毛鳳偉

（東明縣自然資源和規(guī)劃局，山東東明 274500）

0 引言

在房地產(chǎn)市場高速增長時期，土地出讓金是地方政府財政收入的主要來源[1]。根據(jù)對2010到2019年的測算顯示，這十年間我國土地財政保持高速增長的勢態(tài)，土地出讓金是其主要部分，全國各地地方政府都不同程度依賴土地財政[2]。土地財政為地方政府提供了較為充裕的資金，但是積累了金融風險，造成房價過高，影響國民經(jīng)濟的健康運行。我國經(jīng)濟已經(jīng)進入到新常態(tài)階段，高質量發(fā)展是新時代的主題。為提高人民群眾生活質量，解決高房價問題，國家提出了房住不炒的戰(zhàn)略，并且及時采取了有力的措施。這有效地抑制了房地產(chǎn)市場的投機，極大地防范了金融風險，避免資產(chǎn)泡沫的產(chǎn)生。

2020年以來，受到全球經(jīng)濟下行和公共衛(wèi)生事件的影響，我國房地產(chǎn)企業(yè)承受了較大的壓力，房價疲軟不僅加劇了土地出讓的收縮，也讓整個金融系統(tǒng)處于高度風險之中?？v觀全球經(jīng)濟，由于房地產(chǎn)信貸危機而產(chǎn)生的金融風險，其危害和影響都非常大。因此，在新時期，必須采用有效措施，既要保證房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)運行，確保土地經(jīng)濟健康發(fā)展，化解可能發(fā)生的金融風險；又要守住耕地紅線，高效利用城鄉(xiāng)土地，保障新糧食安全。

1 依賴土地財政帶來的風險分析

1.1 房地產(chǎn)高速擴張帶來的金融風險

從1998年至2020年，我國房地產(chǎn)開發(fā)投資額和資產(chǎn)價格飛速上漲。2008年以來，在財政寬松政策影響下，我國房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，房價增速超過GDP增速，2009年增長率甚至高達24.69%，嚴重脫離經(jīng)濟基本面。對2020年35個大中城市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，收入比水平高達16.6，北上廣深甚至分別達到了30.8、30.7、20.7和48.1，遠超國際標準4～6的區(qū)間[3]。

房屋空置率持續(xù)攀高。城鎮(zhèn)住房空置率常年超過20%，而且將近50%比例為抵押貸款方式，資金超過10萬億。在過度的金融支持下，房地產(chǎn)泡沫化風險增長，金融行業(yè)脫實向虛，積累了金融風險，大大提升了家庭杠桿率。如果不能夠及時剎車，平穩(wěn)著陸，那么非常容易引發(fā)類似于2008年次貸危機所帶來的系統(tǒng)性金融風險。同樣，我國房地產(chǎn)市場目前住宅庫存量高居不下，多地市場呈現(xiàn)出有價無市的狀況，這對于大量貸款買房的用戶來說也是一個巨大的威脅，其影響將會擴散到千家萬戶。在高速擴張的背景下，銀行業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)實際上已經(jīng)成為利益共同體，信貸是推動房地產(chǎn)騰飛的根本因素。房地產(chǎn)市場脫離基本面的高速擴張，其危害不僅是嚴重透支未來，實際上形成了循環(huán)積累債務的強大螺旋。

1.2 房地產(chǎn)大幅降溫帶來的經(jīng)濟風險

房地產(chǎn)市場大幅降溫導致房企拿地意愿減弱，土地出讓面積和金額都大幅降低，房地產(chǎn)投資增速大幅降低。2022年以來，很多大型房企都面臨著較為嚴峻的償債危機。甚至一些房企交房都出現(xiàn)困難，個別企業(yè)債務高達上萬億，已經(jīng)全面影響到上下游供應鏈。

隨著開發(fā)商銷售困難，資金回籠速度減慢，自顧不暇的房企一般都會暫停項目開發(fā)，導致期房出現(xiàn)爛尾。這讓買賣雙方關系進一步惡化，也影響了企業(yè)的聲譽和樓市的信心，越是不能保證按時交房，購房者就越?jīng)]有信心。一旦陷入嚴重惡性循環(huán)，而企業(yè)又不能有效進行債務重組，那么就會面臨倒閉破產(chǎn)。如果房地產(chǎn)暴跌，大部分家庭的財富都會大幅縮水，特別是貸款購房的家庭，房屋有變成負資產(chǎn)的風險。房地產(chǎn)價格下跌也會導致土地出讓收縮，讓地方政府財政陷于困境，不僅影響公共服務的提升，還會引發(fā)地方債風險，甚至讓土地經(jīng)濟陷入危機[4]。

1.3 過度依賴土地財政帶來的產(chǎn)業(yè)風險

在房地產(chǎn)高速增長的時期，地方政府通過土地出讓來支持基建建設，而基建工程又帶動了土地溢價，這激發(fā)了地方政府推高房地產(chǎn)市場的土地經(jīng)濟行為。同時，為盡可能提高土地增值收入，在征地過程中，就會盡量壓低價格，侵害農(nóng)民的權益，違背了公共利益的原則[5]。

高房價盡管支撐了土地財政，為城市化發(fā)展積累了資本，帶動GDP增長，促進土地經(jīng)濟相關領域的就業(yè)，提升我國基礎設施建設水平和企業(yè)競爭力。但是也讓金融資產(chǎn)大量流入非實體經(jīng)濟領域，影響經(jīng)濟高質量發(fā)展。地方政府過度依賴土地金融，給財政收入帶來一定風險，在盲目擴張下，地方債務風險也在不斷積累。導致地方政府的償債能力絕大部分取決于房價和地價，甚至會捆綁宏觀政策。高房價也造成了貧富差距增加，實體經(jīng)濟疲軟，低生育率和消費不振的等問題。這給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了不利的影響，比如人們沒有多余的錢購買高端工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，導致生態(tài)農(nóng)業(yè)和先進制造業(yè)發(fā)展受阻。

在土地財政的影響下，國民經(jīng)濟高度依賴房地產(chǎn)行業(yè)，產(chǎn)業(yè)結構單一，資本難以流入高端制造業(yè)，導致產(chǎn)業(yè)結構升級和轉型困難[6]。前些年很多上市公司就是例子，房地產(chǎn)高額的回報率讓這些公司不務主業(yè)，在公布業(yè)績時經(jīng)常會通過炒房操作來粉飾業(yè)績，而喪失了核心競爭力。

2 當前土地出讓面臨的困境

2.1 地方財政壓力逐漸增大

房價是支撐土地價格的根本因素，對中國285個地級市的研究顯示，地價不僅會推動本城市的房價，也會推動相鄰城市的房價。大城市地價會推動周邊城市房價的上漲，同樣周邊城市地價上漲也會推動大城市地價的上漲[7]。

房地產(chǎn)市場低迷造成了近幾年土地財政的收縮，土地出讓收入整體下滑。同時企業(yè)拿地意愿下降也造成土地出讓面積減少，很多企業(yè)都處于觀望狀態(tài)。這讓地方財政收入增速減弱，如果土地出讓狀況惡化，那么地方財政收支缺口將會增大。另外，地方政府以土地為抵押，獲得了巨額信貸資金，用于推動基礎設施建設。但是在土地增值預期減弱的背景下，償債能力將會大大下降，債務風險會加劇。與此同時，地方政府所承擔的公共服務支持并未減少，面臨“錢袋子”嚴重承壓的狀況。比如，各地公共事業(yè)薪酬發(fā)放面臨困境，甚至已經(jīng)影響到公共交通、教育等領域。

2.2 土地出讓自身面臨的困境

土地財政不可持續(xù)的屬性帶來了農(nóng)田保護和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構調(diào)整等一系列問題。土地出讓一般是將農(nóng)業(yè)用地轉讓成商業(yè)用地、工業(yè)用地和基礎設施用地。為保障糧食安全，我國土地供應面積近年來逐年下降，這也決定了土地財政不能永遠延續(xù)下去。在土地供給不斷下降的狀況下，還會推高城市的房價，加劇經(jīng)濟結構的惡化[8]。

土地財政在推高住房用地價格的同時，工業(yè)用地價格下降，很多工業(yè)故意拿地不開發(fā)，造成行業(yè)發(fā)展受限，土地資源嚴重浪費。因此，土地出讓實質上陷入了一種矛盾之中，通過一次性賣地透支了未來幾十年的紅利。當土地出讓難以為繼后，基建項目也會大幅消減，轉移支付都會受到影響。

2022年上半年，由于多種復合因素的影響，土地出讓收入銳減了近30%，這放大了長期以來土地財政下積累的各個問題。如何在新形勢下高效利用土地是亟需破局的重要問題。同時，我國耕地資源極為有限，人均耕地面積僅在920 m2左右，城市的大幅擴張每年都在侵蝕耕地和農(nóng)田，長此以往，將影響到糧食安全和土地供應，這也迫切要求調(diào)整當前的土地經(jīng)濟政策。

3 調(diào)整與優(yōu)化策略

3.1 穩(wěn)定土地價格緩解財政壓力

穩(wěn)定地價的核心就是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，對我國大中城市交易數(shù)據(jù)的研究顯示，房價預期對土地溢價有明顯影響，越是發(fā)達地區(qū)城市越是依賴土地出讓[9]?？績鼋Y交易的方式并不能穩(wěn)定房價，因為我國大部分購房者都有房貸，如果房價嚴重下跌，多套房屋持有者的流動性風險就會暴露出來，嚴重時會讓房屋變成負債，進而傳導到整個金融系統(tǒng)。如果購房者在高杠桿的狀況不能夠將房屋變現(xiàn)償付債務，只會加速整個金融系統(tǒng)的崩潰。在住房不炒的政策下，我國房地產(chǎn)市場目前面臨的金融風險較小，但是供應鏈上下游的產(chǎn)業(yè)受到一定的壓力。在企業(yè)不開工的狀況下，甚至很多農(nóng)民工受到停工的影響，不得不回到農(nóng)村，引發(fā)了收入下降等問題。

因此，要出臺各項政策以穩(wěn)定土地價格和房地產(chǎn)價格。首先要保證房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定，避免房價出現(xiàn)過大起伏而影響到土地價格。地方政府要加大監(jiān)管力度，落實專項資金管理，確保專款專用，切實完成保交樓工作。在房地產(chǎn)市場低迷時期，不宜過早推出房產(chǎn)稅政策，要等待市場平穩(wěn)之后，逐步在各地試點推出。在提振市場信心的同時，大力推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，鼓勵企業(yè)向旅游開發(fā)、商業(yè)地產(chǎn)等領域轉型，配合聯(lián)合拿地等方式穩(wěn)定土地出讓市場。

3.2 調(diào)整土地利用方式

以提高土地利用效率為原則，做好農(nóng)田保護和土地生態(tài)安全治理工作。充分利用市場機制鼓勵民營資本購買政府公共服務，提升公共供給質量，緩解財政壓力。更好地協(xié)調(diào)糧食安全戰(zhàn)略，以耕地保護為目的全面推進土地的市場化改革，最低程度上減少對地方財政的沖擊[10]。

嚴格執(zhí)行耕地保護政策，優(yōu)質耕地要禁止用于建設用地，將土地出讓的重點轉移到城市內(nèi)部原有土地當中，比如老舊小區(qū)、限制用地和工廠等。對于亟需建設的重大項目，要堅持耕地補償原則，占用多少耕地，就要相應補償多少耕地面積。當前，之所以土地經(jīng)濟以占用耕地為主，是因為耕地作為建設用地的成本最低，而且滿足城市化擴張的需求。

要解決這一問題就要從兩方面入手。一是提高耕地轉用建設成本。通過嚴格執(zhí)行耕地紅線政策、硬性約束以及提高耕地占用的補償金標準等方式，控制耕地的占用。比如，政府可以出臺相關文件，在非重大項目中，不得低價強行征收農(nóng)業(yè)耕地，土地征用必須滿足相關價格標準。二是充分利用城市內(nèi)部土地。提高土地利用容積率，盤活閑置資源，如果城市土地不能滿足建設需求，可以考慮通過流轉農(nóng)村宅基地的方法實現(xiàn)耕地保護。

3.3 提高土地出讓效益

堅持綠色發(fā)展的理念，建立可持續(xù)發(fā)展的土地出讓控制體系。重點發(fā)展綠色土地經(jīng)濟項目和高科技產(chǎn)業(yè)，打造產(chǎn)業(yè)集群，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，提升土地經(jīng)濟的附加值來代替土地出讓收入。比如，可以探索鄉(xiāng)村振興的土地綜合利用措施，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)，深入推動三產(chǎn)融合，讓農(nóng)田果園變成采摘區(qū)，將民房變成民宿，打造農(nóng)業(yè)+科技+康養(yǎng)+教育+旅游。這也能夠解決農(nóng)民就業(yè)問題，讓他們實現(xiàn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，也為國家稅收提供了資金來源。大力吸引外資，鼓勵高科技企業(yè)來華建廠，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平，重點項目實行“一業(yè)一策”“一企一策”，帶動經(jīng)濟發(fā)展，從而提高土地效益。

地方財政要開源節(jié)流，壓縮地方政府支出，化解債務風險。加強土地收支管理，避免出現(xiàn)違規(guī)開支等現(xiàn)象，做好土地征收、儲備、整理、供應各環(huán)節(jié)的控制，及時糾正土地出讓中的違規(guī)行為，包括先征后返、財政獎勵等政策。要將土地收入列入收支預算，實現(xiàn)透明化管理，逐漸改變過去盲目擴張的行為。

4 結語

土地出讓實現(xiàn)了土地財政最大化的目標，有力推動了投資和經(jīng)濟增長，加快了工業(yè)化和城市化的步伐。但是在新時期，傳統(tǒng)土地財政模式難以為繼，因此需轉變發(fā)展思路，堅持以耕地保護和可持續(xù)發(fā)展為原則，在穩(wěn)定土地價格的基礎上，綜合提高土地利用收益。