李小韻 周 旋 宋偉新

(1.無錫市水利局,江蘇 無錫 214000;2.濱湖區(qū)水利局,江蘇 無錫 214000)

1 背 景

2021年11月,中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》(《國務院公報》2022年第32號),強調(diào)綜合運用行政、金融、科技等多種手段提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平。2022年6月,銀保監(jiān)會發(fā)布《銀行業(yè)保險業(yè)綠色金融指引》(銀保監(jiān)發(fā)[2022]15號),要求銀行保險機構(gòu)從戰(zhàn)略高度推進綠色金融,要關(guān)注環(huán)境、社會和治理風險。2021年9月,江蘇省13家部門單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展綠色金融的指導意見》(蘇政辦發(fā)[2021]80號),提出要創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品服務,支持保險機構(gòu)大力發(fā)展環(huán)境污染責任保險、安全生產(chǎn)責任保險等保險產(chǎn)品。多年來,無錫市不斷探索實踐綠色金融產(chǎn)品,2009年6月,在全國范圍內(nèi)開展環(huán)境污染責任保險試點,經(jīng)過十幾年摸索實踐,基本形成“立法推動、市場運行、企業(yè)參與、專家服務”環(huán)境責任保險“無錫模式”。此后,又相繼探索實踐節(jié)水貸、堤防險等,推動全市綠色金融發(fā)展。但在河道治理管理方面,仍缺乏相應的綠色金融機制。近年來,無錫市全面推行河湖長制,開展以太湖治理為重點的河湖水環(huán)境治理,水環(huán)境質(zhì)量較15年前有了顯著提升,但河湖水環(huán)境質(zhì)量距離人民群眾的期盼還有一定的差距,一方面,河湖治理仍存在水質(zhì)持續(xù)提升難、水質(zhì)不穩(wěn)定、部分河道水質(zhì)為Ⅴ類劣Ⅴ類等問題;另一方面,社會力量深度參與河湖治理的激勵機制尚未有效構(gòu)建,政府資金投入有限,管理靈活性不足,亟待探索建立河道水質(zhì)保險機制。

2 實施水質(zhì)保險的必要性

2.1 河湖水質(zhì)目標要求高,水質(zhì)穩(wěn)步提升任務重

當前,重要河湖水質(zhì)目標已納入各級政府高質(zhì)量考核體系,國家、江蘇省對無錫市河湖水質(zhì)目標要求逐年提高。黨的二十大報告從戰(zhàn)略高度對生態(tài)文明建設(shè)作了重大部署,要求建設(shè)“美麗中國”,基本消除城市黑臭水體;《關(guān)于推進全省幸福河湖建設(shè)的指導意見》(蘇河長[2021]號)要求,到2030年,江蘇省全省水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善,城市水體透明度明顯提高;無錫市總河長令(2021年第1號)明確要扎實開展水質(zhì)達標攻堅,全力推進河湖水質(zhì)“消劣奔Ⅲ”(即消除劣Ⅴ類水河道,提升Ⅲ類水河道比例);《關(guān)于開展新一輪河道環(huán)境綜合整治水質(zhì)達標攻堅行動的實施意見》(錫政辦發(fā)[2021]12號)指出,到2023年底,河道優(yōu)Ⅲ類水比例達到90%以上。由此可見,河湖水質(zhì)穩(wěn)定達標仍然是當前河湖治理攻堅的重點和難點,直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。

2.2 購買服務缺乏激勵機制,服務主觀能動性不足

近年來,政府購買第三方服務涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域,極大地提升了政府的服務效能。無錫市積極引入第三方專業(yè)單位,持續(xù)推動河湖水環(huán)境質(zhì)量提升:無錫市美麗河湖辦公室引入第三方巡飛單位,定期利用無人機對全市域河湖進行巡飛檢查,將重點問題匯總整理形成通報下發(fā)各地,助力美麗河湖建設(shè);全市各地區(qū)也積極引入第三方單位參與河道治理和管理(如:定期檢測水質(zhì)、河道保潔等)。第三方單位的加入,一方面,有力地解決了河湖環(huán)境死角人力無法查看、基層人手不足等痛點問題;另一方面,先進科技手段的加持,實現(xiàn)了河湖水環(huán)境高質(zhì)量治理。但是,目前的第三方服務僅限于合同約定的巡飛巡查次數(shù)、水質(zhì)檢測頻次等工作內(nèi)容,河湖治理成效與第三方經(jīng)濟利益掛鉤不緊密,無法充分調(diào)動第三方的主觀能動性和積極性。

2.3 水質(zhì)事件存在突發(fā)性,資金預算保障難度大

現(xiàn)行財政體制為預算管理制,要求各級預算編制單位在當年編制次年各項預算經(jīng)費,而在河道日常管理中,可能存在突發(fā)的偷排、漏排事件影響河道水質(zhì)達標,如:2021年1月,國考殷村港斷面揮發(fā)酚指標異常偏高,導致全年水質(zhì)未能達標。由于此類突發(fā)事件的不可預見性,財政經(jīng)費難以提前列入年度計劃,導致事件發(fā)生后,財政支出保障難度增大。

2.4 財政資金撥付周期長,應急事件處置效率低

近幾年,受新冠肺炎疫情影響,各地政府財政壓力大、資金預算不充分問題凸顯。無錫市河道治理經(jīng)費主要來自市級補助及地方政府財政撥付。市級補助資金無法列支于河湖日常巡檢及應急工程管理內(nèi)容,加上基層政府應急資金不足,臨時籌措經(jīng)費難度大、周期長,不利于快速降低突發(fā)事件帶來的影響,恢復河道水質(zhì)。

綜上,為適應水質(zhì)目標逐年提升的要求,最大限度地發(fā)揮財政資金、社會力量在河湖水質(zhì)提升方面的作用,迫切需要引入水質(zhì)保險。一方面,引導社會力量參與河湖水質(zhì)管理,采用河湖水質(zhì)好壞與保險機構(gòu)理賠機制直接掛鉤的方式,不斷提高突發(fā)事件響應的主動性和及時性;另一方面,拓寬河湖水質(zhì)提升資金來源,利用保險杠桿機制放大財政資金使用效能,有效助推河湖水質(zhì)穩(wěn)步提升。

3 無錫市水質(zhì)保險機制總體構(gòu)思及內(nèi)容

當前,河湖水質(zhì)目標越來越高,國省考斷面水質(zhì)優(yōu)Ⅲ類比例、主要出入湖河流指標控制濃度、美麗幸福河湖建設(shè)情況等涉水指標均納入高質(zhì)量發(fā)展考核評價指標體系;水質(zhì)穩(wěn)步提升難度越來越大,目前全市劣Ⅴ類及黑臭河道仍有存量,意外偷排漏排事件時有發(fā)生,尤其老城區(qū)地下管網(wǎng)雨污混排等“老大難”問題難以根治,河湖水質(zhì)存在不穩(wěn)定性,“消劣奔Ⅲ”任務迫在眉睫,亟需運用保險機制防范水質(zhì)下降風險。

3.1 總體構(gòu)思

3.1.1 目標導向,分類確定投保河道范圍

按照無錫市總河長令(2021年第1號)“消劣奔Ⅲ”的要求,依據(jù)河道水質(zhì)現(xiàn)狀及達標任務,分類遴選確定投保河道總名錄。

3.1.2 實用導向,分類制定保險觸發(fā)機制

為充分調(diào)動保險機構(gòu)在“事前”及“事中”服務的主動性、及時性和實效性,根據(jù)投保河道水質(zhì)目標要求,確定配套的保險觸發(fā)機制,降低河湖水質(zhì)下降的風險。

3.1.3 應急導向,緩解河湖治理資金不足

通過保險的杠桿作用,將影響河道水質(zhì)的各類風險分散支出轉(zhuǎn)化為可預算安排的固定保險費支出,有效破解事前安排的年度預算資金不足、撥付不及時等問題,進一步緩解政府的資金壓力。

3.1.4 過程導向,完善細化保險服務內(nèi)容

充分運用保險的市場化機制,引入社會力量參與河道水質(zhì)管理工作,創(chuàng)新“保險+科技+服務”模式,構(gòu)建政府單位、保險機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)等多方參與的全流程綜合服務體系,進一步提升水環(huán)境風險管控能力。

3.2 水質(zhì)保險服務內(nèi)容

根據(jù)實地調(diào)研情況,河道水質(zhì)保險責任范圍理賠內(nèi)容主要包含發(fā)生水污染事件產(chǎn)生的調(diào)查費、應急處理費、救援費及鑒定費等。按照保險機制觸發(fā)前、觸發(fā)中及觸發(fā)后三個階段,保險機構(gòu)主要提供以下服務內(nèi)容。其中,重點突出“事前”常態(tài)化巡檢及水質(zhì)預警、“事中”突發(fā)事件響應的主動性和及時性,而“事后”理賠則作為兜底的資金保障。

3.2.1 “事前”突出日常巡檢,及時預警處置

a.日常巡河護河(即常態(tài)化巡河并上報問題)。保險機構(gòu)成立青年志愿護河隊,在保險期內(nèi)對投保河道進行日常巡河護河,對保險期內(nèi)發(fā)生的河岸垃圾、河面漂浮物、河道沿線工業(yè)企業(yè)污水偷排漏排、排口雨污混流、妨礙行洪等問題及時進行處理,并將事件通過智慧河湖App報至市河長辦,對未能處理的相關(guān)問題,通過App提交,經(jīng)市河長辦核實后下發(fā)交辦。

b.適時水質(zhì)檢測(即定期水質(zhì)檢測+特殊時期加密檢測相結(jié)合)。保險機構(gòu)委托第三方專業(yè)檢測機構(gòu),每季度開展一次常態(tài)化水質(zhì)檢測,當水質(zhì)波動較大時,適時加密檢測頻次,并將水質(zhì)檢測報告通過智慧河湖App報至市河長辦,探索構(gòu)建“水質(zhì)預警”高效響應機制,提升河道水質(zhì)管理水平和效率。

c.強化宣傳引導(即營造全民參與愛水護水氛圍)。按照“鮮活生動、形式多樣、切實可行”的原則,建立承保宣傳機制。如:聯(lián)合新聞媒體廣泛報道,在市區(qū)的戶外燈箱、電子屏幕上投放宣傳片,深入街道、企業(yè)、學校等地,開展現(xiàn)場宣傳并發(fā)放宣傳手冊,倡導全民參與巡河護河行動,營造全社會愛水護水的濃厚氛圍。

d.做好指導培訓服務。保險機構(gòu)委托相關(guān)機構(gòu)組織專家為投保河道免費提供每年不少于2次的河道長效治理方案編制、水質(zhì)異常波動應急處置措施等指導服務;每年牽頭組織業(yè)務培訓2次,邀請水利、生態(tài)環(huán)境、市政等相關(guān)行業(yè)內(nèi)的專家擔任培訓導師,統(tǒng)一部署,提供多種形式培訓,針對巡查上報、污染排查溯源、水質(zhì)指標分析等重點難點工作舉辦講座,提升河道水質(zhì)管理水平。

3.2.2 “事中”突出應急響應,高效化解水質(zhì)惡化風險

a.密切聯(lián)動協(xié)作。當發(fā)生水質(zhì)指標異常時(如:河道水質(zhì)相關(guān)指標惡化超過5%),保險機構(gòu)接報案后委托專業(yè)檢測機構(gòu)及時對河道水質(zhì)取樣檢測,分析相關(guān)重點水質(zhì)指標,必要時,協(xié)同委托第三方機構(gòu)開展上游污染源溯源,著力搭建政府部門、保險機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)三方高效水質(zhì)聯(lián)動管理平臺,在保險機制觸發(fā)之前確保河道水質(zhì)穩(wěn)定達標,降低水污染事故發(fā)生概率。

b.高效應急處理。當發(fā)生水質(zhì)惡化事件時,在溯源調(diào)查結(jié)果尚未出來之前,適當采取必要的應急處置措施,如:在河道污染物排放點上下游采取工程性措施對河道進行封堵、隔斷,全面縮小污染波及的河道范圍;協(xié)調(diào)相關(guān)部門,采取調(diào)水引流等措施,加大涉事河道水體的流動性,切實提升河道自凈能力;向水體投放微生物,及時有效地分解有機污染物,迅速提升河湖水質(zhì)。

3.2.3 “事后”突出快速理賠,降低突發(fā)事件負面影響

a.做好理賠服務。當觸發(fā)賠付機制時,保險機構(gòu)應快速響應,建立理賠綠色通道,簡化理賠流程。同時,收集相關(guān)索賠材料,按照協(xié)議約定,采用調(diào)集應急資金、啟動預付賠款等方式,及時支付因河道水質(zhì)異常產(chǎn)生的調(diào)查費和應急處置費,如:水質(zhì)檢測、整治方案編制、溯源調(diào)查、污染物清理、調(diào)水引流、微生物投放等費用,確保河道水質(zhì)達到預期要求,避免產(chǎn)生不良影響。

b.防范衍生風險。對河道水質(zhì)意外惡化的二次災害,在有可能影響周邊人群生命安全的情況下,保險機構(gòu)要積極配合當?shù)厮⒐驳认嚓P(guān)部門,配合實施撤離、安置及補償?shù)却胧?避免人員損傷。

4 無錫市水質(zhì)保險推行步驟及保障機制

4.1 積極開展試點

結(jié)合目前無錫市河湖水質(zhì)現(xiàn)狀,建議對梁溪區(qū)的部分河道進行投保,于2023年推廣試點,2024年起正式實施。梁溪區(qū)屬于老城區(qū),區(qū)域內(nèi)老舊小區(qū)較多,污水管網(wǎng)老化破損情況嚴重,影響河道水質(zhì)的主要污染源即為生活污水。2021年,無錫市政府出臺《關(guān)于開展新一輪河道環(huán)境綜合整治水質(zhì)達標攻堅行動的實施意見》(錫政辦發(fā)[2021]12號),要求列入整治的552條河道水質(zhì)優(yōu)Ⅲ類水比例分年度分別達到2021年70%、2022年80%、2023年90%。目前,梁溪區(qū)是無錫市達標難度最大的縣(區(qū)),亟需創(chuàng)新建立保險機制,引入社會力量參與河道水質(zhì)管理,進一步分散資金和人力的壓力。試點期內(nèi),建議保險費由市級承擔;試點結(jié)束后,保險費分攤比例根據(jù)試點情況及市、區(qū)兩級政府財權(quán)事權(quán)劃分規(guī)定作相應調(diào)整。

4.2 河道分類投保

根據(jù)河道水質(zhì)現(xiàn)狀,結(jié)合水質(zhì)目標,建議對河道進行分類投保并制定相應的保險觸發(fā)機制。

4.2.1 確定投保河道分類辦法

根據(jù)無錫市總河長令“消劣奔Ⅲ”的任務要求,堅持目標導向,分析河道近1年水質(zhì)現(xiàn)狀,統(tǒng)計Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ、劣Ⅴ類水質(zhì)出現(xiàn)的次數(shù),將河道分為5類,制定相應的投保標準。5類河道分別為:保Ⅲ穩(wěn)定河道、保Ⅲ偏穩(wěn)定河道、爭Ⅲ河道、消劣穩(wěn)定河道、消劣偏穩(wěn)定河道,具體分類辦法見圖1～圖5。

圖1 保Ⅲ穩(wěn)定河道

圖2 保Ⅲ偏穩(wěn)定河道

圖3 爭Ⅲ河道

圖4 消劣穩(wěn)定河道

圖5 消劣偏穩(wěn)定河道

4.2.2 確定保險觸發(fā)機制分類辦法

依據(jù)投保河道類別及水質(zhì)目標,采取“水質(zhì)波動次數(shù)超限制即觸發(fā)”的前期機制+“不達投保目標或被上級部門督查通報或發(fā)生重大輿情必觸發(fā)”的兜底機制。

a.保Ⅲ穩(wěn)定河道。投保期內(nèi),若河道水質(zhì)出現(xiàn)1次劣Ⅴ類或累計出現(xiàn)2次Ⅴ類或累計共出現(xiàn)3次Ⅳ類及Ⅴ類,該河道保險機制立即觸發(fā)。

b.保Ⅲ偏穩(wěn)定河道及爭Ⅲ河道。投保期內(nèi),若河道水質(zhì)出現(xiàn)1次劣Ⅴ類或累計出現(xiàn)4次Ⅴ類或累計共出現(xiàn)6次Ⅳ類及Ⅴ類,該河道保險機制立即觸發(fā)。

c.消劣穩(wěn)定河道。投保期內(nèi),若河道水質(zhì)累計出現(xiàn)3次劣Ⅴ類或累計出現(xiàn)6次Ⅴ類及劣Ⅴ類,該河道保險機制立即觸發(fā)。

d.消劣偏穩(wěn)定河道。投保期內(nèi),若河道水質(zhì)累計出現(xiàn)5次劣Ⅴ類,該河道保險機制立即觸發(fā)。

此外,若投保河道水質(zhì)未達到年度目標,或被上級部分督查并通報,或發(fā)生重大輿情,則保險機制立即觸發(fā)。

4.3 確定保障范圍及賠付標準

結(jié)合當前無錫市水質(zhì)達標工作內(nèi)容,建議保險保障范圍涵蓋污染清理費用、救援費用(控制損失擴大費用)、調(diào)查費用等,同時,把突發(fā)環(huán)境事件造成的生態(tài)環(huán)境損害補償均納入保障范圍,主要包括生態(tài)環(huán)境修復、救災安置、緊急救援、善后處置等費用。建議按照河道公里數(shù)進行保費計算,確定每次事故的賠償限額、相應的杠桿系數(shù)及費率,河道每次事故按照污染公里數(shù)進行賠付并確定每公里賠償限額。

4.4 強化制度保障

4.4.1 制定專項資金管理辦法

建議將總保費的10%作為專項經(jīng)費,形成日常服務配套資金池,主要用于投保河道日常管護、水質(zhì)常態(tài)化檢測、河道水環(huán)境提升技術(shù)研究、信息化平臺整合升級等方面,充分發(fā)揮保險資金的引導和帶動作用。

4.4.2 制定年度考核辦法

每年度保單終止期前一個月,投保人應組織專家對承保公司整年服務情況進行綜合考評,主要包含日常服務管理、突發(fā)事件響應、應急處置效能及事后理賠速度等方面,綜合評分結(jié)果可作為次年投保保費的計算依據(jù)之一。

4.4.3 建立互商協(xié)作機制

保險雙方根據(jù)河道實時水質(zhì)情況,及時研究解決投保河道水質(zhì)波動及恢復提升相關(guān)問題,建立日常巡查、適時檢測、精準調(diào)查、迅速處置、快速理賠、有效修復的水質(zhì)管理協(xié)作機制。

4.4.4 建立日常巡查檢測機制

由保險機構(gòu)牽頭,投保河道屬地政府和第三方專業(yè)檢測單位共同參與,按季通過智慧河湖App向市河長辦提交河道巡查檢測報告及水質(zhì)提升建議,汛期或遇突發(fā)事件,適當加密頻次。

4.4.5 建立責任分工制度

明確投保方(政府)、保險機構(gòu)和第三方檢測單位在保險機制中的責任。投保方要及時通過智慧河湖App查看保險機構(gòu)、第三方檢測單位相關(guān)履職情況及檢測數(shù)據(jù),密切關(guān)注投保河道的水質(zhì)情況,發(fā)現(xiàn)異常迅速處理;及時組織第三方及專家研究制定水質(zhì)波動及提升方案;保單期結(jié)束前組織專家對保險機構(gòu)及第三方檢測單位服務履職情況進行考核。保險機構(gòu)要按照前期與投保方明確的服務內(nèi)容,在“事前”“事中”“事后”積極響應,及時履職。第三方檢測單位要按照投保方或保險機構(gòu)的要求,及時對投保河道進行取樣檢測,分析相關(guān)重點水質(zhì)指標,形成專業(yè)報告并提交;同時配合保險機構(gòu)參與常態(tài)化巡查。

4.4.6 建立信息互通機制

在無錫市智慧河湖長制綜合管理平臺的基礎(chǔ)上,增加水質(zhì)保險管理模塊,及時上傳保險機構(gòu)日常服務動態(tài),實時追蹤巡查問題上報處理閉環(huán)情況、第三方專業(yè)檢測報告、理賠進度流程、政企聯(lián)動宣傳信息、業(yè)務知識培訓等內(nèi)容;同時,建立河道水質(zhì)管理微信群,編印水質(zhì)保險管理服務宣傳手冊,營造高效能工作氛圍。

5 結(jié) 語

針對目前河道水質(zhì)持續(xù)提升難度大、社會機構(gòu)參與度低、政府資金投入有限等問題,探索引入水質(zhì)保險機制,根據(jù)河道實際情況分類投保并設(shè)置相應的觸發(fā)機制,細化保險機構(gòu)在“事前”“事中”“事后”的服務內(nèi)容,強化河湖水質(zhì)與第三方經(jīng)濟利益的關(guān)聯(lián)性,能夠提高保險機構(gòu)對突發(fā)事件響應的主動性和及時性,放大財政資金使用效能;此外,通過先期試點+后期推廣的方式,并配套相應的保障制度,對后期河道水質(zhì)保險投入實踐有一定的指導借鑒作用。