立即解決。這種辦事方式不僅是D社區(qū)的社會治理與服務工作的核心方法,也是“農(nóng)轉非”居民的迫切需求決定的。胡書記認為:“‘農(nóng)轉非’社區(qū)的特殊性質(zhì)讓我們有一個最大的辦事特色,就是有問題當場消化、當面解決。我們偏向于開‘院壩會’,面對面和群眾交流,面對面消化矛盾,面對面解決小事?！畷h室’的解決方式就像擋著一堵墻,隔離了廣大居民群眾,和群眾有一定的距離,效果也不太好?！?訪談記錄,2019-10-23,HSJ)在“三級辦事流程”下,社區(qū)內(nèi)部各方主體通力合作,辦事效果也立竿見影,不僅有效解決了很多日常事務,也能將處理不了的大小事件及時上報,避免“私事”和“小事”演變成“大事”,對基層社會的公共秩序造成更大的負面影響。

這種辦事流程和問題處理模式既讓居民代表或小組長與其他志愿群體、社會組織分擔了部分工作任務,也對社區(qū)干部的日常工作提出了更多、更細致的要求。因為他們要應對和處理來自居民、小組長和其他的群體與組織報送的各種難以處理的小事與大事。胡書記特別強調(diào):“現(xiàn)在主打的就是一個‘直通車’,居民有什么事解決不了就會找居民組長,有些也會直接給我打電話。我的電話每天沒斷過。雖然很多問題解決起來很困難,自己也累,但是群眾信任我,可以讓他們心里踏實。群眾有需要就主動出面解決問題,給群眾一些建議?！?訪談記錄,2020-01-03,HSJ)這直接加大了社區(qū)干部特別是書記和主任的日常工作壓力,“更加考驗國家基層代理人的工作手段和能力,這其中體現(xiàn)著國家引導下社會力量的發(fā)育以及國家與社會的新型關系”[32]。社區(qū)干部WQH同情地說道:“我有時候感覺我們的書記確實很累。電梯突然停電找他,路燈不亮找他,屋頂漏雨也找他,反正很多事情都要找他?！?訪談記錄,2019-12-08,WQH)

這樣,社區(qū)的居委會和黨組織不僅要解決內(nèi)部的日常治理問題,還要借助這些內(nèi)部的社會組織與志愿群體,想辦法將上級政府的治理目標與社區(qū)居民的生活需要對接起來。這自然增加了社區(qū)干部額外的群團管理任務和工作協(xié)調(diào)要求,并將來自居民家庭、群團組織和上級政府的工作壓力匯集一身。社區(qū)干部LMM直言:“社區(qū)要對接所有鎮(zhèn)里辦公室,可能是黨政辦的要求發(fā)個文件給你,也可能是設施辦發(fā)個文件給你要你做什么,所以很多壓力都轉到社區(qū)這邊。我們社區(qū)就幾個人,要做這么多事就一定要有抓手。這抓手就是群團組織建設。志愿者可以幫忙發(fā)現(xiàn)和解決一些社區(qū)問題,幫我們減了一些負。但是我們也要管理這些組織啊?！?訪談記錄,2020-01-08,LMM)胡書記也舉例說:“雖然義務巡邏隊是發(fā)自內(nèi)心的志愿巡邏,但這吃豆花飯的錢單位還是給了的。這也表明我們社區(qū)的友好與支持態(tài)度,有利于增進大家的感情和團結。這些老年人也很高興,感覺有團隊、有組織、有紀律,也有一種寄托?！?訪談記錄,2019-11-03,HSJ)

四、進一步的分析與討論

結合上述經(jīng)驗描述,從“事件—過程”的分析框架來看“三事分流”的基層社會治理模式發(fā)現(xiàn),從“自己管理自己”的“自主式物業(yè)管理”到“居民互助式”的“社區(qū)自我管理”,再到“直接走訪→當面解決→向上反映”的“三級辦事流程”,這些自治策略將治理范圍有針對性地錨定在各類社區(qū)事務上,主要遵循從“居民→社區(qū)→政府”層層遞進的事務收集、篩選分流與處理反饋的操作路徑,由此理順居民、社區(qū)、(基層)政府及其與市場的關系,將各種社區(qū)事務和矛盾問題作內(nèi)部化處理,形成一種能有效避免事態(tài)擴大的“半正式權力運轉秩序”。這種問題處理模式(特別是針對占多數(shù)情況的“私事”和“小事”)不僅強調(diào)社區(qū)內(nèi)部各類社會組織與志愿群體(特別是骨干和精英)參與社區(qū)治理的角色、過程、策略和功能,也最大限度地調(diào)用并整合私人關系、人情面子和老人權威等源自居民家庭和鄰里關系等熟人社會的資源和力量,以便應對社區(qū)外部的行政資源、市場服務(特別是市場化的物業(yè)管理)和社會公益的不足與缺失的情況。其中產(chǎn)生的“(樓棟、小組和社區(qū))三級議事會”“社區(qū)組織議事”和“一事一議”等民主協(xié)商制度,不僅構成社區(qū)矛盾內(nèi)部化處理的具體手段,也使社區(qū)治理的自主運行過程穩(wěn)定化、常態(tài)化。社區(qū)的居民、家庭、鄰里、議事會、業(yè)委會、社會組織、志愿群體、居委會、黨組織、基層政府和上級政府等各方行動主體心照不宣,日益邁向一種共同參與、彼此合作、協(xié)同治理的理想格局[19]?！暗胤秸c基層社會力量之間形成一種相互團結的互動機制。”[33]其有效運轉的核心前提是社區(qū)居委會和黨組織的領導統(tǒng)籌、宣傳動員和組織協(xié)調(diào),由此體現(xiàn)黨建引領基層社會治理的有效方式與路徑[34]。

從各方行動主體的多元互動角度看,這種基層社會治理模式的摸索與成熟,既要社區(qū)居民對相關社會組織和志愿群體進行社會授權,以便在社區(qū)層面獲得群體合法性和集體認同感,也要國家權力(從各級政府到社區(qū)的居委會和黨組織)對其進行政治授權,以便在國家層面獲得行政合法性和制度性資源,還要吸納并認可個人、家庭和鄰里的關系、資源和人員,以便獲得私人生活領域的個人力量特別是社區(qū)精英的支持與參與。在國家和社會的共同授權以及個人的積極投入下,這種治理模式既容易成為連接四方、合理高效的溝通渠道,也容易成為制度化的政府意志和日?；木用窭娴摹皡R集點”。它能將各方主體的利益目標和行動邏輯有機整合到同一個基層社會治理框架中,在不同類型事務的處理過程中找到國家、社區(qū)與個人的共同利益目標和合作解決方案。相比以往自上而下的、單一化或全能化的行政治理模式,它既容納了更多社會組織、群體和個人的力量,也拓寬了社區(qū)居民的個人意見、集體意志和自治權力的進入路徑和操作平臺,使他們廣泛參與到社區(qū)治理的方方面面,逐步養(yǎng)成“自己的問題自己解決”的自我管理思維。這既在社區(qū)內(nèi)部為相關矛盾和問題的了解、表達、協(xié)商和處理創(chuàng)造了更大的彈性空間,也挖掘、整合并利用了社區(qū)內(nèi)部更多的關系、資源和人力,改善了社區(qū)治理的整體效果。

從民間社會的日常治理邏輯角度看,這種治理模式充分整合“熟人社會”的內(nèi)部治理力量,將關系、人情、面子、禮俗和老人權威等傳統(tǒng)社會文化機制或“鄉(xiāng)土性資源”[35]74成功嵌入社區(qū)的居委會、黨組織、議事會、業(yè)委會以及其他社會組織與志愿群體等“半正式”的組織制度運行過程中,由此形成一種“半正式治理”模式。它既整合相當?shù)摹胺钦街卫怼绷α?也成為“正式權力的非正式運作”的重要載體和表現(xiàn)方式[36],“為官僚體制的正式形式與非正式運作兩重性注入了強大生命力”[37]。特別是居委會和黨組織引領的、處于上下之間連接“家”與“國”的各類志愿群體與社會組織,既能充分借助熟人社會的資源和力量幫助解決社區(qū)各種大小事務,也能及時介入并協(xié)助有需要的居民及時處理他們難以解決的家庭私事。在應對一些具體事務和問題上,這些“半正式”的社會力量的處理效果有時甚至超過社區(qū)居委會、黨組織和基層政府本身?？傊?在定位并解決不同社區(qū)事務過程中,各方主體及其背后的正式與非正式的資源、關系和權力不斷發(fā)生策略性互動,公私界限會模糊化和相對化,社區(qū)秩序也因此不斷生成、維持與變動。

從國家或政府的正式治理邏輯角度看,在可控范圍內(nèi)對社區(qū)內(nèi)部的個人、群體和組織的自治力量和治理行為進行倡導、鼓勵、培育和扶持,不僅體現(xiàn)國家權力的“隱形在場”“隱形/柔性治理”[33,38]或?qū)γ耖g社會的各色非正式力量的“柔性控制”“授權式動員”[32],也體現(xiàn)政府部門對其展開行政性的吸納、滲透、引領與整合的多元治理策略。由此,社區(qū)自治成為“政府層面對于社區(qū)適度的權力賦予”的表現(xiàn),而居民參與也成為“黨和政府持續(xù)‘引領’下的穩(wěn)定參與”[39]。在這種行政主導的基層社會治理框架下,民間社會的非正式權力關系經(jīng)過國家力量或正式權力的控制、整合、容納和優(yōu)化之后,社區(qū)內(nèi)部的個人、群體和組織就有了一定的自主性和自治權,共同促成一種“半正式權力運轉秩序”。只要它不從根本上挑戰(zhàn)國家權力,又與基層政府的治理目標相一致,能為后者所用,就會被允許展開并穩(wěn)定運行。它既是對自上而下的行政主導的國家正式治理模式的有效改良,也使更多“非正式”和“半正式”的社會治理力量成為政府基層治理網(wǎng)絡末端的延伸和補充,因而成為一種能有效回應居民生活需求、解決社區(qū)現(xiàn)實問題的“韌性威權主義”(authoritarian resilience)[40]。這也契合“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”[41]的基層治理總體要求。

從治理結果角度看,這種基層政府“隱形照看”下的社區(qū)治理模式,能明確不同行動主體的治理角色和權責邊界,合理分流不同類型事件,改進各方主體的合作方式,挖掘社區(qū)內(nèi)部資源,提升辦事效率,凝聚社區(qū)意識和社區(qū)認同,最終維系成員關系和社區(qū)穩(wěn)定。通過借助社區(qū)內(nèi)部的個人、群體和組織的自治力量來落實日常治理工作,這不僅降低了國家治理的成本,減輕了基層政府的治理負擔,也擴大了政府正式治理的實際范圍,提升了基層社會治理的現(xiàn)實效果。當然,這一切最終能否有效落實,關鍵還是要看社區(qū)居委會和黨組織在上級政府和各類志愿群體、社會組織以及居民家庭、鄰里關系之間的協(xié)調(diào)、轉換、溝通和整合能力。與此相應,這既增加了社區(qū)干部的日常工作負擔,引發(fā)諸多次級社會治理問題,也對他們處理各種突發(fā)事件和復雜問題提出了更高的工作能力要求。另外,各方行動主體的相互關系與多元互動中的利益沖突同樣真實存在,在社區(qū)居委會和黨組織層面日益匯集,導致很多“大事”的應對處理單靠社區(qū)調(diào)動內(nèi)部的資源、人員和關系已經(jīng)很難解決。這種“大事”困境的積累與下沉反過來也不斷影響社區(qū)其他“小事”和“私事”的解決效果。

五、結論與對策

總之,“三事分流”的基層社會治理模式經(jīng)歷從社區(qū)自發(fā)到政府承認再到全區(qū)推廣的發(fā)展過程,而D社區(qū)及其所在的XK鎮(zhèn)是“三事分流”的樣板社區(qū),在H區(qū)甚至全市都起到示范效應。此種治理模式的理想運行邏輯是“大事政府做、小事社區(qū)做、私事自己做”,以此明確界限、分工合作,上下一心、各司其職。這樣,以“社區(qū)”為中心確立各方邊界,重新擬定合作方式,不僅能有效緩解各級政府的巨大壓力,將其從事事包辦的行政管理模式中解脫出來,集中力量處理基層社區(qū)上報的“大事”,也能在可控范圍內(nèi)賦予社區(qū)居民適當?shù)淖灾螜嗬?調(diào)動社區(qū)內(nèi)部的個人、群體和組織力量,最大限度整合正式與非正式的人員、資源和關系,實現(xiàn)國家、社區(qū)、個人和其他社會力量的分工協(xié)作,降低治理成本、提升治理效率,盡量在社區(qū)內(nèi)部處理大小事件,化解矛盾沖突、凝聚社區(qū)力量,共同達成“共建共治共享”的基層社會治理格局。可見,以志愿群體與社會組織為中介,在國家與社會之間形成良性的互動、合作和互構關系,實現(xiàn)從二元對立到相互支持的關系轉化,這的確具有現(xiàn)實可能性[33,42]。

作為一種應對城鄉(xiāng)社會轉型且具有西部特色的基層治理方案,“三事分流”(特別是 “自主式物業(yè)管理”“社區(qū)自我管理”和“三級辦事流程”等具體操作策略)為當前中國基層社會治理創(chuàng)新實踐探索提供了如下經(jīng)驗參考:一是廣泛搜集社區(qū)居民的需求和問題,根據(jù)事情解決的難易程度采取合理分流和分類治理的方式及時有效地加以解決。這既能滿足社區(qū)居民的多元需求,又能提升社區(qū)治理的現(xiàn)實成效。二是將居民利益和社區(qū)利益緊密結合,以此激發(fā)社區(qū)成員參與解決社會事務的積極性,鼓勵和引導他們實現(xiàn)自我管理和鄰里互助,在提升社區(qū)居民的社會責任、自治意識的同時達到資源共享、問題共擔的基本目的。尤其要培養(yǎng)社區(qū)的社會組織與志愿群體及其內(nèi)部的積極分子和精英骨干力量,實現(xiàn)對社區(qū)增權賦能。三是培養(yǎng)居民的社區(qū)認同感,增進社區(qū)凝聚力,特別是要發(fā)揮社區(qū)居委會和黨組織的主心骨作用,同時借助社區(qū)精英的號召力,幫助“農(nóng)轉非”居民真正融入城市社區(qū)的生活環(huán)境和鄰里關系。這些治理經(jīng)驗既促進了基層社會治理相關問題的理論探索,也能在新時代背景下幫助理順政府、社區(qū)與居民以及市場之間的復雜關系,因此值得其他省市廣大社區(qū)(特別是“過渡型社區(qū)”)學習和借鑒。

但這種基層治理模式同樣存在相當局限?！白陨隙隆钡恼姓蝿蘸蛧抑卫砟繕伺c“自下而上”的居民現(xiàn)實需要與社會治理目標,共同匯聚到以居委會和黨組織為核心的社區(qū)層面,形成上下雙重壓力,而社區(qū)內(nèi)部的群體與組織的參與進一步加大治理工作的協(xié)調(diào)難度,導致社區(qū)層面負荷過重。與此同時,這類社區(qū)面臨資金有限(全靠政府撥款)、人手緊缺,而上級政府財政緊張、支援困難,且物業(yè)公司等市場化的資源與服務因無利可圖而不愿進入等現(xiàn)實難題。這些上下、內(nèi)外的困境交織,長期而言會導致社區(qū)干部的工作動力不足,社區(qū)“大事”持續(xù)積壓、難以解決,進而影響政府、社區(qū)與居民的良性互動,導致政府治理能力和社區(qū)自治能力雙雙削弱。

因此,圍繞對社區(qū)居委會和黨組織的減負與增效目標,本文提出以下對策:一是充分發(fā)揮社區(qū)的精英分子和賢能人士在居民道德素質(zhì)的示范和培養(yǎng)上的推動意義,強化其在政府、社區(qū)和居民之間的社會整合功能與橋梁紐帶作用[43],進一步促進社區(qū)“農(nóng)轉非”成員的市民化轉型。二是要明確基層政府在此類社區(qū)的轉型發(fā)展與公共事務上的角色定位和基本職責,加大政策扶持和資金支持力度,著力解決村居轉型過程中的重大遺留問題,推進城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施建設,完善就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和托幼等民生保障體系,在“大事”上真正起到“兜底”作用。三是建立并健全社區(qū)資源共享的激勵與補償機制。比如,政府要提供有力的資金補償和項目扶持,吸引市場化的物業(yè)管理,使其共同參與社區(qū)治理與公共服務,協(xié)助社區(qū)干部更好地履行基層治理責任。四是發(fā)揮基層社會工作者的專業(yè)優(yōu)勢,制定專項服務方案,幫助“農(nóng)轉非”居民鏈接內(nèi)外資源、提供經(jīng)濟救助、重塑社區(qū)認同、形成市民意識,同時引入外部公益慈善項目,融入社區(qū)內(nèi)部的社會組織與志愿群體建設,協(xié)助社區(qū)、帶動居民參與協(xié)同治理,形成各方主體的優(yōu)勢互補。