柴寶勇 石春林

從知識(shí)論而言，知識(shí)生產(chǎn)的路徑在很大程度上決定了知識(shí)生產(chǎn)的內(nèi)容與邊界1參見(jiàn)[美]羅伯特·K.默頓：《科學(xué)社會(huì)學(xué)散憶》，魯旭東譯，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第71頁(yè)。，甚至知識(shí)生產(chǎn)的主流路徑有可能在范式確定的情況下規(guī)定這種知識(shí)生產(chǎn)帶來(lái)的建構(gòu)性的擬制，從而將這種擬制反映到社會(huì)結(jié)構(gòu)中2參見(jiàn)[美]彼得·L.伯格、托馬斯·盧克曼：《現(xiàn)實(shí)的社會(huì)建構(gòu)：知識(shí)社會(huì)學(xué)論綱》，吳肅然譯，北京大學(xué)出版社2019年版，第113-117頁(yè)。。具體到當(dāng)下的黨內(nèi)法規(guī)研究來(lái)說(shuō)，其知識(shí)生產(chǎn)的主要路徑是法學(xué)、黨史黨建學(xué)與馬克思主義理論。段磊指出，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究的理論背景很復(fù)雜，政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科都有介入，而法學(xué)的研究范式則占據(jù)主流3Lei Duan，"The Study of Party Rules and Regulations in China: Review and Prospect"，Journal of Sinology and China Studies，Vol.75，2020，pp.143-157.。2012年以來(lái)，官方也在學(xué)界的爭(zhēng)論中吸收了諸多黨內(nèi)法規(guī)的描述性概念和學(xué)理體系，并把學(xué)界一些達(dá)成共識(shí)的看法和論斷視作黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論素材4例如，2021年7月，中共中央辦公廳法規(guī)局在人民日?qǐng)?bào)刊發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》一文中，黨內(nèi)法規(guī)體系的框架構(gòu)成吸收了黨內(nèi)法規(guī)學(xué)界的主流觀點(diǎn)。?？梢?jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)研究在制度建設(shè)層面為黨內(nèi)法規(guī)制度的制度化、體系化、法理化作出了智識(shí)性貢獻(xiàn)。但這種反映到社會(huì)結(jié)構(gòu)中的擬制是以知識(shí)生產(chǎn)的內(nèi)容與邊界幾乎確定為前提的。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)或基本屬性的討論，在很大程度上也受到了學(xué)科以及研究視野的限制。從上述考慮出發(fā)，本文結(jié)合政治學(xué)和公共政策的視角，討論黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性及其政策性表征。

一、問(wèn)題的提出

從黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)—釋規(guī)—執(zhí)規(guī)—督規(guī)的運(yùn)作過(guò)程來(lái)講，執(zhí)規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2019年9月，中共中央發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》3部黨內(nèi)法規(guī)?？梢?jiàn)，從“有規(guī)可依”的角度看，立規(guī)、執(zhí)規(guī)和督規(guī)具有系統(tǒng)性；同時(shí)，這也說(shuō)明，在黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)作過(guò)程中，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行還存在著諸多問(wèn)題，“‘上熱中溫下冷’，先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松等現(xiàn)象，機(jī)械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、繁瑣執(zhí)行、變通執(zhí)行問(wèn)題都不少”1《加強(qiáng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要舉措》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年09月16日。。習(xí)近平指出：“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問(wèn)題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣。要強(qiáng)化法規(guī)制度執(zhí)行，不能打折扣”2《習(xí)近平關(guān)于“不忘初心、牢記使命”論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、黨建讀物出版社2019年版，第22頁(yè)。。針對(duì)這一問(wèn)題，學(xué)界現(xiàn)有研究成果比較豐富，其中，當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不足3沈孝鵬：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力：多重誘因與治理之策》，載于《求實(shí)》2017年第8期。，“黨規(guī)執(zhí)行難”、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施差這一主要表現(xiàn)是主流共識(shí)4宋雄偉、王穎：《當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究：反思與展望》，載于《理論探討》2019年第3期。。具體而言，學(xué)界大多從系統(tǒng)論出發(fā)，結(jié)合立規(guī)、執(zhí)規(guī)的主客體、執(zhí)規(guī)的環(huán)境與文化、督規(guī)的制度與評(píng)估等要素，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不足的主要原因集中表現(xiàn)在立規(guī)的有效性不足5參見(jiàn)汪全勝、黃蘭松：《黨內(nèi)法規(guī)的可操作性評(píng)估研究》，載于《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2017年第3期；施新州：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系及其建設(shè)規(guī)律探析》，載于《觀察與思考》2020年第9期；王立峰：《論黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的內(nèi)涵、要素與路徑》，載于《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期。、執(zhí)規(guī)主體素養(yǎng)不齊6參見(jiàn)歐愛(ài)民、何靜：《黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行構(gòu)成及其要素優(yōu)化》，載于《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第8期；廖懷高：《從潛規(guī)則視角看黨內(nèi)法規(guī)的虛置化及對(duì)策》，載于《理論與改革》2016年第6期。、運(yùn)行機(jī)制和資源有待優(yōu)化7參見(jiàn)陳瑩瑩：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制研究》，載于《法學(xué)評(píng)論》2020年第3期；蒙慧、李偉：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源問(wèn)題研究》，載于《學(xué)術(shù)探索》2017年第1期。、執(zhí)行環(huán)境和文化不匹配8參見(jiàn)劉先春、葉茂泉：《構(gòu)建和培育黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行文化的對(duì)策研究》，載于《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2015年第4期；陳敦坤：《政治傳播視域下黨內(nèi)法規(guī)的宣傳普及》，載于《廉政文化研究》2021年第6期。、執(zhí)行評(píng)督制度不健全9參見(jiàn)石佑啟、李杰：《論提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力》，載于《學(xué)術(shù)研究》2018年第5期。等方面。

可見(jiàn)，在主流黨內(nèi)法規(guī)研究中，執(zhí)規(guī)問(wèn)題的問(wèn)題域被限定在“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行”“黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行”“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”等范疇上。從理論基礎(chǔ)而言，大多數(shù)相關(guān)研究沒(méi)有適用一個(gè)具有解釋力的理論，而只是從系統(tǒng)論、宏觀—中觀—微觀等視角進(jìn)行了不同角度的分析；從研究類(lèi)別而言，大多數(shù)研究呈現(xiàn)的是“問(wèn)題—對(duì)策建議”式的應(yīng)用傾向，實(shí)踐性和政治性較強(qiáng)，理論性較弱；從研究方法而言，大多數(shù)研究沒(méi)有采用一個(gè)合適的研究方法；從研究結(jié)論來(lái)看，執(zhí)規(guī)的相關(guān)研究由于沒(méi)有在相應(yīng)的學(xué)科下為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行這一政治或法律過(guò)程提供解釋性框架，因而這些結(jié)論更多表現(xiàn)為規(guī)范研究的洞見(jiàn)。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行既有研究的回顧說(shuō)明，黨內(nèi)法規(guī)研究的實(shí)證領(lǐng)域幾乎處于空白，因而不存在方法論的適用問(wèn)題和基礎(chǔ)理論域的選擇問(wèn)題10參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《黨內(nèi)法規(guī)研究方法論探析》，載于《法學(xué)論壇》2019年第4期。。

上述問(wèn)題說(shuō)明，“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究仍是一個(gè)未被深入開(kāi)發(fā)的領(lǐng)域，既沒(méi)有形成明確系統(tǒng)的概念范疇、理論定位和分析維度，也沒(méi)有對(duì)執(zhí)行制度體系和相關(guān)主體的行為特征做深入討論”11宋雄偉：《制度激勵(lì)與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究的分析框架》，載于《理論與改革》2020年第6期。。盡管如此，并非所有的黨內(nèi)法規(guī)研究都忽視了實(shí)證和適用性研究12如張海濤從盧曼的社會(huì)系統(tǒng)論討論了系統(tǒng)/環(huán)境下國(guó)法與黨規(guī)在“結(jié)構(gòu)耦合”情況下的分別適用領(lǐng)域；宋雄偉嚴(yán)格地使用社會(huì)科學(xué)的實(shí)證方法，從“漏斗效應(yīng)”討論了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問(wèn)題的解釋框架等。參見(jiàn)張海濤：《政治與法律的耦合結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)的社會(huì)系統(tǒng)論分析》，載于《交大法學(xué)》2018年第1期；宋雄偉：《行動(dòng)者“漏斗效應(yīng)”：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問(wèn)題的解釋框架》，載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1期。；現(xiàn)有關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的相關(guān)研究，基本上側(cè)重于執(zhí)法意義上的執(zhí)規(guī)。綜合看來(lái)，這些對(duì)執(zhí)行現(xiàn)狀的描述都是對(duì)公共政策中政策執(zhí)行相關(guān)概念與描述的借用或化用。如執(zhí)行虛置、象征性執(zhí)行1李瑞昌：《中國(guó)公共政策實(shí)施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究》，載于《公共行政評(píng)論》2012年第3期。、選擇性執(zhí)行、機(jī)械性執(zhí)行2石佑啟、李杰：《論提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力》，載于《學(xué)術(shù)研究》2018年第5期。、變通式執(zhí)行3參見(jiàn)王漢生、劉世定、孫立平：《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》，載于應(yīng)星、周飛舟、渠敬東編《中國(guó)社會(huì)學(xué)文選》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第554-583頁(yè)。、制度虛置、制度敷衍、制度剪切、制度附加4邵從清：《論提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系執(zhí)行力》，載于《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第12期。等概念基本上是馬特蘭德（Matland）的模糊—沖突模型及其衍生模型對(duì)于政策執(zhí)行的類(lèi)型學(xué)劃分5模糊—沖突模型是20世紀(jì)末公共政策研究的重要成果。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，政策的沖突性是指政策執(zhí)行主體與政策制定主體的不一致；而模糊性是指政策執(zhí)行主體在具體操作時(shí)對(duì)政策內(nèi)容的可選擇程度，根據(jù)政策的這兩種程度，政策執(zhí)行可以在類(lèi)型學(xué)上被分為4種：行政執(zhí)行、政治執(zhí)行、試驗(yàn)執(zhí)行和象征執(zhí)行。詳見(jiàn)R.E.Matland，"Synthesizing the Implementation Literature:the Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation"，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.。傳統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行研究往往集中于“自上而下”的理論視角，在此視角下，研究者已經(jīng)自覺(jué)或不自覺(jué)地采取公共政策的進(jìn)路來(lái)看待黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行現(xiàn)象。可見(jiàn)，公共政策學(xué)的理論解釋在元理論上具備一定的解釋力；同時(shí)，這也說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)具備廣義公共政策的某些核心特征，這一視角對(duì)重新審視黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性有重要意義?？梢?jiàn)，公共政策范式下的黨內(nèi)法規(guī)研究能夠在以理論形式清晰描述黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程和問(wèn)題的同時(shí)，為明確黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性和內(nèi)在構(gòu)成提供一個(gè)嶄新的視角。

二、黨政體制與政策治理

廣義來(lái)看，公共政策一般被視作一種對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配6參見(jiàn)[美]戴維·伊斯頓：《政治體系：政治學(xué)狀況研究》，馬清槐譯，商務(wù)印書(shū)館1993年版，第123頁(yè)。。根據(jù)這種認(rèn)識(shí)，公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)構(gòu)成了一個(gè)完整的政策過(guò)程，這種政策過(guò)程與制度化的宏觀政治結(jié)構(gòu)一同構(gòu)成了一個(gè)完整的政治體系（系統(tǒng)）。因此，從政策過(guò)程來(lái)看，公共政策就是經(jīng)過(guò)一定的政策過(guò)程而產(chǎn)生的人類(lèi)社會(huì)的集體行動(dòng)規(guī)范，其目的是作為人類(lèi)社會(huì)的行為準(zhǔn)則或價(jià)值而存在7參見(jiàn)朱春奎：《公共政策學(xué)》，清華大學(xué)出版社2016年版，第1-2頁(yè)。。所以，從形式上來(lái)講，包括憲法、法律、法規(guī)在內(nèi)的公法體系中的構(gòu)成性要素是當(dāng)然的公共政策，但在公共政策研究中，這些以法規(guī)范形式出現(xiàn)的公共政策卻往往不是公共政策學(xué)或公共政策分析的直接對(duì)象。相反，在效力位階上更多表現(xiàn)為狹義政策的卻成了公共政策研究關(guān)注的重點(diǎn)。出于這種偏好，宏觀的公共政策研究更多關(guān)注府際政治，從而將公共政策作為一個(gè)主體去研究，這種主體性視角要么將狹義的政策本身視作主體甚至本體，要么將這一政策的主要制定者視作政策過(guò)程中的主體。在此視角下，中國(guó)的公共政策就帶有了一種“政治權(quán)威性”8參見(jiàn)劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗(yàn)——中國(guó)改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》，載于《開(kāi)放時(shí)代》2010年第4期。。從既有研究來(lái)看，對(duì)現(xiàn)代中國(guó)政策過(guò)程的解釋主要集中于主體性視角，其具體表現(xiàn)在官僚決策主體9官僚決策主體研究是指，研究者將注意力集中在政策的最終決斷者或者體制內(nèi)的政策制定者身上，這類(lèi)研究大多強(qiáng)調(diào)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人與更具自主性的官僚機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)和博弈在決策中的決定性作用。參見(jiàn)Harry Harding， Organizing China:The Problem of Bureaucracy，1949-1976，Stanford University Press，1981，pp.329-333.、派系主體10所謂派系主體研究是指，鄒讜所提出的“非正式團(tuán)體”（informal groups）解釋和黎安友（Andrew Nathan）所提出的中國(guó)政治精英派系（factionalism）之間的沖突和合作模式。參見(jiàn)T.Tsou，"Prolegomenon to the Study of Informal Groups in CCP Politics"，The China Quarterly，Vol.65，1976，pp.98-114.和行政主體11行政主體研究是指，將中國(guó)政府視作中國(guó)政策體系中的關(guān)鍵，而央地關(guān)系以及中央和地方之間的合作與博弈成為了中國(guó)政策體系的核心問(wèn)題，針對(duì)這一點(diǎn)的關(guān)注主要在“規(guī)劃”（plan）、分級(jí)制政策實(shí)驗(yàn)（experimentation under hierarchy）、“路徑—激勵(lì)”分析等解釋。參見(jiàn)[德]韓博天、[美]奧利佛·麥爾敦、石磊：《規(guī)劃：中國(guó)政策過(guò)程的核心機(jī)制》，載于《開(kāi)放時(shí)代》2013年第6期；[德]韓博天、石磊：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)制政策試驗(yàn)》，載于《開(kāi)放時(shí)代》2008年第5期；楊宏山：《政策執(zhí)行的路徑—激勵(lì)分析框架：以住房保障政策為例》，載于《政治學(xué)研究》2014年第1期。三個(gè)方面。

長(zhǎng)期存在的這種主體性視角忽略了中國(guó)政策過(guò)程的完整結(jié)構(gòu)。如果說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)改革的基本特點(diǎn)是利用各種形式的實(shí)踐和試驗(yàn)進(jìn)行學(xué)習(xí)，從而從經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中調(diào)整政策內(nèi)容12王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。。那么，黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家治理體系在“頂層設(shè)計(jì)”之下的全方位重構(gòu)則意味著以往“摸著石頭過(guò)河”的那種調(diào)試性被轉(zhuǎn)置為一系列更具系統(tǒng)性的制度安排。因此，主體性視角更適用于觀察調(diào)試性，而結(jié)構(gòu)性視角則更有利于觀察中國(guó)國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性。結(jié)構(gòu)性視角的出發(fā)點(diǎn)是，尋找一個(gè)能夠整體解釋當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系的政策制度框架，在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制下考量中國(guó)的公共政策制定、擴(kuò)散、執(zhí)行和評(píng)估，而這也意味著采用一種全新的視角看待黨的政策。

（一）政治結(jié)構(gòu)構(gòu)建的普遍性要素：規(guī)范體系和權(quán)力運(yùn)行體系

從現(xiàn)代政治實(shí)體的類(lèi)型學(xué)來(lái)說(shuō)，國(guó)家（state）是一個(gè)基本單位，它是基于領(lǐng)土、主權(quán)與人口三個(gè)要素構(gòu)成的政治共同體。在國(guó)家的基礎(chǔ)上，存在著其他政治實(shí)體的形式，這些形式或?yàn)閲?guó)家本身的某種形式，或?yàn)槌絿?guó)家的某種聯(lián)合形式1比如，當(dāng)一個(gè)國(guó)家內(nèi)部出現(xiàn)了一個(gè)主體民族（族群）時(shí)，民族國(guó)家（nation-state）就產(chǎn)生了；亦如，當(dāng)兩個(gè)以上的政治實(shí)體通過(guò)某種形式將自身的主權(quán)交給一個(gè)超國(guó)家的機(jī)構(gòu)時(shí)，聯(lián)邦（federation）就產(chǎn)生了。。類(lèi)型學(xué)的不同意味著表現(xiàn)為不同形式的政治實(shí)體治理結(jié)構(gòu)的不同2Chris Ansell and Alison Gash，"Collaborative Governance in Theory and Practice"，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.18，No.4，2008，pp.543-571.。從邏輯上來(lái)說(shuō)，如果將國(guó)家的構(gòu)成或者說(shuō)政治共同體的形成視作一種“聚合”的話，國(guó)家建設(shè)（state-construction）就是這種“聚合”的具體形式3參見(jiàn)[美]斯科特：《國(guó)家的視角：那些試圖改善人類(lèi)狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版。。顯然，越表現(xiàn)為一個(gè)單一聚合傾向的政治共同體，其國(guó)家建設(shè)的內(nèi)容（內(nèi)部而言）就越不那么復(fù)雜；相反，一個(gè)多元傾向聚合的政治共同體的建構(gòu)相對(duì)于一個(gè)更為“簡(jiǎn)單”的國(guó)家來(lái)說(shuō)則更為復(fù)雜。具體說(shuō)來(lái)，以對(duì)現(xiàn)代國(guó)家認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，一個(gè)國(guó)家要成為一個(gè)政治共同體，它自身的政治結(jié)構(gòu)就必須能夠形成一個(gè)完備的政治系統(tǒng)4David Easton，"The Political System Besieged by the State"，Political Theory，Vol.9，No.3，1981，pp.303-325.，且這一政治系統(tǒng)要表現(xiàn)出一定的價(jià)值取向。因此，政治實(shí)體的類(lèi)型學(xué)本身即國(guó)家的形式在很大程度上影響甚至決定著這一政治實(shí)體的政治結(jié)構(gòu)與政治過(guò)程。

普遍而言，這種政治系統(tǒng)直接地形成于兩種制度體系的治理嵌入：規(guī)范體系和權(quán)力運(yùn)行體系。規(guī)范體系是指主權(quán)者通過(guò)代議制立法而形成的一種根據(jù)原則設(shè)定主體的權(quán)利義務(wù)范圍和內(nèi)容，并通過(guò)設(shè)定不能行為的限度來(lái)達(dá)成一種基于事后懲戒的治理體系。簡(jiǎn)言之，通常這是一種（泛）法律體系；權(quán)力運(yùn)行體系則是指狹義公共政策的全過(guò)程，即一種積極行為、一種因應(yīng)管理的政策體系，它在規(guī)范體系之上，在規(guī)范體系所限定的范圍內(nèi)積極行使公權(quán)力，其最典型的表現(xiàn)就是公共政策的制定和執(zhí)行。對(duì)于一個(gè)一般意義上的國(guó)家而言，規(guī)范體系是政治秩序的結(jié)果，而權(quán)力運(yùn)行體系則塑造政治秩序本身。規(guī)范體系通過(guò)合法性的獲取以法律的確立為形式實(shí)現(xiàn)了“合法性統(tǒng)治”（legitimate rule），提供了社會(huì)服從的判定標(biāo)準(zhǔn)，即“由命令和服從構(gòu)成的每一個(gè)社會(huì)活動(dòng)系統(tǒng)的存在，都取決于它是否有能力建立和培養(yǎng)對(duì)其存在意義的普遍信念?！?張康之：《合法性的思維歷程：從韋伯到哈貝馬斯》，載于《教學(xué)與研究》2002年第3期。而權(quán)力運(yùn)行體系則在“合法性統(tǒng)治”的基礎(chǔ)上，將“合法性”轉(zhuǎn)置為社會(huì)體系維持運(yùn)作的其中一種支持性功能，這種支持性功能又表現(xiàn)為“特定支持”和“散布性支持”6參見(jiàn)[美]戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬主譯，人民出版社2012年版，第256-262頁(yè)。。因此，西方理論認(rèn)為，從國(guó)家建設(shè)的一般過(guò)程而言，規(guī)范體系的成立意味著國(guó)家建構(gòu)（state-making）的階段性達(dá)成，憲制的首要環(huán)節(jié)即第一契約得以實(shí)現(xiàn)；而權(quán)力運(yùn)行體系的運(yùn)作則意味著在憲制的框架下進(jìn)行合法的、制度的國(guó)家建設(shè)。

（二）多元聚合的國(guó)家何以可能：政權(quán)結(jié)構(gòu)體系

民族國(guó)家的建構(gòu)邏輯簡(jiǎn)單而富有感染力，似乎一個(gè)國(guó)家或政治共同體的建構(gòu)只要按照這種原理就可以進(jìn)行下去。伴隨著新制度主義興起的“憲法工程學(xué)”（constitutional engineering）論者就持這樣的理想觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，通過(guò)有意識(shí)的憲法與政治制度設(shè)計(jì)來(lái)達(dá)到某些預(yù)期的政治目標(biāo)是可能的，其實(shí)現(xiàn)路徑在于“對(duì)政治制度的有意設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)某些特定的具體目標(biāo)”7Benjamin Reilly，Democracy and Diversity：Political Engineering in the Asia-Pacific，Oxford University Press，2007，pp.21-24.。然而，“憲法工程學(xué)”的實(shí)踐卻并不如意，被設(shè)計(jì)出的憲法大多不具有持續(xù)性（endurance）1Zachary Elkins，Tom Ginsburg，and James Melton，The Endurance of National Constitutions，Cambridge University Press，2009，pp.11-43.，規(guī)范雖然被建立起來(lái)，但并沒(méi)有形成體系，從而導(dǎo)致國(guó)家建構(gòu)失敗。那么，在討論多元傾向聚合的政治實(shí)體時(shí)，政權(quán)結(jié)構(gòu)體系2政權(quán)結(jié)構(gòu)體系指的是，一個(gè)統(tǒng)一的政治實(shí)體因地理?xiàng)l件、人口層次、民族分布等空間治理要素的復(fù)雜性而產(chǎn)生的多層級(jí)政府。簡(jiǎn)單而言，單一制和聯(lián)邦制是政權(quán)結(jié)構(gòu)體系的最基本表現(xiàn)形式。就必須被納入進(jìn)來(lái)。一方面，它表現(xiàn)為事權(quán)主體橫向的分離，另一方面，它表現(xiàn)為政府內(nèi)部的科層關(guān)系。表面看來(lái)，它似乎只是單一制國(guó)家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)問(wèn)題。然而，聯(lián)邦制的實(shí)踐證明，聯(lián)邦的中央與地方行政機(jī)關(guān)的分離設(shè)計(jì)只會(huì)在民眾的輿論指向和集體行動(dòng)表達(dá)層面與單一制國(guó)家表現(xiàn)出不同3Kenneth W. Foster，"Associations in the Embrace of An Authoritarian State: State Domination of Society?"，Studies in Comparative International Development，Vol.35，No.4，2001，pp.84-109.。拋開(kāi)晉升因素不談，在制度運(yùn)作上，聯(lián)邦制的地方政府和中央政府的關(guān)系與單一制國(guó)家是同質(zhì)的：它們只是在事權(quán)和公共服務(wù)的類(lèi)別上變換了授權(quán)主體，而它們?nèi)绻x擇不采用這種特殊而復(fù)雜的政府間關(guān)系結(jié)構(gòu)，“大國(guó)治理”是不可能實(shí)現(xiàn)的。具體到現(xiàn)代中國(guó)（1949—），其政權(quán)結(jié)構(gòu)體系、規(guī)范體系和權(quán)力運(yùn)行體系作為三個(gè)支柱支撐起了中國(guó)政治的結(jié)構(gòu)框架，在這樣的一個(gè)框架中，結(jié)合當(dāng)代中國(guó)治理實(shí)踐的某些特點(diǎn)，可能能夠厘清中國(guó)治理的不同要素4G.C.Lin and S.P.Ho，"The State，Land System, and Land Development Processes in Contemporary China"，Annals of the Association of American Geographers，Vol.95，No.2，2005，pp.411-436.。

（三）黨政體制的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)

首先，現(xiàn)代中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)具有強(qiáng)有力的塑造性。這種塑造性是指現(xiàn)代中國(guó)不是社會(huì)自然演化的產(chǎn)物，而是在總體性危機(jī)背景下，由以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的現(xiàn)代化主體力量適時(shí)締造的。因此，現(xiàn)代中國(guó)的政治整合是由社會(huì)中心力量實(shí)現(xiàn)的5王續(xù)添、辛松峰：《中心主義國(guó)家現(xiàn)代化的歷史邏輯——以近代中國(guó)社會(huì)中心力量轉(zhuǎn)換為中心的考察》，載于《政治學(xué)研究》2021年第6期。，總體支配的集權(quán)邏輯6陳明明：《中國(guó)政府原理的集權(quán)之維：歷史與現(xiàn)代化》，載于《公共管理與政策評(píng)論》2021年第1期。在中國(guó)政治結(jié)構(gòu)中將一如既往地發(fā)揮著重要作用。那么，在黨建國(guó)家的歷史條件下，黨治國(guó)家的生成邏輯就不是前述一般“民族國(guó)家”的生成邏輯，現(xiàn)代中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)的生成路徑不是沿著規(guī)范體系—權(quán)力運(yùn)行體系—政權(quán)結(jié)構(gòu)體系展開(kāi)的。相反，中國(guó)政治結(jié)構(gòu)的生成路徑是權(quán)力運(yùn)行體系—政權(quán)結(jié)構(gòu)體系—規(guī)范體系，這種生成邏輯是由黨的領(lǐng)導(dǎo)所規(guī)定的7參見(jiàn)陳紅太：《從黨政關(guān)系的歷史變遷看中國(guó)政治體制變革的階段特征》，載于《浙江學(xué)刊》2003年第6期。。

其次，黨政體制更多依賴(lài)于權(quán)力運(yùn)行體系來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能的達(dá)成。中國(guó)黨政體制的治理邏輯起點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨，而執(zhí)政黨的黨組織系統(tǒng)、國(guó)家政權(quán)組織系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)以及彼此之間形成的各類(lèi)關(guān)系等宏觀層面的制度結(jié)構(gòu)和制度框架，以及縱向和橫向的權(quán)責(zé)配置、權(quán)力運(yùn)行等中微觀層面的制度安排和體制機(jī)制都受制于這種依賴(lài)。這種依賴(lài)要求政權(quán)結(jié)構(gòu)體系和規(guī)范體系與權(quán)力運(yùn)行體系的適應(yīng)性和一致性。

最后，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)意識(shí)形態(tài)建設(shè)、黨建社會(huì)的職能承擔(dān)和由其衍生出的國(guó)家結(jié)構(gòu)體系一同組成了中國(guó)事實(shí)上的公共權(quán)力主體，并通過(guò)一系列政治體制改革確定了當(dāng)前既定的規(guī)范體系、權(quán)力運(yùn)行體系和政權(quán)結(jié)構(gòu)體系。因而，中國(guó)的權(quán)力制約（規(guī)范體系所帶來(lái)的一般效能）本身就是中國(guó)共產(chǎn)黨主流話語(yǔ)自我演化出的一個(gè)對(duì)象，它首先是中國(guó)共產(chǎn)黨自我建設(shè)或者自我革命的一部分，其次才是中國(guó)公權(quán)力監(jiān)督和制約的現(xiàn)實(shí)要求。繼而，中國(guó)共產(chǎn)黨的權(quán)力制約是擴(kuò)散性的。這種擴(kuò)散性沿著政權(quán)結(jié)構(gòu)體系和規(guī)范體系展開(kāi)。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨是馬克思列寧主義政黨，是先鋒隊(duì)政黨，其最大特點(diǎn)是黨內(nèi)團(tuán)結(jié)、工作的集中化和組織上的統(tǒng)一8參見(jiàn)《列寧選集》第1卷，人民出版社2012年版，第499頁(yè)。，因而中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)本身要求其自身的自我革命，而自我監(jiān)督是自我革命的前提。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨是使命性政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的存在有著嚴(yán)格的綱領(lǐng)性依據(jù)和理論邏輯，由其產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性力量同樣受到其來(lái)源的性質(zhì)與道德約束。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法與政策之維

（一）法律性：規(guī)范體系中的黨內(nèi)法規(guī)

從嚴(yán)格的行政法學(xué)理論而言，非法律的工具（如政策）除了在行政保留1門(mén)中敬：《論憲法與行政法意義上的法律保留之區(qū)分——以我國(guó)行政保留理論的構(gòu)建為取向》，載于《法學(xué)雜志》2015年第12期。所規(guī)定的內(nèi)容和范圍之外，都應(yīng)該適用法律保留原則。因而，在嚴(yán)格的法律體系中，即使冠以“軟法”，黨內(nèi)法規(guī)在制定、解釋和備案審查等環(huán)節(jié)上也難以作為一種嚴(yán)格的法律形式存在于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中。出于上述原因，官方與學(xué)界的主流觀點(diǎn)是，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律二者并行不悖，以全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的實(shí)效構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系2參見(jiàn)宋功德：《黨內(nèi)法規(guī)的百年演進(jìn)與治理之道》，載于《中國(guó)法學(xué)》2021年第5期；張文顯：《在新的歷史起點(diǎn)上推進(jìn)中國(guó)特色法學(xué)體系構(gòu)建》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第10期；等。。從本質(zhì)而言，法律的治理是根據(jù)原則設(shè)定主體的權(quán)利義務(wù)范圍和內(nèi)容，并通過(guò)設(shè)定不能行為的限度來(lái)達(dá)成一種基于事后懲戒的治理；而政策則是一種積極行為，是一種因應(yīng)管理3參見(jiàn)鄭敬高、田野：《從“國(guó)家意志”到“行政法治”——在法律與政策關(guān)系上的泛法律觀》，載于《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第5期。?？梢?jiàn)，法、政策和黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)涵上有著明顯差別。此外，在法學(xué)視角下，由于歷史上我國(guó)的法律實(shí)踐與政策實(shí)踐之間存在的緊張關(guān)系，法學(xué)理論認(rèn)為政策與法律之間存在著一個(gè)轉(zhuǎn)換關(guān)系，更愿意將“依法治國(guó)”解讀為與政策治理截然對(duì)立的一種治理形式，認(rèn)為“這是治國(guó)方略的根本轉(zhuǎn)變”4蔡定劍、劉丹：《從政策社會(huì)到法治社會(huì)——兼論政策對(duì)法制建設(shè)的消極影響》，載于《中外法學(xué)》1999年第2期。。持此論者往往認(rèn)為，政策治理是人治而不是法治，會(huì)造成“法律空洞化”5邢會(huì)強(qiáng)：《政策增長(zhǎng)與法律空洞化——以經(jīng)濟(jì)法為例的觀察》，載于《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第3期。，而“法律永遠(yuǎn)是主導(dǎo)力量；法律也需要合乎法治原則的政策來(lái)支持配合；政策為法律服務(wù)，是輔助力量”6郭潤(rùn)生、劉東生：《論行政執(zhí)法中法律與政策的關(guān)系》，載于《法商研究（中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》1999年第2期。。在此視角下，黨內(nèi)法規(guī)被視作一種“黨法”，從而與政策相割裂，使得“黨內(nèi)法規(guī)制度在一定程度上淪為政策或運(yùn)動(dòng)開(kāi)展的工具”7操申斌：《黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的若干限制因素分析》，載于《科學(xué)社會(huì)主義》2011年第2期。。

實(shí)際上，在我國(guó)的規(guī)范體系中，法律體系憑借以《共同綱領(lǐng)》為核心的憲制淵源，以《中華人民共和國(guó)憲法》為憲制文本的法律框架形成了一套覆蓋社會(huì)私域和政府公權(quán)力部分的規(guī)范結(jié)構(gòu)。但中國(guó)的憲制淵源并不僅僅來(lái)源于政治—行政二分法下的政治層面與行政層面的簡(jiǎn)單累加，還涉及到使得政治—行政相聯(lián)系的那一部分公權(quán)力的構(gòu)成要素。因此，在響應(yīng)“五一口號(hào)”聯(lián)合建國(guó)以后，各民主黨派對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這樣一層黨際關(guān)系就嵌入了中國(guó)共產(chǎn)黨的自治規(guī)范中。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨章》）是不可或缺的憲法淵源8Shigong Jiang，"Written and Unwritten Constitutions：A New Approach to the Study of Constitutional Government in China"，Modern China，Vol.36，No.1，2010，pp.12-46.。因此，在政治—行政二分所形成的規(guī)范結(jié)構(gòu)外，中國(guó)的規(guī)范體系還為以中國(guó)共產(chǎn)黨為代表的“建國(guó)力量”等法人團(tuán)體的自治規(guī)范留有空間，但這并不意味著中國(guó)共產(chǎn)黨的自治規(guī)范與其他民主黨派、一般社會(huì)組織和社團(tuán)等法人團(tuán)體具有相同的地位和效力。簡(jiǎn)言之，中國(guó)共產(chǎn)黨因其法人團(tuán)體的組織屬性而存有自治規(guī)范，也同樣因其獨(dú)特的歷史作用和現(xiàn)實(shí)功能而具有更高甚至憲法層面的規(guī)范性效力。因此，當(dāng)代中國(guó)完整的規(guī)范體系應(yīng)該由至少幾個(gè)部分構(gòu)成：第一，以憲法、民法典為核心的私權(quán)利規(guī)范；第二，以黨內(nèi)法規(guī)、憲法、立法法和全國(guó)人大組織法為核心的政治公權(quán)力規(guī)范；第三，以憲法、行政法、黨內(nèi)法規(guī)為核心的行政公權(quán)力規(guī)范；第四，以社會(huì)團(tuán)體自治規(guī)范、基層自治規(guī)范為核心的社會(huì)性規(guī)范。準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)，在上述四個(gè)部分中，黨內(nèi)法規(guī)涉及到了三個(gè)部分，但僅僅在兩個(gè)部分中出現(xiàn)。其原因在于，黨內(nèi)法規(guī)首先是治黨管黨的制度工具，因而對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨自身而言，黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨自我治理的政黨自治規(guī)范，但由于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和其執(zhí)政地位，在當(dāng)代中國(guó)的規(guī)范體系中，黨內(nèi)法規(guī)并不表現(xiàn)為社會(huì)性規(guī)范，而是通過(guò)調(diào)整黨務(wù)的形式表現(xiàn)在行政領(lǐng)域、通過(guò)調(diào)整國(guó)務(wù)的形式表現(xiàn)在政治領(lǐng)域。

（二）政策性：權(quán)力運(yùn)行體系中的黨內(nèi)法規(guī)

從公共政策角度而言，包括法律法規(guī)在內(nèi)的國(guó)家法和非法律的政策都是公共政策的表現(xiàn)形式。政策是一種積極行為和因應(yīng)管理，相比法律而言，政策更具有主動(dòng)性和創(chuàng)造性，而法律則可能失于靈活。從法理學(xué)看來(lái)，通常意義上的政策則不同于法定政策或法律政策，而是指“尚未被整合進(jìn)法律之中的政府政策和慣例”1[美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第487頁(yè)。。盡管如此，公共政策視角下的研究往往將政策視作主體性政策，用利益集團(tuán)或多元主義的視角對(duì)中國(guó)的公共政策運(yùn)行進(jìn)行觀察。其結(jié)果是：政策制定和執(zhí)行表現(xiàn)出極強(qiáng)的博弈性，而黨政體制的整體性則被忽視2參見(jiàn)柴寶勇、石春林：《黨的領(lǐng)導(dǎo)體制下的政策制定模式及其特征——基于主體、結(jié)構(gòu)和層級(jí)的視角》，載于《中國(guó)行政管理》2022年第2期。，中國(guó)共產(chǎn)黨作為公權(quán)力要素的事實(shí)被排除在理論之外3景躍進(jìn)：《中國(guó)特色的權(quán)力制約之路——關(guān)于權(quán)力制約的兩種研究策略之辨析》，載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第4期。。事實(shí)上，我國(guó)的公權(quán)力配置模式是一種“統(tǒng)分結(jié)合”4門(mén)中敬：《我國(guó)政府架構(gòu)下的權(quán)力配置模式及其定型化》，載于《中國(guó)法學(xué)》2021年第6期。的模式，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制原則下，公共政策的制定和執(zhí)行具有一種合一性。

在我國(guó)的權(quán)力運(yùn)行體系中，規(guī)劃（plan）往往被作為一個(gè)經(jīng)常性和階段性的治理工具5參見(jiàn)胡鞍鋼、劉珉、趙海蘭：《中國(guó)治國(guó)理政的重要方式：五年規(guī)劃實(shí)踐（1953—2020年）》，載于《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第3期。，甚至被視作是治國(guó)理政的重要優(yōu)勢(shì)6王若磊：《戰(zhàn)略規(guī)劃：中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要優(yōu)勢(shì)》，載于《國(guó)家治理》2021年第10期。。因此，對(duì)中國(guó)權(quán)力運(yùn)行體系的描述要相當(dāng)?shù)乜紤]到中國(guó)國(guó)家自主性的成分。一般而言，政策制定被認(rèn)為是一個(gè)議程轉(zhuǎn)入的過(guò)程7Charles O.Jones，An Introduction to the Study of Public Policy，Brooks/Cole，1984，p.77.。從多元主義的視角來(lái)看，政策被視作不同利益攸關(guān)方（stakeholder）將利益訴求通過(guò)不同形式的壓力輸入政策系統(tǒng)，在決策過(guò)程中依靠一定的決策模式而產(chǎn)生出的政策結(jié)果。但中國(guó)的權(quán)力運(yùn)行體系則完全不是這樣。從政策系統(tǒng)而言，中國(guó)的元政策、基本政策依靠科層制的政權(quán)結(jié)構(gòu)體系全域性地繪制了一個(gè)有限時(shí)間內(nèi)的基本藍(lán)圖。因此，中國(guó)的政策往往是“一攬子”的，具有相當(dāng)強(qiáng)的整體性。在此過(guò)程中，中國(guó)的決策模式與一般“自由民主制”的決策模式完全不同。首先，由于單一制的國(guó)家模式，基本的政策傾向幾乎全部來(lái)源于中央，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以既有發(fā)展?fàn)顩r為判斷基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)精英通過(guò)智庫(kù)、內(nèi)參、報(bào)告等形式確定更具科學(xué)性和整體性的政策框架和政策目標(biāo)，再通過(guò)確定性與模糊性相結(jié)合的縱向政策擴(kuò)散達(dá)成差異化的政策執(zhí)行，最后以信息為標(biāo)志，判斷政策效果并反饋到下一輪政策制定中?？梢?jiàn)，這種元政策制定模式改變了壓力型輸入的低效模式，有效避免了利益集團(tuán)和民粹主義對(duì)于政策議程的裹挾。但這種改變是以一種新型的政治—行政關(guān)系為基礎(chǔ)的，它將傳統(tǒng)政黨負(fù)責(zé)政治領(lǐng)域、政府負(fù)責(zé)行政領(lǐng)域的經(jīng)典二分范式轉(zhuǎn)置為了政黨兼有代表和領(lǐng)導(dǎo)的職能，而將管理因素賦予了政府。從而，政黨和政府能夠以整體性面對(duì)政策過(guò)程。

如果說(shuō)通常的“政治-行政”二分下的權(quán)力運(yùn)行體系是一種行政權(quán)的自我主張，那么中國(guó)的權(quán)力運(yùn)行體系則引入了中國(guó)共產(chǎn)黨的決策過(guò)程以及政府對(duì)于黨的政策的吸納過(guò)程。具體到黨內(nèi)法規(guī)而言，主要表現(xiàn)為以下幾種形式：第一，以黨組織為發(fā)文主體，直接對(duì)一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家大政方針和路線規(guī)定的規(guī)范性文件；第二，以黨組織為發(fā)文主體，直接對(duì)某一黨內(nèi)事務(wù)、軍隊(duì)事務(wù)、意識(shí)形態(tài)問(wèn)題或政治錄用事務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；第三，黨組織和有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)文，直接對(duì)某一具體領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件?？梢?jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)在權(quán)力運(yùn)行體系中具有相較于一般政府性政策更核心的地位。這表現(xiàn)在：首先，國(guó)家性的大政方針需要根據(jù)黨的元政策文件進(jìn)行制定；其次，在某些關(guān)鍵領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)具有溢出效力。黨內(nèi)法規(guī)的政策性彌補(bǔ)了黨的領(lǐng)導(dǎo)在政策制定方面的制度空白。

（三）黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨自我革命和治國(guó)理政規(guī)范化的產(chǎn)物

可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的屬性似乎在政治與法律、政策與法之間游離不定。出于這種政治與法律之間的張力，諸多黨內(nèi)法規(guī)的主流研究者將黨內(nèi)法規(guī)視作一個(gè)二元性的存在。這種二元說(shuō)在強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)所具有的一種“法政二重屬性”8屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，載于《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期。的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)根本的法律歸屬，“其自身無(wú)疑洋溢著法律的特質(zhì)，彰顯出法律的內(nèi)在價(jià)值與外在特征”9歐愛(ài)民：《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，載于《湖湘論壇》2018年第3期。，而從理論定位來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)研究屬于公法理論研究范疇10施新州：《介于法與政治之間：黨內(nèi)法規(guī)研究的基本進(jìn)路》，載于《法治現(xiàn)代化研究》2018年第5期。。但是，當(dāng)把黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象放在黨政體制中去觀察，黨內(nèi)法規(guī)的法屬性則并不像主流觀點(diǎn)那樣具有基礎(chǔ)性。

1.黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨自我建設(shè)、規(guī)范、革命的制度性存在

從組織屬性而言，中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)，都是在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中活動(dòng)的政治組織，在一定條件下，其亦可被視作法人團(tuán)體。從黨的一大來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨的產(chǎn)生本身就是對(duì)一個(gè)基礎(chǔ)性綱領(lǐng)、內(nèi)容和原則的集體性認(rèn)同的組織產(chǎn)物；黨的二大以來(lái)，黨章被視作黨內(nèi)治理的根本準(zhǔn)則。因此，從歷史沿革而言，黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨作為政治組織的基礎(chǔ)合法性構(gòu)成，它以黨章為原點(diǎn)，派生出部門(mén)黨規(guī)、具體黨規(guī)、單項(xiàng)黨規(guī)和特殊黨規(guī)，而這些黨規(guī)在黨章的統(tǒng)領(lǐng)下構(gòu)成了歷史和現(xiàn)實(shí)中的黨內(nèi)法規(guī)體系。此外，歷史地看，近代以來(lái)國(guó)家能力的衰弱使得超越這種自我治理的規(guī)范性存在不具備現(xiàn)實(shí)效力。因此，黨內(nèi)法規(guī)首先是中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行政黨自我治理的規(guī)范性存在，并且這種存在一開(kāi)始就不受外在或更高級(jí)別的規(guī)范所制約。繼而，黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)共產(chǎn)黨這一組織確定或不確定的組織文化的外化和固化。加之中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)馬克思列寧主義政黨，承載著其根本任務(wù)、基本綱領(lǐng)、組織和紀(jì)律原則。如此，黨內(nèi)法規(guī)就是一個(gè)具有組織內(nèi)部強(qiáng)制力的規(guī)范要素。

2.黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨承擔(dān)國(guó)家建設(shè)職能的兼容性制度規(guī)則

近代中國(guó)的政黨是在中國(guó)陷入總體性危機(jī)的背景下產(chǎn)生的。一方面，政黨作為組織需要嵌入社會(huì)進(jìn)行盡可能廣泛的社會(huì)動(dòng)員以擴(kuò)大自身的影響力；另一方面，政黨還要在嵌入社會(huì)的同時(shí)形塑社會(huì)。從近代中國(guó)歷史來(lái)看，能夠影響基層政權(quán)的進(jìn)步政黨都不僅僅是從社會(huì)中汲取力量，這些政黨本身還承擔(dān)著社會(huì)建設(shè)或國(guó)家建設(shè)的任務(wù)。這是近代以來(lái)中國(guó)政黨的普遍性特征，中國(guó)共產(chǎn)黨在因其先進(jìn)性和對(duì)中國(guó)革命的深刻認(rèn)識(shí)從諸多政黨中脫穎而出的同時(shí)，也意味著中國(guó)共產(chǎn)黨將全面地承擔(dān)作為整體的中國(guó)國(guó)家建設(shè)職能和任務(wù)。因而，黨內(nèi)法規(guī)在黨派聯(lián)合和新中國(guó)成立以后的性質(zhì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，且在黨際關(guān)系中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，那么中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)部規(guī)范和中國(guó)政府行政力量的制度性規(guī)范就存在一致性；其次，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上是一種政黨治理（party governance），而黨內(nèi)法規(guī)是列寧主義政黨實(shí)現(xiàn)政黨治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的重要機(jī)制。它意味著，黨的政策首先要根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)部規(guī)范即黨內(nèi)法規(guī)形成政黨的內(nèi)部共識(shí)，隨后，黨需要將這一共識(shí)在黨政體制中上升為國(guó)家法律和公共政策——“是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威賦予了黨內(nèi)法規(guī)以某些類(lèi)似于國(guó)家法的特征，同時(shí)也使黨的執(zhí)政功能保留了其政策特征”1屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，載于《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期。。因此，只要中國(guó)共產(chǎn)黨還在事實(shí)上發(fā)揮著形塑社會(huì)的功能，黨內(nèi)法規(guī)就不僅僅是一種政黨自治規(guī)范，它更是待確定的元政策的全部或部分。甚至，從產(chǎn)生的先后次序而言，部分具有國(guó)家建設(shè)職能的黨內(nèi)法規(guī)（規(guī)范性文件）是黨政體制政策出發(fā)的原點(diǎn)。

3.黨內(nèi)法規(guī)是權(quán)力運(yùn)行、政權(quán)結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系三者的核心連結(jié)

“政策是革命政黨一切實(shí)際行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，并且表現(xiàn)于行動(dòng)的過(guò)程和歸宿。一個(gè)革命政黨的任何行動(dòng)都是實(shí)行政策。”2《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1286頁(yè)。但在新中國(guó)成立以來(lái)的黨政體制下，如彭真同志所言，政策“講內(nèi)容，當(dāng)然是一個(gè)東西，……講形式，那就不僅有黨，還有國(guó)家的形式”3《彭真文選》，人民出版社1991年版，第493頁(yè)。，也即這種政策存在一個(gè)轉(zhuǎn)化的過(guò)程，黨的政策向國(guó)家的公共政策與法律的轉(zhuǎn)化需要一種制度性確認(rèn)和體制性同意。在黨內(nèi)法規(guī)研究還未興起時(shí)，一些研究者就發(fā)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨和人大之間的張力需要一個(gè)政治系統(tǒng)和治理系統(tǒng)之間的橋梁來(lái)緩解4???：《???????: ??????????????????》，載于《????》2012年第2期。。針對(duì)這一問(wèn)題，俄羅斯學(xué)者蘇申科（Сущенко）認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)制度建設(shè)是中國(guó)政治現(xiàn)代化中權(quán)力運(yùn)行機(jī)制制度化的主要方向之一5M.A.Сущенко，"Политическая Модернизация в КНР： Факторы，Направления， Механизмы"，Вестник Томского Государственного Университета.Философия.Социология.Политология，Vol.31，No.3，2015，pp.97-103.。同時(shí)，理順黨政關(guān)系始終是中國(guó)政治的核心命題6參見(jiàn)朱光磊、周振超：《黨政關(guān)系規(guī)范化研究》，載于《政治學(xué)研究》2004年第3期。，黨內(nèi)法規(guī)制度體系初步成熟以來(lái)，黨政關(guān)系的動(dòng)態(tài)性調(diào)試就表現(xiàn)出了依靠黨內(nèi)法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域制度整體連結(jié)的可能。

因此，在當(dāng)代中國(guó)政治結(jié)構(gòu)中，黨內(nèi)法規(guī)成功調(diào)和了法的公共政策性與公共政策的規(guī)定性，二者“功能上互補(bǔ)”且“方向上諧變”1李龍、李慧敏：《政策與法律的互補(bǔ)諧變關(guān)系探析》，載于《理論與改革》2017年第1期。。具體來(lái)說(shuō)：法的公共政策性“作為外在參數(shù)”“同樣是構(gòu)造性的”2勞東燕：《公共政策與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的刑法》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第3期。，其目的在于卡多佐（Cardozo）所講的“社會(huì)福利”（social welfare）3[美]本杰明·卡多佐：《司法過(guò)程的性質(zhì)》，蘇力譯，商務(wù)印書(shū)館2000年版，第43-44頁(yè)。。甚至，政策治理的法治化就是黨內(nèi)法規(guī)的制度化和體系化，因?yàn)椤胺蔁o(wú)法做到完全自給自足”4肖金明：《為全面法治重構(gòu)政策與法律關(guān)系》，載于《中國(guó)行政管理》2013年第5期。。因此，完善的法治必然包含著相當(dāng)程度的政策考量。此外，由于行政國(guó)家的出現(xiàn)，“一種真正具有行政性的，并且對(duì)個(gè)體公民、行政人員以及法院都具有與正式制定法一樣的強(qiáng)制力的立法”也廣泛存在于形式上使用結(jié)構(gòu)性分權(quán)的政體中5[法]狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2013年版，第78頁(yè)。。因而政策所確立的秩序也應(yīng)被視作一個(gè)廣泛的法規(guī)范的結(jié)果，而不是相異的東西。因?yàn)閺囊话愕男问缴蟻?lái)說(shuō)，它們?cè)诜芍刃颍ɑ驀?guó)家秩序）上是統(tǒng)一的6參見(jiàn)[奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館2013年版，第271-277頁(yè)。。正因如此，我們可以看到，狹義的國(guó)家政策是我國(guó)法制體系中事實(shí)上的法律淵源，這些都體現(xiàn)了官方行動(dòng)與法律之間的一致性7參見(jiàn)[美]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2005年版，第155頁(yè)。。在這種一致性下，黨政體制“用規(guī)劃和分配指定價(jià)值的話語(yǔ)，用需求價(jià)值的綜合圖景和規(guī)劃、分配價(jià)值的實(shí)踐活動(dòng)，把社會(huì)期望與社會(huì)成就之間的距離降至最低?！?參見(jiàn)Harold D.Lasswell and Myres S.Macdougal，Jurisprudence for A Free Society：Studies in Law，Science and Policy，New Haven Press，1992，pp.33-34.從而，價(jià)值被用一種類(lèi)似于民主集中制的方式分配，并將整個(gè)社會(huì)以實(shí)踐的方式引向這一結(jié)果。

從黨章與憲法的關(guān)系來(lái)看，黨章對(duì)國(guó)家的憲法和法律法規(guī)也具有明確的政策指導(dǎo)作用9莫紀(jì)宏：《論黨章的最高效力》，載于《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期。。以此為基礎(chǔ)，中國(guó)共產(chǎn)黨“通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)范性文件細(xì)化黨章規(guī)定，形成以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系和黨的政策體系”10宋功德：《黨內(nèi)法規(guī)的百年演進(jìn)與治理之道》，載于《中國(guó)法學(xué)》2021年第5期。。相應(yīng)的，現(xiàn)代行政法也具有鮮明的政策性立法之特質(zhì)，尤其是效力位階越低的行政法規(guī)范越容易成為公共政策的載體11魯鵬宇：《法政策學(xué)初探——以行政法為參照系》，載于《法商研究》2012年第4期。。正是在此意義上，對(duì)于國(guó)家法和廣義的黨內(nèi)法規(guī)而言，“基于它的法律特征，在廣義的‘法’與其它社會(huì)現(xiàn)象的對(duì)立中，黨內(nèi)法規(guī)可以納入‘法’的范疇；……基于它的政策特征，在國(guó)家法與黨的政策的對(duì)立中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)屬于政策的范疇?！?2屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，載于《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期。

盡管如此，我們也應(yīng)看到，黨內(nèi)法規(guī)作為一種嶄新的制度創(chuàng)造，在實(shí)踐中也存在著連結(jié)的兼容性問(wèn)題。從黨內(nèi)法規(guī)的制度現(xiàn)實(shí)來(lái)看，黨政聯(lián)合發(fā)文就是這種連結(jié)的突出表現(xiàn)。黨政聯(lián)合發(fā)文確立相關(guān)領(lǐng)域的運(yùn)行規(guī)則是黨治國(guó)理政的常態(tài)工具，屬于黨政合意行為13參見(jiàn)宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第510頁(yè)。，在性質(zhì)上可以被界定為中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度14秦前紅、張曉瑜：《論黨政聯(lián)合發(fā)文的制度屬性》，載于《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2021年第4期。。但“黨委尤其是地方黨委一旦熱衷于與同級(jí)政府聯(lián)合發(fā)文，就會(huì)規(guī)避?chē)?guó)法規(guī)范的正常適用，進(jìn)而對(duì)既有的法治秩序造成沖擊”15章志遠(yuǎn)：《挑戰(zhàn)與回應(yīng)：黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化路徑初探》，載于《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期。。這具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即規(guī)避備案審查和排除黨規(guī)和國(guó)法的適用范圍。盡管引入混合性黨規(guī)的概念一定程度上可以解決黨政聯(lián)合發(fā)文帶來(lái)的法制沖擊16參見(jiàn)歐愛(ài)民：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第88頁(yè)。，但在性質(zhì)識(shí)別、國(guó)法和黨規(guī)備案審查聯(lián)動(dòng)等方面仍存在一定探討空間17參見(jiàn)徐信貴：《黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查問(wèn)題》，載于《理論與改革》2020年第3期。。此外，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，我國(guó)目前對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估僅為立規(guī)后評(píng)估，與國(guó)法的銜接和協(xié)調(diào)還存在著一定距離。

四、黨內(nèi)法規(guī)政策性特征的識(shí)別

（一）區(qū)別黨規(guī)屬性的關(guān)鍵：黨規(guī)的效力與影響力

從實(shí)效的角度看，黨內(nèi)法規(guī)的政策性，或者說(shuō)作為政策的黨內(nèi)法規(guī)與作為法的黨內(nèi)法規(guī)以及國(guó)家法律之間最明顯的區(qū)別是效力與影響力的不匹配。最先發(fā)現(xiàn)這一特征的是宋功德，他在2 015年版的《黨規(guī)之治》中指出，黨規(guī)的實(shí)際運(yùn)作中存在著兩種效力，即文本與現(xiàn)實(shí)之間的距離，這一區(qū)分在黨規(guī)中可被稱(chēng)為黨內(nèi)法規(guī)的應(yīng)然效力和實(shí)然效力1參見(jiàn)宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第485頁(yè)。；一些黨規(guī)研究者也提出“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”的概念，其包括“意愿力”和“強(qiáng)制力”2石佑啟、李杰：《論提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力》，載于《學(xué)術(shù)研究》2018年第5期。。事實(shí)上，凱爾森（Kelsen）也在討論法律效力的問(wèn)題上區(qū)分過(guò)作為文本的效力和實(shí)際效力，即法律效力（validity）和法律實(shí)效（efficacy）3[奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館2013年版，第64-65頁(yè)。。針對(duì)宋功德所作的這種區(qū)分，也有研究者進(jìn)行了批評(píng)，如章志遠(yuǎn)等認(rèn)為，宋功德所提的“黨規(guī)影響力”應(yīng)當(dāng)從黨規(guī)效力外溢的視角進(jìn)行觀察，否則“這一論述就幾乎沒(méi)有學(xué)術(shù)意義了”4章志遠(yuǎn)：《黨內(nèi)法規(guī)專(zhuān)題研究述評(píng)》，中國(guó)法制出版社2020年版，第117頁(yè)。。實(shí)際上，如果黨規(guī)是作為單一法規(guī)范性質(zhì)而存在的，那么“影響力”的描述自然沒(méi)有意義，但是黨規(guī)是具有政策性的，黨規(guī)的政策性恰恰表現(xiàn)在其應(yīng)然效力和實(shí)際效力之間的不同，而這種影響力，就是王振民所指出的一種“并非嚴(yán)格意義上的法律影響”的“政治影響”5王振民、施新州等：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第14頁(yè)。。具體說(shuō)來(lái)，宋功德認(rèn)為，效力是從適用的維度而言的，即在文本規(guī)定的哪些維度和范圍內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)具有何種特征的主體有效；而黨規(guī)影響力則是一個(gè)更為寬泛的概念，它泛指黨規(guī)制度或者某一黨規(guī)對(duì)黨員干部、社會(huì)的心理和行為影響。從此角度來(lái)說(shuō)，章志遠(yuǎn)等的批評(píng)是合適的，黨規(guī)的文本效力和實(shí)然效力之間的不匹配不能用一個(gè)寬泛的影響力概念來(lái)解釋。因此，黨規(guī)影響力這一概念應(yīng)該被限縮。

1.黨規(guī)效力

針對(duì)黨規(guī)效力的判斷，學(xué)界已有諸多論述。如周葉中認(rèn)為，“每一部黨內(nèi)法規(guī)效力背后都體現(xiàn)了制定主體的轉(zhuǎn)化意志和組織權(quán)威”，應(yīng)該區(qū)分“規(guī)范力、引領(lǐng)力、執(zhí)行力”6周葉中、邵帥：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的效力》，載于《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第3期。；柯華慶認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)效力”是“應(yīng)當(dāng)?shù)暮蛯?shí)然的影響力”，包括“規(guī)范效力、實(shí)際效力和認(rèn)可效力”7參見(jiàn)柯華慶：《黨規(guī)學(xué)》，上海三聯(lián)書(shū)店2018年版，第210-236頁(yè)。；秦強(qiáng)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)效力，從形態(tài)上來(lái)說(shuō)，分為“應(yīng)然效力”和“實(shí)然效力”8秦強(qiáng)：《論黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力》，載于《中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。?？梢?jiàn)，對(duì)黨規(guī)效力的認(rèn)識(shí)，學(xué)界基本存在一個(gè)共識(shí)：黨規(guī)的文本效力（應(yīng)然效力）和實(shí)然效力之間存在分野，這是對(duì)法律效力的一種概念轉(zhuǎn)移。具體到文本效力，黨內(nèi)法規(guī)在時(shí)間上，原則上不溯及既往，除新規(guī)的對(duì)同一事項(xiàng)處理較輕時(shí)9參見(jiàn)王雷、吳延溢：《黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的三個(gè)維度》，載于《決策與信息》2019年第6期。；在效力位階上，黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等7種黨內(nèi)法規(guī)以及決議、決定、意見(jiàn)、通知、綱要、方案、答復(fù)、規(guī)范、解釋等9種規(guī)范性文件形式中包含的黨規(guī)規(guī)范構(gòu)成了嚴(yán)格的效力位階排序。綜合上述觀點(diǎn)，黨規(guī)效力是一種因制定主體的轉(zhuǎn)化意志和組織權(quán)威而存在的、基于黨規(guī)文本和黨規(guī)屬性的規(guī)定性影響。

2.黨規(guī)影響力

之所以這里仍然采用影響力這一用法，主要有以下考慮：法律效力和法律實(shí)效是一個(gè)針對(duì)法的既存概念，盡管二者作為效力和實(shí)效之間張力的一種描述在邏輯上是可行的，但從作用機(jī)理、形成原因上看，黨規(guī)實(shí)效與法律實(shí)效截然不同，如果要以這種方式進(jìn)行區(qū)分，那么還需區(qū)別作為法的黨規(guī)實(shí)效與作為政策的黨規(guī)遵從。因此，從簡(jiǎn)便原則而言，這里使用黨規(guī)影響力這一界定來(lái)描述更具政策性的黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)遵從性。具體來(lái)說(shuō)，它受到以下幾方面的影響：從可操作性來(lái)說(shuō)，位階越高，可操作性就相對(duì)弱一些10參見(jiàn)戈含鋒：《法律責(zé)任的立法研究：基于中國(guó)立法文本的分析》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社2015年版，第84頁(yè)。；從現(xiàn)實(shí)影響來(lái)看，表現(xiàn)為黨組織運(yùn)行過(guò)程和黨員日常政治生活中的政治制度的，影響力強(qiáng)；從功能來(lái)講，黨內(nèi)法規(guī)的三個(gè)功能：指引（肯定性指引和否定性指引）、預(yù)測(cè)（分類(lèi)預(yù)測(cè)與回歸預(yù)測(cè)）、評(píng)價(jià)（正式評(píng)價(jià)與非正式評(píng)價(jià)）11徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力邏輯及其理論建構(gòu)》，載于《探索》2021年第3期。也在干部晉升過(guò)程中發(fā)揮著現(xiàn)實(shí)作用；從宣傳力度來(lái)看，宣傳普及力度（公開(kāi)力度）越大，黨規(guī)的影響力越高；從執(zhí)行走樣的角度來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行走樣的主要原因在于執(zhí)行過(guò)程中各主體的共同理解喪失、制度協(xié)同性障礙、激勵(lì)與約束錯(cuò)位和知識(shí)不足1宋雄偉：《行動(dòng)者“漏斗效應(yīng)”：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問(wèn)題的解釋框架》，載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1期。。因此，黨規(guī)影響力是一種因黨規(guī)的政策性表征而產(chǎn)生的黨規(guī)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，它受到黨政體制科層制下層對(duì)上層遵守的主要影響。

（二）黨內(nèi)法規(guī)政策性的典型特征

1. 依賴(lài)權(quán)力運(yùn)行體系實(shí)施

政策執(zhí)行的前提是組織控制和執(zhí)行組織之間的一致2D.S.Van Meter and C.E.Van Horn，"The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework"，Administration & Society，Vol.6，No.4，1975，pp.445-488.。自上而下路徑經(jīng)常被批評(píng)的主要原因在于，它具有一個(gè)立場(chǎng)假定3Paul A.Sabatier，"Top-down and Bottom-up Approaches to Implementation Research：A Critical Analysis and Suggested Synthesis"，Journal of Public Policy，Vol.6，No.1，1986，pp.21-48.且經(jīng)常忽視多個(gè)行動(dòng)者的參與4Paul A.Sabatier，"Toward Better Theories of the Policy Process"，PS：Political Science & Politics，Vol.24，No.2，1991，pp.147-156.。但黨政體制卻為自上而下路徑提供了一個(gè)很好的適用場(chǎng)域，在不引起區(qū)域性群體性事件的情況下，上級(jí)政府和黨組織幾乎始終占據(jù)政策和信號(hào)的主導(dǎo)地位。因此，對(duì)于黨規(guī)的執(zhí)行主體而言，一個(gè)作為執(zhí)行主體的組織執(zhí)行黨規(guī)的過(guò)程就是一種內(nèi)部信息和激勵(lì)的投入產(chǎn)出過(guò)程，一旦這種信息和激勵(lì)之間存在斷裂，政策產(chǎn)出和政策意圖之間就會(huì)出現(xiàn)“鴻溝”5Andrew Dunsire，"Holistic Governance"，Public Policy and Administration，Vol.5，No.1，1990，pp.4-19.。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行對(duì)于中層和基層組織而言，實(shí)際上是一種嚴(yán)格的政策執(zhí)行過(guò)程；但由于黨內(nèi)法規(guī)的信號(hào)指向不明確、激勵(lì)或反向激勵(lì)的特征不明顯，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行差的問(wèn)題屢屢出現(xiàn)。例如，中共中央組織部關(guān)于《提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力研究》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《研究》）課題組，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、座談交流、實(shí)地走訪等方式，提出遇事忘法、拋在腦后，制度政績(jī)、裝點(diǎn)門(mén)面，打折變通、選擇執(zhí)行，降格以求、跑冒滴漏，搞了特殊、下不為例，只問(wèn)結(jié)果、不講程序，推諉扯皮、空擋斷線，片面執(zhí)行、過(guò)猶不及是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不強(qiáng)的主要表現(xiàn)6宋雄偉、王穎：《當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究：反思與展望》，載于《理論探討》2019年第3期。?！堆芯俊贩Q(chēng)，“人治思想”作祟、學(xué)法懂法不夠、監(jiān)督問(wèn)責(zé)不力、從政環(huán)境欠優(yōu)、制度設(shè)計(jì)不科學(xué)等是執(zhí)行不力的主要原因。這恰恰表明，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行是一種公共政策執(zhí)行，但在黨內(nèi)法規(guī)推行過(guò)程中，各種黨內(nèi)法規(guī)被作為一種可有可無(wú)的規(guī)范引發(fā)并在黨組織內(nèi)部以一種“軟約束”的形式表現(xiàn)出來(lái)，而不是以一種科層制的績(jī)效導(dǎo)向或者信號(hào)導(dǎo)向、壓力導(dǎo)向?yàn)樾问奖憩F(xiàn)出來(lái)，就會(huì)使得黨內(nèi)法規(guī)浮于表面，無(wú)從落實(shí)。

2. 依靠政權(quán)結(jié)構(gòu)體系擴(kuò)散

政策制定者就某一個(gè)政策問(wèn)題選擇相對(duì)應(yīng)的政策工具時(shí)，其選擇結(jié)果往往是自認(rèn)為匹配的7Richard F.Elmore，"Instruments and Strategy in Public Policy"，Review of Policy Studies，Vol.7，No.1，1987，pp.174-186.。在這一點(diǎn)上，黨內(nèi)法規(guī)同所有的公共政策一樣，是集中制定且在擴(kuò)散的過(guò)程中被執(zhí)行的。但在央地關(guān)系這一對(duì)范疇中，中央和地方的關(guān)系往往是合作并對(duì)抗的8Malcolm L.Goggin，et al.，"Studying the Dynamics of Public Policy Implementation：A Third-Generation Approach"，in D.J.Palumbo and D.J.Calista，eds.，Implementation and the Policy Process：Opening Up the Black Box，Greenwood Press，1990，pp.19-38.，這一點(diǎn)在黨政體制中的政權(quán)結(jié)構(gòu)體系中尤為突出9參見(jiàn)任劍濤：《憲政分權(quán)視野中的央地關(guān)系》，載于《學(xué)海》2007年第1期。。在黨政體制中，中央和地方之間既存在著對(duì)同一事權(quán)的內(nèi)部分有，也存在著對(duì)不同事權(quán)的垂直管理。因此，地方往往在具體的政策執(zhí)行上擁有一定的自由裁量權(quán)，并且這種自由裁量權(quán)因地區(qū)和時(shí)間的不同而變化。所以，就提供公共服務(wù)這個(gè)層面上來(lái)講，中央和地方處于一層博弈的狀態(tài)10Raj M.Desai，Anders Olofsg?rd，and Tarik M.Yousef，"The Logic of Authoritarian Bargains"，Economics &Politics，Vol.21，No.1，2009，pp.93-125.，但在這種博弈中，地方往往在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本任務(wù)表現(xiàn)上僅僅處于及格或者不合格狀態(tài)。這是由于資源有限，地方官員往往只選擇遵守他們認(rèn)為是中央高度優(yōu)先考慮的任務(wù)和政策1Ciqi Mei and Margaret Pearson，"Diffusion of Policy Defiance Among Chinese Local Officials"，in C.T.Jessica and H.William，eds.，Local Governance Innovation in China: Experimentation，Diffusion，and Defiance，Routledge，2014，pp.25-41.。只有這樣，地方才能靠政績(jī)得到干部系統(tǒng)的提拔，滿(mǎn)足晉升的要求。因此，地方更傾向于關(guān)注上級(jí)可以有效觀察的行動(dòng)2Chenggang Xu，"The Fundamental Institutions of China's Reforms and Development"，Journal of Economic Literature，Vol.49，No.4，2011，pp.1076-1151.。如此，是否遵守更細(xì)化的黨內(nèi)法規(guī)以及在這種博弈過(guò)程中展現(xiàn)出的政策執(zhí)行過(guò)程很明顯是一個(gè)典型的委托—代理問(wèn)題。

3. 不以規(guī)范體系的懲戒為唯一強(qiáng)制

如果在政權(quán)結(jié)構(gòu)體系中，地方對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的遵從不能以政績(jī)或信號(hào)反映到科層制中，地方就很難主動(dòng)去遵守黨內(nèi)法規(guī)。在黨的組織機(jī)構(gòu)中，既有縱向體系又有橫向連結(jié)。從制度體系的設(shè)計(jì)來(lái)看，在縱向?qū)用妫h委黨組、黨的機(jī)關(guān)職能部門(mén)、基層黨組織相互配合，從上中下三個(gè)縱向維度，發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)、目標(biāo)達(dá)成、穩(wěn)固基石的功能。在橫向?qū)用?，紀(jì)委發(fā)揮組織保障的功能，縱向橫向相互配合，共同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)使黨規(guī)順暢執(zhí)行的目標(biāo)3陳瑩瑩：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制研究》，載于《法學(xué)評(píng)論》2020年第3期。。但同級(jí)紀(jì)委很難直接或主動(dòng)地完成這一目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這種任務(wù)大多是上級(jí)紀(jì)委或中央紀(jì)委接到了外界信息并展開(kāi)調(diào)查而達(dá)成的，即黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主要通過(guò)審查黨組織和黨員行為有無(wú)符合黨內(nèi)法規(guī)的行為要求執(zhí)行4王振民、施新州等：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第186頁(yè)。。因此，如果因?yàn)橥?jí)黨委和紀(jì)委之間的緊張關(guān)系使得黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定性懲戒弱化甚至散失，那么對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行則完全表現(xiàn)出政策性特點(diǎn)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)政策性的效力—影響力模型

根據(jù)前述三種典型特征，可以討論黨規(guī)效力和影響力之間組合的類(lèi)型學(xué)。無(wú)論是作為政策的黨內(nèi)法規(guī)還是作為法的黨內(nèi)法規(guī)，它們都具有結(jié)構(gòu)上的相似性。政策目標(biāo)與立法目的是黨內(nèi)法規(guī)的功能指向；政策工具與領(lǐng)導(dǎo)、行政手段是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行和運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)抓手；規(guī)制模式和組合手法是黨內(nèi)法規(guī)反饋和懲戒的事后方案。同時(shí)，在黨政體制下，作為政策的黨內(nèi)法規(guī)并不具備完全的政策擴(kuò)散能力。因此，可以不完備地從執(zhí)行視角將黨內(nèi)法規(guī)分為以下4類(lèi)（表1）。

表1：黨內(nèi)法規(guī)的效力—影響力模型

第一，象征執(zhí)行。即對(duì)于效力和影響力都比較低的大部分黨規(guī)而言，地方黨委和政府往往采用一種“表面式執(zhí)行”的方式進(jìn)行這部分黨內(nèi)法規(guī)的制度執(zhí)行。在日常的政治過(guò)程和行政過(guò)程中，這類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)幾乎沒(méi)有發(fā)揮作用，只有在某些特定時(shí)刻或者因便宜事項(xiàng)的緣故，這些黨規(guī)才被適用或者執(zhí)行。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō)，這類(lèi)黨規(guī)大多數(shù)都不是中央黨規(guī)，而是由地方黨委參照中央黨規(guī)的某些要求和特征進(jìn)行配套制定的黨規(guī)或規(guī)范性文件。需要指出的是，從形式來(lái)說(shuō)，其中多數(shù)都為規(guī)范性文件。第二，政治執(zhí)行。即對(duì)于某些效力較低但具有影響力的部分黨規(guī)而言，地方黨委政府往往迫于政治性的壓力進(jìn)行宣傳式的執(zhí)行。一般來(lái)說(shuō)，這種執(zhí)行過(guò)程會(huì)在中央的關(guān)注度逐漸降低以后轉(zhuǎn)為消極的象征執(zhí)行。此外，政治秩序會(huì)在短時(shí)間內(nèi)因宣傳因素增加某一（類(lèi)）黨規(guī)的整體影響力，但因其文本所規(guī)范的對(duì)象和效力位階不高，這類(lèi)黨規(guī)更多會(huì)作為事后懲戒的依據(jù)而非事前或者事中的參照。第三，行政執(zhí)行。即對(duì)于某些效力較高但影響力較低的部分黨規(guī)而言，由于其規(guī)定或影響的對(duì)象范圍、時(shí)間或地域較廣，效力位階較高，這類(lèi)黨規(guī)往往會(huì)被視作地方黨委政府的日常行為規(guī)范的一部分進(jìn)行一種自上而下的行政式遵從。此外，某些對(duì)象牽涉較少，但規(guī)定事項(xiàng)較為特殊（如涉密黨內(nèi)法規(guī)）、懲戒較為嚴(yán)格以及表述十分清晰的黨內(nèi)法規(guī)也屬于行政執(zhí)行這一部分。第四，規(guī)范執(zhí)行。即對(duì)于某些效力較高且影響力也比較高的黨規(guī)而言，這類(lèi)黨規(guī)的制度執(zhí)行往往表現(xiàn)得比較剛性，很難在執(zhí)行上表現(xiàn)出折扣。但值得注意的是，效力和影響力雙高的黨規(guī)大多在黨規(guī)語(yǔ)言上表現(xiàn)出很強(qiáng)的模糊性和政治性，例如，《黨章》對(duì)于黨員的部分義務(wù)、黨費(fèi)的繳納及黨員退出的規(guī)定是十分模糊的，表述具有很強(qiáng)的政治性。因而使得黨章的實(shí)際執(zhí)行評(píng)估存在相當(dāng)大的解釋張力。

針對(duì)表1，有必要做一定的說(shuō)明。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法屬性和政策性不是二元對(duì)抗、非此即彼的。討論黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性，并非要涇渭分明地區(qū)分法律性黨內(nèi)法規(guī)和政策性黨內(nèi)法規(guī)，而是指出某一部黨內(nèi)法規(guī)更多表現(xiàn)出政策性或是法律性。因此，一部黨內(nèi)法規(guī)既可以表現(xiàn)出法律性，也可以表現(xiàn)出政策性，這是由黨內(nèi)法規(guī)體系的作用及其在當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系中的位置所決定的。其次，效力—影響力模型不意味著行政執(zhí)行和政治執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)所對(duì)應(yīng)的就是法律性黨內(nèi)法規(guī)或者政策性黨內(nèi)法規(guī)，效力和影響力的標(biāo)準(zhǔn)僅僅區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)基本屬性的傾向性。最后，黨內(nèi)法規(guī)的政策性和法律性是同時(shí)存在的，法律性來(lái)自于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范作用，而政策性則來(lái)自于黨政體制與黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)耦合。

五、余論

本文就黨內(nèi)法規(guī)的在規(guī)范體系、權(quán)力運(yùn)行體系和政權(quán)結(jié)構(gòu)體系中的地位和作用作了說(shuō)明，并且提出黨內(nèi)法規(guī)在黨政體制中更多地表現(xiàn)為政策性。這有可能對(duì)現(xiàn)有的中國(guó)公共政策理論邊界和結(jié)構(gòu)有所突破。但本文僅僅提出了一個(gè)理論框架，沒(méi)有就這一框架結(jié)合具體黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)證分析。此外，“黨內(nèi)法規(guī)在黨政體制中更多地表現(xiàn)為政策性”是本文的理論傾向，但黨內(nèi)法規(guī)作為政策跟一般的公共政策（狹義）有何差異，其適用性和局限性邊界還有待基于黨內(nèi)法規(guī)的效力—影響力關(guān)系進(jìn)一步說(shuō)明。

選擇在黨內(nèi)法規(guī)的效力—影響力模型中具有典型特征的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行一個(gè)基于結(jié)構(gòu)的歷時(shí)性分析，并討論黨內(nèi)法規(guī)政策屬性和法屬性的互動(dòng)是接下來(lái)的研究路徑。此外，對(duì)于進(jìn)一步的規(guī)范研究，有必要將黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)公共政策分析的視野內(nèi)，研究黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)、執(zhí)規(guī)、評(píng)規(guī)和督規(guī)在當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系中的地位和作用，重新確定中國(guó)政策體系的邊界。