蔣珊紅

深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司 廣東 深圳 518000

1 引言

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人居環(huán)境成為了城市建設(shè)和人們生活中備受關(guān)注的焦點，老舊小區(qū)改造進(jìn)入了如火如荼的階段?？陀^來看，居住社區(qū)的建設(shè)已有數(shù)十年積淀，不少社區(qū)已經(jīng)無法滿足人們對居住環(huán)境的要求，其中2000年以前的建筑是老舊小區(qū)改造的主要目標(biāo)，規(guī)模巨大；主觀層面，生活水平的不斷改善也提高了居民對人居環(huán)境的要求，對小區(qū)的設(shè)施配套、人文環(huán)境等方面更為重視。因此，相關(guān)政策頻出，為老舊小區(qū)改造提供了政策導(dǎo)向。

在老舊小區(qū)改造中，危房改造是混雜其中的特殊一類。尤其是在城市建設(shè)相對更早的北方地區(qū)，有部分老舊小區(qū)、單元大院存在一些危房，這不僅是人居環(huán)境問題，還是人居安全問題，改造迫切性很高，但改造動力不足，改造任務(wù)艱巨。本文旨在聚焦危房隱患問題，以解危除險為導(dǎo)向，探討危房改造的思路和路徑。

2 老舊小區(qū)改造模式

從棚戶區(qū)改造到老舊小區(qū)改造，居住區(qū)更新改造在城市建設(shè)中已沉淀了多年的實踐經(jīng)驗，各地在改造方式、模式以及政策等方面各有差異，自2019年起，國家在政府工作報告將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，老舊小區(qū)改造部署全面推進(jìn)，實踐經(jīng)驗逐步豐富，危房改造可參考借鑒。

過去城市更新中場地增量帶來的利益重分配以及龐大的房地產(chǎn)市場需求刺激，市場資本驅(qū)動力極強(qiáng)。深圳城市更新就是典型代表，以政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作為原則，政府充當(dāng)政策支持、規(guī)劃引導(dǎo)、審批管理等角色，通過充分放權(quán)給市場，尊重市場意愿，考慮經(jīng)濟(jì)可行性以及利益分配市場化，來激發(fā)市場主動性[1]。而在老舊小區(qū)改造中，經(jīng)濟(jì)收益大幅壓縮，“去地產(chǎn)化”成為更新主基調(diào)，運(yùn)作模式也各有適用。

政府主導(dǎo)是指政府作為主體推動老舊小區(qū)改造項目。這種模式可分為兩大類，一是對于拆除重建型的改造項目，政府作為主體負(fù)責(zé)土地征遷、收儲，完成一級開發(fā)后再重新出讓土地；另一類是非拆除重建的改造項目，政府主導(dǎo)改造方向、內(nèi)容，對改造方案進(jìn)行審查，同時通過政策、資金等支持，由國有平臺承擔(dān)具體的改造工作。近年來，部分地區(qū)老舊小區(qū)完善類或提升類改造項目也采取這種模式，一般是作為前期探索以及試點打造。

居民主導(dǎo)是指在一定的政策框架和資金支持下，由居民作為主體推動老舊小區(qū)改造。這種模式需要較強(qiáng)的居民自治能力，是“誰受益，誰出資”理念的典型體現(xiàn)。在居民主導(dǎo)型項目中，一般改造內(nèi)容相對單一，改造難度較低，改造涉及的居民主體及其他利益相關(guān)人相對較少，如目前熱推的老舊小區(qū)加裝電梯[2]。

政府主導(dǎo)，多元主體參與是指由政府主導(dǎo)，引導(dǎo)居民參與，通過服務(wù)購買或者引進(jìn)民間投資進(jìn)行改造運(yùn)營。政府、居民和市場主體在改造過程中各司其職，政府一般作為推動主體，把控改造方向，提供政策以及部分資金支持，居民在過程中表達(dá)改造意愿、需求和意見，部分項目中甚至承擔(dān)部分改造費(fèi)用，市場主體則負(fù)責(zé)籌集部分資金以及具體改造工作，包括制定改造方案、改造實施、后期運(yùn)營等。這種模式一般適用于修繕改造或功能置換的項目中，如北京勁松老舊小區(qū)改造項目，即由勁松街道與愿景集團(tuán)合作，共同出資完成改造，其中政府主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)類改造費(fèi)用，社會資本負(fù)責(zé)提升類和完善類項目改造，后期市場主體通過經(jīng)營社區(qū)低效空間、物業(yè)服務(wù)、停車服務(wù)等收費(fèi)實現(xiàn)投資平衡[3]。

3 老舊小區(qū)危房特點

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指城市或縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）[4]。在老舊小區(qū)中，危房是特殊的存在，尤其是北方地區(qū)，作為建國后工業(yè)化發(fā)展的重點地區(qū)，其城鎮(zhèn)化建設(shè)相對較早，早期居住小區(qū)建設(shè)是為了快速解決居民居住需求，以單位福利房、集體宿舍等多層住宅小區(qū)為主，一般是磚混結(jié)構(gòu)。數(shù)十年后，這些老舊小區(qū)年久失修，其間有部分房屋出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)風(fēng)險，被評估為C、D級危房，安全隱患較大。

圖1 危房改造

相關(guān)政策內(nèi)容和改造實踐案例都證明了，老舊小區(qū)改造是一項因事制宜的工作，危房更是讓老舊小區(qū)的改造工作更為復(fù)雜。從解危除險的角度考慮，老舊小區(qū)中的危房存在以下幾個特點：

（1）散點分布。雖然老舊小區(qū)的建設(shè)是同時期的，但房屋狀態(tài)存在個體差異，危房的分布是散點式的，幾乎沒有老舊小區(qū)內(nèi)全部是危房的情況，大多是小區(qū)內(nèi)存在一棟或者多棟C、D級危房。這意味著純粹的解危除險對象并非以老舊小區(qū)整體為對象的。

（2）改造方式多樣。危房的改造并不是直指拆除，需要結(jié)合危房等級、經(jīng)濟(jì)投入、改造效果、實施難度等方面，綜合評估改造方式。在《哈爾濱市危險住宅樓解危改造試點工作方案》（征求意見稿）中，針對不同等級和性質(zhì)的危房，提出了維修、翻建、拆除三種改造方式，不同方式中政府職責(zé)、原住居民的權(quán)益均存在差異，因此，危房改造亦是因事制宜的。

（3）多重問題疊加。危房是從安全角度對房屋結(jié)構(gòu)的評估，僅僅是最基礎(chǔ)的問題，實際上，危房同樣存在無電梯、廚衛(wèi)空間不適用、無障礙設(shè)施缺失等宜居問題。同時，危房所在的老舊小區(qū)更是普遍存在居住適配性較低的問題，如公共空間較少，停車等配套服務(wù)短缺，缺乏物業(yè)管理等。所以，老舊小區(qū)中危房改造不是一個適合孤立解決的問題。

圖2 老舊小區(qū)危房改造現(xiàn)場

基于以上特點，老舊小區(qū)危房改造一方面存在較強(qiáng)的緊迫性，改造的方式和手段需要根據(jù)房屋風(fēng)險評估決定；另一方面，小區(qū)的基礎(chǔ)改造、完善和提升需求較大，需與危房改造協(xié)同考量。因此，這是一個涉及多主體，多維度，需要協(xié)同社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的綜合性難題。

4 改造困境

危房改造與常規(guī)的老舊小區(qū)改造一樣，涉及的主體包括政府、居民和可能參與的市場資本。

政府是危房改造的主導(dǎo)主體，從社會安全和公共效益角度，政府需快速高效地推動危房改造，在這個過程中，政府的職責(zé)包括政策制定、資金投入、機(jī)制引導(dǎo)、方案審批、過程監(jiān)督等。但從經(jīng)濟(jì)效益來看，原來的城市更新不僅是存量土地的激活，還為政府帶來了土地增值、稅收等豐厚的經(jīng)濟(jì)收益；而危房改造大多是單棟或多棟，需要政府投入資金，提供稅收優(yōu)惠，幾乎沒有直接的經(jīng)濟(jì)效益。因此，政府在危房改造工作中任務(wù)繁重，但動力有限。

居民作為產(chǎn)權(quán)主體，是危房改造工作的直接關(guān)系人。從居住需求來看，目前仍在危房自住的居民比例逐步降低，能實現(xiàn)自我改善的居民均已搬離，部分危房處于空置或者出租狀態(tài)；另一方面，過去高額補(bǔ)償?shù)呐飸魠^(qū)改造政策提高了居民對政府推動老舊小區(qū)改造的期望值，誰受益，誰出資的觀念尚未實現(xiàn)高水平的社會普及，同時小區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)主體眾多，除了產(chǎn)權(quán)外還涉及利益、鄰里關(guān)系等，訴求難以統(tǒng)一。因此，雖然居民對改造具有強(qiáng)烈意愿，但受限于改造政策和認(rèn)知理念，改造訴求難以落實[5]。

市場作為投資主體，具有多種參與老舊小區(qū)改造工作的方式，如改造實施，改后運(yùn)營等。在老舊小區(qū)改造中，市場主體大多缺乏存量改造的建設(shè)經(jīng)驗，仍持有增量擴(kuò)張的思路的模式，在政策扶持、金融環(huán)境和地產(chǎn)市場等方面難以支撐短平快盈利模式時，市場主體參與老舊小區(qū)改造的經(jīng)濟(jì)收益存在較大不確定性，且需要其具備較高的項目操作能力[6]。而危房改造更是溢出價值有限，因此對市場資本的吸引力較低。

在老舊小區(qū)危房改造中，社會效益的主導(dǎo)力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)效益。因此，在“誰收益，誰出資”原則基礎(chǔ)上，危房改造需要通過構(gòu)建新的實施機(jī)制和路徑，探索新的利益分配方式來吸引各方主體參與，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。

5 路徑探討

結(jié)合危房改造的特點以及主體困境，本文從頂層視角、項目實操和配套支撐三個方面以下建議。

5.1 頂層視角：政府主導(dǎo)，綜合解決

明確政府主導(dǎo)地位，以公共利益導(dǎo)向為主，通過相關(guān)政策制定明確改造理念，提出改造路徑，為多元主體參與其中提供有據(jù)可依的政策指導(dǎo)。堅持底線思維，在符合民生導(dǎo)向和其他相關(guān)要求的情況下，要支持開放且靈活的改造模式探索，做好利益平衡與共享的引導(dǎo)和支撐，盡可能激發(fā)各方參與的驅(qū)動力。

以全盤統(tǒng)籌、綜合解決為基本思路，梳理危房改造與老舊小區(qū)改造關(guān)系。在制定實施方案時可以形成政策兩條線，明確各自邊界和同一問題的政策優(yōu)先級。但是，對于兼有危房的老舊小區(qū)改造要樹立綜合統(tǒng)籌的原則，制定綜合改造方案，協(xié)同改造，避免將危房安全問題作為單一問題處理。同時，老舊小區(qū)改造亦不是一個個孤立的項目，政府要統(tǒng)籌城市建設(shè)的各項資源，將老舊小區(qū)改造任務(wù)融入城市開發(fā)建設(shè)中，通過項目間聯(lián)動創(chuàng)造疊加效應(yīng)。

5.2 項目實操：多元主體，靈活改造

強(qiáng)化“誰受益，誰出資”的老舊小區(qū)改造理念，借助基層治理力量構(gòu)建居民參與的共商共議平臺，強(qiáng)化危房產(chǎn)權(quán)主體的職責(zé)。在統(tǒng)籌危房改造任務(wù)的老舊小區(qū)改造項目中，根據(jù)政策落實危房產(chǎn)權(quán)主體與小區(qū)其他產(chǎn)權(quán)主體的不同責(zé)任，包括出資比例等；建立成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制，切實解決項目推進(jìn)難點，共同推動改造工作，在符合政策的前提下，實施主體要尋求最大的共贏方案，為不同訴求的居民提供多渠道的選擇，保障產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益。

除了解危除險、改善環(huán)境、提高公共服務(wù)水平外，充分結(jié)合周邊情況和發(fā)展要素，挖掘項目“造血點”和“激活點”，有條件地拓展商業(yè)化運(yùn)營內(nèi)容，為市場主體參與老舊小區(qū)改造工作提供經(jīng)濟(jì)利益點。項目經(jīng)濟(jì)收益可以從公共民生和商業(yè)運(yùn)營兩個角度拓展，公共民生主要是面向政府，拆除重建的危房改造可以通過適度增量建設(shè)，為保障性住房、人才房等公共政策需求提供資源補(bǔ)充；商業(yè)化運(yùn)營拓展可重點考慮物業(yè)、托老托幼等有償服務(wù)，人才公寓、精品酒店等功能置換，臨街店面運(yùn)營等。

強(qiáng)化全域統(tǒng)籌，通過項目包搭配，跨項目平衡來提高危房改造的市場參與度。對于經(jīng)濟(jì)效益難以挖掘，改造投入較大的項目，可通過適度搭配區(qū)位較好、商業(yè)化運(yùn)營價值較大的老舊小區(qū)改造項目或者其他經(jīng)營性用地資源，實現(xiàn)跨項目平衡，吸引社會資本投入老舊小區(qū)改造項目。保障符合條件的老舊小區(qū)改造工作有序推進(jìn)，完成解危除險任務(wù)，同時確保老舊小區(qū)改造工作兼具社會性與經(jīng)濟(jì)性，支撐市場化運(yùn)作，降低政府財政壓力。

5.3 配套支撐：融資、稅收的適度傾斜

拓寬金融支持渠道解決資金問題。在政府專項債發(fā)行方面向危房改造項目適度傾斜；爭取政策性銀行長期、低息貸款支持。對于具有較大商業(yè)運(yùn)營價值的改造項目，可創(chuàng)新商業(yè)銀行支持老舊小區(qū)危房改造的信貸途徑，以設(shè)施經(jīng)營權(quán)和物業(yè)服務(wù)協(xié)議作為質(zhì)押獲得貸款。

完善稅收減免政策降低改造成本。對于涉及危房翻建的老舊小區(qū)，可以按政策免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、城市公用設(shè)施建設(shè)等行政事業(yè)性收費(fèi)；要求電力、通訊、市政公用等企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，對老舊小區(qū)改造項目適當(dāng)減免入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)；支持改造項目所發(fā)生的危房評估費(fèi)、土地整理費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用納入稅費(fèi)扣減項。

6 結(jié)語

隨著老舊小區(qū)改造工作的推進(jìn)，政府任務(wù)艱巨，危房改造成為其中緊迫性最強(qiáng)的改造內(nèi)容，而相比一般的老舊小區(qū)改造，危房改造所涉及的主體困境更為突出，尤其是資金困境。因此，老舊小區(qū)危房改造首先要明確政府主導(dǎo)、綜合解決的頂層視角，將其與老舊小區(qū)改造統(tǒng)籌推進(jìn)；其次，在項目實操中，要激發(fā)居民參與，通過挖掘項目商業(yè)化運(yùn)營內(nèi)容和“肥瘦搭配”的跨項目平衡提高市場資本參與的吸引力；最后，落實金融和稅收領(lǐng)域的政策支撐，為平衡項目的經(jīng)濟(jì)性和公益性提供一定保障。