張振國

摘 要：“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式是市場監(jiān)管理念和方式的重大創(chuàng)新，也是深化“放管服”改革的有力舉措。目前，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式在基層實踐中取得了較好效果，但仍存在抽查意識不強(qiáng)烈、責(zé)任劃分不清晰等問題，亟待著力突破，以提升市場監(jiān)管工作效能。

關(guān)鍵詞：基層 “雙隨機(jī)、一公開” 抽查事項 事中事后監(jiān)管

中圖分類號：F713.56? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）08-292-02

一、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式的提出和發(fā)展

2014年8月，國務(wù)院出臺了《企業(yè)信息公示暫行條例》[1]，原工商總局制定了《企業(yè)公示信息抽查暫行辦法》[2]，為“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式提供了重要借鑒。同年9月，天津海關(guān)工作人員為考察人員展示了“雙隨機(jī)”抽檢方式：即由計算機(jī)對需要開箱檢驗的貨品和負(fù)責(zé)檢驗的工作人員進(jìn)行隨機(jī)抽取。2015年，海關(guān)系統(tǒng)在“雙隨機(jī)”抽查基礎(chǔ)上又增加了檢查結(jié)果公示，這便是最早的“雙隨機(jī)、一公開”。

2019年2月15日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2019〕5號），要求“將“雙隨機(jī)、一公開”作為市場監(jiān)管的基本手段和方式，開啟了“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的新篇章。

2019年10月22日，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）正式公布，其中第五十四條明確規(guī)定，“國家推行‘雙隨機(jī)、一公開監(jiān)管……針對同一檢查對象的多個檢查事項，應(yīng)當(dāng)盡可能合并或者納入跨部門聯(lián)合抽查范圍”。至此，“雙隨機(jī)、一公開”成為法定監(jiān)管方式。

“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式，主要是指在行政監(jiān)管過程中，通過搖號、電子抽簽等方式隨機(jī)選擇檢查對象，隨機(jī)抽調(diào)執(zhí)法檢查人員，檢查過程及檢查結(jié)果及時充分有效地向社會公開的一項新型監(jiān)管機(jī)制。

二、基層“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式實踐

2015年9月28日，原山西省渾源縣工商局、原渾源縣食藥局、原渾源縣質(zhì)監(jiān)局三局合并，組建渾源縣市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局。2019年3月，原渾源縣市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局整合了知識產(chǎn)權(quán)、價格監(jiān)督檢查等部門的職責(zé)，重新組建了市場監(jiān)督管理局。

2017年3月，原渾源縣市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局全面建立“雙隨機(jī)、一公開”工作機(jī)制。2018年6月，渾源縣人民政府辦公室印發(fā)《渾源縣跨部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”抽查監(jiān)管工作實施方案》，并建立渾源縣“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作聯(lián)席會議制度。先行在市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、文化等領(lǐng)域開展“部門聯(lián)合、隨機(jī)抽查、按標(biāo)監(jiān)管”的一次到位監(jiān)管。2019 年12月，渾源縣人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面實施部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的實施意見》，市場監(jiān)管領(lǐng)域主要監(jiān)管部門“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管形成常態(tài)化管理機(jī)制。

渾源縣市場監(jiān)督管理局承擔(dān)的“雙隨機(jī)、一公開”抽查任務(wù)包括兩部分：一是執(zhí)行省、市市場監(jiān)管局下達(dá)的抽查任務(wù)。二是在上級規(guī)定任務(wù)的約束下，開展本級的“雙隨機(jī)、一公開”抽查。

2018年以來，渾源縣市場監(jiān)督管理局共執(zhí)行省、市下派抽查任務(wù)29次，涉及市場主體202家；發(fā)起本部門抽查任務(wù)40次，涉及市場主體1016家；累計開展跨部門聯(lián)合抽查任務(wù)31次，涉及各類市場主體89家，對優(yōu)化全縣營商環(huán)境起到了積極的促進(jìn)作用。

第一，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式有效推動了政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵就是重新厘清政府、社會與市場的關(guān)系，厘清三者之邊界[3]。市場準(zhǔn)入門檻大幅降低后，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式確保了“放得開”后能“管得住、管得好”。

第二，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式進(jìn)一步規(guī)范了監(jiān)管行為。傳統(tǒng)的巡查監(jiān)管模式隨意性太大，存在重復(fù)監(jiān)管、執(zhí)法隨意、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等亂象?！半p隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式從源頭上杜絕了“想查誰就查誰”的現(xiàn)象，用制度限制了監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)，有效壓縮了執(zhí)法人員與市場主體之間存在的權(quán)力尋租空間，進(jìn)一步規(guī)范了監(jiān)管行為。

第三，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式有效減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。在傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，渾源縣A酒店在春節(jié)前夕的兩周內(nèi)，要先后接受市場監(jiān)管、物價、公安、消防等多個部門的例行巡查，將大量時間和精力用在應(yīng)對檢查上。實行“雙隨機(jī)、一公開”跨部門聯(lián)合執(zhí)法檢查后，通過一次性聯(lián)合執(zhí)法，完成同一監(jiān)管對象的多層級、多部門、多個事項的檢查，最大程度減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

第四，“雙隨機(jī)、一公開”檢查結(jié)果是加強(qiáng)事后監(jiān)管的重要依托。將抽查檢查結(jié)果及時歸集到市場主體名下，對存在公示信息隱瞞真實情況弄虛作假等異常行為的市場主體列入異常名錄，納入到市場主體社會信用記錄，并通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)予以公示，使其在銀行貸款、政府招投標(biāo)等方面受到限制，對企業(yè)產(chǎn)生強(qiáng)有力約束。

三、基層“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式中存在的問題

目前，渾源縣市場監(jiān)督管理局通過開展“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管探索，有效解決了重復(fù)性執(zhí)法、執(zhí)法任性等問題，進(jìn)一步優(yōu)化了營商環(huán)境。但筆者認(rèn)為，渾源縣市場監(jiān)督管理局的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管實踐尚未達(dá)到成熟階段，仍有一系列問題需著力突破和解決。

（一）“檢查對象名錄庫”更新滯后

市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依托國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，以全量的存續(xù)狀態(tài)市場主體，建立本部門檢查對象名錄庫，并根據(jù)市場主體的設(shè)立、吊銷、注銷等情況，及時進(jìn)行出入庫動態(tài)更新。但在實踐中，渾源縣市場主體在行政審批部門進(jìn)行企業(yè)法人變更、注銷等行為后，渾源縣市場監(jiān)督管理局業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的相關(guān)信息無法得到及時更新，導(dǎo)致檢查對象名錄庫與企業(yè)信息的實然狀態(tài)出現(xiàn)差異。另外，“僵尸戶”的存在影響了抽查的針對性和精準(zhǔn)性[4]。一些長期不經(jīng)營且未按要求進(jìn)行企業(yè)信息公示的市場主體，由于未辦理注銷登記或未被吊銷處于異常狀態(tài)而被列入經(jīng)營異常名錄，由于這些市場主體仍在定向抽查范圍之內(nèi)，會降低檢查對象的有效性。

（二）部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制有待強(qiáng)化

一是部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管意識有待增強(qiáng)。目前，在市場監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)實施部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管還處于起步階段。以渾源縣“雙隨機(jī)、一公開”跨部門聯(lián)合抽查為例，大部分聯(lián)合抽查任務(wù)由渾源縣“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作聯(lián)席會議發(fā)起，多部門自主發(fā)起聯(lián)合抽查任務(wù)的意識有待增強(qiáng)。二是“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式與各類專項行動存在重復(fù)和沖突。如渾源縣市場監(jiān)督管理局2021年共開展發(fā)起“雙隨機(jī)、一公開”抽查任務(wù)10次；開展農(nóng)資打假等各類專項檢查38次，重復(fù)檢查難以避免。

（三）結(jié)果公示約束力較小

按照相關(guān)規(guī)定，進(jìn)入嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單的企業(yè)將被列為重點(diǎn)監(jiān)督管理對象，其金融、招投標(biāo)等行為都會受到多部門的聯(lián)合懲戒。但在基層，大部分市場主體類型都是農(nóng)民專業(yè)合作社和個體工商戶。以渾源縣為例，截至2022年3月16日，全縣共有各類市場主體10946家，其中農(nóng)民專業(yè)合作社和個體工商戶9144家，占比為83.5%。這些農(nóng)民專業(yè)合作社和個體工商戶，在法律意義上并不屬于企業(yè)。按照規(guī)定，個體工商戶和農(nóng)民專業(yè)合作社不適用經(jīng)營異常和嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理，只能被標(biāo)記為經(jīng)營異常狀態(tài)。雖然被標(biāo)記為經(jīng)營異常狀態(tài)后會影響其在市場交易、社會融資等方面的收益，但絕大部分基層市場主體經(jīng)營規(guī)模小，交易范圍窄，很少有人查看企業(yè)信用信息公示平臺上的記錄，導(dǎo)致市場監(jiān)管領(lǐng)域信用懲戒方式對基層眾多個體工商戶和農(nóng)民專業(yè)合作社的約束作用較小。

（四）“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式存在監(jiān)管盲區(qū)

盡管市場準(zhǔn)入門檻不斷降低，但在城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村尤其是偏遠(yuǎn)村莊，依然存在不少“無照經(jīng)營”群體。無證無照、證照不全、黑作坊等群體因未列入檢查對象庫而成為監(jiān)管盲區(qū)[5]。

（五）基層一線執(zhí)法人員專業(yè)執(zhí)法能力有待提升

“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式要求執(zhí)法人員熟悉掌握市場監(jiān)管有關(guān)法律法規(guī)，具有財務(wù)數(shù)據(jù)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、食品生產(chǎn)監(jiān)督等方面的專業(yè)知識。盡管距完成機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)過去了將近3年，但渾源縣市場監(jiān)督管理局相當(dāng)一部分基層執(zhí)法人員仍然欠缺符合全面監(jiān)管要求的綜合專業(yè)技能，導(dǎo)致隨機(jī)檢查質(zhì)量難以得到保證。

四、對完善基層“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式的建議和對策

（一）及時對“一單兩庫”行動態(tài)更新

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的修訂情況及工作的實際變動情況，及時對“一單兩庫”進(jìn)行更新。加快“僵尸戶”清理工作，完善部門間信息共享機(jī)制，確保檢查對象名錄庫與企業(yè)信息的實然狀態(tài)相一致。

（二）提升部門協(xié)同監(jiān)管水平

一是提高部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管責(zé)任感?？h政府適當(dāng)增加聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作在考核中的權(quán)重，加強(qiáng)部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的責(zé)任感和緊迫感。定期組織成員單位開展交流培訓(xùn)，及時發(fā)現(xiàn)并妥善化解在部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管中存在難點(diǎn)和問題，推動部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作穩(wěn)步有序開展。二是統(tǒng)籌好“雙隨機(jī)、一公開”抽查與其他監(jiān)管手段的有效配合。結(jié)合年度工作重點(diǎn)，合理制定本部門年度“雙隨機(jī)、一公開”抽查工作計劃，凡列入抽查工作計劃的，原則上不再開展專項整治；凡列入部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”抽查事項的，各部門不再進(jìn)行內(nèi)部隨機(jī)抽查。同時，運(yùn)用好投訴舉報、轉(zhuǎn)辦交辦等監(jiān)管方式，積極探索智慧監(jiān)管，作為“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式的有效補(bǔ)充。

（三）強(qiáng)化公示結(jié)果運(yùn)用

2022年3月1日起，《中華人民共和國市場主體登記管理條例實施細(xì)則》正式施行，第十一章第七十條規(guī)定，市場主體未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的期限公示或者報送年度報告的，由登記機(jī)關(guān)列入經(jīng)營異常名錄，可以處1萬元以下的罰款?；鶎訄?zhí)法人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照上述規(guī)定，結(jié)合柔性執(zhí)法要求，合理運(yùn)用自由裁量權(quán)，不斷增強(qiáng)市場監(jiān)管領(lǐng)域信用懲戒方式對基層個體工商戶和農(nóng)民專業(yè)合作社的約束作用。

（四）積極完善無照經(jīng)營監(jiān)管機(jī)制

聚焦媒體曝光多、群眾投訴舉報多和監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題多的行業(yè)和區(qū)域，將查處取締無照經(jīng)營和各類專項整治、投訴舉報處理等工作結(jié)合起來，對具備辦照條件且經(jīng)營者有繼續(xù)經(jīng)營意愿的，督促引導(dǎo)其依法辦理相關(guān)手續(xù)，合法經(jīng)營；對拒不辦理證照的堅決予以取締。

（五）強(qiáng)化基層一線執(zhí)法隊伍建設(shè)

一是加強(qiáng)對基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)和考核，盡快讓機(jī)構(gòu)改革前從屬于不同部門的執(zhí)法人員打破“隔行如隔山”的狀態(tài)，增強(qiáng)其綜合檢查能力。二是要建立“雙隨機(jī)”專業(yè)檢查事項人才庫。部分專業(yè)性較強(qiáng)的抽查事項，必須配備專業(yè)化檢查人員。因此，應(yīng)當(dāng)組織具有特定專業(yè)知識和相關(guān)檢查經(jīng)驗的執(zhí)法人員建立專業(yè)檢查事項人員名錄庫。在執(zhí)行專業(yè)性較強(qiáng)的抽查任務(wù)時，從相關(guān)專業(yè)檢查事項人員名錄庫中抽取檢查人員，保證“雙隨機(jī)、一公開”工作效果。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國務(wù)院.企業(yè)信息公示暫行條例：國務(wù)院令第654號令[EB/OL].（2014-08-23）[2020-03-24].http：//www.gov.cn/zhengce/2014-08/23/content_2739774.htm，2014-08-07.

[2] 工商行政管理總局.企業(yè)公示信息抽查暫行辦法：工商總局第67號令[EB/OL].（2014-08-19）[2020-03-24].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2758498.htm.

[3] 工商總局關(guān)于新形勢下推進(jìn)監(jiān)管方式改革創(chuàng)新的意見，2016.09.14.

[4] 劉穎，李鵬.推行“雙隨機(jī)、一公開”工作遇到的問題及建議[N].江蘇經(jīng)濟(jì)報，2020-11-19（B04）

[5] 宋林霖，陳志超.對完善“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式的思考[J].中國市場監(jiān)管研究，2019（06）：20-22.

（作者單位：渾源縣市場監(jiān)督管理局駝峰鄉(xiāng)市場監(jiān)督管理所 山西渾源 037400）

（責(zé)編：趙毅）