[摘 要]我國目前采用的行政強制執(zhí)行模式以向人民法院提出強制執(zhí)行申請為核心原則，輔以行政機關(guān)自主實施強制執(zhí)行的方式。但在實踐中具體實施情況比較復(fù)雜，該模式還存在著一系列問題。針對不同路徑進行具體分析后，我國應(yīng)采用“相對集中行政執(zhí)行權(quán)”模式，即行政機關(guān)完全行使行政強制執(zhí)行權(quán)。在具體實施中，應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的強制執(zhí)行機構(gòu)承擔(dān)具體實施的責(zé)任，法院則以行政訴訟的形式對行政行為實施法律監(jiān)督，并不直接參與行政強制執(zhí)行。

[關(guān)鍵詞]相對集中；行政強制執(zhí)行模式改進；行政強制執(zhí)行權(quán)

科學(xué)分配行政強制執(zhí)行權(quán)、加強行政權(quán)力制約與監(jiān)督是建設(shè)法治政府的重要保障，更是新時期建設(shè)法治國家的重大課題。新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》在維護相對人合法利益的基礎(chǔ)上，保持并強化了相對集中的行政執(zhí)法方式。隨著行政執(zhí)法形勢的日益復(fù)雜化，已有十年歷史的《行政強制法亟須進行更深入的修訂。應(yīng)當(dāng)探索行政強制執(zhí)行權(quán)相對集中模式并建立統(tǒng)一強制執(zhí)行機構(gòu)，并對《行政強制法》進行修改。

一、改進前提：行政強制執(zhí)行的權(quán)屬性探析

行政強制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)為何？行政強制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)認定直接影響行政強制執(zhí)行權(quán)的主體配置。目前我國理論界對這一問題存在不同的認識。一種觀點認為行政強制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的組成部分之

一[1]。另一種觀點主張行政強制執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于司法權(quán)，并且所有由司法機關(guān)行使的權(quán)力都應(yīng)屬于司法權(quán)范疇。但是，近年來將行政強制執(zhí)行權(quán)視為一項純粹司法權(quán)已經(jīng)很少見了。第三種觀點認為強制執(zhí)行權(quán)乃是一種復(fù)合型權(quán)力，具備行政權(quán)與司法權(quán)兩層性質(zhì)[2]。

支持行政強制執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)的學(xué)者為主流，筆者也支持該觀點。一些學(xué)者從行政權(quán)完整性的角度分析：“完整的行政權(quán)應(yīng)當(dāng)涵蓋命令、決策和執(zhí)行三個方面”[3]也有一些學(xué)者從行政權(quán)實施的內(nèi)容與基礎(chǔ)上認為“執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)決定于，執(zhí)行依據(jù)作出時所體現(xiàn)的國家權(quán)力的性質(zhì)，其以具體行政行為為基礎(chǔ)行使行政權(quán)力，則行政強制執(zhí)行權(quán)與行使具體行政行為權(quán)均屬于行政權(quán)的范疇之中。[4]”還有觀點認為：“就權(quán)力的實質(zhì)而言，司法權(quán)的實質(zhì)在于對事實的判斷，而行政權(quán)的實質(zhì)則在于對行為的管理。[5]”筆者認為，實踐中不管是由行政機關(guān)承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任還是由法院承擔(dān)強制執(zhí)行責(zé)任，其執(zhí)行活動均帶有鮮明的命令性，服從性以及強制性等行政化特征。因此，必須對行政強制執(zhí)行權(quán)進行明確的行政權(quán)劃分，并根據(jù)其所屬屬性進行合理配置。

二、實證分析：現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式及效果考察

（一）現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式

《行政強制法》十三條對中國行政強制執(zhí)行模式做了規(guī)定，即以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外。中國行政強制執(zhí)行模式具有如下特征：一是行政強制執(zhí)行的主體模式是由人民法院和行政機關(guān)這兩個雙重主體構(gòu)成的。當(dāng)前，行政主體中被授予行政強制執(zhí)行權(quán)的機構(gòu)并不常見，主要分布在稅務(wù)、海關(guān)等領(lǐng)域，這些部門都是相對獨立的執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)。據(jù)學(xué)者們對眾多行政法律文件的統(tǒng)計和梳理，我國現(xiàn)行法律規(guī)范中行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的占25%，但明確行政機關(guān)執(zhí)行的比例僅為10%，同時還有62%的行政機關(guān)未規(guī)定執(zhí)行主體。二是人民法院判別事先司法審查必備性與否的標準是有關(guān)行政機關(guān)有無法律規(guī)定的行政強制執(zhí)行權(quán)。如果行政機關(guān)享有相關(guān)法律賦予的行政強制執(zhí)行權(quán)，則無須開展事前司法審查；如果該行政機關(guān)不具有法律賦予的行政強制執(zhí)行權(quán)，則必須開展事前司法審查。三是判別事前司法實質(zhì)審查與否的標準是法院對各種明顯不合法情況的認定以形式審查為主，以實質(zhì)審查為輔。

（二）現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式效果考察

1．現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式導(dǎo)致實踐中實施效率不高

行政機關(guān)的職責(zé)涵蓋了廣泛的領(lǐng)域，追求的目標在于高效辦事。因此，必須建立一套行之有效的行政執(zhí)行制度，以確保行政行為合法高效地執(zhí)行?，F(xiàn)行行政強制執(zhí)行機制下，多數(shù)行政主體欠缺強制執(zhí)行之權(quán)，只有在相對人不申請行政復(fù)議且不提起行政訴訟情況下，才能向法院申請強制執(zhí)行。此外，法院受理后的審查和裁定也需要一定的時間，可能錯過了實施的最佳時間，導(dǎo)致執(zhí)行效果缺乏充分的保障。

2．現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式不利于救濟的實現(xiàn)

首先，法院承擔(dān)行政機關(guān)所做行政決定的執(zhí)行責(zé)任，法院偏離其職責(zé)之本意而變成行政機關(guān)執(zhí)行部門。在執(zhí)行中，可能把行政相對人和行政機關(guān)之間的矛盾激化傳遞給了行政相對人和法院，而法院既是裁判者又是執(zhí)行者，這就有損人民群眾心目中中立者、矛盾糾紛解決者、權(quán)威的法院形象。其次，法院的司法權(quán)具有最終效力[6]。在行政相對人由于未履行其義務(wù)時要面對司法權(quán)時，司法權(quán)終極性不利于對相對人權(quán)益進行保護與救濟。

3．現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式大大加重了法院的負擔(dān)

鑒于當(dāng)前中國法庭工作繁重，執(zhí)法資源有限，因此，在面對大量案件的執(zhí)行時，法院已經(jīng)陷入了不堪重負的境地。實際上，法并非是行政強制執(zhí)行決策的最佳執(zhí)行者，因此，即使在資金和人力投入相同的情況下，若到了不合適的地方，其最大效益也將無法得到充分發(fā)揮。許多行政機關(guān)在實踐中采用向人民法院申請強制執(zhí)行的方式，將自身不情愿或難以處理的“硬骨頭”移交給法院，這其實更加重了法院的負擔(dān)。

三、可能路徑：行政強制執(zhí)行權(quán)配置模式梳理

（一）裁執(zhí)分離模式

“裁執(zhí)分離”為探索強制執(zhí)行方式的革新提供了重要的理論支持?，F(xiàn)對裁執(zhí)分離的含義主要有兩種解釋：一種是指在法院內(nèi)部進行的裁執(zhí)分離，即法院審判部門在某一特定案件中承擔(dān)案件的判決工作，而由專門的執(zhí)行部門來負責(zé)對案件裁判的執(zhí)行。另一種是指法院作為司法機關(guān)與行政機關(guān)之間的裁執(zhí)分離，在具體的案件中，行政機關(guān)法院提出執(zhí)行申請，法院經(jīng)過審核后做出是否準予執(zhí)行的裁決，最終由提出申請的行政機關(guān)來執(zhí)行。[7]本文所探討的“裁執(zhí)分離”是指法院與行政機關(guān)之間的裁執(zhí)分離。

然而，在實行裁判和執(zhí)行分離的模式下，對于具體的執(zhí)行責(zé)任歸屬仍存在爭議。一種觀點是由行政機關(guān)做出行政強制執(zhí)行。另一種觀點認為，可以探索建立一種相對集中的行政強制執(zhí)行權(quán)模式，以實現(xiàn)更高效的執(zhí)行。在實踐中，對于分離裁判和執(zhí)行的模式，人們強烈呼吁特別是在人民法院和法官的大力支持下，這種模式已經(jīng)在某些領(lǐng)域得到了實踐。但是，在《行政強制法》未經(jīng)修改的情況下，在實踐中對于將裁決與執(zhí)行分離的模式，其合法性正面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。其次，從我國現(xiàn)行的實施裁執(zhí)分開的司法體制來看，裁執(zhí)分開的司法體制并沒有取得應(yīng)有的成效。

（二）行政權(quán)擴權(quán)模式

所謂“行政權(quán)的擴權(quán)模式”，就是在確保司法機關(guān)與行政機關(guān)“雙軌制”行政強制執(zhí)行基本格局得到充分尊重的前提下，運用立法手段，擴大了行政機關(guān)的自主強制執(zhí)行比例分配，并對行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行進行適當(dāng)?shù)南拗?。該模式也被稱之為“新雙軌制”。“行政權(quán)擴權(quán)模式”目前也不乏支持者，并認為該模式是我國在長期探索中總結(jié)出來的是符合我國國情的，應(yīng)在尊重“雙軌制”的前提下對行政強制執(zhí)行權(quán)的配置予以調(diào)整。

但這一改革方案未能觸及并解決“雙軌制”模式存在的癥結(jié)。在現(xiàn)實中，無論行政機關(guān)自行強制執(zhí)行的比重怎樣擴大，只要仍受“雙軌制”模式的制約，人民法院在處理非訴行政執(zhí)行案件的同時，也面臨著成為執(zhí)行主體的困境，行政權(quán)與司法權(quán)相混淆的局面依舊存在，這是一個難以逾越的難題。

（三）相對集中行政強制執(zhí)行權(quán)模式

相對集中行政強制執(zhí)行權(quán)模式也稱“單軌制”模式，指行政強制執(zhí)行權(quán)是行政機關(guān)法定職權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)力，對行政強制執(zhí)行的權(quán)力由行政機關(guān)統(tǒng)一施用[8]?！皢诬壷啤敝詡涫芡瞥?，這是由于其對提升政府的行政效能起到了積極的推動作用，從而使政府能夠更加及時、高效地進行各項工作。同時，人民法院還可以從非訴行政執(zhí)行中根本解脫出來，專注于對行政訴訟類案件進行處理，從而最終實現(xiàn)行政機關(guān)與司法機關(guān)互惠共贏的目標。但在討論執(zhí)行主體，制定主體和執(zhí)行主體間相互關(guān)系時，還需要進行更深入的研究。

四、改進方案：現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式的具體改進

經(jīng)過上文對現(xiàn)在三種改進主流模式的分析，筆者比較支持第三種模式，即“相對集中行政強制執(zhí)行權(quán)模式”。具體分析如下：

（一）行政強制執(zhí)行權(quán)是行政機關(guān)的專屬權(quán)力

為確保行政強制執(zhí)行權(quán)模式的完備性，必須對其所具備的屬性進行明確界定。在第一部分的闡述中，筆者得出結(jié)論，行政強制執(zhí)行權(quán)應(yīng)被視為行政機關(guān)的專屬行使權(quán)力。要實現(xiàn)這一模式上的變革，第一步就是要通過修改現(xiàn)有的法規(guī)，將行政執(zhí)法權(quán)力依法賦予相關(guān)的行政機構(gòu)，而不是訴諸人民法院強制執(zhí)行。

一項制度的確立不僅需要考慮其必要性，更需要評估其在當(dāng)前實際情況下的可行性。相對集中行政強制執(zhí)行權(quán)與立法制度中的原則與精神并不矛盾，且能較好地解決以往模式中的不足，可行性更大。首先，行政執(zhí)行模式是國際上的主流。在比較法視野下，大多數(shù)國家和地區(qū)實行的是行政執(zhí)行模式。以德國為例，社會秩序局作為一種高度集中的行政強制執(zhí)行機構(gòu)，在德國的行政執(zhí)行領(lǐng)域展現(xiàn)出了卓越的成效。其次，《行政強制法》對于行政機關(guān)自行執(zhí)行在實施主體、程序、目的等方面都進行了規(guī)定。再次，相關(guān)法律提供了法理依據(jù)和留下了適用空間。

《行政處罰法》十六條、《行政許可法》二十五條和《行政強制法》十七條二款對“集中行政處罰”“集中的行政許可”和“相對集中的行政強制措施”做了規(guī)定，以上行政職權(quán)的相對集中對各自領(lǐng)域行政執(zhí)法體制改革的推進發(fā)揮了積極作用，為行政強制執(zhí)行權(quán)配置模式的重建提供了一個新的思維視角。其次，根據(jù)《行政強制法》第十三條和五十三條規(guī)定，人民法院做出準予執(zhí)行后，對由誰來組織執(zhí)行沒有明確的規(guī)定，此乃為相對集中行政強制執(zhí)行權(quán)的適用留下了可行的空間。

最后，應(yīng)當(dāng)指出，行政強制執(zhí)行權(quán)只屬于行政機關(guān)，這并不代表人民法院與行政強制執(zhí)行活動徹底分離。在行政強制執(zhí)行的過程中，審判機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身的職能作用。審判機關(guān)要發(fā)揮對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督作用，以實現(xiàn)行政和司法的分工負責(zé)，從而促進良性互動。

（二）成立統(tǒng)一強制執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)具體執(zhí)行

在域外，已有一些國家和地區(qū)設(shè)立了一個集中的強制執(zhí)行機構(gòu)，以負責(zé)具體的實施工作。根據(jù)這一觀點，本文認為，縣級以上地方人民政府應(yīng)建立行政強制執(zhí)行機構(gòu)這一政府職能部門，如成立行政執(zhí)行局集中行使行政強制執(zhí)行權(quán)，承辦行政強制執(zhí)行案件的具體執(zhí)行任務(wù)。從構(gòu)成人員上來說，行政執(zhí)行人員可以從法院和各行政機關(guān)現(xiàn)有的執(zhí)行隊伍中擇優(yōu)組成。從性質(zhì)上來說，行政強制執(zhí)行決定的做出主體和執(zhí)行主體同屬于行政機關(guān)，它們之間沒有從屬關(guān)系，只有監(jiān)督和制約關(guān)系。以權(quán)責(zé)一致原則為前提，行政強制執(zhí)行決定主體對自己做出的行政強制執(zhí)行決定負法律責(zé)任，倘若行政相對人對該決定持不同意見或不認同，則以其為被告向人民法院提起行政訴訟。

（三）行政強制執(zhí)行的程序完善

根據(jù)上文可知，要成立統(tǒng)一強制執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)具體執(zhí)行。該機構(gòu)具有統(tǒng)一的行政強制執(zhí)行權(quán)，但行政權(quán)力最容易被濫用，因此，必須從程序?qū)υ摍?quán)力進行規(guī)制，必須設(shè)計科學(xué)合理的程序。

首先，移送案件。行政機關(guān)在做出行政強制執(zhí)行決定時，必須先將行政強制執(zhí)行決定送達行政相對人，行政相對人若在期限內(nèi)沒有任何合理的原因而不履行，就應(yīng)當(dāng)將其移交給一個統(tǒng)一的強制執(zhí)行機構(gòu)來進行審理。其次，內(nèi)部監(jiān)督審查。一旦案件移送至統(tǒng)一強制執(zhí)行機構(gòu)，該機構(gòu)將負責(zé)對行政強制執(zhí)行決定進行合法性審查，并對相關(guān)手續(xù)進行全面檢查以確保其完備無缺。最后，也是最為重要的是，應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則，必須保障行政相對人在法定范圍內(nèi)的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、申請回避權(quán)等程序權(quán)利的實現(xiàn)，從而確保行政強制執(zhí)行決定的合法性。

結(jié)束語

近幾年來，改革已成為社會發(fā)展的一股潮流。在我國積極推進行政體制改革的大背景下，對行政機關(guān)和司法機關(guān)在行政強制執(zhí)行中的角色進行合理規(guī)范，使得行政強制執(zhí)行權(quán)得以歸屬于行政機關(guān)，有了更為廣闊的制度保障與現(xiàn)實可能。探索建立相對集中行政強制執(zhí)行權(quán)，這對行政機關(guān)保持行政權(quán)完整、提升行政效能、強化內(nèi)部監(jiān)督、減輕對人民法院的執(zhí)行壓力、集中精力抓審判并維護司法權(quán)威具有十分重要的作用。

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作者簡介：謝恬（1999— ），女，漢族，湖南長沙人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院，在讀碩士。

研究方向：行政法、信用法。