聶鑫 高一寧

摘 要：國會兩院制在20世紀初以前的憲法實踐中居于主流地位，具體可分為貴族式、聯(lián)邦式及民選式三種類型。其主要功能在于代表社會中的特殊團體，促進議事審慎，限制民選議院專斷。清末各政治勢力均偏好兩院制。清末未成立的正式議會確定將采用兩院制，而預備立憲階段成立的資政院在經過官制改革、都察院改下議院等階段后，最終被界定為準貴族式兩院制。資政院的議員構成既有模仿日本之處，亦體現(xiàn)了清末中國獨特的民族問題。最終，由于落實兩院制不徹底，資政院未能發(fā)揮兩院制功能，清王朝滅亡前后將未來的正式議會改為民選式兩院制。

關鍵詞：兩院制；清末立憲運動；資政院；諮議局；都察院

中圖分類號：D909? 文獻標志碼：A? 文章編號：1006-0766（2023）02-0143-12

作者簡介：聶鑫，清華大學法學院教授；高一寧，清華大學法學院博士研究生（北京 100084）

① 約翰·密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，北京：商務印書館，2017年，第181頁。

② 梁啟超：《中國國會制度私議》，《梁啟超論憲法》，北京：商務印書館，2013年，第45頁?！伴T的內哥”系黑山的舊稱。參見孫文范編著：《世界歷史地名辭典》，長春：吉林文史出版社，1990年，第15頁。

③ 參見宣布設立資政院的上諭，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第606頁。

④ 如對資政院立法工作的研究：史洪智：《議案博弈：資政院常年會與〈改訂大清商律草案〉》，《河南大學學報》2015年第1期；對資政院財政監(jiān)督工作的研究：楊同宇：《法政視角下的近代財政——以宣統(tǒng)三年全國預算案為中心》，《河南財經政法大學學報》2022年第2期；對資政院某些特定事件的研究：聶鑫：《代議制的嘗試與改良：中國近代國會制度的探索》，北京：商務印書館，2021年，章博：《“機構強似人”：資政院對清季國會請愿運動的推進》，《近代史學刊》2018年第2期。而以資政院為研究對象的學位論文則不勝枚舉。

在其出版于1860年代的經典著作《代議制政府》中，密爾對國會兩院制問題如是評論道：“在關于代議制政府理論的所有論題中……沒有比通常叫做（作）兩院問題的這個論題討論得更多的了?！雹倏梢妰稍褐茊栴}在比較憲法理論中的地位。若我們將視角轉向憲制實踐，亦不難發(fā)現(xiàn)，在19到20世紀之交，大部分具有國際影響力的國家，其國會組織形式均為兩院制。如英、美以及歐洲大陸多數(shù)國家，甚至日本，都在直接民選議院之外設立了第二院?！捌溆靡辉褐浦畤?，惟（唯）德國25聯(lián)邦中之19小邦，與希臘、門的內哥及中美洲之三小國耳”。②因此，就議會組織模式而言，兩院制在彼時的憲法理論與憲制實踐中都居于主流地位。直至今日，這些國家仍大多保留著兩院制國會。

在20世紀初的中國，隨著憲法知識的輸入與清政府籌備立憲，兩院制問題也進入官僚士紳、各政治團體乃至清王朝最高決策層的視野。由于僅涉及議院組織模式這一技術問題，因而相比建立責任內閣與速開國會等關乎治體根本的事項，兩院制并未引發(fā)特別激烈的爭論。但是，不論當時的預備議院：資政院，還是未來將開設的“大清帝國議會”，其組織結構如何設計，特別是要不要兩院制，以及選擇何種模式的兩院制，始終是無法繞開的抉擇。在各種方案的反復與糾葛中，浮現(xiàn)的是朝野對立、民族關系等晚清憲制轉型的難題。

本文希望通過相關史實的梳理與分析，展現(xiàn)兩院制問題如何影響清末立憲運動中的議會建構。此處的“議會”，主要指作為“上下議院之基礎”，③在預備立憲階段成立的準議會組織：資政院，同時兼及未能成立的正式議會。資政院作為預備立憲階段最重要的新設機構之一，圍繞其展開的學術研究不僅成果豐碩，且角度相當多樣。④但對于資政院自身的組織與運作規(guī)則，學界似乎缺乏足夠的關注。而兩院制的觀察視角，可以幫助我們更深入和清晰地認識資政院的組織與運作及其產生的影響。

一、兩院制的類型劃分與清末預備立憲時的院制知識

（一）兩院制的三種模式及其功能

在20世紀早期之前，世界各國采用的兩院制模式大致表現(xiàn)為以下三種：貴族式兩院制、聯(lián)邦式兩院制以及民選式兩院制。英國與明治日本是貴族式兩院制的典型代表，其第二院均稱貴族院。在20世紀初，英國貴族院由英格蘭世襲貴族、愛爾蘭及蘇格蘭特設議員、神職人員以及法律議員等五種類型的議員組成?！緟⒁姵虡涞拢骸稇椃v史及比較研究》，北京：商務印書館，2012年，第153-154頁。】而日本貴族院除貴族議員之外，還設有大量敕任議席，由天皇在“有勛勞于國家及有學識者”，以及“完納國稅……特占多額之人”中敕選?！緟⒁娙毡?889年《貴族院令》第1條，南洋公學譯書館初譯：《新譯日本法規(guī)大全·第一卷》，商務印書館編譯所補譯校訂，何佳馨點校，北京：商務印書館，2007年，第83頁。】總體而言，貴族式第二院往往由貴族與其他具有較高社會或政治地位的議員組合而成。

聯(lián)邦式兩院制最典型的代表則是美國國會。由于民選議員的席位數(shù)一般依人口多寡分配，因而若美國由單純的民選原則組織國會，那么小州極可能在國會中被大州“碾壓”。因此，在費城制憲會議上大小州之間對立嚴重，如何在國會中妥善平衡各州力量成為相當棘手的問題。制憲會議代表最終達成著名的“康涅狄格妥協(xié)案”，其體現(xiàn)為《美國憲法》第一條對參眾兩院的不同規(guī)定：眾議員名額依據(jù)各州人口比例分配；而參議員則每州固定兩名，由各州議會選舉。兩院在立法事務上享有平等的權力?！尽翱的腋裢讌f(xié)案”形成的經過，參見王希：《原則與妥協(xié)：美國憲法的精神與實踐》，北京：北京大學出版社，2014年，第89-90頁。參議員的選任方式于1913年由第17條憲法修正案改為各州人民選舉。參見該書第816頁。】

既非聯(lián)邦制又排斥貴族參政的國家亦可能采納兩院制。如根據(jù)1875年憲法與后續(xù)的議院法規(guī)，法蘭西第三共和國由選舉團間接選舉參議員組成參議院。一方面，通常被納入貴族院的群體無被選資格；另一方面，選舉團雖由各州、市、縣，或殖民地的代表或議員組成，但并沒有強烈的地方傾向，而是根據(jù)各州人口獲得席位?！鞠嚓P條文參見：國民政府立法院編譯處：《各國憲法匯編·第二輯》，北京：漢文正楷印書局，1933年，第43-74頁。對參議員數(shù)量的介紹，參見程樹德：《憲法歷史及比較研究》，第155-156頁?！恳蚨?，此種模式下的參議院較少具有貴族制或聯(lián)邦制的因素，反而與民選議院具有一定親和性。本文將此種模式概括為民選式兩院制。【亦有學者稱之為“民主式兩院制”，參見蘆部信喜：《憲法》，高橋和之補訂，林來梵等譯，北京：清華大學出版社，2018年，第236頁。】

對兩院制的功能，學者的論述一般集中于兩個方面：一方面，由于各個國家特殊的歷史狀況，在普羅大眾之外，往往存在異質于普通民眾的群體——如英格蘭貴族階層，以及與英格蘭異民族的蘇格蘭與愛爾蘭人；在美國則表現(xiàn)為州權擁護者，以及對大眾民主深感懷疑的政治精英?！厩迥┮詠韺τ谟F族院的介紹一般會訴諸英國貴族參政的歷史狀況，可參見鐘賡言述：《憲法講義大綱六編合訂》，《朝陽法科講義·第二卷》，蘇亦工、何悅敏點校，上海：上海人民出版社，2014年，第167-168頁。美國制憲會議代表的州權主義傾向及對大眾民主的質疑，更充分的論述可參見：聶鑫：《混合制下的共和：近代中、美建國憲制比較》，《清華大學學報》2017年第3期?！恳蚨瑑稍褐仆缪萘巳菁{與代表社會多元力量的功能。另一方面，議會分兩院議事，意味著立法等決議案需經兩次審議，從而增加了議會行動的審慎，防止草率與專斷。【此類觀點在清末以來的憲法論說中俯拾皆是，例如梁啟超：《中國國會制度私議》，《梁啟超論憲法》，第47頁；程樹德：《憲法歷史及比較研究》，第150頁?！肯鄳?，第二院議員往往年齡更長、任期更久，或由間接選舉產生，以保證其風格與第一院相較更趨于穩(wěn)?。ūＪ兀??？傮w而言，兩院制下的第二院不論在成員性質，還是在議事程序上，都對另一直接民選，體現(xiàn)平等民主原則的議院形成制約，從而具有某種“限制民主”的特質。

（二）清末預備立憲時的兩院制認知

如前文所述，在20世紀初年，兩院制在理論和實踐中都占據(jù)主流地位。因而，當中國開始逐步嘗試移植憲法制度時，建立一個兩院制國會幾乎是不言自明的選擇。確有少數(shù)意見認為中國不必采納兩院制。如日本憲法學家有賀長雄即言，由于中國并不存在享有強大政治經濟權力的貴族階層，因而并非必須選擇兩院制。【有賀長雄講述：《國法學》，早稻田大學出版部藏版，時間不詳，第113頁。根據(jù)孫宏云教授的考證，此書是早稻田大學出版的《政法理財科講義》之一部分，于1906年底開始，由幾位中國留學生陸續(xù)譯出。其內容可能脫胎于有賀長雄在1906年為清廷考察政治大臣代擬的報告書。孫宏云：《清末預備立憲中的外方因素：有賀長雄一脈》，《歷史研究》2013年第5期?！康渌瘟α縿t大多傾心于兩院制。如彼時的革命黨人多盛贊美國聯(lián)邦制度?！緦Ξ敃r革命黨人傾慕美國憲法體制的梳理，參見聶資魯：《一部憲法與一個時代——〈美國憲法〉在清末民初的傳入及對民初中國立憲的影響》，《政法論壇》2005年第5期?！孔罱K辛亥鼎革后，民國國會經短暫的參議院一院制，很快便確定了聯(lián)邦式參眾兩院制?！靖敿毜恼撌?，可參見聶鑫：《近代中國憲法史上的兩院制問題》，《環(huán)球法律評論》2016年第6期?！坑秩缭诤韧饬椚后w中具有廣泛影響力的梁啟超也明確支持采用兩院制。在寫作于1908—1910年間的《中國國會制度私議》中，梁啟超旗幟鮮明地反對“日本之博士有賀長雄氏”。他實際上認同有賀長雄的判斷：清代中國并不存在強力的貴族特權階層。但他仍然認為清末中國存在著皇室、邊疆民族、地方各省等需要得到代表的多元特殊勢力。因此他主張以各省選出代表為中堅，同時容納皇族、蒙藏及敕選議員，構建一個聯(lián)邦與貴族混合式的第二院?！玖簡⒊骸吨袊鴩鴷贫人阶h》，《梁啟超論憲法》，第48-74頁?！看送?，通過資政院進入中央政治機構的各地民選議員——他們代表了當時國內的立憲派團體，也大多支持兩院制。對于此點，后文將作更細致的分析。

更關鍵的問題或許是，主導立憲事務的清政府，特別是其中具有政治影響力的人物是否了解兩院制？早在清廷正式開啟立憲改革之前，歐洲各國的議會制度狀況，已通過駐外使節(jié)等親歷西洋的官僚士紳之記錄傳入中國知識界。由于各大國均采用兩院制，這些士人多認為兩院制是西洋各國通行之法：“西國富強，……乃由鄉(xiāng)舉里選，以設上下議院”；“各國風氣大致無殊，凡事皆由上下議院商定”?！纠铠P苞：《巴黎答友人書》、黎庶昌：《與莫芷升撮學泰西大要》，張勇主編：《中國思想史參考資料集·晚晴至民國卷》上編，北京：清華大學出版社，2005年，第38、34頁?！恳虼?，兩院制議會可能很早就成為官僚士紳階層中無須多言的共識。

1905—1906年的出洋政治考察可能加深了上述觀念。在1905年7月，清廷發(fā)布上諭，宣布簡派大臣赴“東西洋各國考求一切政治”。【《派載澤等分赴東西洋考察政治諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第1頁。】經過一番波折后，考察政治大臣兵分兩路，載澤一路主要考察日本及歐洲的英、法、比等國；而端方、戴鴻慈領銜一路的考察對象則主要為美、德、奧、意、俄及北歐諸國。兩路均在1906年6月結束考察回國。從考察大臣事后出版的記錄來看，各國議院的組織方式是考察重點之一，兩方對各種類型的兩院制均有切身觀察。

例如端方、戴鴻慈一行在華盛頓特區(qū)參觀了美國“上下議院”，并知曉“上院議紳由各省選舉”，每“省”固定兩人；而“下院議紳由地方選舉”，依人口多寡確定員額。在英國與日本時，載澤團隊到訪了上下議院議場并了解到，兩國雖同采貴族式兩院制，但日本上下議院平權，法案“議定必兩院同決”；而英國則是“上議院之權，不及下議院”，依憲法慣例，“下議院所爭執(zhí)者，上議院不得不從”。兩團隊在經過巴黎時，都參觀了法國的參眾兩院，知曉了其議員均由選舉產生?！敬鼬櫞龋骸冻鍪咕艊沼洝?、載澤：《考察政治日記》，蔡爾康等：《李鴻章歷聘歐美記·出使九國日記·考察政治日記》，長沙：岳麓書社，1986年，第355、457 、472、506-507、576、611頁?！烤C合而言，一方面，考察團隊對于各種模式的兩院制都基本了解；另一方面，兩院制在各國憲法中的普遍性極可能使考察團隊傾向于認為，相比于一院制，兩院制國會才是更加合理的制度選擇。

那么接下來的問題自然是，清政府會選擇何種模式的兩院制？非君主制的美國與法蘭西第三共和國顯然不是清廷希望模仿的對象。此外，君主制往往與貴族等級制為核心的榮典制度相伴而生。因此，相較于聯(lián)邦式或民選式兩院制，清廷理應對于貴族式兩院制更有好感。而在均采納了貴族式兩院制的英國與日本之間，君權更加充實的日本才是清末立憲的主要模仿對象。由此推論，清政府應當更愿意模仿兩院平權的日本貴族式兩院制。

下文對于資政院結構的分析將說明，一方面，資政院的功能設定與議員類型確有與日本兩院制相似之處，即資政院議員構成類似于兩院平權的貴族式兩院制；但另一方面，晚清中國的議會建構需要面對日本所沒有的民族關系等議題。對日本的憲法模仿并不足以完全解釋晚清的議院建設。此外，雖然設計者始終用兩院制的概念來界定其議員構成，但資政院終歸只是單一組織。兩院制最終在資政院并未發(fā)揮政治功能，部分也歸因于此。這反映的深層問題是：資政院設計者，特別是清廷，雖知曉兩院制，但就其原理缺乏深入了解，因此也缺少發(fā)揮兩院制功能的具體規(guī)劃。

二、資政院準兩院制結構的確立

（一）官制改革階段的初步設想

經過朝野各界不遺余力地立憲鼓吹，以及考察政治大臣歸國后的積極奏請，清廷在1906年9月1日發(fā)布上諭，決定開啟“仿行憲政”。 【《宣誓預備立憲先行厘定官制諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第43-44頁。 】 清廷采納了考察大臣端方、戴鴻慈在上奏與召見中多次陳述的建議，將立憲步驟確定為預備與正式兩階段，且預備階段從官制改革入手，即首先按憲法原則增設或裁撤中央與地方的政治機構?！尽案`臣等節(jié)次召對，均以實行變法必先改定官制為請”?！冻鍪垢鲊疾煺未蟪即鼬櫞鹊茸嗾堅O編制局以改定全國官制折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第383頁。】

古代中國并無議會等專門的立法機關，因此，在官制改革中如何建立一個預備議會機構頗顯重要。端方在宣布立憲前上陳的奏折中，便極力建言：應模仿日本，在預備立憲階段分別成立中央與地方議政機關，作為未來議院之基礎。針對中央議政機關，端方與戴鴻慈在另一封奏折中建議命名為“集議院”，其議員部分由王公、勛爵、京員公推，另一部分由全國22省各投票公舉8人組成。在預備階段只賦予其“代表議事”與審議財政預算之職權，待預備立憲結束，改制為正式議院時再賦予立法權?！径朔剑骸墩埗▏且园泊笥嬚邸罚督袊鴳椪v程：史料薈萃》，夏新華、胡旭晟整理，北京：中國政法大學出版社，2004年，第48-49頁?！冻鍪垢鲊疾煺未蟪即鼬櫞鹊茸嗾埜亩ㄈ珖僦埔詾榱楊A備折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第374頁?！?/p>

端方、戴鴻慈二人對于預備議院的設計在中央官制改革中得到了延續(xù)與深化。1906年9月2日，即立憲上諭發(fā)布次日，清廷再發(fā)一道上諭，正式開啟新官制的編纂工作。端方、戴鴻慈均得到授權參與。【《派載澤等編纂官制奕劻等總司核定諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第385頁?！拷涍^兩個月的爭論，在1906年11月2日，慶親王奕劻（官制總司核定大臣）等人將中央官制改革方案上奏。奏折建議改會議政務處為資政院，其設立旨在“上自親貴，下及紳民，妙選通材，廣蒐輿論”，以作為正式議院之預備?！尽稇c親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進呈折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第470頁?！?/p>

同時上呈的《資政院官制清單》（以下簡稱《官制清單》）對資政院組織方式做出了詳細規(guī)劃：資政院成員稱參議員，其產生方式分為如下幾類：1.王公世爵滿35歲者欽選（即敕任）10人；2.京員滿30歲者會推（即互選）54人；3.宗室覺羅、京內外八旗士紳已滿30歲者由宗人府等機構保薦3人；4.22省督撫共保薦各地官紳士商66人。除這些定額參議員外，“勛德聞望之紳耆或富商報效巨款至五萬金以上者”均可依特旨欽選為額外參議員?！尽犊疾煺勿^擬具資政院官制清單》第4-10條，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊·資政院》上卷，太原：山西人民出版社，2020年，第5-6頁?！靠梢姡M管預備議院名稱由最初的“集議院”改為“資政院”，但其構成方式：貴族（王公、宗室、覺羅、八旗士紳等）+京員+地方代表并未改變，并進一步加入了“紳耆”“富商”兩類。更重要的是，《官制清單》首次對預備議院的員額做出具體規(guī)定。在四類定額參議員中，前三類與貴族式上議院的常見類別：貴族及資深官員，具有明顯相似性。其數(shù)額相加為67人（10+54+3），恰好壓過第四類各地官紳士商的員額（66）一人。因此，資政院雖被設計為單一機構，但其內部已經隱然有上下對峙，偏重于上之意。

《官制清單》對于資政院的設計并未很快得到確認。在收到官制奏折四日后，清廷于1906年11月6日發(fā)布上諭，對奏折中設計的中央官制方案予以裁定。針對預備議院，上諭并未采納改會議政務處為資政院的意見，而是決定保留會議政務處，專門增設“資政院為博采群言”。雖保留了資政院的名稱，但對于資政院的具體職能、組織方式則未置一詞。上諭同時要求各部門的具體職權與架構，各自與軍機大臣商討后上奏定奪。對于資政院這樣尚未設立的機構，無異于擱置了其職權與組織的進一步確定?！尽恫枚ㄞ葎恋群藬M中央各衙門官制諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第471-472頁?！?/p>

資政院在將近一年之后才正式設立。1907年9月20日，清廷發(fā)布上諭：“中國上下議院一時未能成立，亟宜設資政院以立議院基礎?！比蚊邆?、孫家鼐擔任資政院總裁，會同軍機大臣起草《資政院院章》（《院章》）后請旨施行?！尽对O立資政院派溥倫孫家鼐為總裁并會同軍機大臣擬定院章諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第606頁?！可现I延續(xù)官制改革以來對資政院的定位：正式議院成立前的預備機構（“議院基礎”），并清楚宣示未來的正式議院將采納上下兩院制。這是清政府首次明確宣告未來國會的組織形式，而圍繞此問題亦未見到激烈的爭論。

對于預備立憲的參與者而言，讓未來正式成立的議會采取兩院制似乎是理所當然的選擇。而與之形成對照的是，作為預備議院的資政院，其自始就被設計為單一組織。然而，清末預備議院究竟采一院或兩院制，答案并非如此確定。兩院制理論的流行賦予預備議會同樣分設上下兩院的可能性。

（二）都察院改為下議院的爭論

在《院章》草擬工作正式開始之前，圍繞資政院院制的討論就已層出不窮。特別是資政院的設計，與另一重要機構——都察院的改制問題相互糾纏。由于議院與監(jiān)察機構都具有監(jiān)督行政權力的功能，因此預備議院一旦設立，傳統(tǒng)的中央監(jiān)察機關都察院是否繼續(xù)存在，成為重要問題。早在官制改革開始前，端方、戴鴻慈在奏折中就建議預備議院可直接由都察院改制?！尽冻鍪垢鲊疾煺未蟪即鼬櫞鹊茸嗾埜亩ㄈ珖僦埔詾榱楊A備折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第374頁?！胯b于都察院按省分道，各設監(jiān)察御史，其組織方式也確實符合端方、戴鴻慈對于預備議院部分成員由各省選舉的設計。

最終都察院在中央官制改革中存活下來，但對其進行議院改造的建議并未消失，并逐漸出現(xiàn)了以資政院代上議院，以都察院代下議院的聲音。例如1907年6月，實力督撫岑春煊上奏參與官制改革的設計，建議“速設資政院以立上議院之基礎”，“以都察院代下議院即國會”。【《兩廣總督岑春煊奏請速設資政院代上院以都察院代下院并設省諮議局暨府州縣議事會折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第500-502頁?！酷红拥淖嗾蹖①Y政院僅視作上議院基礎，這是當時官員中間頗為流行的觀點?！尽队汾w炳麟奏資政院開辦伊始請嚴定選舉章程折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第608-609頁。】甚至當時的海外立憲團體政聞社亦有所耳聞，并在一份呈遞給溥倫的說帖中提及，時人多有傳聞資政院僅為上議院之預備。【《政聞社總務員馬良等上資政院總裁論資政院組織權限說貼》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊·資政院》上卷，第15頁?！?/p>

1907年9月發(fā)布的設立資政院上諭并未平息以都察院代下院的聲浪。盡管上諭似乎清楚表明，雖正式議院采兩院制，但預備議院只設一院。然而將資政院僅視作預備上院的觀點并未消失，反而隨著都察院堂官親自下場參與，此類輿論聲勢更大。都察院都御史陸寶忠等人在1907年9月25日（上諭發(fā)出后五日）上奏，仍然認為“今日新設之資政院，即各國上議院之制也，而舊有之都察院，即各國下議院之制也”。進而奏請將都察院改制為預備下議院，組織方式則是在現(xiàn)有都察院給事中、御史基礎上，再加入部院大臣保送與各省督撫舉薦的部分議員。【《御史陸寶忠等奏請改都察院為國議會以立下議院基礎折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第607頁?！筷憣氈业母闹品桨副话l(fā)下會議政務處討論，似乎已非常接近通過。【參見江春霖的回憶：《御史江春霖奏不宜輕改都察院折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第518頁?！?/p>

該方案最終因都察院內部的反對意見擱淺。在得知陸寶忠的計劃后，知名御史江春霖很快于1907年10月3日上奏，極力反對改都察院為下議院?！尽队方毫刈嗖灰溯p改都察院折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第518-519頁?！侩S后更多都察院官員表示了反對。10月6日，掌印給事中忠廉等上奏，建議“下議院亟須特別設立，斷不可以都察院更改”?！尽墩朴〗o事中忠廉等奏下議院亟需特別設立不可以都察院更改折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第617頁。】這封奏折由46名言官聯(lián)署，語氣十分迫切?！韭?lián)署的人數(shù)參見鄭云波：《論清末新政中都察院改革之爭》，《長白學刊》2016年第6期?！坎浑y看出改制下議院的方案確有可能成為現(xiàn)實，而都察院內部對此分歧極大。

1907年10月22日，會議政務處奉旨議奏，否定了都察院改為下議院的方案。一方面，政務處重申了設資政院上諭中的安排：預備議院采用一院制；但同時又強調，1906年《官制清單》對于資政院的設計具有混合上下兩院的特質：“查去年所擬官制清單，如議員之由欽選會推者，既略取上議院之意，其由保薦者，又隱然合通國人民以行選舉之法。原其規(guī)則，殆參合上下兩院之制而成?！薄尽稌h政務處議奏都察院不可輕議更張折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第620頁?！恳布矗Y政院雖僅設一院，但其成員：欽選的王公世爵、會推的京員等類于貴族院議員；保薦的地方官紳士商等則類于眾議院議員。至此，資政院的準兩院制性質與組織架構均大體底定。

都察院改下議院的風波中有幾點值得分析：首先，時人僅將資政院視作預備上議院而非議院整體，卻鮮少說明原因。一個可能的解釋是：《官制清單》對于資政院參議員產生方式的設計，缺乏民主選舉的要素，其正符合第二院的組織特點，從而給預備下院留下空缺。但第二個問題自然是，都察院亦不具有選舉要素，為何有人主張將其改制為下議院？時人是否了解下議院的民選性質？一方面，陸寶忠的方案或有安頓都察院官員的功利考量；但另一方面，參與討論的各方都表現(xiàn)出對兩院制理論的基本了解。即使是陸寶忠也在奏折中指出：“各國……下議院議員皆取于全國人民之公選?！敝皇窃陬A備立憲階段不妨有所變通。【《御史陸寶忠等奏請改都察院為國議會以立下議院基礎折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第607頁?！恐伊瘸址磳σ庖姷目频姥怨賱t更是緊緊抓住下議院的民選性質，來說明監(jiān)察機構與議院的差別，進而要求“掃除一切以察院代國會，以保薦代投票之謬說，務使下議院特別設立，不失民選之意”?！尽墩朴〗o事中忠廉等奏下議院亟需特別設立不可以都察院更改折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第617-619頁?！空仗幰舱腔谙嗤恼J識，否定了以都察院改下院的方案?！尽安樵撚返汝愖喔鞴?jié)，與臣等意見大致相同”?！稌h政務處議奏都察院不可輕議更張折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第620頁?！靠梢姡瑫r人對于兩院制的理論與實踐有非常清楚的認識。

但政務處的議復仍留下了一個懸而未決的尷尬問題：政務處將“保薦”解釋為“隱然合通國人民以行選舉之法”，這不僅聽起來有些牽強，也與忠廉等人掃除“以保薦代投票之謬說”的建議相悖。值得注意的是，忠廉等人雖反對以都察院代下議院，但仍傾向于預備議院采兩院制，并給出了預備下議院的選舉方案：通過縣-省-國三級復選，間接選舉出下議院議員，在試行10余年后再考慮改為直接選舉。【《掌印給事中忠廉等奏下議院亟需特別設立不可以都察院更改折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第617-619頁?！空仗幵谧h奏中否定了忠廉等人的建議，堅持預備議院僅設資政院一院，并建議將如何選舉資政院地方代表（各省“官紳士商”）留給《院章》自行處理。之后的實踐表明，資政院實際上采納了間接選舉的方案，以建立自己的下議院（民選）基礎。

（三）《院章》對于資政院組織的最終確定

在設資政院上諭頒布（1907年9月20日）后不久，設地方預備議會的上諭也在1907年10月19日發(fā)布。上諭要求各省督撫“在省會速設諮議局”，“由各屬合格紳民公舉賢能作為該局議員”，“將來資政院選舉議員，可由該局公推遞升”?！尽吨魇∷僭O諮議局諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第667頁?！靠梢?，在政務處聲明資政院隱含兩院制的同時，準下議院議員也已基本確定由各省諮議局議員間接選舉產生。

自此資政院的組織建設就與諮議局深度綁定。遲至1908年7月，《各省諮議局章程》（《諮議局章程》）方由憲政編查館擬定上奏，并獲批準。【《憲政編查館等奏擬定各省諮議局并議員選舉章程折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第667-684頁?！抠Y政院則先于憲政編查館數(shù)日，上奏了擬定《院章》的第一章“總綱”與第二章“選舉”，并于當日奉旨依議。其中第二章規(guī)定了資政院的組成：1.王公世爵議員不超過10人，由軍機處會同宗人府、理藩部繕具名單，奏請欽選。2.互選后再欽選者：（1）宗室覺羅議員5人；（2）四品以下部院衙門官議員100人；（3）資產滿100萬元以上，且有諮議局議員選舉資格的業(yè)主10人，均由符合條件者互選后，依定額排列得票多者，并多列數(shù)人，奏請欽選。3.各省諮議局議員互選后由督撫擇“鄉(xiāng)望素優(yōu)而得票較多者”咨送資政院，名額為各省諮議局議員總數(shù)的1/10。【《資政院等奏擬訂資政院院章折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第628-629頁?！?/p>

《院章》的相關規(guī)定部分延續(xù)了《官制清單》以來的思路，但又有諸多不同，甚至留下了重大問題。有些差異較為細節(jié)，如議員數(shù)量不同，產生方式也稍有調整。但議員類型，也即上下對峙的準兩院制框架大體得以保留，并且將民選議員的產生方式正式落實為諮議局間接選舉。然而從議員數(shù)量來看，《院章》卻完全打破了兩院制的設計。根據(jù)《院章》規(guī)定，貴族式議員的席位為：10+5+100+10=125。而各省諮議局議員總數(shù)為1677，資政院民選議員取其1/10為167～168人，遠遠超過了貴族式議員的數(shù)量?！靖魇≈J議局議員數(shù)額參見《各省諮議局章程》第2條，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第670-671頁?！咳粢来朔N安排，則民選議員極可能順理成章地控制資政院的一切決議。

之后正式公布的《院章》明顯作出了針對性的修改。最終在1909年8月23日上奏并獲準的《院章》將資政院議員分為如下幾類：1.欽選議員（有直接欽選，有先會推后欽選者），具體包括：（1）宗室王公世爵16人；（2）滿漢世爵12人；（3）外藩（蒙、藏、回）王公世爵14人；（4）宗室覺羅6人；（5）各部院衙門官32人；（6）碩學通儒10人；（7）納稅多額者10人。2.互選議員（民選議員），由各省諮議局議員互選后督撫復加選定，共100人。【《資政院院章》第9-11條，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊·資政院》上卷，第67頁?！坎浑y發(fā)現(xiàn)，欽選與互選議員的數(shù)量重歸對稱（100/100）。

資政院于1909年10月26日將擬定好的所有《選舉章程》上奏，并在奏折中明確表示：各項欽選議員“略采各國上院辦法即為將來建設上議院之基礎，而資政院既兼有下院之性質，勢不能無民選議員以與欽選議員相對待”。鑒于預備立憲階段直接民選不便，故而采用諮議局議員間接選舉的形式，“乃與下院要義不相背馳”?！尽顿Y政院議員選舉章程折》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊·資政院》上卷，第73-74頁。】至此，資政院的準貴族式兩院制設想得到了完全而細致的落實。

三、資政院準兩院制的構成與功效

上一部分的歷史梳理表明，資政院雖自始被定為單一機構，但其組織方式卻含有上下對峙的意味。經過都察院改下院的建議被否決以及《院章》等制度的建立，資政院雖最終仍為單一機構，卻容納了準貴族式兩院制的設計。本部分將以明治日本貴族院為對照，分析資政院的準兩院制是否發(fā)揮了兩院制的主要功能：代表社會中的多元力量以及制約民選議員。

（一）欽選議員的構成分析：與日本貴族院的比較

如本文開頭所述，資政院的準貴族式兩院制確有與日本相似之處。首先是議員的大體類型。根據(jù)日本1889年頒布的《貴族院令》，貴族院議員有以下幾種：1.皇族男子成年后為終身議員。2.公、侯爵年滿25歲為終身議員。3.伯、子、男爵滿25歲者，由同爵互選議員，任期7年?！救毡净首寮础坝匈Y格繼承皇統(tǒng)的家系”，其成年標準為：皇太子、皇太孫滿18歲，其余皇族滿20歲。根據(jù)1925年的修正，貴族議員的年齡均被提高到30歲。參見小田部雄次：《華族：日本近代貴族興衰史》，霍東昆譯，北京：社會科學文獻出版社，2022年，第13、179、188頁?！?.有勛勞于國家者及有學識者，滿30歲，敕任為終身議員。5.完納直接國稅，特占多額者，滿30歲，互選后敕任議員，任期7年?！緟⒁姟顿F族院令》第1-6條，南洋公學譯書館初譯：《新譯日本法規(guī)大全·第一卷》，第83-84頁。】資政院欽選議員中，前四類雖因中日貴族制度不同而無法與日本貴族院完全對應，但在性質上則同為貴族議員。而碩學通儒與納稅多額議員則與日本貴族院第四、五類敕任議員頗為相似。唯獨部院衙門官議員無法與日本對應。但考慮到日本的貴族，特別是子、男爵中也有不少人擔任公職，因此貴族院議員中亦可能有不少行政官員。【日本貴族家族長在1915年的職務狀況，參見小田部雄次：《華族：日本近代貴族興衰史》，第137頁?！?/p>

中日之間的相似更體現(xiàn)在對兩院制功能的運用上。上文已述，考察大臣了解到的英國憲法知識表明，兩院制雖有制約民選議院的功能，但在20世紀初，英國上議院的權力已顯著弱于下議院。但《明治憲法》下的貴族院自設計伊始便非常強調對眾議院的限制。有必要首先介紹日本貴族群體的產生。梁啟超在分析貴族式國會時認為，歐洲及日本都經歷了貴族專政、君權統(tǒng)一再到民權發(fā)達三個時代。日本在明治四年（1871年）通過廢藩置縣結束了第一時代，又在明治二十三年（1890年）正式開國會后結束第二時代，進入第三時代。由于距第一時代較近，貴族勢力旺盛，因此需要特別的議院予以代表?！玖簡⒊骸吨袊鴩鴷贫人阶h》，《梁啟超論憲法》，第61-63頁?！?/p>

梁的描述有其道理，但并未特別貼合日本貴族制度的實際。在明治維新前，日本雖有公卿、諸侯等政治特權階層，但不存在統(tǒng)一的貴族體系。直到明治二年（1869年）日本才廢止了舊的公卿、諸侯稱號，改稱華族，并在1884年發(fā)布《華族令》，采納中國習用已久的五等爵制，將所有華族成員分為公、侯、伯、子、男五等?？梢?，日本的貴族制度是與明治維新，也即梁啟超所說的君權統(tǒng)一時代高度綁定的。被賦予華族身份的舊公卿、諸侯本就有相當一部分參與了明治維新的重大事件，并且不斷有平民因明治時期的政治貢獻（如軍功）而獲得華族身份?！拘√锊啃鄞危骸度A族：日本近代貴族興衰史》，第10、17-18、122-123等頁?！?/p>

更重要的是，華族制度，特別是華族擔任貴族院議員的政治特權，具有鮮明的?；手泼衲康摹ＨA族擔任議員的設計主要歸于《明治憲法》之父伊藤博文等人的推動。1880年代將開議院之時，伊藤博文就已逐漸明確讓華族擔任貴族院議員，從而對抗越發(fā)強盛的民權派力量。【小田部雄次：《華族：日本近代貴族興衰史》，第48-49、15-16頁?！?889—1890間頒布實施的《明治憲法》及《議院法》《貴族院令》等一系列法律實現(xiàn)了他的構想，賦予了貴族院與眾議院幾乎完全相同的權力（僅預算案須眾議院先審議）?！緟⒁?889年《議院法》第十二章第53條，南洋公學譯書館初譯：《新譯日本法規(guī)大全·第一卷》，第77頁。】在解釋《明治憲法》的兩院制時，伊藤博文也毫不掩飾地批評民選議員往往“主張一部分之利益，忘卻全局之大觀與公義”，而貴族議員則“代表國民之謹慎、熟練、耐久之風氣”，故而通過兩院平權，自可收“限制政黨之偏重，控制朝議之傾勢”的功效?！疽撂俨┪模骸度毡镜蹏鴳椃x解》，牛仲君譯，北京：中國法制出版社，2011年，第24-25頁?！?/p>

資政院的準兩院制設計，極可能也有“摻沙子”，即通過加入貴族式議員制衡民選議員的考慮。【對此簡要的論述，參見聶鑫：《代議制的嘗試與改良：中國近代國會制度的探索》，第9頁腳注②?！扛鶕?jù)參與《院章》編訂的汪榮寶在1909年7月10日的日記，此時《院章》修改本已定稿，但由于知名保守派官員，奉命赴德國考察憲政的于式枚上奏痛詆《諮議局章程》，朝廷要求“于資政院章程補救之”。【汪榮寶：《汪榮寶日記》，韓策、崔學森整理，王曉秋審訂，北京：中華書局，2013年，第42頁?！坑谑矫对谧嗾壑兄饕槍Φ氖恰吨J議局章程》第六章對于資政院與各省諮議局關系的規(guī)定。根據(jù)該章第24到30條，諮議局與本省督撫若就某決議產生分歧，可送資政院核議；若認為督撫違法或侵奪諮議局權限，可送資政院核辦；若與他省有爭論事件，可送資政院核決。并且，資政院的核議、核辦、核決具有最終效力?！竟蕦m博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第677-678頁。】于式枚認為，由于資政院民選議員本就由諮議局遞升，此類職權將導致資政院完全偏向各省諮議局，從而鉗制督撫，對中央行政的統(tǒng)一下達造成不利影響?！尽墩喂賵蟆罚y(tǒng)元年七月十七日第六百六十三號，第13-18頁?！客魳s寶8月1日的日記提道：《院章》送各軍機大臣審閱后，張之洞“簽出數(shù)條，大率多保護督撫權勢之意”。【汪榮寶：《汪榮寶日記》，第47頁?！窟@或許就代表了朝廷對于《院章》修改的傾向。

因此，汪榮寶雖未記載修改的具體章節(jié)，但從上述證據(jù)可以推斷，最終的修改極有可能圍繞如何制約民選議員展開。其內容可能包括回到準兩院制，將民選與欽選議員的數(shù)量重歸平衡，也可能包括《院章》第23與24條——此兩條取消了資政院核議、核辦、核決的最終效力，要求資政院形成意見后“請旨裁奪”。特別是第24條規(guī)定：資政院在奏陳此類案件時，需要議員2/3以上同意。而其他議案僅需1/2同意即可通過。綜上，《院章》極可能在緊急修改后才重新回到了準兩院制的軌道，進而使其制約民選議員的目的更為昭彰。

但除去上述與日本貴族院的相似之處，資政院的貴族式議員也顯示了清末立憲運動的特殊性。其中最鮮明者即清末的民族因素。如前文所述，兩院制的重要功能之一是代表社會中的多元群體。一國之中主體民族之外的少數(shù)民族群體，即可以被納入多元群體的范疇。日本《明治憲法》并未處理民族問題。盡管在北海道地區(qū)，存在與主體民族和族不同的阿依努族（愛努族），但其勢力非常有限，明治時期推行的同化政策未引發(fā)大的波折。【高小巖、祁進玉：《原住民意識喚醒，單一民族假設與政策框架重構——“蝦夷”阿伊努的前世今生》，《民族學研究》2020年第2期?！慷鳛橐粋€多民族的帝國，清王朝的憲法轉型必須考慮如何用憲法處理民族問題。議院，特別是代表多樣性的上議院，顯然是可資利用的機構之一。受命為清政府考察官員講解憲法的穗積八束即建議，雖然解決民族區(qū)隔的根本方法是通過教育喚起各民族的共同體意識，但在制度層面，通過“中央設議院集各人種互相混同”，亦為一種有效的調和民族之法。【參見穗積八束、唐寶鍔：《憲法訪問錄》，《北洋法政學報》1908年第68期，第40-42頁?！?/p>

首先是頗為棘手的滿漢關系。晚清革命黨人的排滿輿論給清王朝帶來了巨大壓力。清廷在1907年8月10日發(fā)布上諭，宣示要全行化除滿漢畛域，令各部門就具體辦法上奏?！尽吨鴥韧飧餮瞄T妥議化除滿漢畛域切實辦法諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第918頁?！吭诖文?月隨《欽定憲法大綱》同時發(fā)布的預備立憲《逐年籌備事宜清單》中，第一年籌備事宜就包括“請旨設立變通旗制處，籌辦八旗生計，融化滿漢”。【《憲政編查館資政院會奏憲法大綱暨議院法選舉法要領及逐年籌備事宜折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第61頁?！靠梢姡鸩饺∠似熘贫认碌臐M漢權利差異，是預備立憲的總體方向。資政院貴族式議員的分類體現(xiàn)了這一趨勢。1906年的《官制清單》中，貴族式議員尚包括“京內外八旗士紳”，至1908年7月《院章》則取消了此分類，似乎有意避免出現(xiàn)八旗要素。1909年8月最終頒布的《院章》在貴族式議員中特別加入了“滿漢世爵”的分類。盡管《選舉章程》未對滿漢議員分別定額，但最終的結果是漢人議員選出7位，超過總額（12人）的一半?！咀h員名單見張朋園：《立憲派與辛亥革命》，上海：上海三聯(lián)書店，2013年，第290-291頁。《滿漢世爵選舉資政院議員章程》見胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊·資政院》上卷，第76頁。根據(jù)《章程》第1條，此類議員包括“滿洲、蒙古、漢軍旗員及漢員之有三等男以上之爵級者”，因此最終選出的議員還包括一名蒙古八旗公爵?！靠梢?，資政院在設計欽選議員類型時，極可能有意識地呼應了融化滿漢的總體政策。

另一問題則涉及如何團結蒙、藏、回等邊疆民族。自晚清以來，清王朝對邊疆地區(qū)的控制持續(xù)受到列強擠壓與沖擊，因此鞏固與邊疆民族的關系具有重要意義。梁啟超自1908年就呼吁，未來的上議院應仿照英國議會設置愛爾蘭、蘇格蘭議員的方案，特設蒙藏代表，以強化邊疆地區(qū)與內地的聯(lián)系，防止其出現(xiàn)分離主義意識。【梁啟超：《中國國會制度私議》，《梁啟超論憲法》，第70頁?！康遣浑y發(fā)現(xiàn)，在開啟立憲之初，清政府并未意識到議院建設與團結邊疆民族的關聯(lián)。1906年《官制清單》與1908年《院章》均沒有在貴族式議員中特設蒙、藏、回代表。且由于這些地區(qū)未設省，無諮議局，自然也無民選議員。在1908年3月，朝中出現(xiàn)了吸納蒙藏地區(qū)議員進入資政院的聲音，但據(jù)輿論報道，數(shù)位軍機大臣對此態(tài)度消極。直到1909年上半年，由于理藩部積極奏請，最終的《院章》才專門設立了外藩王公世爵員額14人?！緩埥ㄜ姡骸肚迥┵Y政院時代的蒙古議員及其活動——以〈大公報〉所載史料為中心的考察》，《蒙古史研究》2010年總第10輯，第196-198頁?！?/p>

很難說這一次蒙、藏、回議員的選舉是成功的。一方面，議員數(shù)量有限，分配亦不甚均衡。青海（蒙旗）、新疆（蒙旗）、回部、西藏僅各得一個席位，其余均分配給內外蒙古各盟?！尽锻夥豕谰暨x舉資政院議員章程》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊·資政院》上卷，第77頁?！壳覛J選范圍有限，僅及于王公世爵。更重要的是，這些議員在資政院開議后幾乎毫無存在感。資政院第一屆常年會期間（1910年9月至1911年1月），僅有3位外藩王公議員曾在院會上發(fā)言，最多者也僅發(fā)言7次。最典型的事例即資政院審議“振興外藩實業(yè)并劃一刑律案”之過程。此案本與外藩王公息息相關，但可能由于語言區(qū)隔，或不習慣議場參政的形式，當民選議員紛紛批評理藩部未提出任何實際措施時，蒙、藏、回議員卻一言不發(fā)?！尽顿Y政院議場會議速記錄——晚清預備國會論辯實錄》，李啟成點校，上海：上海三聯(lián)書店，2011年，第38-48頁。資政院議員在第一屆常年會上的發(fā)言次數(shù)統(tǒng)計，參見該書第740-777頁。】盡管如此，資政院特設外藩王公議員仍是一個好的開始。在議會第二院中特設民族地區(qū)代表的做法，也被之后民國的議會實踐繼承了下來?！纠?，1912年《中華民國國會組織法》第2條專門規(guī)定了蒙古、西藏、青海地區(qū)的參議院議員員額。夏新華、胡旭晟整理：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，第169頁?！?/p>

（二）準兩院制的功效分析

盡管設計者一直使用兩院制術語來界定資政院的組織方式，但仍需留意，資政院終究是單一機構，其與兩院制議會有明顯差別。一方面，如前文所述，各種類型的第二院議員一般任期較長，以保證其相對民選議院的穩(wěn)定性。而1909年《院章》第13條規(guī)定：資政院議員統(tǒng)一任期三年，任滿一律改選。這是因應諮議局議員三年任期而設計的規(guī)則，【《各省諮議局章程》第15條，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第675頁?！坎⑽磳J選議員做出區(qū)別對待。

而更關鍵的差異在于，兩院制議會各自獨立議事，而資政院則欽選與民選議員混同。在分別議事的情形下，只需有其中一院過半數(shù)議員否決，議案就無法通過。日本《貴族院令》第7條更是進一步規(guī)定，敕選議員的總數(shù)不得超過華族議員，也即只要掌控華族議員，即可決定議案通過與否?！緟⒁姟顿F族院令》第7條，南洋公學譯書館初譯：《新譯日本法規(guī)大全·第一卷》，第84頁?！慷逭粝Ｍ谫Y政院中制衡民選議員，則必須充分動員大部分欽選議員。即便是對于通過標準為2/3的議案，阻擋的難度也高于日本貴族院。

從資政院第一屆常年會（1910年9月至1911年1月）的情況來看，清政府制約民選議員的愿望完全落空了。資政院通過了許多頗為激進的提案，如“剪發(fā)易服案”“請赦國事犯罪人員案”“速開國會案”等等。并且2/3的高標準也未能限制住民選議員。在幾乎所有的督撫與諮議局爭議中，資政院都站在諮議局一邊。特別是核議湖南公債案直接引發(fā)了著名的“彈劾軍機案”，強烈沖擊了議員對于清廷的認同感。

資政院準兩院制的失效自然有多方面原因，如不少欽選議員在許多問題上本就認同民選議員，根本無限制之想法。但至少在制度層面可以部分歸因于前文提到的兩院未分開議事。由于欽選與民選議員同處會場，不管是資政院總裁或是在場的行政官員都無法順理成章地動員欽選議員，獲得其支持。并且，清政府也并未主動成立政黨性質的組織來團結欽選議員。與之相反，民選議員則通過諮議局議員聯(lián)合會及憲友會等院外組織，基本實現(xiàn)了意見整合與動員。【各省諮議局聯(lián)合會的組織形式，參見《直省諮議局議員聯(lián)合會報告書匯錄》，邱濤點校，北京：北京師范大學出版社，2013年。憲友會的產生過程，參見張朋園：《立憲派與辛亥革命》，第91－104頁?！咳毡举F族院自成立開始，便逐漸形成了“研究會”等黨派性組織，從而能夠在審議某些議案時動員本黨派議員，決定貴族院的審議結果。【小田部雄次：《華族：日本近代貴族興衰史》，第181-184、189-192頁。】兩相比較即可見，盡管對于兩院制有一定認識，但清廷就如何發(fā)揮兩院制功能缺乏實際規(guī)劃，對于應對民選議員的壓力缺乏足夠的意識與相應準備。

那么，如果清廷當初采納了預備議院上下分設的徹底兩院制方案，是否就能夠得其所愿？答案似乎也并非絕對。此處有必要引入汪榮寶在速開國會案中的表現(xiàn)以說明此點。盡管汪榮寶是欽選議員（各部院衙門官議員），但是在速開國會案中表現(xiàn)十分積極。1910年10月22日資政院第九次院會通過了“奏請速開國會案”，并指定汪榮寶等6名議員為起草員。汪榮寶對于兩院制理論非常熟悉，也曾參與都察院代下院的爭論?！緟⒁娡魳s寶：《金薤琳瑯齋文存》，臺北：文海出版社，1970年，第43-45頁。這是一封反對陸寶忠的奏折，未記錄任何個人信息，難以判斷是代何人所擬以及是否上奏?！窟@一次汪榮寶將兩院制作為推動速開國會的重要理由。在院會次日下午，他參加了資政院議員就開國會問題的集會，并發(fā)表了一番演說，強調：“資政院為一院制之國會，與近世國會主義不合，故改資政院為國會，與謂為利民，寧謂為利政府?！痹诘诙炫c度支部郎中林景賢談話時，汪再度表達了用兩院制議會代替資政院的想法?！就魳s寶：《汪榮寶日記》，第203-204頁?！?/p>

在其負責起草的請開國會奏折中，汪榮寶解釋了兩院制國會何以“利政府”。10月26日第10次院會中，汪報告了起草奏折的內容：6名起草員商議后認為，資政院雖類似兩院制國會，但“又近乎各國一院制的樣子”。這與當時世界各國的兩院制實踐相悖。而兩院制有兩種好處：一方面，“議事可以鄭重”；另一方面可以調和行政與立法的關系。其原理在于，一院制下，一旦議院與政府發(fā)生沖突，則非解散議院便是政府辭職，易造成政治動蕩。而兩院制下“若一院以為然，一院從而非之，這個時候自然相爭相殺，縱有許多爭端?？上麥缬跓o形”。從而緩和了議會與政府的關系。汪榮寶強調此奏折經過幾位起草人三次訂正，代表了他們的共同想法。報告完成后，在場議員全體起立贊成，通過了該奏折?！尽顿Y政院議場會議速記錄——晚清預備國會論辯實錄》，第80-81頁?！?/p>

汪榮寶對兩院制的分析圍繞兩院相互制衡的邏輯展開，是符合憲法理論的。但其是否能夠回應清末立憲的實際，頗讓人懷疑。特別是他認為兩院之間即便常發(fā)生沖突，最終也可以使爭端“消滅于無形”。這似乎充滿了一種過分樂觀的情緒。若清政府真的建立了貴族式的兩院制議會，則兩院之間的沖突同樣是危險的。首先，上下絕對平權的貴族式兩院制可否持續(xù)，在彼時已成疑問。1911年英國通過了調整兩院關系的法案（Parliament Act 1911），以成文法的方式確定了下議院權力的優(yōu)先性?！痉ò竷热輩⒁夾.V.戴雪：《英國憲法研究導論》，何永紅譯，北京：商務印書館，2020年，第519-522頁。】在日本，自20世紀初貴族院就伊藤博文組閣與眾議院發(fā)生沖突后，有關改革貴族院的聲音就不斷增多?！拘√锊啃鄞危骸度A族：日本近代貴族興衰史》，第184、187-188頁?！看藭r清廷若建立實權的上議院就頗有逆時代而動的意味。

更重要的是，從當時資政院民選議員的行為方式來看，上下兩院的沖突可能無法自然地“消滅于無形”。如上文所述，資政院在第一屆常年會中通過了諸多激進提案，并且民選議員常表現(xiàn)出不達目的誓不罷休的強硬態(tài)度。如在彈劾軍機案中，資政院的法理依據(jù)本身不無疑問，但其仍然十分激烈地向軍機大臣及清廷施壓。【更詳細的論述參見聶鑫：《代議制的嘗試與改良：中國近代國會制度的探索》，第22－46頁?！坎浑y想象，倘若此時一個獨立的貴族式上院否決了其提案，被吸納進入下院的民選議員極可能不會輕易妥協(xié)。因此，資政院議員對于汪榮寶說法的贊同，可能僅僅是懷著策略性目的，為了增強開國會對于清政府的吸引力，而并非真的認同兩院制價值，自愿接受約束。

資政院準兩院制的失敗展現(xiàn)了兩院制的內在矛盾，即第二院本為制約民選議院，自然應兩院平權才能最徹底發(fā)揮其功能。但若真的平權，雖可能避免立法-行政沖突，但卻將矛盾轉移到議院內部，其破壞力與立法-行政沖突相較可能不遑多讓。而20世紀的歷史也表明，貴族式上議院正在逐步式微——不僅英國上議院權力衰落，日本也在二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后廢除華族制度，建立了民選式的兩院制?！咎J部信喜：《憲法》，第236-237頁?！?/p>

四、結 語

1911年10月10日，武昌起義爆發(fā)，多省在短時間內響應獨立，清廷已大廈將傾。資政院第二屆常年會就在這樣動蕩的氛圍中，于10月22日開議。隨后很快便發(fā)生了著名的“灤州兵諫”：駐扎在灤州的陸軍軍官張紹曾等人于11月3日上奏，要求清廷改定憲法，以“英國之君主憲章為準的”，并提出了十二條政綱。其中第11條為“選任上議院議員時，概由國民對于有法定特別資格者公選”?！尽蛾戃娊y(tǒng)制官張紹曾等奏陳請愿意見政綱十二條折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第98-101頁?！扛鶕?jù)資政院的奏請，清廷于當日在上諭中公布了《十九信條》，基本全盤接受了張紹曾等人的要求。其中第7條內容為：“上院議員，由國民于法定特別資格者公選之?！薄尽稉衿陬C布君主立憲重要信條諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第103頁。】故而雖未明言，但極大概率將兩院制由貴族式改變?yōu)槊襁x式。只是由于清朝很快滅亡，上述推斷已無從驗證。但我們至少可以確定，盡管張等人聲稱自己推動的是英國式君主立憲，但在議院建設方面，他們已經將英國甩在了身后。

縱觀兩院制在清末議院建設中的實踐，其展現(xiàn)了一種鮮明的矛盾性：一方面，兩院制理論廣為傳播，并幾乎被所有的政治力量所接受——甚至民選議員也表態(tài)愿意受到第二院的約束。但另一方面，制度設計者對于如何實現(xiàn)兩院制的功能，仍然缺乏規(guī)劃與了解。其最終的結果是，預備議院的建設雖名義上參照兩院制，但最終仍為單一機構。兩院制制約民選議員，增強議事審慎性的功能亦完全落空。最終，《十九信條》用第三種兩院制模式，即民選式兩院制，為清末的院制探索畫上了句號。它指向了即將成立的共和民國，而對于這個嶄新的政體，議會的兩院制探索仍將長時間地進行下去。

（責任編輯：劉楷悅）