文 啟

（中國工商銀行總行，北京市 100140）

一、引 言

普惠金融（inclusive finance）即包容性金融，是指立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會群體提供適當(dāng)、有效服務(wù)的金融體系。這一概念包括“普”和“惠”兩個核心要義，“普”即普遍可得，“惠”即成本可負擔(dān)，普惠金融倡導(dǎo)全民平等享有現(xiàn)代金融服務(wù)的理念。普惠金融發(fā)展最早可追溯至15世紀羅馬天主教會設(shè)立的幫助窮人抵制高利貸的當(dāng)鋪，20世紀以來，普惠金融先后經(jīng)歷了小額信貸、微型金融等發(fā)展階段，進入21世紀以后，信息技術(shù)革命將這種服務(wù)大眾的金融模式普及到全世界。2005年，聯(lián)合國在“國際小額信貸年”宣傳文獻中首次正式提出普惠金融概念[1]，2013年，黨的十八屆三中全會正式將發(fā)展普惠金融確立為國家戰(zhàn)略，2020年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》明確提出構(gòu)建金融有效支持實體經(jīng)濟的體制機制，增強金融普惠性。作為“十四五”乃至更長時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主題，高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，增強金融普惠性，實現(xiàn)普惠金融高質(zhì)量發(fā)展，是“十四五”時期金融工作的重要方面。

學(xué)術(shù)界基于不同視角對普惠金融發(fā)展做了一些有益探索。例如，林毅夫、李永軍（2001）分析了中小企業(yè)在我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展中的重要性，認為不同金融機構(gòu)給不同規(guī)模企業(yè)提供金融服務(wù)的成本和效率是不同的，大力發(fā)展和完善中小金融機構(gòu)是解決我國中小企業(yè)融資難問題的根本出路[2]。郭田勇、丁瀟（2015）基于銀行服務(wù)的視角，運用全球金融包容性專題調(diào)查數(shù)據(jù)對普惠金融發(fā)展?fàn)顩r進行了國際比較，認為推進普惠金融應(yīng)在信貸方面有所側(cè)重而非單純規(guī)模擴張，且要保持合理的信貸資源價格[3]。郭艷玲（2020）認為隨著人口老齡化程度提高，普惠金融可持續(xù)發(fā)展可能受到負面影響，提出要結(jié)合我國實際并借鑒域外經(jīng)驗，建立適應(yīng)人口老齡化發(fā)展的普惠金融服務(wù)和保障體系[4]。宗民（2019）對“一帶一路”沿線國家普惠金融發(fā)展模式進行了系統(tǒng)梳理和總結(jié)，深入分析了這些發(fā)展模式的內(nèi)在邏輯，為中國以及“一帶一路”沿線國家未來普惠金融發(fā)展提供有益的參考和借鑒[5]。陳四清（2019）認為國有商業(yè)銀行要從履行政治責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和社會責(zé)任的角度，深刻認識發(fā)展普惠金融的重大意義，充分發(fā)揮自身資金、網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)和機構(gòu)優(yōu)勢，全力打造優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)體系，當(dāng)好普惠金融“領(lǐng)頭雁”，助推國民經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級[6]。

二、我國普惠金融發(fā)展總體狀況和面臨的主要問題

（一）我國普惠金融發(fā)展總體狀況

近年來，伴隨著普惠金融改革持續(xù)深化，在加大貨幣信貸政策支持力度、完善金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開展普惠金融改革試點等一系列舉措之下，我國普惠金融發(fā)展取得顯著成效。普惠金融參與主體不斷豐富，服務(wù)覆蓋面持續(xù)擴大，服務(wù)可獲得性穩(wěn)步提升，普惠金融對實體經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的服務(wù)能力極大增強，呈現(xiàn)出一些新的特點。一是普惠小微貸款持續(xù)實現(xiàn)量增、面擴、價降，普惠小微貸款余額和授信戶數(shù)繼續(xù)較快增長，綜合融資成本不斷下降。二是數(shù)字普惠金融生態(tài)不斷豐富，數(shù)字人民幣試點場景穩(wěn)步拓展，以科技賦能不斷提升普惠金融服務(wù)水平。三是服務(wù)滿意度不斷改善，金融服務(wù)更加安全便捷，金融消費者權(quán)益保護機制更加暢通、保護力度持續(xù)加大。不過也需要看到，雖然我國普惠金融發(fā)展取得了突出成績，但仍面臨一些難題，其發(fā)展質(zhì)量和效益有待進一步提升。

（二）我國普惠金融發(fā)展面臨的主要問題

1.金融基礎(chǔ)設(shè)施不完善，發(fā)展環(huán)境有待優(yōu)化

金融基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代金融體系的關(guān)鍵節(jié)點，完善的金融基礎(chǔ)設(shè)施有助于降低普惠金融業(yè)務(wù)的綜合運營成本，為金融機構(gòu)向普惠群體進一步讓利提供空間，有效改善普惠金融發(fā)展環(huán)境。當(dāng)前，我國金融基礎(chǔ)設(shè)施仍不完善，對普惠金融發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。一是法律制度尚不完善。法律是市場的準繩，法治是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。我國現(xiàn)行的基本金融法律主要針對的是傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，普惠金融業(yè)務(wù)的相關(guān)規(guī)定較少，無法有效推動解決金融服務(wù)可得性這一核心問題，而要保障特定群體的金融服務(wù)權(quán)，就必須通過立法明確金融機構(gòu)的法定義務(wù)和社會責(zé)任，確保普惠金融服務(wù)有法可依、有章可循。二是信用體系相對薄弱。信用是市場的基石，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟。當(dāng)前，我國信用體系主要是信用信息體系和風(fēng)險保障機制尚不完善，“信息豎井”“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象增加了普惠金融服務(wù)對象信用信息的獲取成本，造成商業(yè)銀行不敢貸不愿貸，制約了普惠金融發(fā)展。三是監(jiān)管體制存在短板。監(jiān)管是市場的保障，監(jiān)管現(xiàn)代化是建立統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的客觀需要。雖然我國已初步構(gòu)建起普惠金融監(jiān)管框架，但仍然存在監(jiān)管考核多個主體，監(jiān)管指標(biāo)設(shè)置和要求不盡統(tǒng)一等情況，不僅抬高了金融機構(gòu)的合規(guī)成本，也容易在實踐導(dǎo)向上出現(xiàn)混亂，同時面對不斷涌現(xiàn)的創(chuàng)新產(chǎn)品，監(jiān)管方式和手段未能及時改進，導(dǎo)致監(jiān)管效果欠佳。

2.商業(yè)可持續(xù)性不穩(wěn)固，尚未探索出科學(xué)的發(fā)展模式

普惠金融的一個核心是商業(yè)性，發(fā)展普惠金融關(guān)鍵是要建立商業(yè)可持續(xù)的發(fā)展模式。由于小微企業(yè)等弱勢群體發(fā)展基礎(chǔ)相對較差，信用信息不對稱，融資活動呈現(xiàn)出較為明顯的低收益、高風(fēng)險特征，嚴重制約了金融機構(gòu)的主動性、積極性和創(chuàng)造性。一方面，金融機構(gòu)尚未建立起適應(yīng)普惠金融發(fā)展特點的管理體系和業(yè)務(wù)模式[7]。普惠金融業(yè)務(wù)服務(wù)對象點多面廣，且單筆融資額度較小，具有明顯的長尾市場特征，金融機構(gòu)內(nèi)部流程普遍較長、運營效率相對較低、風(fēng)險定價能力不足，導(dǎo)致單位運營成本和風(fēng)險成本居高不下，致使各商業(yè)銀行尤其是基層機構(gòu)開展普惠金融業(yè)務(wù)的內(nèi)生動力不足。另一方面，普惠金融重點領(lǐng)域融資難與融資貴問題交替出現(xiàn)、交織存在。融資難和融資貴問題的兩難就在于提高利率，會帶來融資貴問題，壓低利率，則可能使融資難問題抬頭，如何兼顧普惠金融服務(wù)對象的價格承受能力，平衡好發(fā)展與風(fēng)險，探索出保本微利可持續(xù)的商業(yè)模式，是金融機構(gòu)發(fā)展普惠金融的一項重要課題。

3.數(shù)字鴻溝問題日益突出，普惠金融發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)

數(shù)字鴻溝又稱為信息鴻溝，是指在數(shù)字化進程中，不同地區(qū)、群體之間，由于對信息發(fā)展水平、應(yīng)用程度以及創(chuàng)新能力的差別，而造成的數(shù)字不平等現(xiàn)象。近年來，隨著人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展，各金融機構(gòu)積極開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型，數(shù)字普惠金融業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展，數(shù)字技術(shù)在降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)效的同時，也帶來了數(shù)字鴻溝問題。一是數(shù)字鴻溝造成特定群體的金融服務(wù)保障難。由于農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入者和老年人等群體文化程度和金融素養(yǎng)普遍不高，對新技術(shù)接受程度較低，同時各金融機構(gòu)大力推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，逐步壓縮傳統(tǒng)線下服務(wù)渠道，數(shù)字金融服務(wù)較高的門檻易引發(fā)對特定群體的金融排斥。二是數(shù)字鴻溝加劇數(shù)字普惠金融非均衡發(fā)展。信息技術(shù)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致了數(shù)字鴻溝，而數(shù)字鴻溝問題進一步加劇了數(shù)字普惠金融的不平衡。由于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、信息資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異，數(shù)字普惠金融在不同區(qū)域表現(xiàn)出不均衡狀態(tài)。東部地區(qū)數(shù)字技術(shù)設(shè)施豐富，對周邊形成明顯的虹吸效應(yīng)，而西部地區(qū)則長期處于低水平趨勢。三是個人信息保護和金融交易安全形勢不容樂觀。數(shù)字技術(shù)在發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提升服務(wù)效率和用戶體驗的同時，也產(chǎn)生了一系列問題，如部分主體濫用市場支配地位，利用算法規(guī)則和信息不對稱，未經(jīng)授權(quán)收集、濫用個人隱私信息和金融交易數(shù)據(jù)，侵害金融消費者合法權(quán)益。

三、啟示及對策

習(xí)近平總書記指出：中國特色社會主義進入了新時代，新時代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須是高質(zhì)量發(fā)展。普惠金融高質(zhì)量發(fā)展必須鞏固政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、多方共建的發(fā)展路徑，在政策性和商業(yè)性之間找到新的平衡。一方面，政府作為普惠金融的理念倡導(dǎo)者、戰(zhàn)略制定者、環(huán)境建設(shè)者，要主動作為，積極發(fā)揮“看得見的手”的作用，及時糾正金融市場出現(xiàn)的外部性、信息不對稱等問題。另一方面，金融機構(gòu)要進一步提高政治站位，抓住轉(zhuǎn)型機遇，提升金融資源供給和服務(wù)水平，推動新發(fā)展階段普惠金融高質(zhì)量發(fā)展。

（一）注重頂層設(shè)計，健全系統(tǒng)規(guī)范的普惠金融法律制度

法律是治國重器，良法是善治前提。要從維護人民基本金融權(quán)益的高度，充分借鑒國內(nèi)外普惠金融實踐經(jīng)驗，加快制定普惠金融領(lǐng)域基本法律，形成科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范且符合我國國情的普惠金融法律制度。一是建立普惠金融基本法律，形成促進普惠金融發(fā)展長效機制。應(yīng)充分借鑒國務(wù)院《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》、銀保監(jiān)會《關(guān)于2023年加力提升小微企業(yè)金融服務(wù)質(zhì)量的通知》等文件精神，研究制定普惠金融領(lǐng)域具有普適性的基本法律，明確各參與方權(quán)利義務(wù)，把握靈活性和原則性，發(fā)揮引導(dǎo)性和包容性。二是將普惠金融納入基本公共服務(wù)體系，完善普惠金融激勵約束機制。推動地方政府將普惠金融發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，對金融機構(gòu)在設(shè)立新分支機構(gòu)、開辦新業(yè)務(wù)，享受稅收優(yōu)惠和獎補政策等方面，加大普惠金融業(yè)務(wù)考核和監(jiān)督力度，推動形成各司其職、政策協(xié)同、布局均衡、多方發(fā)力的普惠金融共建格局。三是補齊制度短板，保護金融消費者合法權(quán)益。堅持從金融消費者根本利益出發(fā)，從金融消費者急難愁盼的問題著眼，探索制定金融消費者權(quán)益保護法、個人信息和隱私保護法、金融交易安全法等法律法規(guī)，全面提升金融消費者權(quán)益保護法治化水平。

（二）強化信用治理，加快建設(shè)共建共享的社會信用體系

信用是立業(yè)之基，完善的社會信用體系是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要支撐，推進社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展是普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的重要基石。一是創(chuàng)新信用融資服務(wù)和產(chǎn)品。建立公共信用信息同金融信息共享整合機制，通過海量信息平臺化共享、用戶特征多維度畫像、融資對接精準化服務(wù)、制度技術(shù)全程化防護，破解銀企信息不對稱難題。深化“銀稅互動”“銀商合作”機制建設(shè)，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、鄉(xiāng)村振興、普惠金融等專項領(lǐng)域信貸產(chǎn)品。二是完善企業(yè)信用擔(dān)保體系。要積極發(fā)揮融資擔(dān)保代償作用，支持融資擔(dān)保機構(gòu)、銀行與國家融資擔(dān)保基金合作，逐步建立前有補貼、后有補償?shù)膿?dān)保機制，鼓勵擔(dān)保機構(gòu)擴面、降費，優(yōu)化擔(dān)保增信體系，建立風(fēng)險共擔(dān)和補償機制，撬動更加廣泛的金融資源服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。三是強化市場信用約束。充分發(fā)揮信用在金融風(fēng)險識別、監(jiān)測、管理、處置等環(huán)節(jié)的作用，建立健全“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置”的風(fēng)險防范化解機制。支持金融機構(gòu)和征信、評級等機構(gòu)運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)加強跟蹤監(jiān)測預(yù)警，健全市場化的風(fēng)險分擔(dān)、緩釋、補償機制。加強政銀企協(xié)同聯(lián)動，從信用主體的最小單元“自然人”入手，全面推廣信用承諾制，編制全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單，健全守信激勵、失信懲戒和信用修復(fù)機制。

（三）加大監(jiān)管力度，形成高效協(xié)同的普惠金融監(jiān)管體制

統(tǒng)一、高效、協(xié)同的監(jiān)管體制是市場經(jīng)濟規(guī)范、有序運行的基礎(chǔ)。監(jiān)管部門要堅持“強基礎(chǔ)、補短板、明職責(zé)、嚴執(zhí)行”的原則，指導(dǎo)金融市場主體在遵從審慎監(jiān)管前提下守正創(chuàng)新，重點從體系建設(shè)、業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)安全和金融消費者權(quán)益保護等維度，形成權(quán)責(zé)一致、全面覆蓋、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的監(jiān)管體制。一是要強化標(biāo)準建設(shè)。隨著普惠金融理念深入人心，各種以“普惠金融”為外衣的創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，標(biāo)準建設(shè)將有效規(guī)范普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)。指導(dǎo)金融機構(gòu)按照審慎監(jiān)管要求，以公平競爭的市場機制為主導(dǎo)，逐步形成統(tǒng)一的產(chǎn)品規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準、風(fēng)險指標(biāo)。二是優(yōu)化監(jiān)管方式。要秉持包容審慎并重的理念，探索新型柔性監(jiān)管方式和創(chuàng)新試錯容錯機制，同時實行差異化、合理化監(jiān)管政策，優(yōu)化內(nèi)部考核管理，引導(dǎo)金融機構(gòu)建立與普惠金融業(yè)務(wù)開展相匹配的體制機制。三是創(chuàng)新監(jiān)管工具。要大力發(fā)展監(jiān)管科技，打造符合我國國情、與國際接軌的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具，逐步實現(xiàn)規(guī)則數(shù)字化翻譯、數(shù)據(jù)實時化采集、風(fēng)險智能化分析、結(jié)果自動化處置等功能，優(yōu)先考慮將更多普惠金融領(lǐng)域的金融科技創(chuàng)新應(yīng)用納入測試范圍，同時加大監(jiān)管執(zhí)法力度，切實保障金融消費者合法權(quán)益。

（四）優(yōu)化資源配置，拓展復(fù)合多元的普惠金融供給格局

廣泛參與的多元供給主體是保障市場效率的重要因素，各金融機構(gòu)要充分發(fā)揮主觀能動性，提高普惠金融服務(wù)質(zhì)效，形成多層次、差異化、競爭性的普惠金融供給格局。一是國有大行要當(dāng)好普惠金融“領(lǐng)頭雁”。國有大行作為我國金融體系的支柱，是貨幣政策傳導(dǎo)的主渠道和服務(wù)實體經(jīng)濟的主動脈，國有大行要進一步提高政治站位，認真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，充分發(fā)揮資金、網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)和機構(gòu)等優(yōu)勢，深入研究和踐行普惠金融商業(yè)可持續(xù)發(fā)展路徑，發(fā)揮頭雁效應(yīng)。二是中小銀行要當(dāng)好普惠金融“生力軍”。股份制銀行、城商行、農(nóng)商行等中小銀行是金融體系的重要組成部分，是服務(wù)實體經(jīng)濟的重要力量。中小銀行要結(jié)合自身定位、發(fā)揮各自優(yōu)勢，從深耕部分地區(qū)或領(lǐng)域入手，深挖長尾客戶的個性化需求，提供便利化的金融產(chǎn)品與服務(wù)，走普惠金融特色化發(fā)展道路。三是其他金融機構(gòu)要當(dāng)好普惠金融的“補充劑”。要對小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司六類機構(gòu)進一步加強監(jiān)管指導(dǎo)，推動提供差異化服務(wù)，緩解小微企業(yè)融資難、融資貴、融資慢等問題，發(fā)揮有益的補充作用，同時發(fā)揮保險產(chǎn)品分散風(fēng)險、消化損失的補償作用，健全風(fēng)險分散、轉(zhuǎn)移和管理機制，探索開展銀保一體化普惠金融服務(wù)新模式。

（五）深化金融改革，完善“敢愿能會”的普惠金融服務(wù)機制

商業(yè)可持續(xù)性的關(guān)鍵是風(fēng)險可控且收益覆蓋成本，金融機構(gòu)要從信貸投放、資本監(jiān)管、不良容忍、盡職免責(zé)、外部支持等方面，研究出臺一系列普惠金融保障措施，引導(dǎo)建立“敢做、愿做、能做、會做”長效機制，進一步提升普惠金融智能化、精細化和綜合化服務(wù)水平。一是強化考核評估和政策激勵，激發(fā)“敢做、愿做”的內(nèi)生動力。要通過引導(dǎo)金融機構(gòu)優(yōu)化小微企業(yè)、農(nóng)戶等普惠金融重點領(lǐng)域考核目標(biāo)，在資金定價、內(nèi)部考核、不良容忍等方面突出差異化導(dǎo)向，全面落實盡職免責(zé)制度，消除基層機構(gòu)和一線人員擔(dān)憂，調(diào)動“敢做”的積極性。健全內(nèi)外部激勵約束機制，發(fā)揮貨幣財稅政策協(xié)同效應(yīng)，擴大政策惠及面，推動金融機構(gòu)提升普惠金融內(nèi)部績效考核權(quán)重，同時，對符合條件的普惠金融貸款實行稅費減免政策，增強“愿做”的主動性。二是善用數(shù)字技術(shù)和創(chuàng)新產(chǎn)品，培育“能做、會做”的發(fā)展動能。金融機構(gòu)要綜合運用數(shù)字技術(shù)手段，創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式，增強營銷獲客、運營管理和風(fēng)險控制的精準度，打造與數(shù)字普惠相適應(yīng)的風(fēng)險管理體系，實現(xiàn)數(shù)字驅(qū)動、動態(tài)預(yù)警、實時管理，提高“能做”專業(yè)性。借鑒格萊珉銀行的普惠理念和實踐經(jīng)驗，針對普惠金融重點服務(wù)對象特點和需求，引導(dǎo)金融機構(gòu)開發(fā)普惠性強的專屬銀保產(chǎn)品，發(fā)揮“會做”的創(chuàng)造性。

（六）彌合數(shù)字鴻溝，堅守服務(wù)為民的普惠金融初心使命

金融的數(shù)字化發(fā)展是一把雙刃劍，要進一步貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想，堅守人民金融的初心使命，樹牢人民意識、宗旨意識，解決好數(shù)字鴻溝問題，真正實現(xiàn)普惠金融惠民利企。一是供給側(cè)要提升金融資源供給質(zhì)效。金融機構(gòu)要兼顧效率與公平，穩(wěn)妥開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型，合理布局線上和線下服務(wù)渠道，推動市場資源以商業(yè)可持續(xù)方式向薄弱環(huán)節(jié)有效配置。同時要優(yōu)化服務(wù)流程，對于依賴傳統(tǒng)金融服務(wù)的特殊群體，在提供多元化金融服務(wù)選擇的同時，設(shè)計更多人性化、更有針對性地服務(wù)，確保線上服務(wù)不掉線、線下服務(wù)不缺位。二是需求端要增強全民數(shù)字金融素養(yǎng)。要動員社會各方力量，構(gòu)建金融知識宣傳教育長效機制，注重對農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入者、新市民和老年人等重點人群的金融知識普及，幫助弱勢群體提高金融素養(yǎng)，并探索逐步將數(shù)字技術(shù)和金融素養(yǎng)課程納入高等院校通識教育課程體系，全面增強金融服務(wù)獲取能力。