向立群，廖攀，連菲

截至2021 年，我國身心障礙人口數(shù)量已超過85,000,000[1]，合并了人口深度老齡化問題以及積極促進(jìn)生育率等政策之后，無障礙問題具有前所未有的緊迫性。黨的十八大以來，國家將宜居社區(qū)建設(shè)提升到前所未有的戰(zhàn)略高度[2]。2012 年8 月，國務(wù)院通過的《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》（以下簡稱《條例》）提出了對于社區(qū)無障礙設(shè)施建設(shè)及服務(wù)的要求；2020 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部）等13 部門在《關(guān)于開展城市居住社區(qū)建設(shè)補短板行動的意見》中，要求加強居住社區(qū)無障礙環(huán)境建設(shè)和改造；2021 年11 月，中國殘疾人聯(lián)合會（以下簡稱殘聯(lián)）等13 部門聯(lián)合制定了《無障礙環(huán)境建設(shè)“十四五”實施方案》，明確了在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)等工作中，統(tǒng)籌開展城鄉(xiāng)無障礙設(shè)施建設(shè)和改造的工作措施。

長期以來，我國無障礙環(huán)境建設(shè)更多地解決了“有”的問題，而沒有解決“好”的問題[3]。《條例》發(fā)布后，地方立法和實踐關(guān)注到社區(qū)服務(wù)無障礙等軟環(huán)境的拓展和升級，社區(qū)無障礙設(shè)施建設(shè)及社區(qū)服務(wù)無障礙水平得以改善[4-5]。國務(wù)院新聞辦公室2021 年發(fā)布的《全面建成小康社會：中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的光輝篇章》白皮書顯示，社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施中，81.05%的出入口、56.58%的服務(wù)柜臺、38.66%的衛(wèi)生間已開展了無障礙建設(shè)和改造工作[6]。

自原建設(shè)部等1988 年發(fā)布《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計規(guī)范（試行）》起，我國已逐步形成以《條例》為核心，以相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)和地方規(guī)章為依托，以專門領(lǐng)域具體規(guī)定為補充的無障礙環(huán)境建設(shè)規(guī)范體系[3,7]。但上述體系的效力層級較低、法律體系不夠完善、法律責(zé)任不夠明確。由于《條例》強制性不足，我國102 個城市的無障礙設(shè)施平均覆蓋率僅有40%，社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施中仍有20%的出入口、40%的服務(wù)柜臺、60%的衛(wèi)生間未進(jìn)行無障礙建設(shè)和改造[4-5]。由此可見，現(xiàn)行《條例》已較難滿足城市社區(qū)居民因身心狀況、年齡層次等差異而對社區(qū)環(huán)境的無障礙程度提出的要求。社區(qū)公共設(shè)施的建設(shè)和改造中，對于“點”部的無障礙設(shè)施規(guī)定較多，而系統(tǒng)的無障礙流線設(shè)置較少，對于身心障礙人士平等參與社會文化活動的需求考慮不夠充分，社區(qū)環(huán)境的無障礙建設(shè)路徑和內(nèi)容也有待厘清。因此，本文旨在辨析“無障礙社區(qū)”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，梳理和總結(jié)無障礙社區(qū)的國際建設(shè)經(jīng)驗，以期為我國的無障礙社區(qū)建設(shè)工作的開展提供借鑒。

1 無障礙社區(qū)的產(chǎn)生背景與發(fā)展現(xiàn)狀

20 世紀(jì)中葉以后，隨著各種身心障礙者團(tuán)體組織和運動倡議的涌現(xiàn)，身心障礙者的人權(quán)問題日益受到國際社會重視?！皻埣踩擞腥毕荨钡墓逃杏^念被逐漸摒棄，“社會模式”逐漸興起——在這一理念中，人是因環(huán)境的可達(dá)性存在障礙導(dǎo)致無法進(jìn)入而造成殘疾，并非因身體造成殘疾[8-9]。1982 年，聯(lián)合國發(fā)布 《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》（World Programme of Action Concerning Disabled Persons），首次提出從社區(qū)層面開展行動應(yīng)對身心障礙問題。2006 年，聯(lián)合國發(fā)布《殘疾人權(quán)利公約》（Convention on the Rights of Persons with Disabilities），明確地體現(xiàn)出對身心障礙者服務(wù)的社區(qū)化思想，確認(rèn)“所有身心障礙者享有在社區(qū)中生活的平等權(quán)利以及與其他人同等的選擇”。

國際社會尚未形成關(guān)于“無障礙社區(qū)”的統(tǒng)一定義，各國政府部門及相關(guān)研究者對于這一概念的表述也因側(cè)重點不同而存在“無障礙社區(qū)”（accessible community）、“包容性社區(qū)”（inclusive community）以及“包容無障礙社區(qū)”（inclusive and accessible community）等多種形式。

在以美國、加拿大為代表的北美國家，“無障礙社區(qū)”和“包容性社區(qū)”是兩個相對獨立的概念。“無障礙社區(qū)”關(guān)注個體，從早期強調(diào)為身體殘疾者移除物理環(huán)境中的障礙，逐漸發(fā)展到為身心障礙者在內(nèi)的所有社區(qū)居民營造支持性環(huán)境——不僅包括物理環(huán)境，也包括社區(qū)服務(wù)、人們的觀念、溝通交流方式等[10-11]；“包容性社區(qū)”強調(diào)總體，提倡從社區(qū)整體上消除因人口結(jié)構(gòu)變化、種族和文化背景差異導(dǎo)致的對于少數(shù)族裔和新移民的歧視，認(rèn)為社區(qū)應(yīng)當(dāng)是開放的，不同種族、膚色和文化背景的社區(qū)成員都可以在與他人的社會聯(lián)系中產(chǎn)生歸屬感[12]。

而在歐洲（以英國為代表）、亞洲（以日本、新加坡、中國香港為代表）和大洋洲（以澳大利亞為代表），“包容無障礙社區(qū)”理念的發(fā)展主要受環(huán)境設(shè)計理念——包括但不限于無障礙設(shè)計（accessible design）、通用設(shè)計（universal design）、包容性設(shè)計（inclusive design）——演變的影響，強調(diào)將環(huán)境設(shè)計理念整合到社區(qū)資源的設(shè)計和建造中，并與老年友好社區(qū)（age-friendly community）、認(rèn)知友好社區(qū)（dementiafriendly community）等的實踐相結(jié)合[13-14]?！鞍轃o障礙社區(qū)”涵蓋物理環(huán)境（physical environment）及居民生活（civic life）兩方面——前者包含公園、公共建筑及住宅、公共交通等；后者包含數(shù)字信息及通信技術(shù)、社交、體育、娛樂及文化活動等[13]。

2 無障礙社區(qū)的概念界定

概括而言，國際無障礙社區(qū)相關(guān)理念發(fā)展與無障礙及環(huán)境設(shè)計理念的演變息息相關(guān)。雖然其表述方式因側(cè)重點不同而存在差異，但由此歸納無障礙社區(qū)理念的核心，可理解為從身心障礙者對物理環(huán)境的需求出發(fā)，通過改善社區(qū)的物理環(huán)境及公眾生活方式，消除因文化背景、膚色、健康狀況等差異而導(dǎo)致的歧視，保障居民能夠舒適、平等地生活在社區(qū)中。

我國《條例》規(guī)定，新建、改建、擴(kuò)建的城鎮(zhèn)居住區(qū)，應(yīng)當(dāng)符合無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。住建部2018 年發(fā)布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)GB 50180-2018》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》）將居住區(qū)——即物理層面的“社區(qū)”——定義為城市中住宅建筑相對集中布局的地區(qū)，按步行距離、居住人口、住宅數(shù)量進(jìn)行規(guī)?？刂?，細(xì)分為15min、10min、5min 生活圈，要求社區(qū)應(yīng)為老年人、兒童、身心障礙者的生活和社會活動提供便利的條件和場所，其步行系統(tǒng)應(yīng)連續(xù)、安全、符合無障礙要求。

綜合國際無障礙社區(qū)理念的發(fā)展與我國《條例》《標(biāo)準(zhǔn)》對于居住區(qū)無障礙建設(shè)的要求，本研究將“無障礙社區(qū)”界定為：能夠通過物理環(huán)境、信息交流、社區(qū)服務(wù)的共同作用，減輕或消除因身心狀況、個人技能等差異而導(dǎo)致的行動不便與歧視，以確保居民能夠平等地利用社區(qū)資源與服務(wù)，共享社區(qū)的15min 生活圈。在滿足物理環(huán)境舒適、安全的基礎(chǔ)上，無障礙社區(qū)應(yīng)能夠讓包括身心障礙者在內(nèi)的全體居民平等地參與社區(qū)生活與文化，通過人與人、人與環(huán)境之間的信息交流，以及社區(qū)服務(wù)、管理體系的營造，為其提供歸屬感，使其感受到尊重，并最終實現(xiàn)自我價值。無障礙社區(qū)包含的內(nèi)容及其與馬斯洛需求理論的對應(yīng)關(guān)系如圖1 所示。

3 無障礙社區(qū)的國際建設(shè)經(jīng)驗

雖然國際無障礙環(huán)境建設(shè)及設(shè)計相關(guān)政策、法規(guī)眾多，但明確涉及無障礙社區(qū)的卻十分有限。因此，本文選取了在國家及地方政策中明確提及無障礙社區(qū)的澳大利亞、美國華盛頓州，以及強調(diào)社區(qū)環(huán)境無障礙的中國香港特別行政區(qū)，探討無障礙社區(qū)的國際建設(shè)經(jīng)驗。

3.1 建設(shè)條件：政策引領(lǐng)，資金支持

（1）澳大利亞、中國香港特別行政區(qū)：政策先行，資金后設(shè)

澳大利亞在2008-2009 年對身心障礙者展開了廣泛咨詢，明確了解到他們強烈希望參與社區(qū)生活，希望其他居民意識到建設(shè)包容無障礙社區(qū)的益處[15]。雖然各級政府都在努力確保身心障礙者平等享受社區(qū)生活的權(quán)利，但當(dāng)時的澳大利亞尚未形成全國統(tǒng)一的、能夠改善身心障礙者及其親屬生活質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)；為此，各級政府共同商討、推出了《國家殘疾人事業(yè)戰(zhàn)略2010-2020 年》（National Disability Strategy 2010-2020，以下簡稱《戰(zhàn)略2010-2020》），旨在確保國家層面的主流服務(wù)和計劃——包括醫(yī)療保健、教育、住房改革等——能夠回應(yīng)身心障礙者的需求[13]。

建設(shè)包容無障礙社區(qū)（inclusive and accessible communities）是《戰(zhàn)略2010-2020》的首要任務(wù)，要求各級政府、商業(yè)及非政府組織充分認(rèn)識、理解通用設(shè)計理念，并將該理念結(jié)合到改善社區(qū)物理環(huán)境的措施中，包括但不限于設(shè)立感官花園（sensory gardens）、認(rèn)知障礙兒童游樂區(qū)、身心障礙者更衣室等[13]。歷經(jīng)10年發(fā)展后，2021 年底出臺的《澳大利亞殘疾人事業(yè)戰(zhàn)略2021-2031 年》（Australia's Disability Strategy 2021-2031，以下簡稱《戰(zhàn)略2021-2031》）在無障礙社區(qū)營造方面，將“包容性的住房及社區(qū)”（inclusive homes and communities）設(shè)置為7 個需要發(fā)生變革的領(lǐng)域之一，旨在新建滿足無障礙要求、經(jīng)濟(jì)適用和精心設(shè)計的住房，以創(chuàng)建包容且無障礙的社區(qū)；并特別強調(diào)了增加經(jīng)濟(jì)適用性住房供應(yīng)，以及身心障礙者能夠自主選擇、決定的無障礙住房，對于營造無障礙社區(qū)的重要性[16]。

在《戰(zhàn)略2010-2020》的引領(lǐng)下，2011 年，澳大利亞社會服務(wù)部（Department of Social Services）設(shè)立了國家層面的無障礙社區(qū)基金（Accessible Communities Funding），各州、領(lǐng)地政府亦因地制宜地設(shè)置了無障礙社區(qū)建設(shè)、改造基金。以新南威爾士州為例，州政府自2009 年起設(shè)置的“社區(qū)建設(shè)伙伴”（NSW Community Building Partnership）項目在10 余年間，已資助超過18,000 個無障礙相關(guān)的建設(shè)及改造項目，累計金額超過3.99 億澳元[17]。2013 年，《國家殘疾人保險計劃法案》（National Disability Insurance Scheme Act，以下簡稱《保險計劃》），在澳大利亞各級政府的支持下正式實施[18]。澳大利亞國家殘疾人保險局（National Disability Insurance Agency）發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，截至2022 年12 月31 日，已有超過573,000 位身心障礙者獲得了《保險計劃》的資助[19]。《保險計劃》不但是《戰(zhàn)略2010-2020》實施進(jìn)程中的杰出產(chǎn)物，更是繼續(xù)推行《戰(zhàn)略2021-2031》的重要基礎(chǔ)和保障。

與澳大利亞政府類似，中國香港特別行政區(qū)政府通過設(shè)置“人人暢道通行計劃”及“優(yōu)化升降機(jī)資助計劃”，以政府撥款的方式為改善社區(qū)環(huán)境提供支持。其中，2012 年開始啟動的“人人暢道通行計劃”旨在擴(kuò)大在人行天橋、人行高架路和人行隧道加裝無障礙設(shè)施的范圍，自計劃實施以來，特區(qū)政府已撥款逾63 億港元。2019 年，該計劃的改造范疇進(jìn)一步擴(kuò)大至為香港房屋委員會所轄屋邨及已拆售物業(yè)的公共屋邨于人行天橋、隧道和高架人行道等位置加建升降機(jī)[20]?！皟?yōu)化升降機(jī)資助計劃”旨在加快優(yōu)化住宅樓的舊式升降機(jī)，特區(qū)政府計劃從2019 年起的6 個財政年度內(nèi)，撥款25 億港元供符合資格的私人住宅或商住樓業(yè)主申請，資助額最高可達(dá)工程費用的60%（上限為每部升降機(jī)500,000 港元）；樓內(nèi)60歲或以上的老年自住業(yè)主可獲其所需分擔(dān)工程費用及自行聘請顧問費用的全額資助（每個住宅單位資助上限為50,000 港元）[21]。在此基礎(chǔ)上，香港房屋協(xié)會和市區(qū)重建局先后推出了“長者維修自住物業(yè)津貼計劃”及“有需要人士維修自住物業(yè)津貼計劃”，為自住業(yè)主提供維修樓宇費用的津貼（兩項津貼可同時申請，可獲津貼上限合計不超過80,000 港元），加強其居所的安全[22]。

（2）美國華盛頓州：政策推行與資金設(shè)置同步

不同于澳大利亞和香港特區(qū)政策先行的方式，美國華盛頓州議會2010 年通過的《無障礙社區(qū)法案》（The Accessible Communities Act，以下簡稱《法案》），推動在華盛頓各縣建立無障礙社區(qū)咨詢委員會（Accessible Community Advisory Committees，以下簡稱ACACs），消除華盛頓州逾900,000 位身心障礙者所面臨的物理環(huán)境障礙的同時，就提出了設(shè)立無障礙社區(qū)基金（Accessible Communities Account）的要求[23]。

《法案》規(guī)定，無障礙社區(qū)基金主要用于改善社區(qū)環(huán)境，回應(yīng)身心障礙者的需求，并提高公眾對于無障礙社區(qū)的認(rèn)知；州屬殘疾問題和就業(yè)委員會（Governor's Committee on Disability Issues and Employment，以下簡稱GCDE）負(fù)責(zé)管理無障礙社區(qū)基金，各縣ACACs 可自行組織能夠改善社區(qū)無障礙環(huán)境的活動，主要目的在于提升居民對于無障礙社區(qū)的認(rèn)識，活動內(nèi)容包括組織身心障礙者參與社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)劃，建立、維護(hù)無障礙社區(qū)網(wǎng)站等；各縣ACACs 還可通過評估身心障礙者面臨的通行問題，向GCDE 申請從無障礙基金中獲取社區(qū)人行道路修繕等設(shè)施更新項目的資助[11,24-25]?！斗ò浮诽貏e強調(diào)了對占用身心障礙者專屬停車位、未經(jīng)授權(quán)使用特殊牌照享受停車特權(quán)等行為的處罰，并指明以上行為的罰金屬于無障礙社區(qū)基金的組成部分[11,23]。

3.2 建設(shè)過程：公眾參與，定期審查

（1）建設(shè)內(nèi)容深入咨詢

《戰(zhàn)略2010-2020》實施過程中，曾就包容性無障礙社區(qū)建設(shè)所涉及的規(guī)劃、設(shè)計、管理問題，以及建設(shè)過程中可能遇到的困難及解決方式，展開過多輪公眾意見聽證，并根據(jù)所收集的意見，及時調(diào)整相關(guān)措施[13]?！稇?zhàn)略2021-2031》制定前，澳大利亞各級政府總結(jié)了《戰(zhàn)略2010-2020》的經(jīng)驗及不足，獲取了超過3000 位身心障礙者及其家屬、照護(hù)者的反饋意見，并于啟動的同時成立了咨詢委員會。咨詢委員會核心成員包含至少半數(shù)身心障礙者，將針對《戰(zhàn)略2021-2031》包含的行動計劃、成效框架及周期進(jìn)展等，向聯(lián)邦、州和領(lǐng)地政府及殘疾人事業(yè)部提供建議。2022-2031 年間，澳大利亞政府計劃每年至少舉辦一次公眾論壇或咨詢，包括3 次全國公眾論壇、至少4 次與全國公眾論壇錯開的州和領(lǐng)地論壇，以及為配合《戰(zhàn)略2021-2031》的重大審查而舉辦的3 次公眾咨詢；Australia's Disability Strategy Hub 網(wǎng)站作為《戰(zhàn)略2021-2031》專門為公眾與政府建立的溝通渠道，可供公眾在線咨詢、反饋意見，并關(guān)注重要信息和政策的發(fā)布[26]。

香港特別行政區(qū)2020 年6 月完成檢討并推出的《殘疾人及康復(fù)計劃方案》（以下簡稱《方案》），在討論及更新過程的3 個階段，均廣泛、深入地征求了公眾意見。作為《方案》討論及更新過程中歷時最長、最重要的環(huán)節(jié)，康復(fù)咨詢委員會組織了公眾咨詢會、利益相關(guān)者會議、焦點小組訪談3 種形式，邀請了康復(fù)及護(hù)理服務(wù)運營者及使用者、與身心障礙者康復(fù)服務(wù)有關(guān)的業(yè)界組織和專業(yè)團(tuán)體，以及關(guān)注身心障礙者康復(fù)服務(wù)的團(tuán)體或個人，最終共超過3000 人次參與，接獲意見累計378 份?！斗桨浮烦浞挚紤]了香港面臨的限制和機(jī)遇，參考國際通用的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及最佳做法，采用旅運鏈分析1）找出各種障礙，并制訂了能夠消除障礙的、切實可行的策略及建議，以期締造無障礙的社區(qū)生活環(huán)境[27]。

（2）建設(shè)效能定期審查

澳大利亞聯(lián)邦政府在《戰(zhàn)略2010-2020》施行過程中的一項重要且特色的舉措是設(shè)置了定期審查機(jī)制，聯(lián)邦政府分3 個階段編制實施計劃，以兩年為一個周期編寫審查報告，重點評估各領(lǐng)域的發(fā)展趨勢，并適時調(diào)整相關(guān)措施?！稇?zhàn)略2021-2031》延續(xù)了定期審查機(jī)制，將在聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)下，開展兩輪對于建筑、公共交通、教育無障礙標(biāo)準(zhǔn)的審查，并在社區(qū)態(tài)度、就業(yè)、兒童、安全、應(yīng)急管理等方面，設(shè)置了額外的目標(biāo)行動計劃。

香港《方案》特別提出以身心障礙者對于照護(hù)需求的程度為中心，構(gòu)建3 個層次的社區(qū)支持服務(wù)模式（圖2）——即在整合現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上，為有高度照護(hù)需求且在家中生活的嚴(yán)重殘疾人士設(shè)立新的康復(fù)服務(wù)中心，融合日間護(hù)理中心及居家照護(hù)服務(wù)，以增加社區(qū)支持體系的靈活性，并為嚴(yán)重殘疾人士在不同階段的照護(hù)需求轉(zhuǎn)變提供支持；為輕度到中度殘疾的人士提供專門支持，協(xié)調(diào)目前的地區(qū)支援中心與其他服務(wù)單位角色；對于輕度殘疾人士，政府會增撥資源，提升社交及康樂服務(wù)質(zhì)量，將社區(qū)康樂中心與親屬資源中心融合，以建立提供基礎(chǔ)支持服務(wù)的地區(qū)網(wǎng)絡(luò)?？祻?fù)咨詢委員會同時建議特區(qū)政府社會福利署參考安老服務(wù)的統(tǒng)一評估機(jī)制，為社區(qū)支持服務(wù)制定評估機(jī)制，探討如何擴(kuò)展個案管理服務(wù)；康復(fù)咨詢委員會還將持續(xù)協(xié)助特區(qū)政府，跟進(jìn)《方案》涵蓋的策略建議及相應(yīng)措施的實施進(jìn)度，適時進(jìn)行檢討并做出適當(dāng)調(diào)整。

2 香港地區(qū)3個層次的社區(qū)支持服務(wù)模式，引自參考文獻(xiàn)[27]

3.3 建設(shè)方式：聯(lián)動指南，建有所依

在美國，業(yè)主、建筑師、工程師、承包商等各方利益相關(guān)者均需對無障礙環(huán)境的營造負(fù)責(zé)，遵循《建筑障礙法》（Architectural Barriers Act）、《美國殘疾人法案》（Americans with Disabilities Act），以及《美國殘疾人法案建筑物和設(shè)施無障礙指南》（Americans with Disabilities Act [ADA]Accessibility Guidelines for Buildings and Facilities）等的規(guī)定。在既有社區(qū)無障礙環(huán)境更新改造的各個階段，審查人員會采用接近輪椅寬度的數(shù)字水平儀、門壓力表等測量儀器，配合當(dāng)?shù)責(zé)o障礙社區(qū)環(huán)境更新相關(guān)核查清單，現(xiàn)場識別項目的潛在不合規(guī)之處，并提出解決常見疏忽的建議，以確保項目能夠完全符合無障礙法規(guī)及規(guī)范[28]。

受《保險計劃》的資助，澳大利亞制定了《殘疾人住宅設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（NDIS Specialist Disability Accommodation Design Standard）及《宜居住宅設(shè)計指南》（Livable Housing Design Guidelines），在滿足《國家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（National Construction Code）的基礎(chǔ)上，保障社區(qū)及住宅環(huán)境能夠滿足身心障礙者的需求。其中，《殘疾人住宅設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》制定了“宜居程度改善”（improved liveability）、“堅固易維護(hù)”（robust）、“全面無障礙”（fully accessible），以及“物理層面的高度支持”（high physical support）4 類指標(biāo)[29]；《宜居住宅設(shè)計指南》由低到高設(shè)置了“銀”（silver level）、“金”（gold level）、“鉑金”（platinum level）3 個等級[30]，通常情況下，“金”和“鉑金”等級需要提供更充足的場地、設(shè)置更寬的門開口指標(biāo)等。社區(qū)及住宅環(huán)境更新改造時，相關(guān)業(yè)主及責(zé)任人可根據(jù)社區(qū)及住宅環(huán)境的實際情況，以及需要為身心障礙者提供支持的程度，執(zhí)行相應(yīng)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。

而香港特別行政區(qū)的各類建設(shè)以《建筑物條例》及其附屬法例為統(tǒng)領(lǐng)，香港屋宇署推出的《設(shè)計手冊：暢通無阻的通道2008》中，部分與無障礙社區(qū)及環(huán)境相關(guān)的設(shè)計規(guī)定經(jīng)過多年發(fā)展，已有作為強制性設(shè)計規(guī)定納入《建筑物條例》附屬的《建筑物（規(guī)劃）規(guī)例》。此外，建筑署、香港房屋協(xié)會為推進(jìn)社區(qū)及住宅環(huán)境改善工作，陸續(xù)出臺了《暢道通行：良好作業(yè)指引》《暢道通行：戶外環(huán)境建設(shè)》《香港住宅通用設(shè)計指南》，從規(guī)劃和空間設(shè)計、無障礙設(shè)計、環(huán)境障礙消除方式等方面，有針對性地提出了適用于香港的設(shè)計指引，力求在提升社區(qū)環(huán)境可達(dá)性和安全性的基礎(chǔ)上，滿足身心障礙者的需求，并方便每一位居民的使用[31]。

4 我國無障礙社區(qū)建設(shè)的思考

《條例》將“無障礙環(huán)境建設(shè)”定義為“為便于殘疾人等社會成員自主安全地通行道路、出入相關(guān)建筑物、搭乘公共交通工具、交流信息、獲得社區(qū)服務(wù)所進(jìn)行的建設(shè)活動”。在老齡化、少子化程度不斷加深、城市建設(shè)由增量轉(zhuǎn)向提質(zhì)的國際背景下，身心障礙人士需求的發(fā)展決定了無障礙環(huán)境建設(shè)范圍的持續(xù)拓展。然而《條例》不夠清晰的建設(shè)范圍，難以與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，以此為核心形成的規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，也難以保障其可行性、合理性。社區(qū)作為我國城市治理和居民生活的基本單元，以及黨和政府聯(lián)系、服務(wù)人民群眾的“最后一公里”，引入“無障礙社區(qū)”的概念，并明確其建設(shè)路徑和內(nèi)容，對于更廣泛的無障礙環(huán)境建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實價值。

近年來，以北京、深圳、杭州、南京等為代表的城市街道管委會在居民反映、社區(qū)摸排后，陸續(xù)采取了為老舊住宅樓加裝電梯、改造社區(qū)內(nèi)的坡道及無障礙泊位、服務(wù)設(shè)施設(shè)置低位服務(wù)臺等方式，打造更為便利的社區(qū)環(huán)境。當(dāng)前我國無障礙社區(qū)建設(shè)仍面臨缺乏有效的公眾參與實現(xiàn)方式、監(jiān)督反饋的時效與應(yīng)對工作機(jī)制保障、實際建設(shè)綜合統(tǒng)籌與專業(yè)指導(dǎo)等挑戰(zhàn)，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，吸取無障礙社區(qū)建設(shè)的國際經(jīng)驗，梳理出與我國已實施的適老化社區(qū)、老舊小區(qū)改造等城市更新內(nèi)容有差異的獨特經(jīng)驗與做法，形成適用于我國的無障礙社區(qū)建設(shè)方式（圖3）。

3 我國無障礙社區(qū)的建設(shè)方式

4.1 政策資金聯(lián)動：建立多元責(zé)任主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)

（1）自上而下協(xié)同政策推行

創(chuàng)建、改造無障礙社區(qū)是龐大的系統(tǒng)工程，需要住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、交通管理部門、無障礙設(shè)施的所有權(quán)人及管理者、無障礙環(huán)境建設(shè)主管部門等多元責(zé)任主體共同參與、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。國際經(jīng)驗帶給我國的借鑒是，無障礙社區(qū)建設(shè)在地方需求醞釀的基礎(chǔ)上，通常遵循自上而下的推行模式。國家出臺法案和總體戰(zhàn)略規(guī)劃，引領(lǐng)工作開展方向，同時明確建設(shè)與管理的一級責(zé)任主體，明確牽頭部門、配合部門、管理部門、監(jiān)督檢查部門以及資金來源；在建立國家層面責(zé)任主體網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，地方層面再建立起各層級的責(zé)任主體網(wǎng)絡(luò)，保證實際工作的有效開展。例如，澳大利亞的戰(zhàn)略實施以國家社會服務(wù)部為主導(dǎo)，各州、領(lǐng)地配合并制定具體工作方案、政策以及制度。又如，香港在城市無障礙設(shè)施及通道建設(shè)方面，先有立法會出臺《建筑物條例》及其附屬法例《建筑物（規(guī)劃）規(guī)例》，再有屋宇署、建筑署、路政署等部門出臺的《設(shè)計手冊：暢通無阻的通道》、開展“人人暢道通行計劃”等工作，回應(yīng)政策法規(guī)。

在《條例》的統(tǒng)領(lǐng)下，我國各地已出臺了適用于地方的建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。但應(yīng)指出的是，已出臺的法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)對于無障礙社區(qū)所涵蓋內(nèi)容的闡述尚不清晰，且主要側(cè)重在滿足物理環(huán)境方面的無障礙，而缺乏對精神層面無障礙的關(guān)注。2022 年10 月27 日提請十三屆全國人大常委會第三十七次會議初次審議通過的《無障礙環(huán)境建設(shè)法（草案）》，彌補了我國無障礙環(huán)境建設(shè)方面一直以來的立法空白，從設(shè)施建設(shè)、信息交流、社區(qū)服務(wù)3 方面構(gòu)建起完整、清晰的無障礙環(huán)境具體內(nèi)容框架，明確規(guī)定政府相關(guān)部門、工程單位、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在無障礙建設(shè)方面的職責(zé)。待《無障礙環(huán)境建設(shè)法（草案）》正式通過后，現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)，仍需進(jìn)一步修訂、完善。

（2）設(shè)立無障礙社區(qū)咨詢委員會

我國可參考美國華盛頓州的做法，在各級地方政府建立無障礙社區(qū)咨詢委員會。委員會成員規(guī)模不宜過大，華盛頓州各縣的無障礙社區(qū)咨詢委員會一般包括5 名成員，設(shè)主任、副主任各1 名[23-25]。無障礙社區(qū)咨詢委員會可根據(jù)社區(qū)的具體情況，定期組織能夠提升居民對于無障礙社區(qū)的認(rèn)識的活動，內(nèi)容包括無障礙社區(qū)建設(shè)目的宣傳，組織身心障礙者參與社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)劃，建立、維護(hù)無障礙社區(qū)網(wǎng)站等；無障礙社區(qū)咨詢委員會還需定期評估身心障礙者在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)中面臨的通行、活動等問題，與社區(qū)管委會一同向地方政府提案，申請社區(qū)人行道路修繕等社區(qū)建設(shè)、設(shè)施更新項目的資助。

此外，我國還可參照澳大利亞政府的做法，設(shè)置無障礙社區(qū)政策咨詢與監(jiān)督委員會，該委員會成員由無障礙社區(qū)建設(shè)的主要利益相關(guān)者組成，且至少應(yīng)包括半數(shù)以上的身心障礙人士；可優(yōu)先吸納生活在欠發(fā)達(dá)地區(qū)、具有特殊文化背景的人員，以及年輕人、女性，作為委員會成員[26]。委員會與各省殘聯(lián)保持緊密聯(lián)系，委員會主任應(yīng)每年出席至少一次國家層面針對無障礙社區(qū)建設(shè)相關(guān)的會議，向相關(guān)部門負(fù)責(zé)人提出建議，以利于無障礙社區(qū)建設(shè)政策的更新與完善。

（3）專項基金與靈活撥款并存

可參考華盛頓州設(shè)立專項基金方式，在我國設(shè)置省級專項無障礙社區(qū)基金，聯(lián)動行業(yè)協(xié)會、民間組織共同確保資金的來源渠道多樣、金額充足。基金可交由各省殘聯(lián)管理，用于支持其下屬各級市縣自行組織的建設(shè)活動，包括改善社區(qū)物理環(huán)境、組織身心障礙者參與社區(qū)工作規(guī)劃、建立和維護(hù)無障礙社區(qū)信息服務(wù)系統(tǒng)、提升居民對于無障礙社區(qū)認(rèn)知等活動。此外，大規(guī)模、系統(tǒng)性的建設(shè)活動一般單獨撥款，如香港地區(qū)的無障礙住宅改造和道路系統(tǒng)無障礙改造。如果參考香港地區(qū)的經(jīng)驗，政府用于支持老年人進(jìn)行住宅內(nèi)部無障礙設(shè)施改善的資金約每戶40,000～70,000 元；用于更新、優(yōu)化住宅樓電梯的資金可達(dá)到工程費用的60%（上限約為每部電梯450,000 元）；用于社區(qū)室外空間無障礙設(shè)施建設(shè)及更新的費用，因工程類別、建造材料、建設(shè)地區(qū)等的差異，項目額平均值可能在100,000～1,500,000 元不等。

（4）資金使用獎懲結(jié)合

在無障礙社區(qū)建設(shè)過程中，我國應(yīng)具體考察項目的區(qū)位、設(shè)施現(xiàn)狀、周邊配套、居民特征等情況，設(shè)置合理的資助額度。對于資金的不合理使用情況，以及影響無障礙社區(qū)建設(shè)、維護(hù)的行為，可結(jié)合國際經(jīng)驗，設(shè)立處罰機(jī)制，產(chǎn)生的罰款仍可回收為無障礙社區(qū)建設(shè)基金。由此，形成資助與罰款相結(jié)合的資金使用機(jī)制，進(jìn)一步保證資金的有效利用。

4.2 機(jī)制保障：構(gòu)建社區(qū)無障礙問題咨詢與反饋渠道

（1）公眾咨詢機(jī)制確立建設(shè)方案

澳大利亞、中國香港通過公眾咨詢來確定無障礙社區(qū)建設(shè)內(nèi)容和措施的經(jīng)驗十分值得借鑒，如香港《方案》的更新有賴于為期兩年、分3 階段開展的公眾參與活動。無障礙社區(qū)的建設(shè)方向由頂層自上而下指導(dǎo)，但具體建設(shè)內(nèi)容和方案必須在充分調(diào)研社區(qū)身心障礙者需求的基礎(chǔ)上確定，建設(shè)方案和管理方式等問題均應(yīng)聽取身心障礙者及其家屬意見。

（2）實時反饋機(jī)制保障建設(shè)效能

無障礙社區(qū)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是動態(tài)、持續(xù)的，身心障礙者及其家屬、照護(hù)者作為無障礙社區(qū)建設(shè)政策制定、審查時的重要參與者，也應(yīng)成為建設(shè)成果的重要檢驗者，保證建設(shè)成果能夠定期反饋、及時發(fā)現(xiàn)問題并得以調(diào)整。澳大利亞每兩年的建設(shè)數(shù)據(jù)都要提交身心障礙者、家屬和照護(hù)者、相關(guān)組織、專家以及政府部門進(jìn)行審核。依靠這一機(jī)制，國家戰(zhàn)略的實施成效得以定期檢驗和反饋，這對于次級工作組織也同樣適用。

建成環(huán)境和設(shè)施設(shè)備會隨時間推移而發(fā)生老化、損壞、占用等問題，社區(qū)服務(wù)也可能出現(xiàn)質(zhì)量下降、內(nèi)容萎縮等情況，因而無障礙社區(qū)的長期監(jiān)管維護(hù)與即時的建設(shè)改造同等重要，公眾參與是保障監(jiān)督反饋有效、及時的最重要方式。因此，我國可明確各級殘聯(lián)、老齡委、社區(qū)管理委員會等責(zé)任主體的監(jiān)管職責(zé)，鼓勵、支持和培育身心障礙者及其家屬、老年人、兒童家長、認(rèn)知障礙者家屬等群體實施“社區(qū)無障礙問題實時反饋”，避免過了政策執(zhí)行期就無人管理、無人負(fù)責(zé)、無錢維護(hù)的情況，確保社區(qū)無障礙狀態(tài)的可持續(xù)。

4.3 開放建設(shè)：因地制宜確定建設(shè)內(nèi)容

（1）先公后私的建設(shè)進(jìn)程

從國際經(jīng)驗來看，無障礙社區(qū)建設(shè)遵循了“先公共后私人”“先場地后住宅”的推行進(jìn)程。澳大利亞最初通過設(shè)立感官花園、認(rèn)知障礙兒童游樂區(qū)、身心障礙者更衣室等方式，滿足身心障礙居民對公共空間的需求，進(jìn)而將無障礙社區(qū)營造的重點推行到包容性住房領(lǐng)域，強調(diào)增加可供身心障礙者自主選擇的無障礙住房。中國香港從加裝人行天橋、人行高架路和人行隧道的無障礙設(shè)施開始，逐漸過渡到更新住宅樓的舊式無障礙電梯、無障礙設(shè)施等。

（2）因地因時的建設(shè)內(nèi)容

無障礙社區(qū)的建設(shè)切不能封閉獨立、盲目推行固定的建設(shè)模式，而要一地一議、一事一議。例如香港地區(qū)結(jié)合自身高密度城市高差大、立體交通多的特點，無障礙環(huán)境建設(shè)先從解決豎向交通的無障礙著手，充分回應(yīng)地區(qū)最迫切需求。此外，無論是新建、改造還是維護(hù)修復(fù)，都應(yīng)在專業(yè)人士或機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下進(jìn)行，避免套用統(tǒng)一做法而造成不能用、不好用等問題。

（3）包容性的建設(shè)理念

在具體設(shè)計方案和實施方案上，應(yīng)協(xié)調(diào)各方、合并相似建設(shè)內(nèi)容、解決沖突內(nèi)容，不僅要避免勞民傷財、資源浪費，更要避免對一部分人群無障礙而對另一部分人群的不友好。因此，可引入了解當(dāng)?shù)厍闆r、可代表社區(qū)居民利益的“社區(qū)建筑師”，在協(xié)調(diào)不同利益群體沖突的基礎(chǔ)上，提升無障礙社區(qū)環(huán)境營造的針對性，并根據(jù)社區(qū)居民需求，及時調(diào)整空間營造的方式。

（4）數(shù)字技術(shù)助力的融合無障礙

我國應(yīng)鼓勵數(shù)字技術(shù)在無障礙社區(qū)建設(shè)中的創(chuàng)新，形成智慧社區(qū)服務(wù)平臺，拓展身心障礙人士可接受服務(wù)的時間和空間。數(shù)字技術(shù)不僅可能解決物理環(huán)境改造實施困難的問題、更好滿足信息無障礙的需求、促進(jìn)服務(wù)供給的無障礙，還有助于推動3 個環(huán)境領(lǐng)域高度融合，促成真正的心靈無障礙。

5 結(jié)語

本文從無障礙社區(qū)理念的發(fā)展出發(fā)，以我國對于無障礙社區(qū)建設(shè)的實際需求為基礎(chǔ)，界定了無障礙社區(qū)的概念。通過對澳大利亞、美國華盛頓州、中國香港地區(qū)的無障礙社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗分析發(fā)現(xiàn)，這些國家和地區(qū)從政策法規(guī)、配套資金到服務(wù)體系、環(huán)境建設(shè)均對無障礙社區(qū)建設(shè)做出了回應(yīng)。由此可見，無障礙社區(qū)建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要建立多元責(zé)任主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)政策、資金聯(lián)動；構(gòu)建社區(qū)無障礙問題咨詢與反饋渠道，形成機(jī)制保障；先公后私、因地因時確定建設(shè)進(jìn)程和內(nèi)容；在包容性建設(shè)理念的指導(dǎo)下，引入社區(qū)建筑師提升無障礙社區(qū)環(huán)境營造的針對性，鼓勵數(shù)字技術(shù)在無障礙社區(qū)建設(shè)中的創(chuàng)新，進(jìn)而激活社區(qū)無障礙建設(shè)這個大系統(tǒng)，以支持身心障礙者以及老年人、兒童等群體平等地參與社區(qū)生活與文化，實現(xiàn)自我價值。推動我國無障礙社區(qū)發(fā)展建設(shè)，能夠從社區(qū)角度，為實現(xiàn)社會包容貢獻(xiàn)解決之道。

注釋

1）旅運鏈分析：即審視由出發(fā)點到達(dá)目的處所的過程是否存在各種對身心障礙者的障礙。審視范圍包括：目的處所無障礙設(shè)施/交通配套數(shù)據(jù)的獲取、由出發(fā)點到達(dá)目的處所所需的無障礙交通服務(wù)/無障礙通道/無障礙設(shè)施、進(jìn)入目的處所的無障礙通道/設(shè)施、目的處所內(nèi)的無障礙通道/設(shè)施及目的處所的緊急逃生設(shè)施。