徐 叢，宋清泉

（山東省國土空間數(shù)據(jù)和遙感技術(shù)研究院（山東省海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測中心），山東 濟(jì)南 250000）

無居民海島是指不屬于居民戶籍管理住址登記地的海島[1]。無居民海島往往陸域狹小、土壤稀缺、淡水缺乏，難以在其上進(jìn)行耕種、養(yǎng)殖、畜牧等活動(dòng)，一般不具備維持人類生存的條件，因此沒有人類長期居住。由于人類干擾較少，無居民海島得以維持其自然狀態(tài)，具有獨(dú)特的生態(tài)價(jià)值和科學(xué)研究價(jià)值，是研究島嶼效應(yīng)[2]和奠基者效應(yīng)[3]的良好樣本。此外，無居民海島還可以作為領(lǐng)?；c(diǎn)，具有巨大的戰(zhàn)略價(jià)值。其附近的漁場、島上的礦藏與生物資源、海島風(fēng)景，也提供了潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[4]。我國對無居民海島的關(guān)注始于21 世紀(jì)初，2002 年出臺(tái)的《廈門市無居民海島保護(hù)與利用管理辦法》是國內(nèi)首個(gè)涉及無居民海島的法規(guī)；2003 年國家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合印發(fā)的《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》為全國無居民海島開發(fā)保護(hù)做出了規(guī)范。

然而，由于我國對無居民海島的關(guān)注較晚，在管理機(jī)制上尚不完善，在實(shí)踐中存在一定問題。一是歷史上我國對無居民海島的管理涉及國土、海洋、林業(yè)、能源、交通、海事、發(fā)改委等多個(gè)部門[5-6]，客觀上存在政策協(xié)調(diào)不充分的情況。2018 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，縱向職能的規(guī)范和理順使得行政審批職能交叉重疊現(xiàn)象減少，但依然涉及自然資源、環(huán)保、交通等多個(gè)部門[5]。實(shí)現(xiàn)多部門對無居民海島的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，是亟待解決的問題。二是由于歷史原因，我國無居民海島存在“一地多證”等所有權(quán)歸屬不清現(xiàn)象，對海島開發(fā)利用存在負(fù)面影響[5，7-8]。三是有關(guān)無居民海島開發(fā)利用的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺少具體的配套政策、操作程序、市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制，尚需制定具體的、可操作的規(guī)范和細(xì)則[9-11]。四是我國無居民海島類型多樣，面積越大，生物多樣性越高，就越應(yīng)優(yōu)先保護(hù)[2，5]；但在實(shí)際管理過程中對無居民海島并不做區(qū)分，對于生態(tài)服務(wù)價(jià)值較差的面積小于500 m2的海島與面積較大、生物多樣性較高的海島采用同一標(biāo)準(zhǔn)管理，保護(hù)開發(fā)計(jì)劃的針對性不強(qiáng)[5]。

新西蘭以環(huán)境優(yōu)美聞名于世[12]。中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《全球環(huán)境競爭力報(bào)告》顯示，新西蘭環(huán)境競爭力排名居全球第四位。新西蘭歷來重視海洋保護(hù)，早在1971 年就出臺(tái)了《海洋保護(hù)區(qū)法》[13]。海島是海洋環(huán)境的重要組成部分，新西蘭在無居民海島管理方面法律較為健全、機(jī)制比較成熟，尤其是對Tūhua 島的管理，充分考慮了該島特點(diǎn)，解決了多部門協(xié)同管理問題，充分尊重島嶼所有者，并由中央政府出面為該島量身定制保護(hù)開發(fā)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)“個(gè)性化”管理，其對Tūhua 島的管理策略對我國相關(guān)工作具有較高的借鑒價(jià)值。

1 Tūhua 島概況

Tūhua 島位于新西蘭北島普倫蒂灣（Bay of Plenty，又譯“豐盛灣”），距新西蘭北島約26 km，面積1277 hm2，最高點(diǎn)海拔354 m[14-16]。Tūhua 島氣候溫和，陽光充足，年均日照時(shí)長2200~2400 h；降水充沛，附近氣象站記錄年均降水1200~1600 mm[16]。由于氣候適宜、人為干預(yù)少，島上植被茂密，植物多樣性高，歷次考察累計(jì)發(fā)現(xiàn)蕨類植物98 種（亞種），雙子葉草本植物171 種（亞種），雙子葉木本植物86 種（亞種），單子葉植物130 種（亞種），裸子植物3 種。近年一次為期僅4 天的考察記錄了多種有保育價(jià)值的動(dòng)物，包括知更鳥、綠紋樹蛙、德國黃胡蜂、新西蘭長頸鹿象鼻蟲、海狗、寬吻海豚、綠蠵龜?shù)萚14]。Tūhua 島孤懸海中，發(fā)育出異于新西蘭北島的特殊生態(tài)環(huán)境，具有較高的生態(tài)價(jià)值。歷史上多個(gè)毛利人部族曾定居該島，留下了大量生活遺跡和神話傳說。最后一個(gè)在該島生活的部族為Te Whānau a Tauwhao ki Tūhua，但早在1912 年，所有部族成員都已遷離該島[17]。目前Tūhua 島的所有權(quán)仍屬于此部族，他們委托Tūhua 島信托董事會(huì)管理該島[16]。

2 管理機(jī)制特點(diǎn)

2.1 管理主體多元有序

新西蘭對Tūhua 島的管理至少涉及6 個(gè)機(jī)構(gòu)。中央政府層面有地方政府部長、內(nèi)政部、漁業(yè)部（2000 年后改為保育部）、環(huán)境部[16]；地方政府有普倫蒂大區(qū)議會(huì)[16，18]，民間團(tuán)體有Tūhua 島信托董事會(huì)[16]。

這種多元的管理主體與新西蘭的地方政府結(jié)構(gòu)有關(guān)。根據(jù)《地方政府法案 2002》[19]，新西蘭地方行政區(qū)分為兩級(jí)，第一級(jí)為“大區(qū)”，設(shè)議會(huì)；第二級(jí)為“地方當(dāng)局”設(shè)郡或市議會(huì)。兩級(jí)政府無隸屬關(guān)系，在職權(quán)上分工合作[20]。此外，按照《地方政府法案 2002》的規(guī)定，如果一個(gè)區(qū)域?qū)儆谀骋粋€(gè)“大區(qū)”而不屬于任何一個(gè)“地方當(dāng)局”，那么地方政府部長就充作該區(qū)域的地方當(dāng)局長官。

Tūhua 島在普倫蒂大區(qū)轄區(qū)內(nèi)，但并不屬于任何一個(gè)二級(jí)行政區(qū)，因此地方政府部長就是Tūhua島的地方當(dāng)局長官，而地方政府部長屬于內(nèi)政部[21]，故而內(nèi)政部支持其履行地方當(dāng)局的職責(zé)。新西蘭《資源管理法案 1991》[22]要求所有地方政府都要準(zhǔn)備一份“地區(qū)計(jì)劃”[22-23]，于是地方政府部長承擔(dān)起Tūhua 島的此項(xiàng)工作[16]，該工作自2004 年開始，2014 年公布，歷時(shí)11 年。

1993 年，漁業(yè)部與Tūhua 島信托董事會(huì)聯(lián)合在該島東北部劃定了包括5 km 海岸線和1 n mile 寬沿岸海域的保護(hù)區(qū)[16]。環(huán)境部還與Tūhua 島信托董事會(huì)聯(lián)合實(shí)施了Tūhua 島修復(fù)計(jì)劃，并在2001 年根除了島上的害蟲，重新引入了一批島上的瀕危物種[16]。此外，環(huán)境部還負(fù)責(zé)監(jiān)測是否有外源動(dòng)植物進(jìn)入該島[16]。

根據(jù)《地方政府法案 2002》和《資源管理法案 1991》，普倫蒂大區(qū)議會(huì)有區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、空氣、海岸及河流管理等職權(quán)。大區(qū)議會(huì)制定的《普倫蒂大區(qū)海岸環(huán)境管理計(jì)劃》[24]和《普倫蒂大區(qū)害蟲管理行動(dòng)計(jì)劃》[25]也適用于Tūhua 島。此外，大區(qū)議會(huì)負(fù)責(zé)提供海岸災(zāi)害信息，土方工程在動(dòng)工之前也須獲得大區(qū)議會(huì)同意[16]。

Tūhua 島信托董事會(huì)代表原住民部族Whānau a Tauwhao ki Tūhua 享有對該島的所有權(quán)。信托董事會(huì)在島嶼管理中代表毛利原住民的利益[16]。《Tūhua島地區(qū)計(jì)劃》寫明，要按照信托董事會(huì)提出的保育原則管理該島，并反復(fù)強(qiáng)調(diào)信托董事會(huì)是島嶼的所有者，未經(jīng)島嶼所有者允許，除非遇到緊急情況任何人不得登島，即使是在島上進(jìn)行軍事活動(dòng)也要征得信托董事會(huì)的書面同意。

雖然Tūhua 島的直接管理主體較多，但各負(fù)其責(zé)。漁業(yè)部（后來的保育部）與信托董事會(huì)聯(lián)合進(jìn)行生態(tài)保護(hù)工作。普倫蒂大區(qū)負(fù)責(zé)排污 、水利工程、土方工程、自然災(zāi)害等事務(wù)，而且大區(qū)所制定的《普倫蒂大區(qū)海岸環(huán)境管理計(jì)劃》和《普倫蒂大區(qū)害蟲管理行動(dòng)計(jì)劃》也適用于該島。值得注意的是，后制定的文件都會(huì)強(qiáng)調(diào)自身對原有其他文件的尊重，如《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》就多次強(qiáng)調(diào)了大區(qū)的職能及其制定的計(jì)劃對該島的適用性。中央部門、地方政府、島嶼所有者的互相尊重和協(xié)作是Tūhua 島管理的顯著特征。

2.2 管理策略——保護(hù)而不隔絕

雖然《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》等文件強(qiáng)調(diào)了對Tūhua 島的養(yǎng)護(hù)，并提出一系列養(yǎng)護(hù)目標(biāo)與措施，但相關(guān)文件并未禁絕探訪或開發(fā)該島，而是在養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)上提出了一系列便于人們利用該島的方式，并明確了流程、渠道，提供相關(guān)保障，并強(qiáng)調(diào)之所以保護(hù)島上自然環(huán)境和生物棲息地，目的之一就是吸引人們造訪該島。

對該島的保護(hù)規(guī)定有：一是明確開發(fā)對島嶼的影響——Tūhua 島開發(fā)潛力有限，開發(fā)會(huì)對環(huán)境造成負(fù)面影響。二是規(guī)定該島保護(hù)區(qū)范圍——島嶼的絕大部分都是保護(hù)區(qū)。三是對保護(hù)區(qū)之外區(qū)域的開發(fā)行為做出規(guī)范。四是明確對廢水和垃圾的處理原則。五是要求保護(hù)生物多樣性，禁止攜帶家養(yǎng)動(dòng)物和外來植物入島。

另一方面，《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》列有引導(dǎo)人們了解和造訪該島的具體條文。一是積極向人們提供島嶼信息，促進(jìn)大眾對該島歷史和現(xiàn)狀的了解；二是不拆毀Opo 灣及相鄰Pānui 地區(qū)的現(xiàn)存設(shè)施；三是提升島上交通條件，規(guī)定將來興建的基礎(chǔ)設(shè)施要抵御百年一遇的風(fēng)暴；四是要求為島嶼的經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定系統(tǒng)計(jì)劃；五是要求為該島提供處理緊急事件的設(shè)備。

《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》突出了對島嶼的保護(hù)，對開發(fā)利用行為做出了明確而具體的限制，將人類活動(dòng)分為“允許”“禁止”，以及介于二者之間的“需要許可”三類。在對島嶼管理以保護(hù)為主的同時(shí)，為人們了解該島提供了便利，有利于增進(jìn)大眾對該島的認(rèn)識(shí)，凝聚全社會(huì)關(guān)于島嶼管理的共識(shí)。

2.3 尊毛利之俗，護(hù)毛利之島

《懷唐伊條約》規(guī)定，毛利人對土地的所有權(quán)受英王承認(rèn)[26]。Tūhua 島的所有權(quán)一直屬于Te Whānau a Tauwhao ki Tūhua 部族，Tūhua 島信托董事會(huì)代表Te Whānau a Tauwhao ki Tūhua 部族對該島進(jìn)行管理?！禩ūhua 島地區(qū)計(jì)劃》以及《資源管理法案 1991》第32 節(jié)要求編寫的《第32 節(jié)報(bào)告》[23]都用英語和毛利語反復(fù)強(qiáng)調(diào)，Tūhua 島屬于新西蘭原住民。

毛利人定居新西蘭近千年，未對新西蘭生態(tài)環(huán)境造成明顯損害，說明毛利人的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活不具破壞性。《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》通篇15 次強(qiáng)調(diào)，制定相關(guān)政策要遵從毛利人“傳統(tǒng)的保護(hù)倫理”。該計(jì)劃的一節(jié)專門闡述了原住民相關(guān)問題，并提出了“提升該島毛利人部族和其祖宗之水土、祖宗之文化、祖宗之產(chǎn)業(yè)、祖宗之資源的關(guān)系”的目標(biāo)。該節(jié)要求所有與原住民有關(guān)的事務(wù)都要主動(dòng)與原住民協(xié)商，且協(xié)商場所為毛利人傳統(tǒng)的議事場地——Marae[27]（馬拉埃，又譯“瑪雷”、毛利會(huì)堂），保證毛利人在議事過程中居于主場地位。此外，還規(guī)定一切開發(fā)行為都要將對原住民意義重大的土地、水域、遺跡等的干擾做到最小化。

2.4 島嶼計(jì)劃多方深入?yún)⑴c

新西蘭內(nèi)政部在2004 年11 月，2005 年3 月、10 月向所有利益相關(guān)者寄送公開信[28-30]，解釋編制《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》的目的、程序、進(jìn)度等情況，并聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)來起草計(jì)劃[28]。公開信熱情洋溢地寫聘請：“誰來準(zhǔn)備這個(gè)計(jì)劃？由您來準(zhǔn)備，沒有人比您更了解此島嶼！每一位對島嶼未來的需求與期望，對一份優(yōu)秀計(jì)劃都必不可少！”所有公開信都以極低的姿態(tài)、非常熱情的口吻，邀請社會(huì)大眾參與計(jì)劃編寫，對公眾的知情權(quán)與參與權(quán)給予了充分尊重。

內(nèi)政部指定Beca Carter Hollings & Ferner 有限公司起草《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》，并負(fù)責(zé)評(píng)估各方建議。因此普倫蒂大區(qū)議會(huì)和內(nèi)政部不再參與計(jì)劃的起草，而僅僅作為利益相關(guān)方提出意見[31]，在一定程度上保證了行政中立。2006 年，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，形成了《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》初稿，并組建聽證會(huì)來評(píng)估文本、征求意見，各方意見的采納率超過86%[32]（表1），但聽證會(huì)并未能解決所有爭議。有關(guān)方面在2011—2013 年在環(huán)境法院與內(nèi)政部就計(jì)劃初稿的某些條文與措辭展開了近兩年的訴訟，法庭最終采納了雙方的一部分意見，在裁決中承認(rèn)Tūhua 島信托董事會(huì)對Tūhua 島的監(jiān)護(hù)權(quán)，并將Tūhua 島信托董事會(huì)的地位由公共機(jī)構(gòu)更正為島嶼的管理者[17]。聽證會(huì)和訴訟為社會(huì)各界提供了表達(dá)自身關(guān)切與訴求的有效渠道。

表1 聽證會(huì)征集意見情況

3 對我國無居民海島管理的啟示

3.1 建立完善的海島政策制度體系

新西蘭對無居民海島管理的政策制度體系較為健全，具有一套健全的政策制度體系。從《海洋保護(hù)區(qū)法》《資源管理法案 1991》到《普倫蒂大區(qū)海岸環(huán)境管理計(jì)劃》《普倫蒂大區(qū)害蟲管理行動(dòng)計(jì)劃》，再到為Tūhua 島量身定制的《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》，中央和地方的法律法規(guī)，以及行政規(guī)定為Tūhua 島織成了一張縝密的制度保護(hù)網(wǎng)，使對該島的管理、保護(hù)、開發(fā)都有法可依、有章可循。我國各級(jí)立法部門和海洋管理機(jī)構(gòu)可借鑒新西蘭的做法，有針對性地加強(qiáng)無居民海島有關(guān)法律和規(guī)定的制定與修訂，以適應(yīng)不斷變化的無居民海島管理形勢，用法治的手段達(dá)到科學(xué)的管理效果。

3.2 完善多部門協(xié)同管理的工作機(jī)制

新西蘭無居民海島的管理涉及多個(gè)主體，縱向上有中央、一級(jí)行政區(qū)、二級(jí)行政區(qū)；橫向上涉及多個(gè)部門，如保育部、內(nèi)政部等。由于管理單位的多元化，暢通的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得十分重要。新西蘭各管理主體編寫島嶼相關(guān)的計(jì)劃時(shí)，明文寫清對其他部門已有規(guī)章制度的尊重，明確表示其他部門的規(guī)定繼續(xù)適用。在我國，無居民海島管理可能涉及自然資源、環(huán)保、交通、漁業(yè)等部門，對于此種情況，一方面需要各部門間的橫向配合，另一方面也需要成立一個(gè)跨部門的協(xié)商議事機(jī)構(gòu)，來統(tǒng)領(lǐng)無居民海島開發(fā)保護(hù)。目前，我國僅有山東省設(shè)立了海洋發(fā)展委員會(huì)[33]統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省包括無居民海島管理在內(nèi)的海洋工作。沿海各地設(shè)立海洋發(fā)展委員會(huì)來協(xié)調(diào)各涉海部門是加強(qiáng)無居民海島管理的有效路徑之一。

3.3 推進(jìn)登記確權(quán)，促進(jìn)社會(huì)力量參與開發(fā)保護(hù)

Tūhua 島所有權(quán)屬于Te Whānau a Tauwhao ki Tūhua 部族[16]，由Tūhua 島信托董事會(huì)代其對該島行使權(quán)力。在制定島嶼保護(hù)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，由于關(guān)系到其自身利益，該信托董事會(huì)積極參與，在該島的管理工作中起著其他機(jī)構(gòu)不可替代的作用。我國在2010 年出臺(tái)《無居民海島使用權(quán)登記辦法》，允許單位或個(gè)人獲得無居民海島使用權(quán)。加快推進(jìn)無居民海島使用權(quán)登記，使市場主體獲得無居民海島使用權(quán)，有助于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和民間資本參與無居民海島的保護(hù)開發(fā)，同時(shí)有利于提升無居民海島保護(hù)的個(gè)性化程度。

3.4 鼓勵(lì)民間力量和專業(yè)學(xué)會(huì)參與

新西蘭政府制定的《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》重視和尊重毛利人的傳統(tǒng)習(xí)俗，將毛利習(xí)俗作為海島管理的重要手段和落腳點(diǎn)。我國沿海居民在長期的生產(chǎn)生活中也形成了獨(dú)特的習(xí)俗，如利用海草[34]與牡蠣殼[35]作為材料建筑房屋，可以避免燒磚采石破壞海島環(huán)境。這些民俗客觀上具有保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境的作用。在開發(fā)無居民海島的過程中注重對海洋民俗的挖掘，既有利于減少周邊居民的反對意見，也是向歷史要經(jīng)驗(yàn)減少試錯(cuò)成本的有效方法。此外，《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》在制定過程中，不厭其煩地反復(fù)呼吁相關(guān)個(gè)人和單位參與制定計(jì)劃，將公開信寄送給所有相關(guān)人士。聽證會(huì)廣泛聽取各界意見，其中新西蘭皇家森林與鳥類學(xué)會(huì)作為一個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，也站在科學(xué)的角度提出了大量意見和建議。我國在制定無居民海島具體發(fā)展計(jì)劃時(shí)，不僅可以在網(wǎng)上征求意見，也可以在鄰近碼頭、廣場等人流密集處張貼布告，充分保障利益相關(guān)者的知情權(quán)。有關(guān)專業(yè)學(xué)會(huì)聚集了各自領(lǐng)域的專家學(xué)者，以征求學(xué)會(huì)意見部分代替征求專家個(gè)人意見，可以作為提高計(jì)劃科學(xué)性的有效手段之一。

3.5 為開發(fā)利用行為設(shè)定具體限制規(guī)范

《Tūhua 島地區(qū)計(jì)劃》為開發(fā)利用該島做出了具體而精細(xì)的規(guī)定，包括劃定可開發(fā)區(qū)域、明確開發(fā)注意事項(xiàng)等，將開發(fā)活動(dòng)的強(qiáng)度和地理邊界限定在有限范圍內(nèi)。我國《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》要求，利用無居民海島的單位和個(gè)人需要提交開發(fā)利用申請書、開發(fā)利用具體方案、開發(fā)利用項(xiàng)目論證報(bào)告。然而，單位或個(gè)人申請開發(fā)無居民海島之前制定的開發(fā)方案[36]可能缺少科學(xué)性，會(huì)給審查環(huán)節(jié)帶來不必要的麻煩。有關(guān)部門可以借鑒新西蘭Tūhua 島模式，由政府組織專家先行對無人島進(jìn)行充分調(diào)研，按照保護(hù)優(yōu)先的原則在島上劃定可開發(fā)區(qū)域，列出開發(fā)活動(dòng)的白名單與黑名單，這樣不僅可以提升審查環(huán)節(jié)的效率，還可以引導(dǎo)社會(huì)力量理性申請、科學(xué)規(guī)劃、充分保護(hù)。

4 結(jié)語

得益于新西蘭各方的科學(xué)保護(hù)，Tūhua 島保持了良好的生態(tài)環(huán)境和旅游條件。某國際旅行網(wǎng)站在2022 年介紹該島時(shí)突出強(qiáng)調(diào)了該島的旅游價(jià)值——風(fēng)景優(yōu)美、森林繁茂、生物獨(dú)特、遺跡眾多，既可以徒步旅行，也可以在沿岸潛水[37]，具有顯而易見的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力。目前國內(nèi)對其他國家無居民海島開發(fā)管理的專門研究較少，廣泛而深入的研究有助于為我國有關(guān)工作提供借鑒，進(jìn)而提升對無居民海島的科學(xué)管理水平。