文｜張亞池

作為國家級風(fēng)景名勝區(qū)，黃河壺口瀑布原本可以通過遠(yuǎn)眺方式供游客觀賞，但適宜觀景路段卻被當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門架起高墻，并要求游客通過購買門票才能參觀，使得大自然饋贈的景觀因一堵高墻變成了高價收費景區(qū)。雖然迫于輿論壓力黃河壺口瀑布景區(qū)周邊圍墻已被拆除，但當(dāng)前這種為了防止游客無償觀賞自然景觀而設(shè)置遮擋物的現(xiàn)象仍屢見不鮮，其背后根源是實踐中管理者無視公民本應(yīng)享有的景觀權(quán)，而我國立法上關(guān)于景觀權(quán)的制度設(shè)計亦有不完善之處。本文對我國景觀權(quán)內(nèi)涵予以分析，提出了我國景觀權(quán)制度建構(gòu)的實現(xiàn)路徑。

景觀權(quán)概述

景觀

論證景觀權(quán)之前首先要明確景觀的概念。景觀在生態(tài)學(xué)上常被定義為美麗的場景，后學(xué)者們逐漸深化對景觀的社會認(rèn)知，提出景觀之內(nèi)涵還包括環(huán)境與人類之間的關(guān)系。隨著社會的發(fā)展，景觀逐漸由一個自然概念發(fā)展到法律概念。韓國的景觀法將景觀定義為“由自然和人工要素組成的具有地方環(huán)境特征，滿足居民生活條件的區(qū)域”，從這一概念可以看出，景觀具有和諧與秩序的客觀價值。日本景觀法將景觀定義為“國民共同之資產(chǎn)”，強(qiáng)調(diào)良好的景觀與地域固有特性存在密切關(guān)聯(lián)，法律同時明確了景觀的共有屬性與重要社會價值?！稓W洲景觀公約》提供了更為全面的景觀定義，該公約指出“景觀是人們所感知的一個區(qū)域，其可以分別在自然因素或人文因素作用下產(chǎn)生，也可以在二者相互作用下產(chǎn)生”。結(jié)合不同時期、不同國家對于景觀的定義，本文認(rèn)為，景觀是依附于土地的具有一定美學(xué)價值的客觀存在，是自然因素與人文因素共同作用下的產(chǎn)物，并隨著人類與環(huán)境之間關(guān)系變化而動態(tài)發(fā)展的。

景觀權(quán)

法學(xué)家張文顯教授指出，法律權(quán)利是指規(guī)定或隱含在法律規(guī)范中、實現(xiàn)于法律關(guān)系中，主體以相對自由的作為或者不作為的方式獲得利益的一種手段。根據(jù)法律權(quán)利的概念，環(huán)境法學(xué)家蔡守秋教授將環(huán)境權(quán)定義為權(quán)利主體在生態(tài)環(huán)境方面享有的某種權(quán)益。參照環(huán)境權(quán)的定義方式，本文認(rèn)為，景觀權(quán)可以定義為權(quán)利主體在一定美學(xué)價值客觀存在的環(huán)境中非排他地享受美好景觀的權(quán)利。其權(quán)利主體為景觀權(quán)法律關(guān)系中享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的人，權(quán)利客體為良好的景觀。景觀權(quán)具有以下權(quán)利屬性。

客觀存在性

雖然無法在現(xiàn)行法律概念中得到景觀權(quán)的具體定義，且景觀權(quán)作為法外的權(quán)利主張只是一種主觀的要求，并沒有客觀法律效力，但是這并不妨礙景觀權(quán)是客觀存在的。結(jié)合黃河壺口瀑布事件分析，公民對黃河壺口瀑布這一自然景觀享有通過遠(yuǎn)眺、近觀等方式獲得美學(xué)享受的非排他性權(quán)利，這一權(quán)利是客觀存在的，不會因為沒有法律規(guī)定或被法律剝奪而消失。

權(quán)利正當(dāng)性

景觀權(quán)的權(quán)利正當(dāng)性可以從兩個層面進(jìn)行解釋：一是理論正當(dāng)性。景觀權(quán)的理論基礎(chǔ)為“環(huán)境共有”理論，景觀具有一定的公共性，故無論景觀所依附土地的所有權(quán)曾經(jīng)屬于國家、集體或者他人，因其是人類生活必需的要素，所以不應(yīng)當(dāng)再被視為自由財產(chǎn)，公民可以基于消遣、娛樂等目的對土地上的景觀擁有一定程度的非排他使用權(quán)。二是目的正當(dāng)性。景觀權(quán)的目的正當(dāng)性主要體現(xiàn)在對人格權(quán)的保護(hù)上。隨著社會發(fā)展，人格權(quán)的種類不斷增多，除傳統(tǒng)的生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)外，精神的享受也逐漸被納入人格權(quán)的范疇。例如，我國發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃（2021—2025年）》將經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利劃分為基本生活水準(zhǔn)權(quán)利、工作權(quán)利、社會保障權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)益、健康權(quán)利、受教育權(quán)、文化權(quán)利等，其中雖未將景觀權(quán)明確納入基本人權(quán)的范疇，但是其提到制定和實施行動計劃的目標(biāo)是“充分保障人民的經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往，為人的全面發(fā)展創(chuàng)造更加有利的經(jīng)濟(jì)社會文化條件”。景觀則能給予公眾精神上的享受，使人獲得精神愉悅，滿足公眾對美好生活的需要，因此享有景觀權(quán)也屬于人格權(quán)保護(hù)的重要目標(biāo)。

公益與私益雙重性

公眾因享受和利用良好景觀產(chǎn)生的景觀利益具有公益與私益的雙重屬性。日本的“日比谷公園事件”就是景觀權(quán)具有公共利益性的有力例證。在該案的訴訟中，東京高等法院將地方公共團(tuán)體建造的公園在公法上定位為“供居民和一般公眾共同使用的公共設(shè)施”，一般使用者不享有要求影響公園景觀的建筑物停止建設(shè)的權(quán)利。但是，隨著社會發(fā)展，景觀權(quán)不再被認(rèn)為單純具有公共屬性。日本的國立景觀訴訟案肯定了景觀權(quán)的私權(quán)屬性，該案第三審法院將景觀利益看作一種獨立的人格利益，認(rèn)為良好的風(fēng)景具有豐富人們生活環(huán)境的客觀價值，具有不以土地所有權(quán)為媒介的客觀性。綜上，景觀權(quán)具有公共利益與個人利益相融合的特點，是具有公益性與私益性的新型權(quán)利。

景觀權(quán)法律保障存在的問題

景觀權(quán)權(quán)利主體模糊

囿于景觀權(quán)的公益性與非法定性，我國的景觀訴訟司法實踐大多不支持公民個人享有景觀權(quán)，其中最為直接的表現(xiàn)是原告資格問題?！皼]有訴訟利益，便沒有訴訟”是訴訟制度的基本原則，那么訴訟利益的認(rèn)定直接關(guān)系到相關(guān)主體是否有資格參與訴訟。由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此在司法實踐中關(guān)于權(quán)利主體、原告資格的認(rèn)定過于依賴法官的自由心證，導(dǎo)致司法實踐中經(jīng)常有“同案不同判”的情況發(fā)生。在“律師就杭州市曙光路南西湖風(fēng)景區(qū)建設(shè)老年大學(xué)狀告規(guī)劃局案”一案中，法官認(rèn)為該杭州市民作為原告不具有起訴資格，該市民所訴的規(guī)劃局頒發(fā)許可證的具體行政行為與本人并無利害關(guān)系，據(jù)此不予立案。但是在“市民狀告青島規(guī)劃局行政許可案”一案中，300多名市民起訴青島市規(guī)劃局違規(guī)核發(fā)許可證，該案的主審法院認(rèn)為“法律上的利害關(guān)系”應(yīng)該從廣義上解釋，不僅包括直接的利害關(guān)系，也包括間接的利害關(guān)系，間接的利害關(guān)系就包括不特定多數(shù)人享有的公共利益，因此300多名市民具有起訴資格。從以上兩個案件對原告資格的認(rèn)定可見，我國對于景觀權(quán)的權(quán)利主體資格認(rèn)定存在很大爭議，認(rèn)定的模糊性必然會導(dǎo)致實踐中會產(chǎn)生更大的沖突。

景觀權(quán)救濟(jì)方式不完善

我國景觀權(quán)保障存在的另一重要問題是景觀權(quán)救濟(jì)方式不完善，針對保護(hù)環(huán)境等公共利益實施的公益訴訟制度難以全面涵蓋景觀權(quán)受到侵害的情形。我國民事訴訟法和行政訴訟法規(guī)定，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主體為檢察機(jī)關(guān)或者環(huán)保組織。從我國的景觀保護(hù)公益訴訟的實踐來看，受到法律保護(hù)的大多是具有代表性、標(biāo)志性的景觀，例如為社會公眾所熟知的“南京市紫金山觀景臺”“三清山巨蟒峰損毀”等訴訟案件，但有關(guān)地方地域風(fēng)貌、街道風(fēng)貌保護(hù)的訴訟案件卻寥寥無幾。也就是說，目前受到法律保護(hù)的多為純粹的具有公共利益屬性的景觀，法律尚不能形成對地方地域風(fēng)貌、街道風(fēng)貌的普遍保護(hù)，對居民景觀權(quán)的法律救濟(jì)更無從談起。

景觀權(quán)法律規(guī)范存在短板

近年來，雖然我國有關(guān)生態(tài)保護(hù)、污染防治等方面的立法成果頗豐，但是有關(guān)景觀權(quán)保護(hù)的法律體系仍不完善。

中央立法層面，目前尚未有以景觀權(quán)保護(hù)為目標(biāo)的專項法律或者行政法規(guī)。憲法第22條、第26條只是從宏觀角度強(qiáng)調(diào)了國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，并未將景觀權(quán)作為具體的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。環(huán)境保護(hù)法也僅是在第35條中規(guī)定了在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)對景觀的保護(hù)，因法律規(guī)定過于寬泛，故難以直接作為景觀權(quán)保障的法律依據(jù)。地方立法層面，部分省市目前已有相關(guān)立法，但是這些景觀立法的重心在于景區(qū)環(huán)境保護(hù)與城市規(guī)劃，并未涉及公民景觀權(quán)保障問題。而且景觀權(quán)保障的相關(guān)立法多以地方規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，法律效力和層級比較低，能發(fā)揮法律效力的作用與范圍有限，并且這些規(guī)范性文件不具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，容易導(dǎo)致法律規(guī)定的多重化。

法律規(guī)范體系不完善的另一表現(xiàn)是中央與地方法律銜接不暢。雖然個別省市出臺了有關(guān)景觀保護(hù)的條例，但是國家層面并無以“景觀權(quán)保護(hù)”為主要規(guī)制對象的綜合性立法或者單行法，導(dǎo)致地方立法缺少上位法統(tǒng)籌和銜接，難免會出現(xiàn)法律空白、產(chǎn)生法律沖突，不利于實踐中法律制度的平穩(wěn)運行。

制度構(gòu)建：景觀權(quán)制度構(gòu)建理論進(jìn)路

針對景觀權(quán)在實踐中產(chǎn)生的問題，本文提出以下可行路徑。

明確國家景觀保護(hù)義務(wù)

我國憲法第26條規(guī)定：國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。由此法律規(guī)定可知國家負(fù)有環(huán)境保護(hù)義務(wù)，而景觀保護(hù)也屬于環(huán)境保護(hù)的范疇，那么國家自然負(fù)有景觀保護(hù)的義務(wù)。景觀保護(hù)的義務(wù)承擔(dān)者為國家，而景觀權(quán)的權(quán)利人為公民，國家基于保護(hù)公民權(quán)利的目的也應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民的景觀權(quán)，由此需要進(jìn)一步明確國家在景觀保護(hù)中需要承擔(dān)的義務(wù)。景觀權(quán)保障的國家義務(wù)可以理解為國家在充分考慮民眾利益的情況下，做出或者不做出某種景觀保護(hù)行為的狀態(tài)。首先，國家不能破壞景觀，這是最為基本的義務(wù)；其次，還需要國家機(jī)關(guān)積極作為采取保護(hù)措施，建立景觀權(quán)保護(hù)法律制度體系，對公民的景觀權(quán)予以保護(hù)，對侵犯公民景觀權(quán)益的行為進(jìn)行處罰。

完善景觀權(quán)法律救濟(jì)途徑

本文認(rèn)為，可以通過景觀權(quán)人訴訟、環(huán)境檢察公益訴訟等方式實現(xiàn)對景觀權(quán)的保護(hù)與救濟(jì)。一是景觀權(quán)人訴訟。景觀權(quán)人訴訟的主體為享有景觀權(quán)也就是勝訴利益可惠及的不確定多數(shù)人，訴訟客體為景觀利益。當(dāng)景觀利益受到污染或者破壞時，景觀權(quán)人可以根據(jù)景觀權(quán)提起旨在預(yù)防和救濟(jì)對景觀本身造成損害的訴訟，如請求恢復(fù)原狀、進(jìn)行損害賠償?shù)?。此種訴訟屬于兼顧私益與公益的訴訟，屬于廣義環(huán)境公益訴訟的范疇，這種訴訟可以實現(xiàn)對景觀的有效保護(hù)。二是環(huán)境檢察公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為重要的起訴主體，負(fù)有公共利益和國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，對破壞景觀、侵犯公民景觀權(quán)的行政行為和民事行為，如有關(guān)組織和機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)不起訴，檢察機(jī)關(guān)可以通過提起環(huán)境檢察公益訴訟來保障公民的景觀權(quán)。

建立健全景觀權(quán)法律規(guī)范

在司法實踐中，雖然部分法院通過對相鄰權(quán)進(jìn)行擴(kuò)大解釋的方式在保護(hù)公民相鄰權(quán)的同時附帶保護(hù)景觀權(quán)益，但是景觀利益并非法律規(guī)定的核心保護(hù)法益，而與景觀權(quán)保護(hù)相關(guān)的法律條文散落在各個單行法中，難以起到對景觀權(quán)的實質(zhì)保護(hù)作用。因此，要使公民景觀權(quán)利保障有法可依、于法有據(jù)，需要確立景觀權(quán)的法律地位。景觀權(quán)作為新興的權(quán)利，其立法過程不可能一蹴而就，本文認(rèn)為，可以首先在較低層級的法律規(guī)范中對景觀權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，如推動國務(wù)院及地方頒布景觀保護(hù)條例及行政法規(guī)，待時機(jī)成熟之后，可以推動景觀權(quán)的專項立法，在法律和制度中明確景觀權(quán)的地位，解決景觀保護(hù)依賴地方政府條例、景觀保護(hù)與管理無統(tǒng)一規(guī)定、原有法律條文分散不成體系等問題。另外，部分學(xué)者認(rèn)為景觀權(quán)屬于環(huán)境權(quán)的一種，所以應(yīng)當(dāng)順應(yīng)環(huán)境權(quán)入憲趨勢，在憲法將環(huán)境權(quán)確立為公民基本權(quán)利的同時實現(xiàn)對景觀權(quán)的法律保護(hù)。