陳 強 沈天添 賈 婷

(同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院,上海 200092)

引言

進入21世紀(jì)以來,新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展,科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟社會不斷碰撞、滲透、融合,呈現(xiàn)出數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的新特征?？茖W(xué)技術(shù)不再是簡單的經(jīng)濟發(fā)展工具,而是成為社會結(jié)構(gòu)變遷的重要驅(qū)動力,帶來創(chuàng)新范式的演進和系統(tǒng)規(guī)范的調(diào)整,對世界經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會轉(zhuǎn)型產(chǎn)生深遠影響。與此同時,國際科技競爭格局加速演變,科技創(chuàng)新外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻、不確定性增加,對我國科技治理理念和體系提出了更高要求。

2021年5月,習(xí)近平總書記在中國科學(xué)院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協(xié)第十次全國代表大會上的講話中指出:“科技是發(fā)展的利器,也可能成為風(fēng)險的源頭?！笨茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展一直處在動態(tài)變化之中,衍變出多層次、多主體、多樣化的擴散方式,迭代更新速度不斷加快。既要在技術(shù)創(chuàng)新中謀求發(fā)展,又要及時防范隨之帶來的多重風(fēng)險,需要科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新“齊頭并進”而非“以逸待勞”。如何把握好科技創(chuàng)新與制度供給之間的互動關(guān)系,使我國科技創(chuàng)新制度供給能力與高質(zhì)量發(fā)展要求相適應(yīng),成為近年來學(xué)術(shù)研究關(guān)注的焦點。

制度供給是指決策者在給定條件約束下通過特定的程序和渠道進行正式規(guī)則創(chuàng)新和設(shè)立的過程(1)臧樹偉、陳紅花、梅亮: 《能力演化、制度供給與企業(yè)突破性創(chuàng)新》,《科學(xué)學(xué)研究》2021年第39卷第5期,第930—939頁。。制度供給既在政策的形成過程中提供必要的程序和機制,也在政策實施中維護秩序、更新規(guī)則,體現(xiàn)使國家意志、目標(biāo)向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化的能力(2)燕繼榮: 《制度、政策與效能: 國家治理探源——兼論中國制度優(yōu)勢及效能轉(zhuǎn)化》,《政治學(xué)研究》2020年第2期,第2—13頁。。本文認為,科技創(chuàng)新制度是一種為響應(yīng)、適應(yīng)科技創(chuàng)新活動或使之與制度供給相適應(yīng)而形成正式規(guī)則的策略?？萍紕?chuàng)新制度的供給側(cè)涉及政策制定主體,制定、實施政策措施的目標(biāo)、過程和結(jié)果,需求側(cè)則主要針對科技創(chuàng)新活動的主體或環(huán)節(jié),通常也是政策制定主體預(yù)期的政策作用對象?？萍紕?chuàng)新制度供給為科技創(chuàng)新活動設(shè)立必要的約束性規(guī)則,在科技創(chuàng)新政策的形成、執(zhí)行過程中提供程序和功能。相關(guān)學(xué)者的研究聚焦于我國制度供給的形成和運行,一方面,自上而下的行政分級治理仍是我國主導(dǎo)的治理模式(3)Gunter Schubert,Bj?rn Alpermann, “Studying the Chinese Policy Process in the Era of ‘Top-Level Design’: the Contribution of ‘Political Steering’ Theory,”Journal of Chinese Political Science, vol.24, no.2 (January 2019), pp.199-224.,“達成共識”是我國政策制定的目標(biāo)訴求和顯著特征(4)陳玲、趙靜、薛瀾: 《擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型》,《管理世界》2010年第8期,第59—72頁。。中央對政策目標(biāo)和施力方向擁有較高決定權(quán),地方及具體部門在跟進政策過程時采取調(diào)整、細化、修訂等彈性手段保證一定的靈活性和自主性(5)薛金剛: 《中國政策過程的西方視角與本土化構(gòu)建——一個文獻述評》,《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第20卷第1期,第88—96頁。,通過局部的學(xué)習(xí)和試點機制總結(jié)了“摸著石頭過河”(6)徐湘林: 《“摸著石頭過河”與中國漸進政治改革的政策選擇》,《天津社會科學(xué)》2002年第3期,第43—46頁。、政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)(7)楊志軍、歐陽文忠: 《網(wǎng)約車改革實踐如何形成漸進學(xué)習(xí)型政策變遷?——基于政策學(xué)習(xí)與社會學(xué)習(xí)的雙維度分析》,《湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第45卷第3期,第17—24頁。、政策試驗(8)趙靜、薛瀾: 《探究政策機制的類型匹配與運用》,《中國社會科學(xué)》2021年第10期,第39—60頁。等經(jīng)驗。另一方面,我國公共政策的決策過程和社會參與之間存在復(fù)雜的互動關(guān)系,先后有學(xué)者提出強調(diào)社會集體決策和雙向運作流程的“上下來去”政策過程模型(9)寧騷: 《中國公共政策為什么成功?——基于中國經(jīng)驗的政策過程模型構(gòu)建與闡釋》,《新視野》2012年第1期,第17—23頁。,將官僚體系和社會網(wǎng)絡(luò)分別作為政策前臺和政策后臺的雙層互動決策模型(10)鐘裕民: 《雙層互動決策模型: 近十年來中國政策過程的一個解釋框架》,《南京師大學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第4期,第53—61頁。來解釋我國的政策過程。多元社會主體存在不同的行為模式和參與進路(11)張鋌: 《公眾參與科技決策探析》,《自然辯證法研究》2019年第35卷第6期,第45—49頁。(12)柏必成: 《智庫如何介入政策制定過程: 可能的路徑》,《理論與改革》2020年第6期,第119—131頁。(13)章昌平、錢楊楊: 《中國科技政策網(wǎng)絡(luò)分析: 行動者、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)互動》,《社會科學(xué)》2020年第2期,第3—17頁。,其中的利益沖突可能帶來廣泛的正外部性,也可能對政策的決策過程和執(zhí)行結(jié)果造成負面影響(14)文皓、池康偉: 《國際視野下的創(chuàng)新政策過程研究》,《科學(xué)學(xué)研究》2020年第38卷第1期,第34—44頁。。

已有研究結(jié)果表明,歷經(jīng)改革開放后四十余年變遷,我國科技創(chuàng)新制度供給與科技創(chuàng)新活動之間存在復(fù)雜演化關(guān)系。楊瑞龍認為,我國自改革開放后長期實行由政府主導(dǎo)、自上而下的供給主導(dǎo)型制度變遷方式,政府主體是決定制度供給方向、速度、形式和戰(zhàn)略安排的主導(dǎo)力量(15)楊瑞龍: 《論制度供給》,《經(jīng)濟研究》1993年第8期,第45—52頁。。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、政府職能的轉(zhuǎn)變以及社會力量的主動參與,我國科技創(chuàng)新制度變遷逐漸由供給主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向需求誘致型(16)陳強、敦帥: 《改革開放40年上海科技創(chuàng)新制度環(huán)境變遷研究——政策演進、總結(jié)評析與未來路向》,《經(jīng)濟體制改革》2019年第5期,第60—67頁。,表現(xiàn)出“政府導(dǎo)向”和“市場調(diào)節(jié)”協(xié)同發(fā)展、自下而上的制度變遷特征,制度供給與創(chuàng)新能力耦合發(fā)展(17)劉鳳朝、孫玉濤: 《我國科技政策向創(chuàng)新政策演變的過程、趨勢與建議——基于我國289項創(chuàng)新政策的實證分析》,《中國軟科學(xué)》2007年第5期,第34—42頁。。歷史經(jīng)驗表明,重大技術(shù)創(chuàng)新的應(yīng)用或重大商業(yè)模式的變革都需要相應(yīng)的制度供給(18)盧現(xiàn)祥: 《共享經(jīng)濟: 交易成本最小化、制度變革與制度供給》,《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第9期,第51—61頁。,制度供給需要尊重科學(xué)技術(shù)的演化規(guī)律,針對演化的不同階段動態(tài)適應(yīng),做到“有的放矢”(19)高峻峰: 《政府政策對新興技術(shù)演化的影響——以我國TD-SCDMA移動通訊技術(shù)的演化為例》,《中國軟科學(xué)》2010年第2期,第25—33頁。。例如,在我國高鐵行業(yè),國家以制度供給的變革和創(chuàng)新直接推動并支撐了高鐵技術(shù)進步(20)嚴(yán)藹艷、唐方成: 《我國高鐵技術(shù)創(chuàng)新的制度邏輯及變革路徑》,《科研管理》2022年第43卷第2期,第1—8頁。。但與此同時,需求側(cè)主體“上有政策、下有對策”的機會主義心態(tài)(21)楊瑞龍: 《論制度供給》,《經(jīng)濟研究》1993年第8期,第45—52頁。,以及政策協(xié)調(diào)配套存在的政策脫節(jié)、政策缺失、政策擁擠、政策沖突等問題(22)梁正: 《從科技政策到科技與創(chuàng)新政策——創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下的政策范式轉(zhuǎn)型與思考》,《科學(xué)學(xué)研究》2017年第35卷第2期,第170—176頁。都有可能使制度供給的實際效果偏離制度供給目標(biāo),造成供給失靈。

整體來看,已有研究往往針對單一制定主體或參與主體的行為模式和參與途徑進行分析,一定程度上弱化了不同主體尤其是社會主體所發(fā)揮的異質(zhì)性作用。此外,已有研究側(cè)重于就制度變遷動因展開研究,尤其關(guān)注政府和市場的關(guān)系,在供給側(cè)強調(diào)政府主體長期以來對制度供給的主導(dǎo)作用,缺乏以階段性的、動態(tài)性的視角切入對多元主體作用及其互動機制進行縱向比較的研究。隨著新一輪技術(shù)革命推動生產(chǎn)關(guān)系的變革,在“需求—供給”的框架下,我國科技創(chuàng)新制度供給時刻面臨內(nèi)外部環(huán)境變化而引致的新需求變化,越來越難以僅僅依靠路徑依賴延續(xù)制度供給的有效性和科學(xué)性,在發(fā)揮引導(dǎo)、激勵或規(guī)制作用的同時,也受到來自科學(xué)技術(shù)進步高速發(fā)展的反作用力,推動自身嘗試做出適應(yīng)、調(diào)整,乃至預(yù)判。為使科技創(chuàng)新制度供給能夠更好適配、引導(dǎo)新興前沿技術(shù)的發(fā)展方向,有必要對我國科技創(chuàng)新制度供給演進歷程回顧分析,把握制度供給的作用邊界與“慣性”規(guī)律,從而更好滿足科技進步需求、調(diào)整選擇方向和前進路徑,進而提升科技創(chuàng)新治理整體效能。

因此,本文將從邏輯、響應(yīng)和運行三個層面入手,構(gòu)建我國科技創(chuàng)新制度供給模式分析框架,以《科學(xué)技術(shù)進步法》的出臺和兩次修訂過程為例,探明人大、政府、公眾和智庫等多方主體如何在不同時期背景下推動政策的制定、執(zhí)行過程,總結(jié)我國科技創(chuàng)新領(lǐng)域制度供給演進特征,并結(jié)合技術(shù)快速迭代的新形勢背景給出對策建議。本文旨在厘清我國科技創(chuàng)新制度演進過程的內(nèi)在動力,指引科技創(chuàng)新制度未來深化發(fā)展的可能方向,為科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新適應(yīng)技術(shù)快速迭代的新形勢環(huán)境提供決策支持。

一、 制度供給模式分析框架

本文綜合以往學(xué)者觀點,從制度供給的邏輯起點出發(fā),將政策形成和運行過程中的主體和響應(yīng)方式納入分析范圍,結(jié)合政策過程的具體環(huán)節(jié),構(gòu)建“邏輯—響應(yīng)—運行”制度供給模式分析框架,如圖1所示。

圖1 制度供給模式分析框架

(一) 邏輯層面

技術(shù)快速迭代背景下,科技創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略屬性全方位凸顯,其與制度供給之間的天然聯(lián)系愈發(fā)密切,制度供給的邏輯成為引導(dǎo)或回應(yīng)科技創(chuàng)新活動發(fā)展的基本思路。同時,伴隨著技術(shù)進步與社會變革,科技創(chuàng)新活動始終處于動態(tài)變化之中,與之相對應(yīng)的一系列科技創(chuàng)新制度干預(yù)行為的出發(fā)點也會基于整體背景分析和趨勢研判而不斷調(diào)整優(yōu)化,并對供給環(huán)境和主體施加影響,之后成為多主體采取響應(yīng)方式、一系列政策運行過程的邏輯起點。以規(guī)律認知為基礎(chǔ),以現(xiàn)實需求為導(dǎo)向,在特定的發(fā)展時期,科技創(chuàng)新制度供給的邏輯起點可能側(cè)重于確保國家安全,保障社會的健康發(fā)展;也可能側(cè)重于解決總體資源配置的機制問題,打造適宜的市場發(fā)展環(huán)境;還可能側(cè)重于不斷滿足人民群眾對美好生活的需要,在不同情境下形成多層次的聚合,代表著制度供給的目的性和方向性,并始終與政策主體預(yù)期、政策目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。

(二) 響應(yīng)層面

從“系統(tǒng)思維”出發(fā),科技創(chuàng)新制度關(guān)注各主體之間互動關(guān)系和協(xié)調(diào)作用(23)張海豐、王琳: 《第四次工業(yè)革命與政策范式轉(zhuǎn)型: 從產(chǎn)業(yè)政策到創(chuàng)新政策》,《經(jīng)濟體制改革》2020年第3期,第109—115頁。。多個異質(zhì)性行為主體在科技創(chuàng)新政策的制定和運行過程中做出響應(yīng),并推動政策運行,這其中涉及人民代表大會、中央和地方各級政府、公眾、智庫等主體,可采取的方法和工具包括調(diào)研、比較、預(yù)測、試驗、情景模擬和推演、聽證、座談等。

具體而言,人民代表大會是我國國家權(quán)力機關(guān),擁有制定科技創(chuàng)新領(lǐng)域法律和地方性法規(guī)的立法權(quán),人大代表通過調(diào)研等方式聽取并反映人民群眾意見。我國具有從國務(wù)院到省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府層級關(guān)系結(jié)構(gòu),科技領(lǐng)域的垂直管理部門和地方政府之間形成條塊關(guān)系(24)陳振明、吳勇鋒: 《中國公共政策執(zhí)行的實踐優(yōu)勢與制度邏輯》,《科學(xué)社會主義》2021年第4期,第113—118頁。。中央和地方各級政府及有關(guān)部門在決策過程中通過考察調(diào)研等方式獲取和交換信息,降低治理的不確定性,協(xié)調(diào)其他參與主體的行動方向(25)田志龍、史俊、田博文等: 《新興產(chǎn)業(yè)政策決策過程中的不確定性管理研究——基于物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的宏觀政策決策過程的案例》,《管理學(xué)報》2015年第12卷第2期,第187—197頁。;亦可通過政策試驗獲得實踐信息和政策知識,即先由地方政府開展改革和試驗,再將成功的治理經(jīng)驗上升至國家層面進行全國推廣(26)付正: 《海外視域下的中國治理研究》,《國外理論動態(tài)》2021年第4期,第102—110頁。(27)趙靜、薛瀾: 《探究政策機制的類型匹配與運用》,《中國社會科學(xué)》2021年第10期,第39—60頁。。在科技創(chuàng)新政策形成過程中,公眾的參與有利于將更多因素引入科技評估和風(fēng)險管理,反映出制度供給的社會互動和公共利益(28)張鋌: 《公眾參與科技決策探析》,《自然辯證法研究》2019年第35卷第6期,第45—49頁。。智庫憑借自身的專業(yè)知識,運用調(diào)研、比較、情景模擬和推演等方法工具為政策制定者提供決策咨詢支持,主要在倡導(dǎo)議題、界定問題或設(shè)計方案等環(huán)節(jié)上參與政策過程(29)柏必成: 《智庫如何介入政策制定過程: 可能的路徑》,《理論與改革》2020年第6期,第119—131頁。,以客觀理性的視角對決策者和決策過程形成監(jiān)督。此外,企業(yè)、科研院所、金融機構(gòu)、科技中介、科技協(xié)會、媒體等主體也在響應(yīng)制度供給時發(fā)揮不同類型和不同程度的作用。

主體對制度供給做出響應(yīng)的方式可分為前瞻布局、事發(fā)應(yīng)急、事后總結(jié)三種。主體需要在有限的時間和信息內(nèi)參與完成決策,而由于個體的有限理性,主體或因來自內(nèi)外部的信息產(chǎn)生行動變化,在總結(jié)經(jīng)驗、協(xié)商決策的過程中發(fā)生政策學(xué)習(xí)的微觀機制(30)操小娟: 《政策學(xué)習(xí)視角下地方科技政策與氣候政策協(xié)調(diào)——以武漢為例》,《北京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第18卷第2期,第39—45頁。,以回應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境,為制度供給賦予柔性并增強其適應(yīng)能力(31)鄭宇冰、楊洋、陳喜樂: 《試論科技政策執(zhí)行的柔性模式》,《科學(xué)管理研究》2015年第33卷第5期,第13—16頁。。主體之間不可避免存在著價值沖突,從而影響科技創(chuàng)新制度供給的走向。

(三) 運行層面

制度主義將政策看作制度的輸出,政策的形成過程是制度供給在運行層面的最終落腳點和發(fā)揮作用的微觀系統(tǒng)。從理性發(fā)展的角度來看,公共政策通常按照一定的規(guī)則和程序演化、循環(huán),政策形成的過程可分為問題界定、議程設(shè)置、方案評估、政策決策、政策執(zhí)行和政策評估等六個環(huán)節(jié)(32)薛瀾、趙靜: 《轉(zhuǎn)型期公共政策過程的適應(yīng)性改革及局限》,《中國社會科學(xué)》2017年第9期,第45—67頁。。也有學(xué)者根據(jù)所研究的政策類型設(shè)定大同小異的政策環(huán)節(jié)(33)王亞華、舒全峰: 《中國精準(zhǔn)扶貧的政策過程與實踐經(jīng)驗》,《清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第36卷第1期,第141—155頁。。本文結(jié)合科技創(chuàng)新政策特點,將政策形成的過程分為議題提出、政策制定、政策執(zhí)行、政策反饋、政策修正(廢止)五個階段。立足于特定的供給邏輯,各階段之間的發(fā)展演進需要主體通過一定的方法或工具推動,在科技創(chuàng)新等具體領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)與政策環(huán)境、政策目標(biāo)相適應(yīng)的內(nèi)容生產(chǎn)與輸出,不間斷的效果反饋又進一步對主體產(chǎn)生不同程度的影響,由此形成運行層面與響應(yīng)層面的雙向互動關(guān)系。

從邏輯層面、響應(yīng)層面,再到運行層面,這是科技創(chuàng)新制度供給逐步落實、遞進和反饋的作用過程,也是其具象載體科技創(chuàng)新政策的形成過程。在邏輯層面,由邏輯起點出發(fā),基于對國家、市場、社會不同框架的考量,結(jié)合規(guī)律認知和現(xiàn)實需求,為之后秩序和規(guī)則的形成確定需要遵循的一系列原則,并通過影響多主體的行為取向和行為方式,將作用擴散到響應(yīng)層面和運行層面;在響應(yīng)層面,多主體通過發(fā)揮協(xié)同作用,進一步明確、豐富和落實相應(yīng)的原則規(guī)則,推動運行層面的政策過程,使制度供給盡可能響應(yīng)、適應(yīng)科技創(chuàng)新活動,或為科技創(chuàng)新活動適應(yīng)制度供給做準(zhǔn)備,提升制度供給的必要性和合理性;在運行層面,圍繞科技創(chuàng)新政策過程的不同環(huán)節(jié),依托于響應(yīng)層面與運行層面的雙向互動,制度供給持續(xù)釋放作用力并吸收反饋。實際上,制度供給的作用力不僅僅來自正式規(guī)則設(shè)立后的直接干預(yù),也源于設(shè)立過程中的價值導(dǎo)向,體現(xiàn)邏輯起點的奠基作用和深遠影響。

二、 我國科技創(chuàng)新制度供給模式——以《科學(xué)技術(shù)進步法》出臺和修訂過程為例

《科學(xué)技術(shù)進步法》被稱為我國科技創(chuàng)新領(lǐng)域的“基本法”,對促進我國科技進步、指導(dǎo)建設(shè)國家創(chuàng)新體系具有重要作用(34)李巖: 《科技基本法的“新步伐”》,《華東科技》2022年第5期,第5頁。。自1993年《科學(xué)技術(shù)進步法》出臺以來,我國經(jīng)濟社會在三十年的發(fā)展歷程中,面臨的內(nèi)外部形勢、挑戰(zhàn)不同,對科技創(chuàng)新形成的認知、提出的要求也不同。以政策手段介入科技創(chuàng)新活動的施力點發(fā)生變化,而政策形成過程的方式方法也在不斷迭代,反映我國科技創(chuàng)新制度供給模式的演變。

本文以《科學(xué)技術(shù)進步法》為例,圍繞其1993年出臺、2007年第一次修訂以及2021年第二次修訂的過程,分別剖析不同時期下的政策形成過程;結(jié)合制度供給模式分析框架,對比總結(jié)我國科技創(chuàng)新制度供給模式演進特征。

(一) 1993年出臺《科學(xué)技術(shù)進步法》

在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進程中,隨著科學(xué)技術(shù)對社會經(jīng)濟、政治、文化等各個領(lǐng)域的覆蓋和滲透,科學(xué)技術(shù)活動的作用和重要性日益突出,但科技與經(jīng)濟結(jié)合的問題一直未能得到較好解決。20世紀(jì)80年代末到90年代初期,鄧小平同志提出的“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的科學(xué)論斷在全國深入人心,多地感應(yīng)到轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、以先進的科學(xué)技術(shù)和科學(xué)管理改造國民經(jīng)濟各個部門的迫切需求,逐步明確依靠科學(xué)技術(shù)振興地方經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略思想,如江蘇省于1989年1月明確提出實施“科技興省”戰(zhàn)略,并于1992年8月率先通過了《江蘇省科學(xué)技術(shù)進步條例》,先行一步為全國科技進步立法提供經(jīng)驗。眾多科技、經(jīng)濟和法律領(lǐng)域的工作者實地調(diào)研地方科技進步立法情況,著手分析科技進步立法的法律原則,探討政府在科技進步中的作用和責(zé)任,認為有必要也有條件制定一部我國科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的“基本大法”,總領(lǐng)我國科技工作的原則、方針和布局。

1990年3月,在七屆全國人大三次會議上,楊浚等172名全國人大代表聯(lián)合提出“關(guān)于抓緊制定《科技進步法》的提案”,認為科學(xué)技術(shù)進步是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的希望所在,而科學(xué)技術(shù)進步也需要社會主義法制的強大保障(35)參見《科技法學(xué)》1990年第3期所轉(zhuǎn)載的《關(guān)于抓緊制定〈科技進步法〉的提案》。。這一提案受到黨和政府的高度重視。1990年8月,國家科委會同有關(guān)部門,吸納科技界、法律界、經(jīng)濟界的專家,組成了科技進步法工作小組,并委托中國科協(xié)和中國科學(xué)院、北大科技法研究中心等單位分別形成草案試擬稿。全國人大教科文衛(wèi)委員會也成立了科技進步法研究小組開展調(diào)查研究和分析論證工作。參與起草的工作人員深入全國20多個省市調(diào)研,多次召開專家座談會聽取意見,借鑒國外成熟經(jīng)驗,充分發(fā)揮集體智慧擬出科技進步法草案初稿(36)參見李歷: 《科技進步法即將出臺——人大常委會審議科技進步法草案》,《瞭望周刊》1992年第47期,第22—23頁。。

1990年11月,全國人大教科文衛(wèi)委員會和國家科委在廣西桂林召開“全國科技進步法研討會”,來自全國的人大和政府代表以及法律界、科技界、經(jīng)濟界的150多名專家學(xué)者對一份大綱、兩份試擬草案進行比較、分析和研究,提出1 000多條修改意見(37)參見夏承禹: 《全國科技進步法研討會綜述》,《科技進步與對策》1991年第1期,第42—43頁。,立法工作進入起草階段。此后一年多的時間內(nèi),起草工作小組先后在宜昌和廈門召開專題研討會和第二次全國性研討會,來自各地區(qū)、各部門的人大、政府和高校代表積極貢獻所思所想,不斷對草案提出修改意見。1992年初,先后七易其稿的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法(草案)》經(jīng)國家科委審議通過,提交國務(wù)院審議,并于1992年11月提請七屆全國人大常委會第28次會議審議。1993年7月2日,《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》由第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過,并于1993年10月1日起實施。

由于是我國第一部具有基本法性質(zhì)的科技大法,《科學(xué)技術(shù)進步法》在立法工作中面臨諸多難題。一方面,我國科技工作的法制基礎(chǔ)薄弱,對科學(xué)技術(shù)的戰(zhàn)略地位、科技進步的主要力量、科技成果的商品屬性等理論問題認知不夠深入,尚未對這些基本問題形成共識,難以形成有效的理論支撐;另一方面,科技投入的資金缺口、科研人員的能動性受限、科技管理體系和決策流程建設(shè)不完善、地方科技發(fā)展不平衡等現(xiàn)實問題擺在面前,是否要建立統(tǒng)籌科技工作的機構(gòu)、如何協(xié)調(diào)科技和經(jīng)濟管理部門的關(guān)系、如何引入和利用國外先進技術(shù)知識等實踐操作上的具體問題成為各方討論的焦點。

在政策制訂的過程中,黨和政府充分吸納專家學(xué)者意見,結(jié)合地方實踐經(jīng)驗對草案進行多次修改,是制度決策民主化、科學(xué)化的體現(xiàn)。人大代表、政府官員、學(xué)者等相關(guān)領(lǐng)域工作者學(xué)習(xí)“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的科學(xué)論斷和戰(zhàn)略思想,梳理總結(jié)科技體制改革和科技戰(zhàn)線改革開放的實踐成果,結(jié)合地方科技興省、科技興市和依靠科技振興行業(yè)的實踐經(jīng)驗,吸收國際科技立法經(jīng)驗,經(jīng)反復(fù)交流、討論后對理論和現(xiàn)實問題形成基本判斷,使得《科學(xué)技術(shù)進步法》成為一部具有宣言性、綱領(lǐng)性,同時又具有實踐性、操作性的基本法。

1993年出臺的《科學(xué)技術(shù)進步法》明確了我國推進科技進步工作的基本方針和基本原則,強調(diào)科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系,就發(fā)展高新技術(shù)研究、基礎(chǔ)研究,支持研究開發(fā)機構(gòu)、科技工作者以及保障科技經(jīng)費投入等提出明確措施,同時“獎懲兼?zhèn)洹薄Ｔ摲ǔ浞煮w現(xiàn)“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的思想,確立了科學(xué)技術(shù)在我國現(xiàn)代化建設(shè)中優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,通過規(guī)范我國科學(xué)技術(shù)活動、調(diào)整科技活動中的結(jié)構(gòu)關(guān)系、指引科技事業(yè)發(fā)展,為我國科學(xué)技術(shù)事業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展提供法制保障。在《科學(xué)技術(shù)進步法》制定和落實的過程中,全國多個省、市通過組織專家論證、征求社會意見等方式,制定、完善地方科技進步條例,既與《科學(xué)技術(shù)進步法》配套,又能體現(xiàn)地方特色,提高實踐性和可操作性。各級人大常委會在全國各地檢查《科學(xué)技術(shù)進步法》實施情況,督促法律實施主管機關(guān)進一步加強執(zhí)法工作(38)參見《全國人大常委會將檢查科技進步法實施情況》,2003年10月30日,https://news.sina.com.cn/o/2003-10-30/06341019912s.shtml,2023年6月26日。。隨著時間的推移,正在執(zhí)行中的科技政策也需要不斷修改以適應(yīng)內(nèi)外部形勢的變化,為科技工作提供長期、穩(wěn)定的有效保障。

(二) 2007年第一次修訂《科學(xué)技術(shù)進步法》

自《科學(xué)技術(shù)進步法》實施之后的十多年里,我國在改革創(chuàng)新中逐步建立科技與經(jīng)濟緊密結(jié)合的體制機制,既促進了科學(xué)技術(shù)事業(yè)自身的發(fā)展,又為經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展提供了穩(wěn)定支撐。隨著21世紀(jì)的到來,科技發(fā)展日新月異,國際科技競爭演化為一場“創(chuàng)新戰(zhàn)”。數(shù)據(jù)顯示,到2007年,我國GDP已經(jīng)先后超過了法國、英國和德國,成為世界第三大經(jīng)濟體。彼時我國GDP占全球的比重達到6.1%,在短短六年中提升近2個百分點,進入強勁、穩(wěn)健的發(fā)展階段,我國通過技術(shù)貿(mào)易、參與國際合作研究等方式提升科技創(chuàng)新能力,快速縮小與世界先進科技水平的差距。

全國人大先后制定了促進科技成果轉(zhuǎn)化法、科學(xué)技術(shù)普及法等一系列科技法律,國務(wù)院和有關(guān)部門也制定了配套的法規(guī)、規(guī)章和文件,全國各地形成的地方科技進步條例和各具特色的地方性法律約兩百件,有力地推動《科學(xué)技術(shù)進步法》落地實施(39)參見羅暉: 《〈科技進步法〉要“變臉”了》,《科技日報》2007年8月26日,第1版。。進入21世紀(jì)后,我國提出全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo),確立了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,進入到完善社會主義市場經(jīng)濟體制的新階段,對《科學(xué)技術(shù)進步法》提出了與時俱進的新要求。一些學(xué)術(shù)聲音認為,《科學(xué)技術(shù)進步法》的法律制裁手段單一,對新興技術(shù)的倫理準(zhǔn)則尚未提及,對環(huán)境危機等科技進步帶來的負面影響也欠缺考慮,呼吁對其進行修改以適應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展、科技法制發(fā)展的需求和加入國際競爭的需要。此外,在《科學(xué)技術(shù)進步法》落實過程中,科技進步的宏觀協(xié)調(diào)機制不健全、科技投入不足、企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新主體地位尚未完全確立等長期反饋存在的問題亟待解決(40)參見路甬祥: 《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法〉實施情況的報告——2004年4月4日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議上》,《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2004年第4期,第305—310頁。。

在2003年3月舉行的十屆全國人大一次會議上,戴麗莉等100名代表提出關(guān)于修改科技進步法的議案。從2004年初開始,科技部、全國人大教科文衛(wèi)委員會聯(lián)合牽頭成立了跨部門的起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組。工作組深入基層,在全國各地和政府部門、企業(yè)、高等院校、科研院所、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、科技中介等機構(gòu)人員等進行座談,開展了大量調(diào)研工作(41)參見劉莉: 《六大建議完善科技進步法》,《科技日報》2006年3月13日,第5版。。2004年7月,來自全國人大常委會、科技部、教育部和中國科學(xué)院、清華大學(xué)、中國政法大學(xué)等單位的20余名官員和專家在清華大學(xué)圍繞《科學(xué)技術(shù)進步法》修訂展開探討。2005年12月,科技部起草的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法(修訂草案)(送審稿)》報請國務(wù)院審批,國務(wù)院法制辦公室先后三次征求中央單位、軍隊總部、省級人民政府、科研機構(gòu)和企業(yè)的意見(42)參見萬鋼: 《關(guān)于〈中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法(修訂草案)〉的說明——2007年8月26日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上》,《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2008年第1期,第57—60頁。。當(dāng)月發(fā)布的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》也對進一步完善和提升國家科技基本立法提出新的要求。

2007年3月22日,國務(wù)院法制辦公室全文公布了《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法(修訂草案)(征求意見稿)》,在中央政府門戶網(wǎng)站和中國政府法制信息網(wǎng)站公開征求社會各界意見。這是國務(wù)院法制辦公室第一次就法律草案征求意見,引起社會廣泛關(guān)注(43)參見羅暉: 《〈科技進步法〉要“變臉”了》,《科技日報》2007年8月26日,第1版。。在國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過修訂草案,并由全國人大常委會對修訂草案進行一審之后,2007年12月23日,全國人大常委會對科學(xué)技術(shù)進步法修訂草案進行二審,對建立規(guī)范的咨詢和決策機制、明確財政性資金資助范圍、進一步明確利用財政性資金形成的知識產(chǎn)權(quán)歸屬、完善企業(yè)技術(shù)進步內(nèi)容和寬容科學(xué)家失敗五方面內(nèi)容進一步修改完善(44)參見王以銘: 《全國人大法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法(修訂草案)〉審議結(jié)果的報告——2007年12月23日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上》,《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2008年第1期,第61—63頁。。2007年12月29日,修訂后的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》由第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議審議通過,自2008年7月1日起施行。

隨著國家創(chuàng)新體系建設(shè)的推進,我國在產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、科技服務(wù)體系建設(shè)等方面取得了一定的實踐經(jīng)驗,具備了相應(yīng)的社會環(huán)境和條件。但同時,有少數(shù)企業(yè)忽視社會責(zé)任,發(fā)生研發(fā)“瘦肉精”造成食用者中毒等利用科學(xué)技術(shù)侵害社會公共利益和公民健康的社會事件,表現(xiàn)出科技的“雙刃劍”作用。在《科學(xué)技術(shù)進步法》的修訂過程中,有關(guān)部門多次邀請高校、科研院所、企業(yè)代表等進行座談,特別是依托網(wǎng)絡(luò)拓寬意見征求渠道,讓廣大民眾參與提出自己的建議,吸收了更多不同主體的觀點意見;也在制度運行的過程中,從社會事件的巨大反響中吸取教訓(xùn),認識到科技進步可能帶來的倫理風(fēng)險并加以規(guī)制。

2007年修訂后的《科學(xué)技術(shù)進步法》以創(chuàng)新為主線,將堅持自主創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國家寫入法律總則;增設(shè)了企業(yè)技術(shù)進步專章,強調(diào)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體作用,提出要建立企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系;提出國家要制定和實施知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略,特別是第二十條明確了利用財政性資金取得的知識產(chǎn)權(quán)歸授權(quán)項目承擔(dān)者所有,這也成為我國知識產(chǎn)權(quán)法律制度的一個重要突破;鼓勵科研人員自由探索,首次將“寬容失敗”上升到法律層面,并對科技造假做出法律規(guī)定;此外,還明確規(guī)定以政府采購手段支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù),結(jié)合市場機制扶持自主創(chuàng)新。隨著我國新修訂《科學(xué)技術(shù)進步法》的實施,我國科學(xué)技術(shù)法律體系初步完備。2010年,全國人大常委會首次開展立法后評估試點工作,對《科學(xué)技術(shù)進步法》等多部法律制度通過問卷調(diào)查、實地調(diào)研、案例分析等多種形式進行立法后評估,為制度供給的修改完善提供重要依據(jù)(45)《吳邦國: 建立立法后評估工作機制》,2013年3月8日,http://news.cntv.cn/2013/03/08/ARTI1362731227994268.shtml,2023年6月26日。。

相較于1993年出臺的《科學(xué)技術(shù)進步法》,本次修訂緊密聯(lián)系建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標(biāo),具有明確的體系建設(shè)導(dǎo)向,同時對科技發(fā)展可能為社會公共利益帶來的負面影響和潛在風(fēng)險做出規(guī)制,從邏輯層面豐富制度供給的出發(fā)點;在響應(yīng)過程中納入來自學(xué)界、業(yè)界等更多主體的不同聲音,利用座談會、互聯(lián)網(wǎng)等形式拓寬社會主體的參與渠道,在響應(yīng)層面增強主體多元性及多元主體參與政策形成過程的工具手段;并在出臺后著手完善立法后評估機制,考察政策實施效果并形成政策反饋,以全生命周期的視角管理政策運行。

(三) 2021年第二次修訂《科學(xué)技術(shù)進步法》

黨的十八大以來,我國把創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力,明確了加快建設(shè)創(chuàng)新型國家和世界科技強國的目標(biāo)。我國科技事業(yè)密集發(fā)力、加速跨越,取得一系列歷史成就。但與此同時,隨著科技實力的擴張,我國在越來越多的科技領(lǐng)域被美國等發(fā)達國家視為競爭對手而非合作伙伴,國際科技合作遭到嚴(yán)重政治干涉,面臨著來自國際科技領(lǐng)域的遏制與競爭。同時,隨著中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。站在“兩個一百年”的歷史交匯點,實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系對科技創(chuàng)新工作提出了新要求。

2018年11月,全國人大教科文衛(wèi)委員會和科技部牽頭成立科技進步法修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組并召開第一次會議,對修法工作進行了總體部署。2019年3月,全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會召開科技界科技進步法修改座談會,聽取科技領(lǐng)域有關(guān)單位和專家的意見建議(46)參見王晨: 《為建設(shè)創(chuàng)新型國家提供有力法治保障——在科技界科技進步法修改工作座談會上的講話》,《中國人大》2019年第8期,第14—16頁。。此后,相關(guān)部門和地方單位多次在全國各地召開調(diào)研座談會,了解現(xiàn)行《科學(xué)技術(shù)進步法》貫徹實施情況,掌握來自高校、科研院所、企業(yè)、科技協(xié)會等多方代表對修法的不同想法。

在2020年第十三屆全國人民代表大會第三次會議上,來自浙江、廣東和福建代表團的代表們分別提出關(guān)于修改科學(xué)技術(shù)進步法的議案(47)參見全國人民代表大會教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會: 《全國人民代表大會教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會關(guān)于第十三屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》,《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2021年第2期,第323—338頁。,而修改《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》也已被納入十三屆全國人大常務(wù)委員會立法規(guī)劃的重要項目。2021年8月,第十三屆全國人大常委會第三十次會議對《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法(修訂草案)》進行初次審議,草案對提升原始創(chuàng)新能力、強化國家戰(zhàn)略科技力量、推動關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新布局、擴大科學(xué)技術(shù)開放與合作等做出規(guī)定(48)參見李學(xué)勇: 《關(guān)于〈中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法(修訂草案)〉的說明——2021年8月17日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上》,《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2022年第1期,第49—53頁。,并公開向社會公眾征求意見。2021年12月24日,全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》第二次修訂,增加了有關(guān)碳達峰碳中和目標(biāo)、中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃、科技領(lǐng)軍企業(yè)和實驗室體系的四項規(guī)定(49)參見蔣向利: 《保障創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施 加速實現(xiàn)高水平科技自立自強——新修訂的科學(xué)技術(shù)進步法呈現(xiàn)新思路新變化》,《中國科技產(chǎn)業(yè)》2022年第1期,第36—39頁。。修訂后的科技進步法已于2022年1月1日起施行。

以制度調(diào)整與規(guī)則創(chuàng)新適應(yīng)科技進步和創(chuàng)新發(fā)展,是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵標(biāo)志(50)肖尤丹: 《全面邁向創(chuàng)新法時代——2021年〈中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法〉修訂評述》,《中國科學(xué)院院刊》2022年第37卷第1期,第101—111頁。。隨著科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新與經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域聯(lián)系更加緊密,新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命正在重塑全球創(chuàng)新版圖,我國科技創(chuàng)新治理體系面臨著一系列挑戰(zhàn)。越來越多的實踐觀點認為,原始創(chuàng)新能力不足已經(jīng)成為制約我國長期發(fā)展的關(guān)鍵因素。相比一些發(fā)達國家,我國基礎(chǔ)研究投入主要來自中央和地方財政,部分地方科技投入不到位,企業(yè)和社會力量參與不足,不利于攻克關(guān)鍵核心技術(shù)和開發(fā)原創(chuàng)性科技成果。同時,國際競爭態(tài)勢的變化使得創(chuàng)新發(fā)展中不穩(wěn)定、不確定性因素增加,我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的全球布局受到打壓,而國際科技合作形勢也更為緊張,對制度供給的保障和激勵作用提出更高要求。此外,人工智能、腦科學(xué)等新興領(lǐng)域的突破和數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)的誕生在釋放巨大創(chuàng)新潛力的同時,也在持續(xù)挑戰(zhàn)我國科技創(chuàng)新治理體系的深層次規(guī)范和監(jiān)督機制。我國科技創(chuàng)新制度供給既要為難以預(yù)估的巨大變化留好活口,也要牢牢把握應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的底線。

與2007年修訂的《科學(xué)技術(shù)進步法》相比,此次修訂由原來的八章七十五條改為目前的十二章一百一十七條,增加了基礎(chǔ)研究、區(qū)域科技創(chuàng)新、國際科學(xué)技術(shù)合作、監(jiān)督管理四章,對現(xiàn)行的科技基本性法律進行了全面、系統(tǒng)地更新。不僅將“把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”等黨和國家的創(chuàng)新論斷寫入法律,還將國家創(chuàng)新體系建設(shè)提升為制度主線,在總則部分新增創(chuàng)新體系建設(shè)專門條款,全面升級我國科技治理體系。

在科技進步法這一次的修訂過程中,隨著調(diào)研、座談的深入,各方不僅從現(xiàn)行治理體系的實施情況中汲取經(jīng)驗、有的放矢,也綜合考慮我國當(dāng)下面臨的現(xiàn)實需要,積極回應(yīng)科技發(fā)展新趨勢可能帶來的新挑戰(zhàn)。相較于上一次修訂過程,這次修訂過程在秉持多重制度邏輯的基礎(chǔ)上,進一步強調(diào)補齊“短板”、強化風(fēng)險應(yīng)對能力,有針對性地立足于當(dāng)下國家戰(zhàn)略需求與前瞻性系統(tǒng)布局來完善制度供給;通過廣泛調(diào)研論證,結(jié)合智庫、企業(yè)、公眾等多元主體的響應(yīng)內(nèi)容與政策運行效果,在鞏固、深化響應(yīng)層面與運行層面之間互動關(guān)系的過程中,著眼于對國內(nèi)外秩序結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整的研判、預(yù)判,探索如何推陳出新地引領(lǐng)、規(guī)范、促進和保障我國科技事業(yè)發(fā)展,以期應(yīng)對未來復(fù)雜競爭環(huán)境的瓶頸制約與不確定性挑戰(zhàn)。

三、 我國科技創(chuàng)新制度供給演進特征

從1993年出臺,到2007年第一次修訂,再到2021年第二次修訂,《科學(xué)技術(shù)進步法》綜合我國過去近三十年的科技創(chuàng)新制度成果,反映特定歷史時期的國情民情和世界科技發(fā)展的潮流趨勢。除了《科學(xué)技術(shù)進步法》這一科技領(lǐng)域的基本性法律外,不同級別的法規(guī)、規(guī)章和其他政策文件通過功能互動、優(yōu)勢互補和配套協(xié)同,在改進與更新中持續(xù)完善我國科技創(chuàng)新治理體系。與此同時,我國科學(xué)技術(shù)在越來越多的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了從跟跑到并跑、再從并跑到領(lǐng)跑的蛻變,從組裝零部件到打破核心技術(shù)壟斷,科技原始創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn),由點及面增強科技自立自強的發(fā)展新動力。我國科技創(chuàng)新制度供給跟隨科技創(chuàng)新的時代步伐與時俱進,在理論指導(dǎo)下進步、在實踐探索中深化發(fā)展,表現(xiàn)出一定的演進特征。

(一) 邏輯層面: 由單點推進轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S互補

早期,我國科技創(chuàng)新制度供給主要針對科技與經(jīng)濟“兩張皮”的矛盾,從科技活動所需要的人才、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等入手,分析解決技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)中的具體問題,例如以直接劃撥、合同化管理等方式運營科技資金投入,以政府之“手”引導(dǎo)資源配置方向,在經(jīng)濟基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固之時致力于恢復(fù)和保障科研活動的正常秩序,加快科學(xué)技術(shù)向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立,我國在實踐探索中逐漸認識、尊重市場。政府對科技創(chuàng)新的引導(dǎo)開始更多地表現(xiàn)為謀定戰(zhàn)略、制定規(guī)劃和計劃,先后將科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略等寫入科技基本法,在政策制訂中兼顧綱領(lǐng)性和可操作性的統(tǒng)一;同時,以政府采購手段支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù),結(jié)合市場機制扶持創(chuàng)新,既要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,也要探究解決如何讓政府更好發(fā)揮作用這一挑戰(zhàn)性問題。

隨著科技對社會影響的深度和廣度不斷加大,新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)對社會結(jié)構(gòu)和社會倫理造成沖擊,引發(fā)新的社會矛盾(51)胡志堅、盧陽旭、趙延?xùn)|等: 《重視新技術(shù)可能導(dǎo)致的社會風(fēng)險 及時預(yù)防和化解社會矛盾》,《科技中國》2018年第8期,第1—3頁。。科技創(chuàng)新制度供給也在不斷強化對社會風(fēng)險的治理,如推進以人工智能技術(shù)助力老年人跨越“數(shù)字鴻溝”等適應(yīng)性技術(shù)發(fā)展,或是探索將科技與法律結(jié)合從而對用戶隱私保護形成規(guī)制,將治理范疇拓展到科技創(chuàng)新對社會治理所帶來的負面損害和韌性考驗上。

近年來,我國所面臨的科技內(nèi)外部環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜,科技領(lǐng)域統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重要性凸顯,依靠市場競爭機制并不能充分?jǐn)[脫我國自主創(chuàng)新能力不足的現(xiàn)實困局(52)張杰、李榮: 《政府主導(dǎo)與市場決定的有機融合——基于對中國產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策的反思》,《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2018年第3期,第45—53頁。。如何對依靠創(chuàng)新解決經(jīng)濟社會發(fā)展重大科技瓶頸問題的“舉國體制”和依靠市場機制引導(dǎo)、檢驗創(chuàng)新成果的市場模式進行兼顧和平衡,被越來越多地納入制度供給的考量范圍。2021年,《科學(xué)技術(shù)進步法》將強化國家戰(zhàn)略科技力量、推動關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)等寫入修改內(nèi)容,明確提出了“健全社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制”等措施。相較于傳統(tǒng)舉國體制,科技創(chuàng)新新型舉國體制在市場經(jīng)濟條件下依靠國家力量發(fā)揮優(yōu)勢,統(tǒng)籌社會資源,表現(xiàn)出基于國家、市場和社會三方面有機協(xié)調(diào)的多重制度供給導(dǎo)向(53)朱春奎: 《科技創(chuàng)新新型舉國體制的多重制度邏輯與發(fā)展路徑》,《求索》2023年第2期,第137—143頁。,對我國科技創(chuàng)新治理體系形成重要戰(zhàn)略支撐。

結(jié)合不同時期的背景分析,我國科技創(chuàng)新制度供給表現(xiàn)出政策目標(biāo)更多維、決策依據(jù)更完善、思考方式更全面的演變趨勢。以《科學(xué)技術(shù)進步法》為例,從推動科技為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)、為社會發(fā)展服務(wù)再到關(guān)注具體的倫理風(fēng)險與科研誠信問題,供給導(dǎo)向由“國家需要”“市場需要”擴展到“社會需要”,形成不同的出發(fā)點并在不同的時期各有所側(cè)重。以國家、市場和社會分別作為制度供給的邏輯起點,我國科技創(chuàng)新制度供給具有三種不同的政策形成邏輯,分別對應(yīng)運用國家手段建立起突破瓶頸、防范風(fēng)險的穩(wěn)定秩序,將市場機制作為激發(fā)國家創(chuàng)新體系活力的動力源泉和及時化解新的社會矛盾為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提質(zhì)增效。三者在發(fā)展順序上具有承接關(guān)系但并不互斥,呈現(xiàn)出由單一邏輯推進轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N邏輯互補的演進思路。隨著我國科技事業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新能力的提高,混合使用三種邏輯起點的復(fù)雜邏輯將更能滿足應(yīng)對復(fù)雜化、多元化的風(fēng)險與挑戰(zhàn)的需要。

(二) 響應(yīng)層面: 由單向傳導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾交?/h3>

我國科技創(chuàng)新制度供給的響應(yīng)范圍與國家創(chuàng)新體系建設(shè)歷程密不可分。在我國科技事業(yè)建制化發(fā)展之初,人們的知識水平普遍不高,精英群體成為參與科技政策制定的諫言主體,黨和政府吸納專家學(xué)者意見推出科技政策,依靠行政機關(guān)的層級關(guān)系結(jié)構(gòu)自上而下傳遞和執(zhí)行政策。隨著我國加快建設(shè)國家創(chuàng)新體系的步伐,參與制定科技政策的主體范圍逐漸擴大,除人大和政府部門外,企業(yè)、高校、公眾、智庫、科技中介、科技協(xié)會等多方主體都不同程度地參與其中,科技政策制定主體向公眾主體發(fā)生變遷(54)李俠、邢潤川: 《論科技政策制定主體的變遷與模型選擇》,《自然辯證法研究》2001年第11期,第27—31頁。。制度供給不再單單體現(xiàn)國家意志,而是依靠不同主體的分工、合作、互動,以盡可能開展協(xié)商、達成共識的方式尋求出路,并在推出政策的后續(xù)環(huán)節(jié)中加強檢查與反饋,以在不斷變化的新形勢下提升制度供給的效率和質(zhì)量。

我國科技創(chuàng)新制度供給經(jīng)歷了從單向傳導(dǎo)模式到多方互動模式的轉(zhuǎn)變,在一定意義上展現(xiàn)了科技創(chuàng)新制度供給民主化、科學(xué)化的演進歷程,這與科學(xué)知識生產(chǎn)方式和政府治理方式的共同改變相同步。一方面,科學(xué)知識生產(chǎn)的情境化、精細化促使決策者向差異化的多元主體尋求更多維的知識視角來充實決策依據(jù)。在政策形成和運行過程中,現(xiàn)有政策有可能因為環(huán)境變化帶來的不確定性因素而面臨政策失靈的風(fēng)險,決策者需要足夠的科學(xué)知識來確保政策過程的責(zé)任性與透明性?？茖W(xué)技術(shù)的快速迭代推動知識生產(chǎn)方式的更新,在有限理性的視角下,政府、專家的“理性”因為信息不完全、利益沖突等原因顯現(xiàn)出越來越多的局限性,因而需要在發(fā)揮其作用的同時,進一步擴大制度供給的響應(yīng)范圍從而形成知識互補。伴隨著知識社會的形成,制度供給主體統(tǒng)籌各界智力資源、積極借助組織外部力量獲得智力支持,公眾、智庫等其他多元主體通過知識擴散對政策過程施加影響,集聚碎片化的社會力量為科學(xué)決策填補“地方性知識”的空白(55)蘇竣、郭躍、汝鵬: 《從精英決策到大眾參與: 理性視角下的科技決策模式變遷研究》,《中國行政管理》2014年第3期,第90—94頁。,以避免技術(shù)性思維的狹隘,并盡可能降低政策失靈的風(fēng)險。另一方面,上下級政府間在互動中形成跨層級的知識流動,并推動政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。當(dāng)市場在資源配置中的決定性作用日漸受到重視,政府也轉(zhuǎn)為發(fā)揮更隱形的作用,通過政策學(xué)習(xí)和政策試驗機制及時調(diào)整科技政策的內(nèi)容和科技發(fā)展的方向。中央政府賦予地方政府更多決策權(quán),使地方政府著眼于自身話語體系設(shè)計地方細則,而地方實踐經(jīng)驗也能夠為政府應(yīng)對科技問題提供學(xué)習(xí)選項,如科技進步法制定之初汲取了多地以科技進步振興地方經(jīng)濟的治理經(jīng)驗,并收集各地落實情況以便進一步修正,具有自下而上的輸入特征。

(三) 運行層面: 由響應(yīng)性治理轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶灾卫?/h3>

科技創(chuàng)新制度供給源于對我國科技事業(yè)發(fā)展的需求,通過搭建信息傳遞渠道、及時應(yīng)對技術(shù)進步帶來的形勢變化,實現(xiàn)制度創(chuàng)新與科技創(chuàng)新的交互,使科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求相適應(yīng),形成一種由事件觸發(fā)互動的響應(yīng)性治理模式。隨著科學(xué)技術(shù)迭代周期大大縮短、系統(tǒng)性風(fēng)險的不確定性增強,決策者了解新興科技成果的時間有限、了解方式被動,以往響應(yīng)性的制度供給需要一定時間才能在實踐層面見效,難以跟上科學(xué)技術(shù)快速革新的步伐,科技領(lǐng)域所面臨的決策風(fēng)險加大。

伴隨著國家創(chuàng)新體系建設(shè)的推進,各方主體逐漸對制度供給如何更好應(yīng)對新技術(shù)變革形成共同訴求。我國科技創(chuàng)新制度供給既著眼于當(dāng)前遇到的現(xiàn)實問題,也立足于縱觀全局的長遠發(fā)展。2021年第二次修訂的《科學(xué)技術(shù)進步法》強調(diào)規(guī)劃部署原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的重要性,著眼于通過完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制,對具有前瞻性、戰(zhàn)略性的新興科學(xué)技術(shù)進行有組織有策略的超前布局,把握創(chuàng)新發(fā)展主動權(quán)。

我國科技創(chuàng)新制度供給越來越多地將前瞻式分析納入政策過程的全周期當(dāng)中。在議題提出、政策制定的環(huán)節(jié)中,通過搜集以往政策反饋中存在的各類問題,分析潛在風(fēng)險和趨勢變化,使政策越來越接近科技創(chuàng)新的規(guī)律,以更高的前瞻性和包容性為新事物構(gòu)建能夠突破現(xiàn)有制度和可能產(chǎn)生矛盾的政策空間,以開放包容的政策導(dǎo)向完善對前沿項目和技術(shù)的支持、管理和監(jiān)管機制;在政策執(zhí)行中承認自身認知程度的不足,在理解政策初衷的前提下,及時根據(jù)環(huán)境變化調(diào)整組織、項目和計劃,并以自省和學(xué)習(xí)的態(tài)度推動政策反饋和政策修正。以動態(tài)化的視角應(yīng)對創(chuàng)新和變革,以預(yù)警研判機制應(yīng)對可能帶來的顛覆性影響,我國科技創(chuàng)新制度供給正由響應(yīng)性治理向前瞻性治理轉(zhuǎn)變。

四、 結(jié)論與對策

改革開放以來,我國科技創(chuàng)新制度隨市場經(jīng)濟的要求、科學(xué)技術(shù)的進步持續(xù)發(fā)展革新,通過提高制度供給的效率和質(zhì)量,對生產(chǎn)關(guān)系進行主動自覺的變革以適應(yīng)生產(chǎn)力不斷發(fā)展的要求。本文將政策形成和運行過程中的主體和響應(yīng)方式納入分析范圍,結(jié)合政策過程的具體環(huán)節(jié),從邏輯、響應(yīng)和運行三個層面構(gòu)建我國科技創(chuàng)新制度供給模式分析框架;以科技進步法的出臺和兩次修訂過程為例,總結(jié)我國科技創(chuàng)新制度供給的演進特征,認為我國科技創(chuàng)新制度供給呈現(xiàn)出由單點推進轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S互補、由單向傳導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾交右约坝身憫?yīng)性治理轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶灾卫淼娜矫嫜葸M特征。

當(dāng)前,全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命呈加速趨勢,新發(fā)現(xiàn)、新技術(shù)、新產(chǎn)品的迭代周期越來越短。不斷涌現(xiàn)的技術(shù)創(chuàng)新和業(yè)態(tài)創(chuàng)新在相互融合中升級以往的資源依賴關(guān)系,擴大資源配置和分工協(xié)作的空間范圍,使創(chuàng)新組織方式向多元化、網(wǎng)絡(luò)化、生態(tài)化演變。信息技術(shù)的飛速發(fā)展和日漸細化、專業(yè)化的社會分工在一方面拉開了制度決策者認知和實際科技創(chuàng)新活動的差距,使政策的制定者和執(zhí)行者面臨越來越多顯性或隱形的知識壁壘;另一方面,也為制度供給的多元主體提供了便于溝通的基礎(chǔ)設(shè)施,如信息平臺、網(wǎng)絡(luò)反饋渠道,以確保政策過程中不同主體學(xué)習(xí)內(nèi)容的時效性。

通過研究,立足“邏輯、響應(yīng)、運行”三個層面,本文認為,新形勢下提高科技創(chuàng)新制度供給質(zhì)量與效率可以有以下路徑:

首先,制度供給應(yīng)積極接納和融入新技術(shù)影響下的社會治理體系。當(dāng)數(shù)據(jù)和計算成為推動變革、引領(lǐng)創(chuàng)新的關(guān)鍵要素,網(wǎng)絡(luò)化、平臺化的技術(shù)趨勢使得社會關(guān)系結(jié)構(gòu)緊密且穩(wěn)定,使用政策手段解決某一問題可能會帶來一系列連鎖反應(yīng),宜從長遠規(guī)劃和戰(zhàn)略層面進行綜合考量,避免陷入盲目的數(shù)據(jù)崇拜。面對新興技術(shù)可能帶來的顛覆性影響,要勇于擯棄局部改進的機械式思維,運用立足全局的前瞻性分析從而更好地把握發(fā)展主動權(quán)。應(yīng)從更廣闊的視角評判政策效用,而非對政策目標(biāo)與結(jié)果做簡單比較,使我國國情與制度供給相互適應(yīng)、相互支撐。

其次,制度供給側(cè)要進一步加強與需求側(cè)的有效互動。盡管參與我國科技創(chuàng)新政策過程的主體范圍日漸擴大,但企業(yè)、公眾等社會主體仍主要在政策制定的后端環(huán)節(jié)通過聽證、座談等方式發(fā)揮作用,對政策內(nèi)容影響力有限。以技術(shù)賦權(quán)拓展制度供給側(cè)與需求側(cè)主體的互動渠道、以治理與技術(shù)結(jié)合推動治理體系轉(zhuǎn)型升級,有利于不同主體間加強信息往來和意識交流,形成相互學(xué)習(xí)、相互影響的共進局面,使科技創(chuàng)新制度供給適應(yīng)形勢快速變化的需要。

最后,要及時審視政府各部門之間、科技創(chuàng)新活動各個環(huán)節(jié)之間的政策協(xié)調(diào)性。對于與科技創(chuàng)新政策關(guān)聯(lián)較多的科技、教育和經(jīng)濟等部門,建立完善以需求為導(dǎo)向的常態(tài)化評估、反饋工作機制,在及時把握政策運行動向的基礎(chǔ)上,通過定期會商等方式加強多部門間的信息溝通和經(jīng)驗交流,提升協(xié)同治理能力。發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌作用,以科技創(chuàng)新的規(guī)律視角加強對政策協(xié)調(diào)性、配套性的審視,打好制度供給的“組合拳”。