◎陳書榮，陳 宇，譚海斌

全域土地綜合整治是一種現(xiàn)代土地整治模式，以整體助力區(qū)域內(nèi)土地綜合整理與生態(tài)保護修復(fù)為手段，解決國土空間布局無序化、土地分布碎片化、資源利用低效化等問題，進一步優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，提升耕地保護和土地利用水平，從而增強資源要素保障能力，助力資源持續(xù)利用，為區(qū)域發(fā)展與鄉(xiāng)村振興提供有力的基礎(chǔ)支撐。

一、全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興機理

全域土地綜合整治是在一定區(qū)域內(nèi)，以國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃為引領(lǐng)，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，助力城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程。

全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村振興之間有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。

（一）全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的動力機制

全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的動力機制主要是增長極和耗散系統(tǒng)。通過實施整治項目（建設(shè)用地增減掛鉤、旱改水、高標準農(nóng)田建設(shè)、礦山生態(tài)修復(fù)等）形成農(nóng)村經(jīng)濟增長極，推動主導產(chǎn)業(yè)和帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并通過物質(zhì)、能量、信息等不斷交換和耗散，實現(xiàn)經(jīng)濟系統(tǒng)從無序到有序，再從有序—混沌—更高級的有序轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)經(jīng)濟起飛—發(fā)展—可持續(xù)發(fā)展的過程，即實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（二）全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興內(nèi)在機理

一是全域土地綜合整治是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。土地是鄉(xiāng)村發(fā)展的核心資源，也是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料和生活資本。通過全域土地綜合整治，可以優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率，增加土地產(chǎn)出價值，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供有力的物質(zhì)保障和空間支撐。

二是全域土地綜合整治是鄉(xiāng)村振興的重要途徑。全域土地綜合整治通過對農(nóng)用地和建設(shè)用地的整理、調(diào)整、流轉(zhuǎn)等，促進土地要素市場化配置，激發(fā)土地資源潛力，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⒓s化、綠色化發(fā)展，增強農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)性。

三是全域土地綜合整治是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標之一是在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，為農(nóng)民創(chuàng)造更加美好的生產(chǎn)、生活條件。而全域土地綜合整治在助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上推進空間治理與生態(tài)修復(fù)等正是這些目標的具體體現(xiàn)。

（三）全域土地綜合整治如何助力鄉(xiāng)村振興

一是全域土地綜合整治通過國土空間治理與生態(tài)修復(fù)，即通過農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)等，可以有效地解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的一些問題，如土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)不強、基礎(chǔ)設(shè)施落后、生態(tài)環(huán)境脆弱等問題，從而實現(xiàn)資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。

二是通過全域土地綜合整治方案編制、項目實施等可以激發(fā)村民的主體意識和參與熱情，增強農(nóng)村發(fā)展的凝聚力和吸引力，促進農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力和外部合作并形成強大的發(fā)展動力，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

三是全域土地綜合整治通過整合各級各部門的政策資源，可以形成鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)政府引導、市場運作、社會參與和村民自治的有機結(jié)合，推進土地、資金和勞動的依法流動和有效結(jié)合，實現(xiàn)資源和資金效益的最大化，推進全域土地綜合整治各項建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。

二、全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興的實踐模式

全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興的實踐模式主要有城鄉(xiāng)融合模式、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式、生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游模式、產(chǎn)業(yè)生態(tài)混合模式等。

（一）城鄉(xiāng)融合模式

該模式適用于城鎮(zhèn)近郊區(qū)，結(jié)合鄉(xiāng)村自身發(fā)展需求，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合。采用這一模式，有利于城市發(fā)展輻射帶動農(nóng)村發(fā)展，又有利于農(nóng)村為城市發(fā)展提供農(nóng)產(chǎn)品支持和廣闊的旅游棲息地。浙江省溫嶺市橫峰街道，在2018 年啟動了橫峰街道兩側(cè)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，將碎片化的建設(shè)用地與零星耕地進行置換。這樣促進了耕地集中連片、建設(shè)用地集中集聚，形成集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間和山清水秀的生態(tài)空間。通過村莊規(guī)劃，對國土生產(chǎn)空間，工業(yè)園區(qū)、商業(yè)區(qū)和生活區(qū)，以及生態(tài)空間進行全面的重新規(guī)劃，以城市化、園區(qū)化推動產(chǎn)業(yè)興旺，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體化，助推鄉(xiāng)村振興。

通過全域土地綜合整治，橫峰街道實現(xiàn)人均村莊建設(shè)用地由原先的86 平方米下降到51 平方米，村莊用地平均容積率由原先的0.72提高到2.65，盤活存量建設(shè)用地約129 公頃，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了廣闊空間。調(diào)整全域200 條河流水系，改造河道約24 公頃，解決城市內(nèi)澇嚴重的頑疾，整體提升水環(huán)境質(zhì)量；項目區(qū)耕地集中連片度達到4 公頃，水田占比增加到90%。2020 年，橫峰街道方家洋村約9 公頃拆遷復(fù)墾后的土地首批種植的油菜喜獲豐收，畝均產(chǎn)量超過300 斤。油菜收獲后，又種植了水稻，年收入凈增10 萬余元。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式

該模式適用于以農(nóng)業(yè)為主要發(fā)展方向的鄉(xiāng)村，一般耕地面積占土地面積比例在18%～30%，整合現(xiàn)有耕地和其他農(nóng)地資源，加快土地要素流轉(zhuǎn)，助力農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。2010 年，黑龍江省依托土地整治重大工程，在三江平原東部進行農(nóng)田集中連片整治，配建田間灌排設(shè)施，提高耕地質(zhì)量等級，單塊耕地面積10 公頃以上，實現(xiàn)了從低產(chǎn)田到高產(chǎn)田的轉(zhuǎn)變。2010年，攀枝花市米易縣結(jié)合特色農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，以定制方式開展土地整治，補齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板，全縣常年種植有機特色蔬菜約6 667 公頃、芒果等優(yōu)質(zhì)水果約13 333 公頃，畝產(chǎn)值平均在1 萬元以上，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向立體農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，走出了一條特色發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路，大大提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，農(nóng)民群眾增收效果顯著。2017 年，四川省廣安市以華鎣山區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工作為契機，按照“小規(guī)模、微田園、大園區(qū)”的思路，發(fā)展糧食、蔬菜、水果、藥材等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，目前，已建成廣安區(qū)8 000 公頃檸檬基地、華鎣市1 800 公頃蜜梨基地、前鋒區(qū)667 公頃花椒基地、鄰水縣7 333 公頃柑桔基地，促進農(nóng)村經(jīng)濟和區(qū)域農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游模式

該模式主要應(yīng)用于山區(qū)的鄉(xiāng)村，耕地以外的農(nóng)用地特別是林地資源豐富，林地占土地面積50%以上，有的高達70%，耕地資源相對較少，耕地面積占土地面積的10%左右。通過整治林地等特色資源，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)品和旅游。由于耕地面積少，因此難以助力規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，但可以發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，以及生態(tài)旅游。恭城瑤族自治縣地處桂東北，多山地、丘陵，耕地相對較少，耕地面積占總面積的12.75%。20 世紀90 年代，該縣通過整治房前屋后的土地（山地、建設(shè)用地、低效園地等），探索沼氣與養(yǎng)殖、種植的內(nèi)在聯(lián)系，打造了集“養(yǎng)殖+沼氣+種植（水稻、柿子、油茶等）”三位一體的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)了生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展。2000 年5 月，聯(lián)合國國際能源署可再生能源研討會在桂林召開，來自37 個國家和地區(qū)的70 多位專家到恭城瑤族自治縣參觀，稱贊該縣生態(tài)農(nóng)業(yè)為“發(fā)展中國家農(nóng)村生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的典范”，為全國乃至國際提供了農(nóng)村生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的模板。目前，恭城瑤族自治縣升級打造“養(yǎng)殖+沼氣+種植+加工+休閑旅游”五位一體的生態(tài)經(jīng)濟循環(huán)模式。這條被譽為“恭城模式”的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展路子，促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)了經(jīng)濟、社會、人口與環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。恭城瑤族自治縣蓮花鎮(zhèn)紅巖村在20 世紀90 年代初期通過土地整治打造了“養(yǎng)殖+沼氣+種植（月柿）的經(jīng)濟模式，從而走上了產(chǎn)業(yè)振興之路。近年來，該村在原來的基礎(chǔ)上，依托自身的優(yōu)質(zhì)生態(tài)與月柿產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)家樂旅游，每年接待游客約20 萬人次，村民人均年收入超2 萬元，成為土地整治+農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)+生態(tài)旅游性模式的成功典范。紅巖村先后獲得“全國農(nóng)業(yè)旅游示范點”“中國十大魅力鄉(xiāng)村”“中國村莊名片”等榮譽稱號。

（四）產(chǎn)業(yè)生態(tài)混合模式

該模式適用于一二三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的鄉(xiāng)村，即以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游等產(chǎn)業(yè)融合的新模式，著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。2011 年，浙江省德清縣東衡村以規(guī)劃引領(lǐng)全域土地綜合整治，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)上統(tǒng)籌多元產(chǎn)業(yè)，促進城鄉(xiāng)要素流動，同時打造農(nóng)業(yè)觀光園等生態(tài)空間，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)互利共贏。

三、產(chǎn)業(yè)生態(tài)混合模式——柳州市柳南區(qū)太陽村鎮(zhèn)全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興實例

（一）思 路

以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，結(jié)合螺螄粉特色小鎮(zhèn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)，實施全域土地綜合整治、水環(huán)境綜合整治和“退桉改竹”整治，形成以全域土地綜合整治吸引并激活產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)反哺項目區(qū)發(fā)展的良性循環(huán)。

隨著土地整治各個項目建設(shè)的推進，太陽村鎮(zhèn)正在建成國內(nèi)首個以柳州螺螄粉為主題，彰顯創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享理念的宜居、宜業(yè)、宜游特色小鎮(zhèn)，實現(xiàn)“百姓富、生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興”。

（二）措 施

1.規(guī)劃先行，統(tǒng)籌考慮綜合整治布局

一是農(nóng)用地整治工程。開展農(nóng)田整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌實施耕地提質(zhì)改造、低效園地整治、殘次林整治項目，建設(shè)高標準農(nóng)田，增加有效耕地面積，提高耕地集中連片度，提升耕地質(zhì)量，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前有國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園1 個，自治區(qū)四星級農(nóng)業(yè)核心示范區(qū)1 個，自治區(qū)三星級農(nóng)業(yè)核心示范區(qū)1 個。

二是建設(shè)用地整理工程。組織實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，拆舊復(fù)墾面積61.23 公頃，開展項目安置區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前已完成651 戶農(nóng)民新居建設(shè)。優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高土地集約利用水平。

三是水環(huán)境綜合整治。實施清淤疏浚河道、污水生態(tài)化處理、河道生態(tài)修復(fù)與提升、優(yōu)化農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)、河岸綠化等工程，對全長6 400米的太陽河和百樂河流域進行綜合治理，治理面積47 公頃，實現(xiàn)了清潔水源、改善生態(tài)景觀的目標。經(jīng)整治成為濱水休閑、田園生態(tài)、生產(chǎn)體驗、螺螄文化等美食、美景和文化相互滲透、相互融合，并適合居住、旅游、觀光、度假的景觀小鎮(zhèn)。

2.“退桉改竹”整治

柳州市結(jié)合螺螄粉產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求實施 “退桉改竹”整治，打造“萬畝竹?！惫珗@，竹子種植面積約651 公頃。通過“退桉改竹”，修復(fù)和優(yōu)化了農(nóng)村土壤環(huán)境，增強了土壤肥力和抗災(zāi)能力，在保持水土、改善生態(tài)環(huán)境的同時，保障了螺螄粉產(chǎn)業(yè)所需的優(yōu)質(zhì)原材料。

3.產(chǎn)業(yè)融合，助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

該項目積極探索以螺螄粉為核心的產(chǎn)業(yè)融合模式，結(jié)合螺螄粉特色小鎮(zhèn)、國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和百樂竹海的建設(shè)，初步形成了以稻—螺、蔬菜等螺螄粉原料種養(yǎng)為第一產(chǎn)業(yè)，以螺螄粉加工為主的第二產(chǎn)業(yè)，以及以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和物流配送為主的第三產(chǎn)業(yè)助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，成為柳州市柳南區(qū)“一鎮(zhèn)五區(qū)”建設(shè)的核心（即以太陽村鎮(zhèn)集鎮(zhèn)為核心，建設(shè)螺螄粉生產(chǎn)集聚區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研學實訓區(qū)、健康產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和旅游觀光休閑區(qū)）。太陽村鎮(zhèn)現(xiàn)有占地約33 公頃的柳州河西高新區(qū)螺螄粉產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，目前一期已建成標準廠房8.1 萬平方米，入駐企業(yè)7 家，日產(chǎn)預(yù)包裝螺螄粉10 萬袋，2017年螺螄粉產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值超過14 億元。其中龍頭企業(yè)螺霸王、黃氏真味榮獲首批“柳州螺螄粉”地理標志證明企業(yè)。太陽村鎮(zhèn)先后被列入自治區(qū)級特色小鎮(zhèn)培育名單、國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和國家產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園名單。

全域土地綜合整治是一種基于國土空間規(guī)劃，以農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境整治為主要內(nèi)容，將山水林田湖草等全要素作為作用對象，以保護耕地、集約節(jié)約用地、改善生態(tài)環(huán)境為核心目標的土地整治模式，是推動鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要手段和必然途徑。由于資金等原因項目實施困難，目前全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的實例不多，因此，按照全域土地綜合整治機理，多渠道籌措資金，精心謀劃，以“政府主導、市場運作、社會參與和村民自治結(jié)合”推進項目建設(shè)是全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興的方向。各地區(qū)可根據(jù)實際，按照上述思路推行不同的模式進行鄉(xiāng)村振興試點，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ胶褪痉缎?yīng)，推動鄉(xiāng)村全面振興。

一是城鄉(xiāng)融合模式統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)一批富裕鄉(xiāng)村。城郊通過全域土地綜合整治與村莊規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃融合，推進國土空間治理和生態(tài)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，城鄉(xiāng)共建共享共富，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展。

二是打造一批以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)富民鄉(xiāng)村。對于平原、臺地和丘陵地區(qū)，以及耕地資源較為豐富的地區(qū)，可通過全域土地綜合整治推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、集約化。按照“以全域土地綜合整治為基礎(chǔ)，確立主導產(chǎn)業(yè)、實行區(qū)域布局、依靠龍頭帶動、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”的發(fā)展思路，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、集約化，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，積極推進農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興。

三是培育一批生態(tài)特色致富型鄉(xiāng)村。丘陵山區(qū)、自然資源較為豐富的地區(qū)可積極探索生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游發(fā)展模式，根據(jù)資源特點，優(yōu)化配置資源，因地制宜發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，形成一村一品生態(tài)農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)致富、特色農(nóng)業(yè)致富等。

同時，根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、生態(tài)和旅游資源特點，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)混合模式，統(tǒng)籌一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進要素多元流動，統(tǒng)籌多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展。