李玉蘋

摘 要：協(xié)餉制度是清廷統(tǒng)籌全國財政、調(diào)劑地方收支的重要制度。太平軍起義后，協(xié)餉制度的運行遭受到前所未有的沖擊。為適應(yīng)變局，清廷適時調(diào)整協(xié)餉的渠道和內(nèi)容，以維持邊疆軍事和全國財政的有效運行。近年來，隨著近代國家治理能力研究的全面展開，協(xié)餉制度開始被廣泛關(guān)注，研究成果涉及邊疆治理、稅費調(diào)整、軍費籌濟、財權(quán)下移、央地關(guān)系等諸多方面。研究推動了學界對晚清財政運行狀況和國家治理能力的認知水平，同時也為如今的財政治理提供歷史借鑒。但在“協(xié)餉量化水平”“督撫對協(xié)餉的影響”“晚清協(xié)餉的變異途徑”等方面仍有較大的研究空間。

關(guān)鍵詞：晚清；協(xié)餉制度；研究現(xiàn)狀

中圖分類號：K252文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０23）05 — ０120 — ０5

清代財政吸取了歷代經(jīng)驗，形成了以起運存留、協(xié)餉、奏銷為核心的制度框架，長期保持中央對地方財政的絕對控制。其中協(xié)餉制度類似于現(xiàn)代財政的轉(zhuǎn)移支付，是調(diào)劑地方收支、維持邊疆安定的重要制度保證，也是清廷統(tǒng)籌、調(diào)劑全國財政，維持清代中央集權(quán)財政體制有效運行的重要創(chuàng)設(shè)。同時也為協(xié)調(diào)地區(qū)財政收支差距，實現(xiàn)國家財政治理和邊疆治理的制度保證。太平天國起義爆發(fā)后，清廷無力籌餉，協(xié)餉制度運行失靈，為撲滅起義，地方督撫便就地籌餉，地方財權(quán)逐漸擴大。與此同時，協(xié)餉制度呈現(xiàn)出新的變化：部分承協(xié)和受協(xié)省份位置互換；邊境地區(qū)的協(xié)餉渠道呈現(xiàn)多元化趨向；協(xié)餉制度運行狀況很大程度上取決于督撫態(tài)度和地方的財政狀況。

近年來學界對晚清協(xié)餉制度研究熱度升高，研究空間呈從腹地到邊疆、從中央到地方趨勢；研究時段呈從短時段到中長時段趨勢；研究方法呈從定性到定量、從宏觀到微觀趨勢。①在晚清財政危機的背景下，討論協(xié)餉制度的運行狀況、調(diào)適范圍以及國家的財政治理，具有重要的意義。鑒于此，筆者搜集了近二十年以來晚清協(xié)餉制度研究的代表性成果，意圖梳理協(xié)餉制度研究的學術(shù)脈絡(luò)，分析、展望晚清協(xié)餉制度的研究方向，為近代財政史及相關(guān)研究提供借鑒意義。

一、晚清協(xié)餉制度的失靈與調(diào)適

咸豐初年作為協(xié)餉制度運行功能轉(zhuǎn)變的分界點，被學界多數(shù)學者認同。②太平天國起義引發(fā)了清代財政的危機，中央集權(quán)財政體制開始崩潰，協(xié)餉制度運轉(zhuǎn)失靈。③對該議題的討論主要集中于中央財權(quán)下移和地方財政擴張的問題，研究普遍認為協(xié)餉制度運行失靈，是中央財權(quán)下移的表象，是中央對地方財政的約束力下降的結(jié)果。同時在戰(zhàn)爭的沖擊下，晚清協(xié)餉制度走出來一條由沖擊到調(diào)適的過程。

晚清協(xié)餉運轉(zhuǎn)失靈主要表現(xiàn)在兩個方面。其一，受協(xié)省份無法得到穩(wěn)定和足額的協(xié)餉。齊海鵬研究表明，咸豐年間，云南、貴州、甘肅等受協(xié)省份經(jīng)常收不到協(xié)餉銀。左宗棠常因協(xié)餉銀不足而不得不拖欠官兵的餉銀。光緒元年（1875年），左宗棠率部入疆時，各省關(guān)拖欠協(xié)餉現(xiàn)象仍較為嚴重。①

其二，在嚴重的財政危機和統(tǒng)治危機下，邊疆受協(xié)省份的重要性被淡化。從咸豐初年到光緒年間，東三省協(xié)餉的數(shù)額逐漸減少；②在鎮(zhèn)壓太平軍過程中，傳統(tǒng)的受協(xié)省份的軍務(wù)被置于次要位置，協(xié)餉運轉(zhuǎn)失效繼而導致了邊疆的治理危機，直接影響了清王朝的邊疆治理能力。③

在戰(zhàn)爭的沖擊和中央財權(quán)下移的背景下，傳統(tǒng)的協(xié)餉制度運作失靈：承協(xié)和受協(xié)的比額、運行效率發(fā)生轉(zhuǎn)變，邊疆受協(xié)省份面臨深刻財政危機和治理危機。但晚清協(xié)餉制度通過不斷調(diào)適，形成了一種新型的運作方式。盡管在戰(zhàn)爭的沖擊下傳統(tǒng)協(xié)餉制度運轉(zhuǎn)不暢，但協(xié)餉仍是清政府調(diào)劑中央和地方財政的最重要途徑。在湘軍的籌餉過程中，湘軍奏請中央?yún)f(xié)濟撥款，四川、湖北、廣東的協(xié)餉成為湘軍軍費的重要補充。在晚清依然發(fā)揮重要作用。④同時，協(xié)餉制度通過不斷調(diào)適，又被賦予新的內(nèi)涵。劉文華的研究表明，咸豐初年，東三省的俸餉逐漸由京餉演變?yōu)閰f(xié)餉，由各省稅關(guān)撥解，盡管協(xié)餉數(shù)額呈減少趨勢，但仍東三省軍餉的主要來源。⑤蘇騰飛的研究表明，至遲到光緒中期以前，四川的協(xié)餉制度仍然有效運行，四川協(xié)餉成為維系云、貴、陜、甘邊疆穩(wěn)定的重要財源，協(xié)餉也成為四川財政支出的最大宗。⑥

舒滿君的研究表明，太平天國期間，就地籌餉和鄰省協(xié)濟成為安徽地方餉源的主要來源。⑦

晚清協(xié)餉制度的變動的主要表現(xiàn)在三個方面：協(xié)餉渠道的多元性；承協(xié)與受協(xié)省份位置互換；在協(xié)餉制度的運行中督撫的財權(quán)不斷擴大，督撫的態(tài)度決定了協(xié)餉制度運行狀況。

（一）協(xié)餉渠道的多樣性。齊海鵬的研究發(fā)現(xiàn)，咸同年間，清廷通過多個省份和海關(guān)，協(xié)濟陜甘。同治后期左宗棠率軍鎮(zhèn)壓捻、回起義時，清政府指定協(xié)餉支應(yīng)陜、甘的省份計有山東、山西、福建、浙江、廣東、湖北、湖南、江蘇、安徽等省以及江海關(guān)、粵海關(guān)、浙海關(guān)等關(guān)。⑧

（二）承協(xié)與受協(xié)省份位置互換。咸豐初年，中央財政面臨嚴重危機，為籌集軍餉，清政府極力羅掘各地財富，部分受協(xié)省份逐漸演變?yōu)槌袇f(xié)省份。其中以四川省最為典型，在鎮(zhèn)壓太平軍過程中，四川由傳統(tǒng)的受協(xié)省份演變成為承協(xié)省份。⑨且逐漸成為承協(xié)大省，京協(xié)餉費用成為同、光年間四川財政的最大宗開支。？輥？輮？訛與此同時，受戰(zhàn)爭影響，傳統(tǒng)的承協(xié)省份，如安徽、江浙、湖廣等戰(zhàn)區(qū)亦成為受協(xié)省份。？輥？輯？訛

（三）在協(xié)餉制度的運行中督撫的財權(quán)不斷擴大，督撫的態(tài)度決定了協(xié)餉制度運行狀況。清末協(xié)餉任務(wù)成為地方督撫爭奪財政權(quán)力的理由。謝祺的研究表明，清末協(xié)餉制度得以維持的關(guān)鍵在于中央給予地方督撫一定的利益空間。地方督撫通過配合中央的協(xié)餉指令來擴大財權(quán)。？輥？輰？訛在財權(quán)下移的背景下，協(xié)餉制度的有效運行又受制于地方督撫。在戰(zhàn)爭狀態(tài)下，協(xié)餉既是朝廷的公意，又是督撫間私交的產(chǎn)物，協(xié)餉的有效運行受制于督撫間的私誼和利害關(guān)系；？輥？輱？訛協(xié)餉制度在此運行背景下，導致督撫自主籌餉的能力提升，財權(quán)不斷擴大。？輥？輲？訛

二、晚清協(xié)餉制度變異的原因及影響

傳統(tǒng)協(xié)餉制度在咸豐初年受到戰(zhàn)爭沖擊，部分功能運轉(zhuǎn)失靈。為適應(yīng)變局，傳統(tǒng)協(xié)餉制度發(fā)生變異，并對中央和地方財政和政局產(chǎn)生深刻影響。

（一）協(xié)餉制度變異的原因

關(guān)于協(xié)餉制度運轉(zhuǎn)失靈原因的說法大致有二：其一為地方財政枯竭說；其二為財權(quán)下移說。協(xié)餉制度能夠有效運轉(zhuǎn)的前提是，承協(xié)省份財政收支能夠達到平衡，起運和存留的比例相對穩(wěn)定。同時，由戰(zhàn)爭餉需、賠款攤派、新政開支等多重要素引起的地方財政困境是協(xié)餉制度運行困難的重要原因。太平天國起義爆發(fā)后，承協(xié)省份的軍費支出過大，原有的協(xié)餉難以撥解；同時受協(xié)省份在缺乏必要的協(xié)濟后，出現(xiàn)財政危機，傳統(tǒng)的協(xié)餉制度運行受到?jīng)_擊。周育民指出協(xié)餉制度失靈的重要原因在于地方財政的收支失衡。隨著地方財政支持規(guī)模的擴大，原有“存留”無法滿足現(xiàn)有開支，進而導致協(xié)濟鄰省的餉銀減少。①齊海鵬認為，太平天國以后，由于軍事、賠款、洋務(wù)、新政不斷增加地方財政支出，導致協(xié)餉難以正常撥解。②

財權(quán)下移說，又可稱為督撫財權(quán)擴張說。清末協(xié)餉任務(wù)成為地方督撫爭奪財政權(quán)力的理由。謝祺的研究表明，清末協(xié)餉制度得以維持的關(guān)鍵在于中央給予地方督撫一定的利益空間。地方督撫通過配合中央的協(xié)餉指令來擴大財權(quán)。③齊海鵬指出，晚清協(xié)餉欠解的原因，不能皆歸因于地方財政困難，深層次原因在于地方權(quán)力的擴大，督撫對協(xié)餉的態(tài)度決定了協(xié)餉制度運動狀況。④劉增合利用曾國藩和胡林翼往來的書函、信札，展現(xiàn)了咸同之際，戶部與疆臣之間的關(guān)系并非協(xié)餉制度描述得那般和諧。而是彼此之間相互利用、戒備。戰(zhàn)爭狀態(tài)下，協(xié)餉制度由以往以戶部為中心，逐漸演變成為以地方利益為中心。⑤中央與地方的財政關(guān)系實現(xiàn)從威權(quán)到利益的轉(zhuǎn)化，這也是清末央地關(guān)系嬗變的重要表現(xiàn)。

（二）晚清協(xié)餉制度變異的影響

晚清協(xié)餉制度的變動對財政治理觀念、央地財政關(guān)系、省財政的形成、地方稅制的調(diào)整等諸多方面都產(chǎn)生不同程度的影響，也加速了近代財政的轉(zhuǎn)型。倪玉平的研究表明，咸、同年間協(xié)餉制度的運轉(zhuǎn)失靈，使中央和地方財政收支失衡，財政治理觀念也從“量入為出”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲砍鲋迫搿?。⑥同時，周育民研究表明，在解協(xié)餉制度失靈的背景下，清廷開始推行“中央專項經(jīng)費”如京餉、固本京餉、東北邊防經(jīng)費、加復俸餉等。⑦這實際是清廷中央通過專項經(jīng)費，彌補協(xié)餉制度失靈造成中央或地方財政空缺。也可算是一種變相協(xié)餉。

協(xié)餉制度運行受到?jīng)_擊后，中央和地方籌款方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，變相協(xié)餉的加派增加。蔡國斌的研究表明，晚清協(xié)餉制度運轉(zhuǎn)失靈，清政府通過財政攤派的方式籌款，加大了對地方的財政汲取力度。⑧咸豐年間，為協(xié)濟軍費，清廷普遍在各省普遍實行捐輸，通過捐輸維持軍餉協(xié)濟。⑨傳統(tǒng)受協(xié)省份為維持財政的正常運轉(zhuǎn)和邊疆治理，開始實行隔省捐輸。倪玉平的研究表明，太平天國結(jié)束后，云貴協(xié)餉運轉(zhuǎn)不靈，貴州為緩解財政壓力，實行隔省捐輸。以此調(diào)劑省際財政。？輥？輮？訛從作用看，異省捐輸實際是在變相協(xié)餉，一種變相的轉(zhuǎn)移支付手段。

受國內(nèi)政局的影響，清政府的統(tǒng)治危機加深，清廷將部分邊疆受協(xié)省份置于次要位置，導致邊疆地區(qū)面臨嚴重的財政危機。在邊疆危機和協(xié)餉無措地催動下，傳統(tǒng)受協(xié)區(qū)域財政的自立性逐漸增強。李俊男的研究表明，咸、同年間，協(xié)餉制度失靈，使新疆地區(qū)的財政陷入巨大危機。為維持邊疆軍事，清政府多方籌集軍餉，但無法從根本上解決地方缺餉的局面。與此同時，疆內(nèi)和疆外兩面籌餉的渠道形成。？輥？輯？訛曾國藩湘軍的籌餉過程亦趨于多元化，其中以協(xié)餉、厘金、捐輸?shù)葹檐娰M籌集的主要途徑。？輥？輰？訛馬陵合指出，在左宗棠西征過程中，其軍費籌集渠道多樣，其中西征借款是協(xié)餉制度的重要補充。？輥？輱？訛

劉錦增的研究亦表明，咸豐年間，隨著內(nèi)地政局的變動，清代前期原有的協(xié)餉調(diào)撥制度難以為繼，邊疆財政問題凸顯。為解決新疆財政危機，清政府一面嚴令各省調(diào)餉，一面尋求財政的自立。新疆地方官員采取開源節(jié)流等各項措施。①晚清協(xié)餉制度的變化，加速了地方財政的形成。清代實行中央集權(quán)式財政體制，無地方財政可言。晚清協(xié)餉制度的變異，既是財權(quán)下移的產(chǎn)物，又促進了地方財政的形成。在地方團練籌餉過程中，地方督撫發(fā)揮了極其重要的作用，劉凝凡的研究表明，在湘軍的籌餉過程中，曾國藩奏請中央?yún)f(xié)濟撥款，四川、湖北、廣東的協(xié)餉成為湘軍軍費的重要補充。②劉增合的研究亦表明，由于曾國藩與胡林翼的私交甚篤，方便了湘軍的籌餉。③由于海防和塞防指之爭，左宗棠與李鴻章關(guān)系疏遠，進而影響了左宗棠西征軍費的籌集。④由此可見，地方督撫在協(xié)餉制度中的自主性和作用日漸增強。

三、研究現(xiàn)狀分析與展望

晚清協(xié)餉制度的研究起步較早，早在民國時期，羅玉東、彭雨新先生就已論及。⑤改革開放以后，協(xié)餉制度的相關(guān)研究成果逐步增多，但直到近年來才有專著系統(tǒng)研究晚清協(xié)餉制度運行實態(tài)。⑥筆者選取了協(xié)餉制度的運行實態(tài)、調(diào)適過程、變異的原因及影響等幾個重要主題，并對相關(guān)研究成果展開梳理。近年來晚清協(xié)餉制度研究具備以下特征。

其一，晚清協(xié)餉制度運行與近代國家治理能力密切結(jié)合?！拌b于往事，有資于治道”是史學研究重要的功用，近年來隨著國家治理議題在多學科展開，協(xié)餉制度研究亦參與其中的討論。研究多以中央財政治理和邊疆治理為主，其中以新疆、陜甘、云貴、東三省的討論居多。同時重視戰(zhàn)時籌餉和財政調(diào)劑，關(guān)注協(xié)餉的運行實態(tài)。⑦在該方面的討論，有助于厘清近代央地政治、軍事關(guān)系，提高對近代央地政局發(fā)展演變的認知水平。

其二，晚清協(xié)餉制度的調(diào)適與戰(zhàn)時軍餉籌集相結(jié)合。戰(zhàn)爭是政府財力的試金石，又是檢驗財政調(diào)控能力的一面鏡子，近代軍事史的研究離不開財政史，因此部分晚清軍事史的研究，多以戰(zhàn)時財政調(diào)控入手。⑧該類研究一面可以檢視晚清政府財政調(diào)控能力；一面可以窺探財權(quán)下移的程度和地方財政的形成過程。

其三，晚清協(xié)餉制度研究由點及面，相關(guān)議題范圍逐步擴大。從協(xié)餉制度的運行，逐漸擴大到財權(quán)下移、稅制調(diào)整、社會治理等各方面。隨著研究的深入，學科交流的屬性增強，同時也為研究者提出了更高的專業(yè)要求。

筆者根據(jù)現(xiàn)階段既有成果分析，晚清協(xié)餉制度在以下方面仍有研究空間。其一，長期以來，協(xié)餉制度作為邊緣性研究內(nèi)容，并未受到應(yīng)有的重視。其中現(xiàn)有研究多以傳統(tǒng)的受協(xié)省份（邊疆地區(qū)）居多，對腹地承協(xié)省份研究力度不夠，特別是承協(xié)省份的稅制改革、財政政策，以及地方巡撫對協(xié)餉的態(tài)度等都需要進行系統(tǒng)研究。

其二，研究時段較短，多以大型突發(fā)事件入手，檢視短期內(nèi)中央和地方財政的應(yīng)變策略。缺乏從中長時段下考察政府的調(diào)適機制、變化趨向和發(fā)展態(tài)勢；缺乏晚清協(xié)餉制度發(fā)展因素的規(guī)律性總結(jié)。

其三，目前學界對于晚清協(xié)餉的研究多為定性研究，對于各地的定量研究相對缺乏。即協(xié)餉制度是否真正失靈，清廷原定協(xié)餉與實際協(xié)撥比例是多少，該類研究尚不充分。正如陳鋒教授所言，清中前期，中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整主要表現(xiàn)在起運和存留的比例上，而清后期則主要表現(xiàn)在中央財政的運轉(zhuǎn)失靈和財權(quán)下移。⑨筆者認為，研究晚清協(xié)餉制度運行的實態(tài)，必須先從定量入手，而后方能定性。不能單純憑借某一指標要素，就去衡定協(xié)餉制度的運行狀況。由于傳統(tǒng)的受協(xié)省份在清廷的戰(zhàn)略意圖中所處位置不同，因此造成了各地協(xié)餉的運行實態(tài)的差異。劉文華的研究表明，同光年間，東三省俸餉解餉率達到70%左右，而光緒初年，東三省邊防經(jīng)費的解餉率達到了90%以上。①何永智的研究表明，清中期以后中央財力匱竭，清代盛京戶部赴京領(lǐng)餉制度逐漸變異，協(xié)餉制度逐漸成為維持東三省財政收支的方式之一。②而對于新疆、貴州等受協(xié)省份，協(xié)餉的運行狀況則較差。③

其四，晚清協(xié)餉制度研究中缺乏對“人”的研究。劉增合指出，人是歷史最具活力的因素，要重視變革主體的作用估價。④以往制度史的研究中，過度重視制度和規(guī)則，忽視人的因素，出現(xiàn)了“只見制度不見人”的現(xiàn)象。隨著晚清財權(quán)下移，地方督撫的權(quán)力擴大，在一定條件下，督撫甚至能夠決定協(xié)餉的比額和效率。劉增合、馬陵合、舒滿君等學者的研究表明，地方督撫在協(xié)餉運行過程中發(fā)揮的重要作用。⑤但現(xiàn)有研究中，仍然缺乏關(guān)鍵人物對協(xié)餉制度運行狀況的研究。

此外，對晚清協(xié)餉制度的研究多集中于史學界，從財政學、經(jīng)濟學研究視角研究晚清協(xié)餉制度的成果相對缺乏。交叉學科的縱深研究有利于學術(shù)界從多角度解讀歷史，展現(xiàn)歷史的多面性。

晚清協(xié)餉制度研究是近代財政史研究的重要組成部分。在近代社會的嬗變中，傳統(tǒng)協(xié)餉制度通過不斷調(diào)適，以應(yīng)對時局，因此具備一定的復雜性；由于地方財政史料瑣碎和斷裂，也為協(xié)餉的量化帶來了困難。但晚清協(xié)餉制度的研究能夠提升學界對晚清國家治理能力的認知水平；為政治史、軍事史、經(jīng)濟史等專門史的研究提供底色；也能為現(xiàn)階段的社會治理提供必要的歷史借鑒。

〔責任編輯：包 闊〕