葉春風(fēng) 趙曉紅 羅文

習(xí)近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上的講話中指出，要統(tǒng)籌安排，整合優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政機構(gòu)、事業(yè)站所，保證基層權(quán)力給基層、基層事情基層辦、基層事情有人辦，讓基層群眾有更直接的改革獲得感。黨的二十大報告強調(diào)，堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，推進以黨建引領(lǐng)基層治理，把基層組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘。按照憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的行政機構(gòu)，是黨和政府聯(lián)系廣大人民群眾的紐帶和橋梁，在推動鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著不可替代的作用。近年來，河南省積極推進深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革，通過放權(quán)賦能推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能，以“減縣補鄉(xiāng)”增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力，加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為全省高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的體制機制保障。

一、促發(fā)展，優(yōu)化配置機構(gòu)編制資源

機構(gòu)編制資源是重要的政治資源、執(zhí)政資源，優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制資源，對于促進基層協(xié)調(diào)高效發(fā)展具有極為重要的意義。河南省《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革若干意見》進一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主責(zé)主業(yè)，共有八項，包括黨的建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、公共服務(wù)、平安建設(shè)、綜合行政執(zhí)法、行政審批服務(wù)、完成上級黨委政府交辦的其他事項等。為促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好地履行職責(zé)，河南省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置和編制配備方面，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同特點，采取有針對性的措施進行優(yōu)化，有效發(fā)揮機構(gòu)編制資源的效益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)實行限額管理。把常住人口、經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、地域分布、區(qū)位狀況等因素，作為衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置的基本指導(dǎo)標準，并依此構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置的綜合評價體系。在這一體系指導(dǎo)下，河南將全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為大、中、小三個不同的類型。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)實行限額管理的原則，在本次改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)最多的設(shè)12個，最少的設(shè)10個，并且根據(jù)機構(gòu)設(shè)置情況不同核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

調(diào)整派駐機構(gòu)管理權(quán)限。財政、自然資源和市場監(jiān)管等縣級部門派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)，由原來的部門管理，全部改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，其業(yè)務(wù)仍接受有關(guān)部門的指導(dǎo)。部分專業(yè)性、技術(shù)性較強不宜下放的事項，仍由縣直有關(guān)部門承擔。公安、司法行政部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)，管理體制保持不變，其日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)一指揮、調(diào)度。派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)工作人員黨組織關(guān)系納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，工作考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)，主要負責(zé)同志的任免由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出意見后實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有權(quán)對派駐機構(gòu)人員的履職情況、群眾滿意度等進行監(jiān)督，并有權(quán)向派出機構(gòu)的主管部門提出人事調(diào)整意見。

改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制管理形態(tài)。按照“嚴控總量、動態(tài)調(diào)整”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變，同時加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源保障力度，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制數(shù)量；對于人口較多、經(jīng)濟發(fā)展和管理任務(wù)較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當增加編制，而對于規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則適當限制其編制數(shù)量。

“減縣補鄉(xiāng)”下沉人員編制。結(jié)合全省推進的事業(yè)單位重塑性改革，對縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制進行調(diào)整，盤活縣直部門的部分編制資源，激勵縣直部門人員連人帶編下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需的綜合行政執(zhí)法、便民服務(wù)等專業(yè)技術(shù)人員，由此得到了優(yōu)先補充。自此項工作開展以來，全省“減縣補鄉(xiāng)”下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制達7萬多名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均編制數(shù)增加55%以上。通過“減縣補鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作力量得到加強。

二、激活力，推進放權(quán)賦能精準化

放權(quán)精準化。首先是能放盡放，確?；鶎邮禄鶎愚k。按照“應(yīng)放盡放、依法下放”原則，參照省委、省政府賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)185項經(jīng)濟社會管理權(quán)限，向基層下放更多管理服務(wù)權(quán)限。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行主責(zé)主業(yè)需要和群眾關(guān)心關(guān)注的重點事項，充分賦予相應(yīng)的權(quán)限，切實解決權(quán)責(zé)不對等問題，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)就近管理的優(yōu)勢和就近服務(wù)的積極性。其次是按需下放，確保下放權(quán)限有效承接。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作需要為出發(fā)點，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)點菜、部門端菜”的“菜單式”放權(quán)，不搞一刀切，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異化要求，對于不需要或不具備能力承接的事項暫緩下放。再次是推進相對集中處罰權(quán)下放。2021年11月，省政府印發(fā)《關(guān)于濟源市在鎮(zhèn)（街道）開展相對集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》，明確從2022年1月1日開始，濟源市所屬的16個鎮(zhèn)（街道），可以獨立行使縣級行政處罰權(quán)。濟源是河南省第一個在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展相對集中行政處罰權(quán)工作的地方。在下放權(quán)力的過程中，濟源市在“中心下移、依法下放、權(quán)責(zé)一致”原則的指導(dǎo)下依法賦權(quán)，其中，有160項行政處罰權(quán)下放給11個鎮(zhèn)政府，而有30項行政處罰權(quán)下放給5個街道辦事處，這些下放的權(quán)力包括生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房建設(shè)、文廣旅游以及消防救援等多個部門所管轄的事項。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能夠接得住、管得好，濟源市向16個鎮(zhèn)（街道）連人帶編下沉人員316名。

職責(zé)清單化。河南省委編辦制定《河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)參考目錄》，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的主要職責(zé)，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建群團工作、經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、公共服務(wù)、平安建設(shè)、綜合行政執(zhí)法、行政審批服務(wù)、綜合協(xié)調(diào)等職責(zé)事項共108條。各省轄市參照省目錄，指導(dǎo)所屬縣（市、區(qū)）結(jié)合實際，編制《鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)清單》《縣鄉(xiāng)“屬地管理”事項主體責(zé)任和配合責(zé)任清單》等，進一步厘清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)主業(yè)。在此基礎(chǔ)上，河南省建立健全職責(zé)清單動態(tài)管理機制，根據(jù)法律法規(guī)“立、改、廢、釋”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能調(diào)整等情況，及時調(diào)整完善清單職責(zé)。

運行流程化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)實行嚴格的準入制度，凡是縣級職能部門委托或交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的事項，縣級黨委政府必須在進行嚴格審核把關(guān)之后才能下放，嚴禁以放權(quán)賦能名義向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“甩包袱”“卸擔子”，增加基層負擔。制作權(quán)力運行流程圖，嚴格按照清單和流程圖行使職權(quán)，及時解決縣級職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作運行不暢、推諉扯皮等問題。

便民服務(wù)標準化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政審批服務(wù)中心實行標準化建設(shè)，服務(wù)場所統(tǒng)一標識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級和縣（市、區(qū)）委托下放的行政審批、公共服務(wù)事項，按照“應(yīng)進必進、能進則進”原則向行政審批服務(wù)中心集中，實現(xiàn)“一站式服務(wù)”“進一門辦理”。同時推動便民服務(wù)向村（社區(qū)）延伸，為基層群眾服務(wù)的事項，能下沉到村（社區(qū)）辦理的，則下沉到村（社區(qū)）通過代繳、代辦、代理等形式解決。所有公共服務(wù)事項，均以清單形式向社會公開，優(yōu)化辦事流程、明確辦理時限、提升服務(wù)標準，最大限度滿足基層群眾辦事需求。

三、重規(guī)范，推行“一支隊伍管執(zhí)法”

河南省認真落實黨和國家的總體部署，在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化、制度化建設(shè)方面持續(xù)發(fā)力，在借鑒先進地區(qū)綜合行政執(zhí)法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際加強綜合行政執(zhí)法力量建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置綜合行政執(zhí)法大隊，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊伍管執(zhí)法”。2022年9月，省委編辦會同省司法廳印發(fā)《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的通知》，印制《河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法規(guī)范化實用手冊》，對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展綜合行政執(zhí)法工作進行指導(dǎo)，要求向基層延伸和下沉行政執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合行政執(zhí)法的地位得到加強，統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)也得到了進一步強化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體地位得以確立。為破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法“看得見、管不了”的難題，河南省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展綜合行政執(zhí)法的范圍予以明確界定，按照規(guī)定的程序，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法事項清單制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的執(zhí)法主體地位，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府名義執(zhí)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法權(quán)。自2021年11月以來，河南省人民政府以省轄市為單位，對開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作進行批復(fù)，陸續(xù)依法確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府綜合行政執(zhí)法主體資格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可在生態(tài)環(huán)境保護、自然資源和規(guī)劃、交通運輸、城市管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、消防救援、廣電文化和旅游等領(lǐng)域，依法實施與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)。同時，各省轄市按照有關(guān)規(guī)定，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法主體資格和行使的行政處罰權(quán)事項清單依法向社會公布。

黨建引領(lǐng)成效顯著。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，促進黨建與執(zhí)法融合，增強執(zhí)法隊伍的凝聚力、向心力，提高執(zhí)法效能。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了綜合行政執(zhí)法大隊黨支部，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管綜合行政執(zhí)法工作的黨委副書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級別干部擔任黨支部書記，綜合行政執(zhí)法大隊大隊長擔任黨支部副書記；市場監(jiān)管、自然資源、生態(tài)環(huán)保等執(zhí)法人員的黨組織關(guān)系均轉(zhuǎn)入綜合行政執(zhí)法大隊黨支部，實行統(tǒng)一管理。

培訓(xùn)制度逐步完善。縣級司法行政部門定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員開展專業(yè)法律知識和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，不斷提高行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和應(yīng)急處置能力。安陽市各縣（市、區(qū)）在司法局的統(tǒng)一組織下，要求下放權(quán)限較多的部門（生態(tài)環(huán)境保護、自然資源和規(guī)劃、城市管理、交通運輸、住房建設(shè)）開展執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)形式多種多樣，有的請專家授課，有的采取上掛下派鍛煉，還有的進行集中培訓(xùn)等。業(yè)務(wù)培訓(xùn)的主要對象既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)，也有執(zhí)法隊長，還有普通執(zhí)法人員。自去年以來，安陽已經(jīng)有2089人次接受了集中培訓(xùn)，全市通過考試取得執(zhí)法證的有1279人。形式多樣的執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的能力素質(zhì)的同時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化水平的提高也是一種有力的促進。

四、強隊伍，提升服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力和水平

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)待遇低、“留人拴心”有困難、人員結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化等問題，河南省多措并舉加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持保障力度，進一步凝聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量，并通過減負促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)輕裝上陣，有效提高基層服務(wù)能力和水平。

樣本選取樂視網(wǎng)股票每日收盤價數(shù)據(jù)，時間跨度為2010年8月12日至2018年4月12日，共計1422個數(shù)據(jù)，Pt是第t天的股票收盤價，取其對數(shù)收益率Rt=lnPt-lnPt-1，共得1421個數(shù)據(jù)。股價對數(shù)收益率的描述統(tǒng)計和時間序列特征分別見圖1和圖2。

賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)用人自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制實行分類管理，人員進行統(tǒng)籌使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員既可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間流動，也可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門之間流動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚焦主責(zé)主業(yè)合理調(diào)配使用人員，在工作崗位安排上更加靈活。用人自主權(quán)的實施，有效激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活力，進一步提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制使用效益。特別是縣級財政、自然資源和市場監(jiān)管等部門，建立從鄉(xiāng)鎮(zhèn)對口機構(gòu)選調(diào)人員機制，良好的人員流動暢通渠道有助于更好地調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工作熱情和工作積極性。同時充分發(fā)揮機構(gòu)編制的激勵作用，經(jīng)過嚴格考核評估，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設(shè)置副科級機構(gòu)，從而解決了長期困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員晉升難的問題。

選優(yōu)配強干部隊伍。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)，在選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員時，打破條條框框限制，從村（社區(qū)）黨組織書記、大學(xué)生村官、選調(diào)生、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員中發(fā)現(xiàn)人才，對在工作中表現(xiàn)優(yōu)秀，會干事、能干事、干成事的，則作為選拔對象優(yōu)先使用。按照有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子嚴格實行任期制管理。對新錄用公務(wù)員設(shè)定服務(wù)年限，最低服務(wù)期為5年。對于事業(yè)單位新招聘人員，同樣參照公務(wù)員設(shè)置最低服務(wù)年限，以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的相對穩(wěn)定。對于“減縣補鄉(xiāng)”下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員，規(guī)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)年限不低于3年。同時，為保證下沉人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)留得住、干得好，建立了下沉人員考核激勵機制：達到優(yōu)秀標準的，由原來的自收自支或差額補貼事業(yè)編制管理，改為納入全額撥款事業(yè)編制管理或享受同等待遇。對于表現(xiàn)合格的，可選擇繼續(xù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作或回原單位工作。對于表現(xiàn)不合格的，不僅要退回原單位重新安置，還要對他們設(shè)置限制提拔使用的時限。

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作待遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作環(huán)境艱苦、任務(wù)重、待遇低，是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有工作人員年齡老化、知識結(jié)構(gòu)不合理等的重要原因之一。為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作待遇，在推進深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革中，河南省采取了以下幾項措施：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)人員同工同酬，解決在同樣崗位卻因身份不同待遇有差異的問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的事業(yè)編制干部，在工作補貼發(fā)放和干部周轉(zhuǎn)房使用方面，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員享有同等待遇。二是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼標準，明確規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作人員收入高于縣直機關(guān)同職級人員20%以上。三是落實職務(wù)與職級并行制度，明確要求縣鄉(xiāng)機關(guān)職級職數(shù)分開核定，縣級機關(guān)不得占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)職數(shù)。四是適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核優(yōu)秀等次比例，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)崗位管理進行優(yōu)化。五是推動落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶薪年假制度，定期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部組織健康體檢。

加強財力保障。為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉(zhuǎn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障能力，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風(fēng)險，河南省采取措施強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理。對于財政收入困難、財政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入鄉(xiāng)財縣管范圍。

除上述改革措施外，為建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負長效機制，河南省明確了“十個不得”，不得重復(fù)督查檢查、不得反復(fù)填表報數(shù)、不得層層套開會議、不得干預(yù)機構(gòu)編制、不得長期借調(diào)干部等。夯實基層基礎(chǔ)，完善基層治理體系，提升基層治理能力，一系列深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制的改革舉措，正在河南陸續(xù)落地見效。

習(xí)近平總書記強調(diào)：“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作?！鄙罨l(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一篇大文章，也是一項常做常新、永無止境的改革課題。河南省將進一步牢固樹立大抓基層的鮮明導(dǎo)向，持續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革和探索，優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)，提升基層治理效能，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，維護基層政權(quán)安全。