張 衛(wèi) 楊云虹

黨的二十大報(bào)告提出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。隨著我國城市化快速推進(jìn)，村莊數(shù)量急劇減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全國共有272萬個自然村，到2020年，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示有236萬個自然村。其中，絕大多數(shù)村莊在國家主導(dǎo)的撤村并居、易地搬遷、集中安置等政策下轉(zhuǎn)化為規(guī)模較大的拆遷安置型社區(qū)。這些特殊社區(qū)聚集了農(nóng)村到城市、傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)換過程中的潛在社會沖突與治理問題，對我國基層治理現(xiàn)代化帶來了較大的考驗(yàn)。2023年3月5日，習(xí)近平總書記在參加他所在的十四屆全國人大一次會議江蘇代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“基層治理和民生保障事關(guān)人民群眾切身利益，是促進(jìn)共同富裕、打造高品質(zhì)生活的基礎(chǔ)性工程?！痹邳h和政府推動社會治理重心向基層下移的政策方針支持下，“微自治”實(shí)踐應(yīng)運(yùn)而生。拆遷安置型社區(qū)作為城市和鄉(xiāng)村交集的“細(xì)胞”，既是激發(fā)社會活力的重要載體，也是推動社會治理重心向基層下移的重要落腳點(diǎn)。

拆遷安置型社區(qū)推行“微自治”的必要性

拆遷安置型社區(qū)人員構(gòu)成多元，治理主體單一。調(diào)查表明，目前拆遷安置型社區(qū)人員構(gòu)成復(fù)雜，除了安置的村民外，還有外來購房和租房人員，人口構(gòu)成多元。在以往的城市社區(qū)治理體系中，社區(qū)居委會處于絕對主導(dǎo)地位，承擔(dān)了絕大多數(shù)的管理職能，比如基層治理、經(jīng)濟(jì)管理等職能。此外，社區(qū)一級還承接上級黨委、政府下沉的行政職責(zé)和下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，致使大量的資源和精力淹沒在繁雜的行政事務(wù)中，無法更加深入的實(shí)施居民自治。面對復(fù)雜的自治形勢以及差異化的居民需求，居民委員會力量日顯單一和薄弱。

拆遷安置型社區(qū)規(guī)模較大，集體行動力不足。拆遷安置型社區(qū)居民規(guī)模較大，不乏人口上萬的安置社區(qū)，并且跨組安置和跨村安置是其主要趨勢。同時(shí)，生活方式和生計(jì)模式的轉(zhuǎn)變使得居民更加關(guān)注個體生存與利益，對公共事務(wù)的關(guān)注和參與意識薄弱?！俺且粋€集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”，因此，單靠社區(qū)居委會有效整合異質(zhì)化的社區(qū)人口，調(diào)動如此大規(guī)模的居民產(chǎn)生一致的集體行動，實(shí)現(xiàn)個性化服務(wù)和精準(zhǔn)化治理，難度可想而知。

拆遷安置型社區(qū)居民主體意識薄弱，自治水平不高。大多數(shù)拆遷安置型社區(qū)都面臨自治低效的困境。一方面，廣大社區(qū)居民“共同體”的意識還較弱，共建共享的自覺性不夠高，僅僅將社區(qū)視作“安身之所”“棲息之地”，在社區(qū)自治中多扮演“局外人”“旁觀者”的角色。同時(shí)，拆遷安置型社區(qū)中老人和兒童較多，自治意識和能力較為薄弱。另一方面，由于社會組織發(fā)育不充分、配套制度不健全等原因，導(dǎo)致居民作為社區(qū)治理的重要力量得不到有效整合，呈現(xiàn)出碎片化、單一化的特征?？傊?，拆遷安置型社區(qū)初期自治效能不高。

拆遷安置型社區(qū)“微自治”的實(shí)踐探索

推動自治單元下沉，構(gòu)建自治“微單元”。實(shí)踐表明，拆遷安置型社區(qū)“微自治”突破了以往城市社區(qū)一盤棋的“總體性治理結(jié)構(gòu)”，對社區(qū)自治結(jié)構(gòu)層級進(jìn)一步細(xì)分，將社區(qū)層面的自治權(quán)力、資源進(jìn)一步下沉到與居民聯(lián)系更為密切的居住空間內(nèi)或利益關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的范圍內(nèi)，從而在社區(qū)內(nèi)部孵化出若干能夠讓社區(qū)居民“小范圍”“近距離”直接參與同自身日常生活緊密聯(lián)系的事務(wù)治理的小微型自治單元。同時(shí)，微自治單元還會聯(lián)合黨組織、群眾性自治組織，以及入駐社區(qū)的社會組織同向發(fā)力、相互協(xié)作，解決居民身邊存在的“提不起、談不攏、抱怨大”的治理難題，致力于實(shí)現(xiàn)“小事不出微單元，大事不出社區(qū)”的治理目標(biāo)。

聚焦居民“身邊事”，實(shí)施自治精細(xì)化。微自治一改往常主抓“大事”的治理模式，轉(zhuǎn)向聚焦居民日常生活“小事”，突破了城市社區(qū)治理大多呈現(xiàn)一種橫向扁平但縱深不足的粗線條式治理方式，在資源供給和服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)與不同群體的精準(zhǔn)對接，實(shí)現(xiàn)居民“身邊事”的精準(zhǔn)分類、精準(zhǔn)處理。比如，一些拆遷安置型社區(qū)通過“微項(xiàng)目”的創(chuàng)設(shè)、居民“微心愿”的搜集、智能化App等形成了各類自治服務(wù)資源的共融共建共享平臺，面向不同群體居民多樣化的需求提供差異化服務(wù)。這種精準(zhǔn)化治理方式，不僅有效緩解了“社區(qū)做好事，居民不領(lǐng)情”的治理窘境，而且顯著增強(qiáng)了社區(qū)居民的“獲得感”和“幸福指數(shù)”，培養(yǎng)了居民直接參與基層民主自治的習(xí)慣、意識和能力，有力營造了基層社區(qū)共治的“大民主”氛圍。

依托熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，借力非正式的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制。在拆遷安置型社區(qū)微自治實(shí)踐中，主要依托熟人社會內(nèi)部的紐帶和資源，構(gòu)建互助組織以及議事平臺，滿足居民在物理空間及網(wǎng)絡(luò)空間中存在的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、情感等需要，解決社區(qū)治理難題。具體來看，主要通過以下途徑進(jìn)行：一是挖掘并重視原來的村落精英，通過其動員和引導(dǎo)作用，組織居民參與社區(qū)自治，再造社區(qū)公共秩序。二是成立諸如“理事會”這樣的自治微組織，在富有地方性的人情、面子機(jī)制的作用下，以組織內(nèi)部“私對私”的權(quán)力關(guān)系代替政府與居民之間“公對私”的關(guān)系，從而改變社區(qū)治理難題發(fā)生場域和游戲規(guī)則。這種非正式的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制較好地尊重了居民的“鄉(xiāng)土文化”和意愿。

拆遷安置型社區(qū)“微自治”產(chǎn)生的積極作用

實(shí)踐表明，作為居民自治的創(chuàng)新形式，“微自治”通過縮小自治單元，以一定的組織載體為依托，利用本土政治資源和社會資源，進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)，對拆遷安置型社區(qū)的治理產(chǎn)生了積極效應(yīng)。

增強(qiáng)居民參與自治積極性，形成社區(qū)公共秩序?！拔⒆灾巍币詷菞潯⒃郝?、自然小區(qū)等多層次微縮社會空間為治理單元，空間上的天然鄰近性、居民的社會同一性、社交的便利性會產(chǎn)生“熟人效應(yīng)”，同時(shí)，“微自治”作為彌散于社區(qū)治理中的小微體系，以居民自身資源與溝通整合為治理基礎(chǔ)，以居民主體性與能動性為治理核心，聚焦居民亟須解決的“身邊小事”，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)化治理和服務(wù)供給，進(jìn)一步增強(qiáng)了居民的自治意識，從而將社區(qū)治理自上而下依托行政威權(quán)的縱向治理模式向上下結(jié)合、多元主體基于平等對話合作的橫向扁平架構(gòu)轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)橫縱雙向兩種權(quán)力關(guān)系的互構(gòu)和互動尋找新的生長點(diǎn)。另外，微自治運(yùn)行規(guī)則融合了源于鄉(xiāng)土社會中的倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等非正式制度，有力約束和規(guī)范了居民行為，使得基層矛盾糾紛、群體性事件等得到有效預(yù)防和解決，有利于形成和諧穩(wěn)定的社區(qū)自治和生活秩序。

實(shí)現(xiàn)居民再組織化，提升社區(qū)公共利益。拆遷安置型社區(qū)“微自治”注重構(gòu)建小微自治單元以及通過引入具有法人資質(zhì)的專門社會組織孵化和培育社區(qū)群團(tuán)組織，以此為紐帶將分散于社區(qū)家戶中“原子式”存在的個體再組織起來，彼此的互動和交往提升了居民的歸屬感。一方面，通過小微自治單元使小范圍協(xié)商議事、矛盾調(diào)處成為可能，從而為社區(qū)治理貢獻(xiàn)組織化力量。另一方面，公共空間是居民再組織化必不可少的外部條件。公共空間作為行動者實(shí)踐的一部分，既是行動的中介，也是行動的結(jié)果?；诠部臻g建設(shè)的社區(qū)自治為居民再組織化提供了新的可能，而居民在組織化行動的過程中，綜合運(yùn)用人情、面子、政策法規(guī)，形成了一種以特定空間相對固定下來的社會關(guān)聯(lián)形式和人際交往結(jié)構(gòu)方式，構(gòu)建了一個社會學(xué)意義上的公共空間，約束了“機(jī)會主義”“搭便車”等越軌行為對社區(qū)整體公共利益的破壞，培育了居民的公共精神和歸屬意識。

促進(jìn)居民間的交往互動，構(gòu)建和諧人際互動關(guān)系。在“微自治”實(shí)踐過程中，“線上人際互動”和“線下人際互動”形成了居民之間的聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)了社區(qū)居民之間的“微交往”和人際互動類型的多樣化。具體包括以下幾個方面：一是基于院落、樓棟等“微自治”結(jié)構(gòu)的發(fā)育，在民主參與小微事務(wù)治理過程中促進(jìn)了鄰里之間的交往互動。二是基于“微自治”孵化和生成了居民以事緣、趣緣為導(dǎo)向的社區(qū)群團(tuán)組織，促進(jìn)了居民在自組織內(nèi)部或和自組織之間的交往互動。三是“微平臺”的建設(shè)為社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)治理和共享“微生活”提供了有效載體，促進(jìn)社區(qū)不同群體成員之間的交往互動。四是“微項(xiàng)目”的創(chuàng)設(shè)和落實(shí)促進(jìn)居民以“業(yè)緣”為紐帶的交往互動。“微自治”將社區(qū)居民在日常生活中的人際互動需要充分地調(diào)動起來，進(jìn)而激發(fā)居民在思想、情感、行為方面的交互活動意識，有力促進(jìn)人與人之間和諧互動關(guān)系的生成。

當(dāng)前拆遷安置型社區(qū)“微自治”面臨的困境

“微自治”運(yùn)行的合法性欠缺。法治化是社區(qū)實(shí)現(xiàn)自治最強(qiáng)有力的保障。“微自治”是一項(xiàng)長期工作，它的可持續(xù)性和長效性，離不開完備的法律法規(guī)、專業(yè)的人才隊(duì)伍和現(xiàn)代化技術(shù)支撐。目前基層群眾自治已經(jīng)有了多部法律條文以及實(shí)施辦法，傳統(tǒng)的村民自治和居民自治都有合法的身份。但并沒有對“微自治”的法律地位做出具體闡述，這就使得“微自治”這一實(shí)踐缺乏法定效力，在一定程度上影響其運(yùn)行的穩(wěn)定性和持續(xù)性。另外，“微自治”存在理論與實(shí)踐相脫節(jié)的事實(shí)，在開展和推廣“微自治”的過程中缺乏科學(xué)理論的支撐與指導(dǎo)。因此，要在實(shí)踐中摸索適合我國拆遷安置型社區(qū)“微自治”的本土理論和科學(xué)的法律法規(guī)任重而道遠(yuǎn)，這也直接影響到“微自治”的長遠(yuǎn)發(fā)展。

“微自治”運(yùn)行的動力支撐不足。居民對自治參與意愿低，參與效果有限，這成為相關(guān)實(shí)踐和理論的共識。究其原因，可以從拆遷安置型社區(qū)的特性和一般城市社區(qū)的共性加以考慮。其中，拆遷安置型社區(qū)跨村安置是其主要趨勢，受拆遷居民自身能力和鄉(xiāng)村社會自治進(jìn)程的影響，拆遷居民參與意識和治理能力薄弱。此外，社區(qū)處于城市體系末端，社區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生的問題有相當(dāng)部分是外部因素造成的，也因此，社區(qū)在應(yīng)對這些問題時(shí)僅憑自身力量難以解決。當(dāng)居民在生活中遇到問題而無法得到圓滿解決時(shí)，勢必造成其對基層治理組織的不滿以及自治參與效能感的降低。另外一個不容忽視的因素是，社區(qū)能為居民提供的生活所需其實(shí)非常有限，居民更多的社交、休閑等需求都可以在社區(qū)外獲得，這就是為什么居民自治中年輕力量缺乏，這也進(jìn)一步強(qiáng)化了“微自治”運(yùn)行的動力不足困境。

“微自治”運(yùn)行的精英化程度過高。從各地“微自治”實(shí)踐的實(shí)際情況來看，其中最主要的做法是挖掘與培育社區(qū)積極分子，并帶動部分居民參與“微公益”和“微事務(wù)”治理，培養(yǎng)拆遷安置型社區(qū)的共同體意識，激發(fā)集體行動。但是，實(shí)踐中卻出現(xiàn)“微組織”的骨干通常是社區(qū)的積極分子，也往往兼任黨小組組長、樓門長、居民代表等多重身份。這種多重身份的疊加在實(shí)際的“微自治”運(yùn)行中存在著被行政權(quán)力吸納、消解的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也暴露出社區(qū)動員的精英化取向以及社區(qū)治理中的“虛假參與”問題，致使社區(qū)精英的需求與利益不斷得到建構(gòu)、滿足與強(qiáng)化，而社區(qū)普通居民的訴求卻可能被忽略，這一情形必然會導(dǎo)致社區(qū)進(jìn)一步喪失直接動員民眾的能力、社區(qū)居民認(rèn)同度降低、社區(qū)居民的“微自治”空間將進(jìn)一步壓縮。

高質(zhì)量推進(jìn)拆遷安置型社區(qū)“微自治”的對策建議

中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中提出：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”，“完善社會力量參與基層治理激勵政策，創(chuàng)新社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的聯(lián)動機(jī)制。完善基層志愿服務(wù)制度，更好滿足群眾需求”。進(jìn)入新時(shí)代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，已成為我國社會主要矛盾。在全球化、市場化、城鎮(zhèn)化、信息化交疊推進(jìn)的背景下，社區(qū)發(fā)展環(huán)境發(fā)生著深刻變化，治安維穩(wěn)、環(huán)境衛(wèi)生、物業(yè)服務(wù)、民生保障需求等成為各種矛盾糾紛的聚焦點(diǎn)，成為各種利益訴求的交匯點(diǎn)。各地以院落、樓棟或小區(qū)為基本單位的社區(qū)“微自治”的實(shí)踐探索，作為未來我國居民自治發(fā)展的重要路徑，對于切實(shí)發(fā)揮居民的自治主體作用，提高拆遷安置型社區(qū)自治效能，促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。拆遷安置型社區(qū)“微自治”要有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，需要在以下幾方面著力。

加強(qiáng)制度建設(shè)，增強(qiáng)“微自治”的合法性。新制度主義認(rèn)為，社區(qū)治理的外在環(huán)境不僅包括行政資源，還包括制度環(huán)境，兩者的互構(gòu)是形塑社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理行動的主要動力。從相關(guān)實(shí)踐來看，“微自治”在開展過程中缺乏法理上的支撐。因此，拆遷安置型社區(qū)“微自治”開展的載體，面臨“無權(quán)”治理這一事實(shí)，需要在法律制度上給予其合法的身份，增強(qiáng)這一實(shí)踐持續(xù)發(fā)展的信心。具體可從以下方面展開：一是需要居委會、街道辦等政府主體的積極引導(dǎo)；二是需要相關(guān)法律法規(guī)部門了解、學(xué)習(xí)“微自治”實(shí)踐，完善相關(guān)制度；三是需要居民自身在民主協(xié)商過程中，逐步形成規(guī)則意識，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐中的成熟做法并納入制度體系，并嚴(yán)格按照規(guī)章制度開展自我管理、自我服務(wù)和自我教育，進(jìn)行自我監(jiān)督。另外，合理性也是合法性的重要依據(jù)，換句話說，缺乏制度保障的一個重要原因就是缺乏理論支撐。因此要加強(qiáng)對“微自治”這一創(chuàng)新實(shí)踐的理論探索，通過檢視自治“微單元”的劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，在理論層面上對政策和制度的選擇、實(shí)施以及驗(yàn)收等方面深度調(diào)查和挖掘，對相關(guān)試點(diǎn)展開充分調(diào)研，摸清各地的現(xiàn)實(shí)情況和訴求，及時(shí)調(diào)整政策和制度的實(shí)施方案，為“微自治”的良好運(yùn)行保駕護(hù)航。

大力培育社區(qū)積極分子，推動“微自治”實(shí)踐落地生根。從權(quán)力結(jié)構(gòu)角度看，自治精英化程度過高的形成與精英和普通居民的二元主體結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系。因此，在“微自治”實(shí)踐中需要對權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)適，即大力培育社區(qū)積極分子，壯大中間居民力量，引導(dǎo)二元結(jié)構(gòu)走向“精英—中間居民—普通居民”的三元結(jié)構(gòu)。據(jù)此，我們應(yīng)該明確中間居民的群體特征和功能。在相關(guān)研究中，中間居民具有以下特征：其一，中間居民與精英及普通居民都有一定的直接互動；其二，中間居民有正式保障不用為生計(jì)發(fā)愁，能夠自由支配空閑時(shí)間；其三，中間居民的生活場域相對穩(wěn)定，參與社區(qū)事務(wù)的積極性高；其四，中間居民有著豐富的生活經(jīng)驗(yàn)和一定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)其自身特性，中間居民群體能夠成為精英與普通居民之間的媒介，既能監(jiān)督精英，又可以動員普通群眾，促進(jìn)自身與精英、普通居民三者之間形成良性互動。因此，在拆遷安置型社區(qū)“微自治”中，不僅要深刻認(rèn)識到中間居民的作用，而且應(yīng)當(dāng)對中間居民進(jìn)行培育，將其塑造為自治的中堅(jiān)力量和保障社區(qū)秩序的中流砥柱。首先，通過正式制度吸納中間居民增強(qiáng)其治權(quán)，讓他們更好地開展群眾工作；其次，通過開展趣緣與公共文化活動增加中間居民的社會資本，使其能夠合理運(yùn)用人情、面子等治理策略；最后，通過輿論宣傳增加中間居民的象征資本，這不僅有助于增強(qiáng)中間居民服務(wù)他人的動力，而且能夠幫助擴(kuò)大中間居民群體，使中間居民群體在社區(qū)“微自治”中扮演好中堅(jiān)角色，更好地實(shí)現(xiàn)居民自治和社區(qū)共治。

完善居民自治參與方式，促進(jìn)“微自治”持續(xù)有效運(yùn)行。積極的參與、有序的行動，是良好治理生態(tài)最直觀的表現(xiàn)，是基層社會良性自治的基礎(chǔ)。因此，在拆遷安置型社區(qū)“微自治”實(shí)踐中要進(jìn)一步拓展主體間的互利共享空間，優(yōu)化居民自治形式。首先，應(yīng)該通過引入社會工作組織，在政策倡導(dǎo)、資源整合、組織孵化、能力建設(shè)等專業(yè)方式的作用下促進(jìn)居民“自助”。同時(shí)，基層通過外引內(nèi)育，即對外積極與高校合作開展社會工作專業(yè)教學(xué)和研究，定期引入專業(yè)社會工作者在社區(qū)開展居民培訓(xùn)活動，對內(nèi)組建社區(qū)自組織培育居民社區(qū)自治意識，并且對參加社區(qū)“微自治”的社區(qū)兩委成員、黨小組長、樓棟長、志愿者等人員進(jìn)行集訓(xùn)，豐富其治理經(jīng)驗(yàn)。其次，應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)為依托，為賦權(quán)過程的生動、快速、便捷展開提供技術(shù)和場域支撐，使得人們能夠便捷地掌握信息，借助微信等虛擬媒介進(jìn)行“線上人際互動”，并使網(wǎng)絡(luò)成為“微自治”中居民“微需求”的表達(dá)渠道、“微參與”的協(xié)商空間以及實(shí)施監(jiān)督的“微平臺”，促進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用從政府單一管控導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w協(xié)同“服務(wù)”導(dǎo)向。最后，匹配激勵性參與制度的構(gòu)建。優(yōu)化激勵性制度設(shè)計(jì)，從物質(zhì)激勵、權(quán)利激勵、精神激勵等多方面制度規(guī)則出發(fā)，引導(dǎo)居民參與“微自治”，搭建好利益互動“微平臺”，夯實(shí)“微自治”主體合作的協(xié)商基礎(chǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)主體利益的碎片化到一體化。