于得芹,褚福建,王兆林

(1.山東省地質(zhì)調(diào)查院,山東 濟(jì)南 250014;2.山東省國土空間生態(tài)修復(fù)中心,山東 濟(jì)南 250013)

0 引言

山東省是礦產(chǎn)資源大省,礦種齊全、資源儲量豐富,開采歷史悠久,開發(fā)強(qiáng)度較大[1-3]。礦產(chǎn)資源的開發(fā)在保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時(shí),也引發(fā)了較多的礦山生態(tài)地質(zhì)環(huán)境問題,一定程度上影響了人民生產(chǎn)生活,據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2020年底,山東省共有歷史遺留廢棄礦山圖斑18544個(gè),破損面積54896hm2,主要分布在魯中南山地丘陵區(qū)。

1 主要修復(fù)成效

近年來山東省委、省政府高度重視礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作,印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施方案》,將礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)治理納入全省生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)。地方各級政府把礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作列入議事日程,壓實(shí)主體責(zé)任,加大資金投入,完善制度機(jī)制,創(chuàng)新治理模式,推進(jìn)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作。

1.1 標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范體系日益完善

2016年原國土資源部、工信部、財(cái)政部、環(huán)保部、國家能源局等五部局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2016〕63號),要求各省開展礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查工作,編制礦山地質(zhì)保護(hù)與治理規(guī)劃。2019年自然資源部出臺了《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號),鼓勵(lì)礦山土地綜合修復(fù)利用,實(shí)行差別化土地供應(yīng),盤活礦山存量建設(shè)用地,合理利用廢棄礦山土石料,加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù),也開啟了社會資本修復(fù)礦山的大門。2021年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》(國辦發(fā)〔2021〕40號),鼓勵(lì)和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過程,明確社會資本通過自主投資、與政府合作、公益參與等模式參與生態(tài)保護(hù)修復(fù),并明晰了參與程序,鼓勵(lì)社會資本重點(diǎn)參與礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù),并探索發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)[4-5]。

近年來,山東省自然資源廳會同有關(guān)部門先后出臺了《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理工作方案》《山東省礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施管理辦法》《山東省露天礦山植被生態(tài)修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則(試行)》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范歷史遺留廢棄露天開采礦山采取自然恢復(fù)方式進(jìn)行治理的通知》等政策文件,進(jìn)一步規(guī)范和推動(dòng)了全省歷史遺留廢棄礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。

1.2 礦山生態(tài)修復(fù)成效顯著

《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃(2018—2025年)》頒布以來,全省各地積極開展歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)工作,截至2021年8月底,全省共完成597處“三區(qū)兩線”可視范圍內(nèi)歷史遺留礦山治理,治理面積0.45萬hm2;全省共完成155處“礦山復(fù)綠行動(dòng)”治理工程,治理面積1.57萬hm2;全省共完成治理2013年以來關(guān)停露天開采礦山984座,治理面積0.72萬hm2,全面完成了《規(guī)劃》要求的工作量,歷史遺留礦山生態(tài)環(huán)境都得到了全面修復(fù)與有效改善。

根據(jù)2022年完成的山東省歷史遺留礦山核查結(jié)果,全省共有歷史遺留礦山圖斑18544個(gè),面積60451.50hm2,主要分布在煙臺市、臨沂市、濟(jì)南市、棗莊市、濟(jì)寧市、濰坊市等,其中已恢復(fù)治理圖斑8979個(gè),恢復(fù)治理面積32966.70hm2(圖1),約占?xì)v史遺留礦山圖斑總面積的55%;未治理圖斑9565個(gè),面積27484.80hm2(表1)。

表1 全省已恢復(fù)治理歷史遺留礦山圖斑

圖1 全省已治理歷史遺留礦山圖斑數(shù)量分布柱狀圖

1.3 典型案例剖析

根據(jù)廢棄礦山所處地理位置、區(qū)位條件、環(huán)境功能區(qū)劃等因素,按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜水則水、宜留則留”的原則,因地制宜,科學(xué)制定治理方案。編制礦山生態(tài)修復(fù)方案時(shí),地質(zhì)勘查與規(guī)劃設(shè)計(jì)、園林景觀設(shè)計(jì)等單位共同參與,將廢棄礦山資源轉(zhuǎn)化為旅游資源、文化資源、農(nóng)業(yè)資源,探索創(chuàng)建“礦山生態(tài)修復(fù)+”新模式[6-8]。

各地在礦山生態(tài)修復(fù)方面經(jīng)過多年的探索,治理模式各具特色,其中較為典型如:濰坊青州市宋旺村南部山區(qū)由于過度開采,造成大量的礦山生態(tài)地質(zhì)環(huán)境問題(圖2),當(dāng)?shù)亟Y(jié)合區(qū)位特點(diǎn),引進(jìn)了航空科技博覽基地項(xiàng)目,計(jì)劃總投資15億元,治理損毀采礦用地280余公頃,打造了集通用航空、國防教育、康養(yǎng)民宿、中草藥種植、文旅度假五大板塊為一體的文化旅游產(chǎn)業(yè)綜合體。目前工程已投資近2.7億元,治理面積46余公頃,建設(shè)完成國防教育博覽園一期展示區(qū)、4座直升機(jī)停機(jī)坪,真正實(shí)現(xiàn)了廢棄礦坑與建設(shè)項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合(圖3),生態(tài)修復(fù)價(jià)值得到充分顯現(xiàn)。

圖2 修復(fù)前礦山現(xiàn)狀

圖3 修復(fù)后礦山現(xiàn)狀

2 存在的主要問題

2.1 礦山生態(tài)地質(zhì)環(huán)境問題復(fù)雜

山東省礦產(chǎn)資源種類多、開采方式多樣,由此形成了種類復(fù)雜的礦山地質(zhì)環(huán)境問題[9-13],主要有以下幾種類型:一是露天開采形成了眾多破損山體和露天采坑,造成地形地貌景觀、植被破壞,帶來嚴(yán)重視覺污染,局部存在崩塌、不穩(wěn)定斜坡等地質(zhì)安全隱患;二是地下開采產(chǎn)生采空塌陷、地裂縫等,其中以采煤塌陷最為突出;三是廢棄工業(yè)廣場、固體廢棄物堆放占壓大量土地資源,造成土地資源的浪費(fèi)[14]。

2.2 歷史遺留廢棄礦山圖斑存量大

經(jīng)核查確認(rèn),截至2020年底,全省共有未治理歷史遺留礦山圖斑9565個(gè)(圖4),面積27484.80hm2(表2)。主要分布在煙臺、臨沂、濟(jì)南、青島、棗莊5市,圖班數(shù)均超過800個(gè),共計(jì)6445個(gè),占全省未治理圖斑總數(shù)的67.38%。

表2 全省未治理歷史遺留礦山圖斑

圖4 全省未治理歷史遺留礦山圖斑數(shù)量分布柱狀圖

2.3 礦山生態(tài)修復(fù)資金缺口大

目前,國家、省級層面均出臺了利用市場化手段推進(jìn)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的相關(guān)意見,一定程度上激發(fā)了社會資本投入礦山生態(tài)修復(fù)的積極性,也一定程度上緩解了資金緊張的問題。但對于一些區(qū)位優(yōu)勢不突出,且規(guī)模小、分布散的歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù),仍然主要依靠財(cái)政資金開展修復(fù)工作[15-16]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2022—2025年全省歷史遺留礦山預(yù)計(jì)修復(fù)治理面積17938.63hm2,預(yù)計(jì)需投入治理費(fèi)用124.80億元,資金缺口較大。

2.4 礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)體系不健全

目前山東省缺乏相對統(tǒng)一的露天礦山生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系。山東省多數(shù)石灰?guī)r露天開采后產(chǎn)生陡立面,有些接近90°的陡立面甚至高達(dá)100多米,要消除陡立面就需要進(jìn)行削坡,后退削坡會破壞公益林,與自然恢復(fù)為主原則不符;治理方式還比較單一。現(xiàn)狀大部分廢棄礦山普遍采取最簡單、成本最低的削坡填埋、整平土地、覆土種植等方法進(jìn)行生態(tài)修復(fù),治理方式比較簡單,存在“頭痛醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳”等現(xiàn)象,修復(fù)效果并不理想[17],致使生態(tài)系統(tǒng)難以在環(huán)境自凈和自然演替的作用下得以恢復(fù)平衡。

2.5 政策紅利釋放不足

(1)市場化推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)方面,2019年自然資源部出臺了《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)涉及的土地、資源利用等優(yōu)惠政策,尚無具體可操作的指導(dǎo)細(xì)則。探索利用市場化方式推進(jìn)廢棄礦山治理過程中,難以界定殘余資源的利用量是否合理,缺少定量指導(dǎo)和約束。

(2)部分政策存在壁壘、執(zhí)行難的問題。市場化推進(jìn)歷史遺留礦山修復(fù)治理部分政策在落實(shí)過程中存在銜接不暢、壁壘時(shí)現(xiàn)、不好把握的問題。

(3)政策落實(shí)不全面、相對單一的問題。自然資源部《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)推行市場化運(yùn)作、科學(xué)化治理的模式,明確了“鼓勵(lì)礦山土地綜合修復(fù)利用”“實(shí)行差別化土地供應(yīng)”“盤活存量建設(shè)用地”“合理利用廢棄礦山土石料”等一系列激勵(lì)政策,以吸引各方投入,加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)。但政策實(shí)際落實(shí)過程中并未全面執(zhí)行到位,多數(shù)依托國土空間規(guī)劃最終成果的激勵(lì)政策受當(dāng)前省、市兩級國土空間規(guī)劃編制進(jìn)度影響無法落地實(shí)施,礦山生態(tài)修復(fù)市場化運(yùn)作系列政策紅利效應(yīng)并未完全釋放。

2.6 缺少統(tǒng)籌謀劃,導(dǎo)致項(xiàng)目績效目標(biāo)不合理

各市在爭取中央、省財(cái)政資金時(shí)未能統(tǒng)籌謀劃,科學(xué)合理的設(shè)置項(xiàng)目績效目標(biāo),導(dǎo)致上級財(cái)政資金下達(dá)后,在實(shí)際操作中,下達(dá)的資金量與制定的績效任務(wù)相差甚遠(yuǎn),為完成績效任務(wù),地方需要配套大量的資金,因目前地方經(jīng)濟(jì)困難,較難配套到位,導(dǎo)致項(xiàng)目難以施工。另外,項(xiàng)目申報(bào)前論證欠充分,未能做到“凈項(xiàng)目區(qū)”立項(xiàng),導(dǎo)致部分項(xiàng)目下達(dá)后難以進(jìn)場,從而導(dǎo)致項(xiàng)目績效目標(biāo)不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)。

3 對策建議

3.1 統(tǒng)一規(guī)劃,有序?qū)嵤?/h3>

以已經(jīng)開展的全省礦山核查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)結(jié)合年度變更調(diào)查成果,編制山東省歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)總體方案,將全省未治理廢棄礦山修復(fù)納入統(tǒng)一規(guī)劃,進(jìn)一步完善《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范歷史遺留廢棄露天開采礦山采取自然恢復(fù)方式進(jìn)行治理的通知》,健全自然修復(fù)礦山的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),建立動(dòng)態(tài)銷號制度。

3.2 細(xì)化社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)的政策

研究制定“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、市場化運(yùn)作”的礦山生態(tài)修復(fù)模式相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、政策,科學(xué)合理利用政策來化解項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到的困難和問題;在鼓勵(lì)礦山土地綜合修復(fù)利用、實(shí)行差別化土地供應(yīng)、盤活礦山存量建設(shè)用地等土地優(yōu)惠政策中,出臺相應(yīng)政策解釋及工作流程等指導(dǎo)文件,在涉及增減掛鉤指標(biāo)、占補(bǔ)平衡等新增耕地、林地指標(biāo)等多部門工作中,有簡易便于操作的協(xié)調(diào)機(jī)制做保障;細(xì)化新增耕地入庫和涉及殘余資源處置等情形,明確市場化方式修復(fù)行為準(zhǔn)則,進(jìn)一步規(guī)范市場化體系[18-20],切實(shí)提高社會資本投入的積極性。

3.3 充分發(fā)揮好示范項(xiàng)目的帶動(dòng)引領(lǐng)作用

在高標(biāo)準(zhǔn)開展好沂蒙山區(qū)域山水林田湖草沙一體化保護(hù)與修復(fù)工程的同時(shí),以《財(cái)政部辦公廳自然資源部辦公廳關(guān)于支持開展歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)示范工程的通知》為契機(jī),組織實(shí)施好山東省濟(jì)寧市南四湖自然保護(hù)區(qū)及周邊歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)示范工程示范項(xiàng)目,實(shí)施過程中加大對生態(tài)修復(fù)工程技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新力度,加強(qiáng)自然學(xué)科與工程類學(xué)科的交流互補(bǔ),理論與實(shí)踐相結(jié)合,積極引入先進(jìn)的修復(fù)技術(shù)[21],通過試點(diǎn)項(xiàng)目吸取有益的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),并推動(dòng)修復(fù)技術(shù)的不斷升級,推動(dòng)科研成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

3.4 創(chuàng)新“礦山生態(tài)修復(fù)+模式”,突出地方特色

根據(jù)廢棄礦山所處地理位置、區(qū)位條件、環(huán)境功能區(qū)劃等因素,按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜水則水、宜留則留”的原則,因地制宜,科學(xué)制定治理方案。編制礦山生態(tài)修復(fù)方案時(shí),地質(zhì)勘查與規(guī)劃設(shè)計(jì)、園林景觀設(shè)計(jì)單位共同參與,將廢棄礦山既有資源轉(zhuǎn)化為旅游資源、文化資源、景觀資源,探索創(chuàng)建“礦山生態(tài)修復(fù)+”新模式。各地在礦山生態(tài)修復(fù)方面經(jīng)過多年的探索,治理模式各具特色,創(chuàng)建“礦山生態(tài)修復(fù)+”模式,實(shí)現(xiàn)歷史遺留礦山的價(jià)值[22-23]。

3.5 建立健全負(fù)面清單制度

建立健全負(fù)面清單制度,對擬申請財(cái)政資金支持的項(xiàng)目要開展事前綜合評估工作,對不符合自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、耕地保護(hù)紅線等國家、省級管控要求的項(xiàng)目;有明確修復(fù)責(zé)任主體的項(xiàng)目;已有中央財(cái)政資金支持的項(xiàng)目;公園、廣場、雕塑等旅游設(shè)施,以及“盆景”工程等景觀工程建設(shè);涉及審計(jì)、督察發(fā)現(xiàn)問題未有效整改的項(xiàng)目一律不予以立項(xiàng),實(shí)施“凈項(xiàng)目區(qū)”立項(xiàng),確保財(cái)政資金投入的項(xiàng)目得以順利實(shí)施。

3.6 強(qiáng)化后期管護(hù)

礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后,由施工單位負(fù)責(zé)3年的養(yǎng)護(hù)管理,之后按照有關(guān)要求,移交林業(yè)或地方政府統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)管理,確保長期效果和治理區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善;也可制定以屬地政府管護(hù)為主體、以縣區(qū)自查與市級定期抽查相結(jié)合為輔助的監(jiān)管機(jī)制;“回頭看過去”,按照“雙隨機(jī)一公開”的方式,逐個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行回頭看檢查,嚴(yán)格后續(xù)監(jiān)管。

3.7 加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)

一是深入宣傳習(xí)近平生態(tài)文明思想,加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)輿論引導(dǎo),總結(jié)發(fā)布生態(tài)修復(fù)典型案例,表彰一批投身生態(tài)修復(fù)治理工作,取得明顯成效的先進(jìn)單位和個(gè)人。二是開展礦山生態(tài)修復(fù)培訓(xùn)。礦山修復(fù)工作涉及多個(gè)部門多種業(yè)務(wù),建議組織“線上”或“線下”業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策宣講活動(dòng),選派一線經(jīng)驗(yàn)豐富、理論知識扎實(shí)、政策把握清晰的綜合素質(zhì)人員,對基層從事礦山生態(tài)修復(fù)的工作人員開展系統(tǒng)培訓(xùn),加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),建立交流平臺。