邱麗英 寧波市北侖區(qū)審計(jì)局

引言

隨著工業(yè)化步伐的不斷加快，一大批大工業(yè)迅速崛起，資源粗放管理、環(huán)境問題突出，綠色生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)峻考驗(yàn)。黨的二十大報(bào)告指出，要加快綠色發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略。街道作為基層自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護(hù)的落實(shí)地，很有必要對街道領(lǐng)導(dǎo)干部的上述履職情況進(jìn)行審計(jì)，從而促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立綠色可持續(xù)發(fā)展理念、落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，提高自然資源資產(chǎn)利用效率，建設(shè)好人民美麗家園。B 區(qū)屬于我國東部沿海“長三角”經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，工商業(yè)經(jīng)濟(jì)繁榮；該區(qū)下轄11 個(gè)街道，具有豐富自然資源稟賦，有土地、林木、水資源和礦產(chǎn)資源等重要自然資源，并擁有良好的海岸線、濕地和城市綠地等生態(tài)系統(tǒng)。本文試從B 區(qū)開展街道領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐中所面臨的主要問題著手，進(jìn)行梳理探究并提出解決辦法。

一、B區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為一種特殊的經(jīng)責(zé)審計(jì)，近年來，基層審計(jì)尚處于摸索實(shí)踐階段。2017 年，B 區(qū)為了全面掌握全區(qū)自然資源資產(chǎn)存量狀況，以5 年衛(wèi)星遙感影像資料為基礎(chǔ)，完成了該區(qū)2012 年至2016 年土地、林木和水等實(shí)物資產(chǎn)賬戶；創(chuàng)設(shè)了海洋資源資產(chǎn)實(shí)物量賬戶的核算方法，編制了2012 年至2016 年海洋資源資產(chǎn)賬戶；對該區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。2018 年至今，B 區(qū)審計(jì)局在對六個(gè)街道黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，同步開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)。B 區(qū)審計(jì)局根據(jù)省下發(fā)的工作方案，結(jié)合各街道自然資源稟賦和環(huán)境管理模式進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)街道普遍存在基本農(nóng)田“非糧化非農(nóng)化”、違章建筑處理不力等問題。主要問題統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)見下：永久基本農(nóng)田被侵占24 處涉及面積53094 平方米、4 處基本農(nóng)田涉及面積10721 平方米存在荒蕪現(xiàn)象、土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收后管護(hù)不到位引起閑置拋荒和變更用途等問題涉及面積15781 平方米；違章建筑整治力度不夠，未處理35 處涉及面積110383 平方米；河道被侵占7 處涉及面積19264 平方米；公益林被侵占7處涉及面積20624 平方米；工業(yè)垃圾等亂倒5 處涉及面積7088平方米；未經(jīng)批準(zhǔn)非法采礦2 處、工業(yè)污水直排1 處等。

上述問題中，其中地類問題突出，究其原因，主要為工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等導(dǎo)致土地資源緊張，部分領(lǐng)導(dǎo)過于重視資源資產(chǎn)眼前的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，漠視其內(nèi)在的生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值。違章建筑拆除難，雖經(jīng)人民法院行政裁定仍未予執(zhí)行；部分領(lǐng)導(dǎo)對涉違項(xiàng)目存在畏難情緒，認(rèn)為不利于街道發(fā)展，整治壓力大。農(nóng)戶因種糧效益低下轉(zhuǎn)種花木等經(jīng)濟(jì)作物種植或禽畜養(yǎng)殖；基層領(lǐng)導(dǎo)紅線意識欠缺，土地資源閑置浪費(fèi)、環(huán)境污染等尚未形成有效的監(jiān)督問責(zé)體系。以上種種主客觀因素，導(dǎo)致審計(jì)整改難以落實(shí)。

二、B區(qū)街道領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在的主要問題

（一）基層自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)資料不全

1.自然資源資產(chǎn)負(fù)債表未進(jìn)行動(dòng)態(tài)持續(xù)更新。B 區(qū)雖編制了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，然而，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表相關(guān)數(shù)據(jù)反映的是某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)的狀況，因未定期實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新，未能及時(shí)動(dòng)態(tài)地掌握自然資源資產(chǎn)增減變化，通過自然資源資源實(shí)物量變化反映審計(jì)問題的設(shè)想無法實(shí)現(xiàn)。

2.各職能部門自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)不一致。由于歷史和技術(shù)原因，區(qū)級自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)未細(xì)化到各街道，街道對相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)出于“管理需要”各自獨(dú)立；各類自然資源產(chǎn)權(quán)主體之間，不同程度地存在產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，有些甚至將村莊、山體等劃入基本農(nóng)田，如某街道將所轄村9 處山地劃設(shè)為基本農(nóng)田，總面積38.45 萬平方米；街道、國資、農(nóng)林等監(jiān)管部門之間的數(shù)據(jù)維護(hù)管理水平懸殊，也會導(dǎo)致數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，如某街道土地?cái)?shù)據(jù)為例，從資產(chǎn)負(fù)債表中取數(shù)耕地面積為2.12 萬畝，國土提供數(shù)據(jù)顯示耕地1.14 萬畝，相差0.98 萬畝，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺乏可比性，無法在審計(jì)過程中起到相互佐證的作用，影響了審計(jì)工作的開展。

（二）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)定責(zé)較難

首先，自然資源環(huán)境問題本身有其特殊性?；鶎幼匀毁Y源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境管理中存在的問題具有長期潛伏性和跨區(qū)域性的特點(diǎn)，部分問題屬于歷史遺留短期內(nèi)無法改變現(xiàn)狀，部分資源開發(fā)利用決策部署在前而問題呈現(xiàn)滯后性，前后任領(lǐng)導(dǎo)之間責(zé)任較難歸屬；B 區(qū)屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，雨量充沛，臺風(fēng)每年時(shí)有發(fā)生，河流、大氣等污染具有較強(qiáng)流動(dòng)性，如果僅以“屬地管理”原則界定被審領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)的管理責(zé)任，容易引起分歧，致使相鄰區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任較難確定。

其次，基層領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任難于厘清。因管理體制尚不健全，機(jī)構(gòu)分散、條塊分割，多個(gè)監(jiān)管部門交叉管理，綜合協(xié)調(diào)效果不理想，自然資源資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任存在重疊或缺失等，信息不暢、互相扯皮、效率低下問題嚴(yán)重。上下級政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，常常出現(xiàn)上級決策審批事項(xiàng)多，資源所在地的基層政府往往承擔(dān)更多事權(quán)；監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制不健全，責(zé)任追究缺位，違法成本低；規(guī)定執(zhí)行彈性過大導(dǎo)致處置不力，約束性條款形同虛設(shè)。如違章建筑整治，多數(shù)屬于存量違建年份已久的問題，處罰權(quán)在自然資源和規(guī)劃局，由城市綜合執(zhí)行局進(jìn)行違章建筑拆除，具體由街道實(shí)施，管理行為和委托責(zé)任脫節(jié)，致使街道領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在實(shí)際操作過程中存在取證難、定責(zé)難度大、落實(shí)整改難等情況。

（三）自然資源審計(jì)能力建設(shè)不足

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及國土、農(nóng)林、環(huán)保、水利等多個(gè)全新領(lǐng)域，點(diǎn)多面廣，資源種類多，專業(yè)要求高，技術(shù)跨度大。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)依據(jù)的農(nóng)林湖河沙礦等政策法規(guī)繁雜，基層審計(jì)人員一時(shí)難以收集各級文件，知識儲備嚴(yán)重不足；審計(jì)需要廣泛運(yùn)用地理信息技術(shù)，以此掌握地理環(huán)境的歷史變遷、進(jìn)行時(shí)空數(shù)據(jù)的分析檢索等，而當(dāng)前審計(jì)人員中熟悉資源環(huán)境業(yè)務(wù)、地理信息系統(tǒng)等大數(shù)據(jù)處理能力的人員少，專業(yè)技能不能勝任自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作要求；高素質(zhì)業(yè)務(wù)人才培養(yǎng)需要時(shí)間積淀，難以滿足眼前急需；跨學(xué)科人才受編制限制引進(jìn)難、資源相關(guān)業(yè)務(wù)專技人才交流力度不夠，“技術(shù)+審計(jì)”融合審計(jì)發(fā)展模式難以奏效。目前采用的普遍做法是將該項(xiàng)技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)外包給測繪機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，審計(jì)結(jié)果是否全面客觀準(zhǔn)確反映發(fā)現(xiàn)的問題，主要依賴于外部測繪分析人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)判斷能力，局限性較大。審計(jì)機(jī)構(gòu)未配備使用專業(yè)設(shè)備進(jìn)行點(diǎn)位確定、面積核實(shí)，根據(jù)問題圖斑憑肉眼觀察難以識別，存在審計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

（四）審計(jì)指標(biāo)評價(jià)體系未健全

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)，當(dāng)前主要在縣市級以上政府領(lǐng)導(dǎo)履職情況試用，具體到街道層級指標(biāo)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容不多，量化困難，容易造成評價(jià)結(jié)果不客觀、不直觀。街道層面缺乏評價(jià)數(shù)據(jù)，如街道對單位GDP 用水量下降、空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例、氨氮排放總量減少等具體指標(biāo)未統(tǒng)計(jì)，也無法提供測算上述指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，審計(jì)評價(jià)精準(zhǔn)度受審計(jì)主觀影響較大。各街道環(huán)境資源要素存量差別較大，評價(jià)指標(biāo)難以統(tǒng)一，造成各街道之間的量化評價(jià)沒有可比性，不能公允地反映審計(jì)評價(jià)結(jié)果。在確定領(lǐng)導(dǎo)干部履職等次方面，基層審計(jì)對不同任期、不同街道的領(lǐng)導(dǎo)干部等次進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)指標(biāo)很難做到定性上的一致性和定量上的可比性，往往將履職評價(jià)模糊定性為“較好”，審計(jì)結(jié)論以審計(jì)意見書的形式出具，審計(jì)的客觀性、公正性和權(quán)威性大打折扣。審計(jì)成果不足以起到威懾、震撼作用，致使街道領(lǐng)導(dǎo)在思想上未能引起足夠重視。

三、審計(jì)對策

（一）摸清自然資源家底，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)檔案

一是收集街道自然資源數(shù)據(jù)?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向區(qū)委審計(jì)委員會反映審計(jì)實(shí)際困難，通過區(qū)委審計(jì)委員會的領(lǐng)導(dǎo)部署，要求自然資源相關(guān)職能部門統(tǒng)一測算街道基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；借助各系統(tǒng)技術(shù)力量或政府購買服務(wù)，對各街道耕地、林地、湖河等資源分布、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬進(jìn)行調(diào)查確認(rèn)，此后街道可根據(jù)實(shí)際增減變化調(diào)整，定期再進(jìn)行復(fù)測，逐步建立完善街道各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。審計(jì)部門對以上各項(xiàng)數(shù)據(jù)資料分年度進(jìn)行采集，將歷年取得的矢量數(shù)據(jù)和解析數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一存儲和分析，形成審計(jì)系統(tǒng)自然資源矢量數(shù)據(jù)庫，有利于今后開展項(xiàng)目有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可供對比分析，能更清楚地發(fā)現(xiàn)資源資產(chǎn)變化情況。

二是規(guī)范編制資產(chǎn)負(fù)債表。區(qū)政府應(yīng)組織構(gòu)建自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，自然資源規(guī)劃、環(huán)保等職能部門對各自所轄范圍內(nèi)的資產(chǎn)情況負(fù)責(zé)，建立業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)檔案，按要求及時(shí)更新、填報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)，制定合理的實(shí)施方案，統(tǒng)一取數(shù)口徑、填報(bào)時(shí)間，各街道通過鏈接按年度編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表；針對自然資源資產(chǎn)類別多、差異大的特點(diǎn)，開發(fā)相應(yīng)的報(bào)表應(yīng)用系統(tǒng)，設(shè)置各類自然資源質(zhì)量及數(shù)量變化情況表等，逐步細(xì)化報(bào)表數(shù)據(jù)。

（二）借助數(shù)據(jù)分析工具，提高現(xiàn)場審計(jì)成效

基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，建立一個(gè)運(yùn)用3S 技術(shù)、融合互聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)分析平臺，使專業(yè)繁雜的數(shù)據(jù)簡單化、使片段零散的數(shù)據(jù)系統(tǒng)化，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集、疑點(diǎn)篩查、對比分析、多維度展示等功能。審計(jì)人員不僅通過查賬、對圖、核表等傳統(tǒng)審計(jì)方法，而且可借助平臺更高效、快速分析各類資源信息，通過數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對、遙感影像疊加分析，快速鎖定疑點(diǎn)數(shù)據(jù)，形成問題清單。現(xiàn)場審計(jì)根據(jù)上述疑點(diǎn)有的放矢，一方面通過實(shí)地踏勘核實(shí)違章建筑、入河排污口等管理狀況。另一方面走訪詢問周邊百姓，進(jìn)行滿意度調(diào)查，全方位、多維度摸清街道轄區(qū)內(nèi)自然資源現(xiàn)狀，準(zhǔn)確掌握自然資源資產(chǎn)利用和管護(hù)情況。

（三）構(gòu)建合理評價(jià)指標(biāo)，突出街道職責(zé)特點(diǎn)

根據(jù)2022 年兩辦關(guān)于評價(jià)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見，基層審計(jì)應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)六大內(nèi)容的框架下，設(shè)立一級指標(biāo)；再根據(jù)街道所在地自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)合理確定審計(jì)內(nèi)容，建立適合本區(qū)域的二級指標(biāo)評價(jià)體系；結(jié)合區(qū)對街道相關(guān)目標(biāo)任務(wù)考核情況以及街道土地資源管理、污染防治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作開展情況，進(jìn)行權(quán)重賦分，如土地資源管理方面下設(shè)耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治等三級指標(biāo)，耕地保護(hù)方面再設(shè)立明細(xì)末級指標(biāo)，如區(qū)政府下達(dá)的各年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)是否完成，有無存在建設(shè)用地過快增長、耕地保有量不斷下降的趨勢；數(shù)據(jù)有無弄虛作假，將山地、宅基地等劃為基本農(nóng)田；永久基本農(nóng)田有無種樹挖塘、擴(kuò)大范圍或超標(biāo)準(zhǔn)占用耕地、棄耕撂荒等；有無向社會公告永久基本農(nóng)田的位置范圍、是否設(shè)立保護(hù)標(biāo)志；用地是否規(guī)范審批，有無存在“以租代征”等問題。在評價(jià)各街道領(lǐng)導(dǎo)履職情況時(shí)，應(yīng)將定性與定量相結(jié)合，盡量用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)尺度衡量責(zé)任，讓評價(jià)結(jié)果更具說服力。

（四）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，促進(jìn)審計(jì)成效

一是建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)問題線索共享。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督與環(huán)保督察、土地督察、林業(yè)監(jiān)督等其他監(jiān)督之間聯(lián)系，既要破除審計(jì)單打獨(dú)斗的局面，又要避免重復(fù)監(jiān)督。在審計(jì)過程中充分利用各專項(xiàng)監(jiān)督的成果，重點(diǎn)關(guān)注職能部門督察執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的違法占用耕地、非法采礦、突破生態(tài)保護(hù)紅線等問題線索，對未及時(shí)查處和整改的問題進(jìn)行現(xiàn)場核查確認(rèn)，通過審計(jì)與資源主管部門聯(lián)合監(jiān)督，形成生態(tài)資源保護(hù)合力。積極探索“1 ＋N”模式，借助區(qū)委巡查、派駐街道紀(jì)檢組力量，做到審計(jì)資源共享，項(xiàng)目線索及時(shí)互通，注重審計(jì)成果的多方利用。對審計(jì)實(shí)施過程中，因資源違規(guī)開發(fā)利用、違法占用耕地等問題造成較大影響或較嚴(yán)重后果的事件，基層審計(jì)應(yīng)及時(shí)積極撰寫專報(bào)信息、典型案例予以反映，從區(qū)級層面揭示問題剖析原因，提出可行性審計(jì)建議，借助新聞媒體拓寬審計(jì)信息公開渠道，最大限度擴(kuò)大審計(jì)影響力。

二是建立問責(zé)機(jī)制，促使街道積極進(jìn)行整改。首先，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)問題納入“七張問題清單”，區(qū)政府督促街道依據(jù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行整改；其次，上報(bào)區(qū)人大，可從街道整改落實(shí)不到位確定督查方向，推動(dòng)問題整改由點(diǎn)及面、標(biāo)本皆治，提高審計(jì)成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮審計(jì)靶向作用；此外，將生態(tài)資源保護(hù)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范清單，對街道領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境管理責(zé)任履行中的違紀(jì)違法問題及時(shí)移送紀(jì)委監(jiān)委，移送處理結(jié)果可起到警示威懾作用。

（五）加強(qiáng)資源整合，提升審計(jì)專業(yè)能力

一是夯實(shí)審計(jì)自身力量?！按蜩F還須自身硬”?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)計(jì)劃，遴選現(xiàn)有年輕審計(jì)干部，通過專業(yè)院校學(xué)習(xí)、網(wǎng)絡(luò)視頻培訓(xùn)、“以審代培”等方式，精研環(huán)境資源類、信息技術(shù)等業(yè)務(wù)知識，學(xué)以致用；加強(qiáng)上級審計(jì)部門、各基層審計(jì)機(jī)關(guān)之間的互聯(lián)互通，特別是一線審計(jì)人員業(yè)務(wù)交流，學(xué)習(xí)提煉好的經(jīng)驗(yàn)做法，快速提升審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力。二是外部借力助審。審計(jì)過程中根據(jù)工作需要，從資規(guī)、水利、林業(yè)、環(huán)保等部門抽調(diào)具有業(yè)務(wù)權(quán)威的專家型人才配合核查，或是向有資質(zhì)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，也可與科研院所合作，緊跟前沿信息技術(shù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)分析方法，切實(shí)保障審計(jì)項(xiàng)目高質(zhì)量完成。

結(jié)語

本文基于基層領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)實(shí)踐，分析審計(jì)實(shí)踐中遇到的評價(jià)難、定性難等問題，參考資源環(huán)境審計(jì)文獻(xiàn)，提出解決方案，為今后更好地開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)拋磚引玉，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。