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        糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展困境與對策研究
        ——以廣東省湛江市雷州市為例

        2023-08-27 00:34:24陳思婍
        關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)發(fā)展

        陳思婍,楊 娟

        (廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院)

        民為國基,谷為民命。由于農(nóng)業(yè)天然存在的弱質(zhì)性導(dǎo)致農(nóng)戶作物收成、經(jīng)濟收入的不穩(wěn)定性。基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景,政策性農(nóng)業(yè)保險等金融支農(nóng)業(yè)務(wù)不斷增加,切實保障了農(nóng)戶的根本利益。在黨和政府的指導(dǎo)下,政策性農(nóng)業(yè)保險工作穩(wěn)步推進,但同時部分問題也隨之顯現(xiàn),在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展,降低了農(nóng)戶種植的積極性。在廣東省湛江市雷州市開展深入全面的社會實踐調(diào)研過程中,筆者挖掘糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險相關(guān)創(chuàng)新性、發(fā)展性的案例,分析發(fā)展困境并剖析原因,從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā),提出對策建議。

        一、試點案例

        雷州市作為推行政策性水稻完全成本保險試點地區(qū),成功落地首單政策性水稻完全成本保險。2022 年,在保持原保費40 元/畝不變的情況下,水稻費率從4%下降至3.2%,理賠起賠線從20%降低至15%,單位保險保障金從1000 元/畝提升至1250元/畝,農(nóng)戶僅需負(fù)擔(dān)20%保費,自交保費8 元/畝,剩余保費分別由中央政府、省級政府補貼與市、縣財政負(fù)擔(dān)。與傳統(tǒng)的政策性水稻種植保險相比,該保險降低費率和理賠起賠點、進一步提高保險金額,使農(nóng)戶享受更大程度的保險優(yōu)惠,達到了提高糧食作物的保障水平、增強農(nóng)戶抗風(fēng)險能力、擴大農(nóng)業(yè)保險受益群體的目的。

        二、現(xiàn)狀分析

        (一)發(fā)展歷程

        2010 年,隨著被列為廣東省政策性水稻種植保險工作試點,雷州市的政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋至水稻等糧食作物。截至2015 年,雷州市水稻、甘蔗種植保險總參保面積103 萬畝,有效促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。2018 年,湛江市農(nóng)業(yè)廳等部門頒布《2018—2020 年湛江市政策性農(nóng)業(yè)保險實施方案》,將水稻制種納入政策性農(nóng)業(yè)保險品種;隨后,雷州市確定單位面積標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)量,完善水稻制種農(nóng)業(yè)保險投保制度,進一步提高糧食作物的保障水平。2021 年,湛江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門頒布《2021—2023 年湛江市政策性農(nóng)業(yè)保險種植業(yè)險種(不含森林險)與養(yǎng)殖業(yè)險種實施方案》,將水稻每畝保險金額從800 元提升至1000 元,并提出到2022 年,基本建成功能完善、運行規(guī)范、基礎(chǔ)完備,與湛江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展階段相適應(yīng)、與農(nóng)戶風(fēng)險保障相契合的多層次農(nóng)業(yè)保險體系的發(fā)展目標(biāo)。

        (二)存在的困境

        一是發(fā)展目標(biāo)模糊。目前,雷州市糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展目標(biāo)有待進一步明確,缺少階段性發(fā)展目標(biāo)。面對上級政府就政策性農(nóng)業(yè)保險所制定的發(fā)展目標(biāo),因全市糧食作物系跨越多縣多村連片種植、種植農(nóng)戶體量較大且零散等以致統(tǒng)籌難度較大。同時,缺少可量化的數(shù)據(jù)指標(biāo)以明確發(fā)展目標(biāo)、檢驗發(fā)展成效。

        二是依靠政府主導(dǎo),市場動力不足。我國農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展之初過度依賴政府主導(dǎo),雖以財政補貼為核心的農(nóng)業(yè)保險制度逐步建立,但忽略了農(nóng)業(yè)保險市場本身所具有的調(diào)節(jié)作用,直至2009 年才逐漸發(fā)展為政府主導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的模式,建立起更符合社會發(fā)展實際的風(fēng)險分散機制。2015 年起推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,創(chuàng)新險種逐步開發(fā),糧食作物、特色作物等農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)保險才成為重點發(fā)展對象。

        在我國農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展歷程中,政策性農(nóng)業(yè)保險承保公司處于被動地位,依賴政府指導(dǎo),無法充分發(fā)揮其主觀能動性。同時,作為市場主體的保險公司面對零散的投保主體和繁雜的賠付工作,需要較高的運營成本,故而積極性不高。除此之外,政府采取投標(biāo)方式確定某一家保險公司為農(nóng)戶提供政策性農(nóng)業(yè)保險,但對承保公司的動態(tài)管理和考核評價落實不力,且承保公司內(nèi)部缺乏有效激勵機制以提高賠付效率,使得市場競爭機制無法充分發(fā)揮其促進管理體制更新、服務(wù)水平提升的功能。

        三是投保意愿不足,農(nóng)戶滿意度不高。雷州市種植糧食作物易受臺風(fēng)、水澇等自然災(zāi)害影響以及市場波動的價格影響,理論上農(nóng)戶對政策性農(nóng)業(yè)保險需求只高不低。然而,當(dāng)?shù)胤N植糧食作物的農(nóng)戶近7 成年齡處于40 歲至60 歲,呈明顯中老年化趨勢,保險意識較為淡?。煌瑫r,農(nóng)戶的受教育水平較低,接受初中以上學(xué)歷教育的人數(shù)不足3 成,多數(shù)無自愿投保意愿,由此可見,農(nóng)戶投保意愿與其受教育水平呈正相關(guān),符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏高學(xué)歷人才支撐的現(xiàn)實情況;另外,絕大多數(shù)參保農(nóng)戶了解政策性農(nóng)業(yè)保險的渠道為政府和承保公司宣傳,其他渠道較少,也影響其投保意愿。

        農(nóng)戶滿意度一定程度上影響其投保意愿。在針對雷州市種植糧食作物的農(nóng)戶對于政策性農(nóng)業(yè)保險的滿意度調(diào)研中,有近50%的農(nóng)戶認(rèn)為承保公司目前理賠速度有待提升、理賠金額不及預(yù)期,有超6成的農(nóng)戶表示承保公司的服務(wù)態(tài)度欠佳,有不足3成的農(nóng)戶認(rèn)為目前投保公司規(guī)定的理賠程序較為煩瑣。部分農(nóng)戶認(rèn)為承保公司若無法提高服務(wù)質(zhì)量,滿足自身的抗風(fēng)險需求,可能會放棄繼續(xù)投保。

        四是缺少典型案例。在宣傳推廣政策性農(nóng)業(yè)保險的過程中,缺少典型案例,無法發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用,樹立良好的市場行業(yè)風(fēng)向標(biāo)。2022 年,雷州市成功落地首單水稻收入保險,從減輕農(nóng)戶災(zāi)害損失、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險向農(nóng)戶產(chǎn)后收入保障發(fā)展,通過鎖定農(nóng)戶的水稻種植收益,為農(nóng)戶提供“產(chǎn)量+價格”的雙重保障,進一步提高農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性;2023 年,雷州市成功落地首單政策性水稻完全成本保險,擴大農(nóng)戶生產(chǎn)投入的保險范圍,提高單位保險保障金,強化政策性農(nóng)業(yè)保險的保障力度。但政府并未將各類創(chuàng)新發(fā)展的政策性農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)化為一系列典型案例,向農(nóng)戶加大宣傳力度,忽視了典型案例引領(lǐng)風(fēng)向和示范帶動的重要作用。

        三、原因探析

        (一)理論原因

        傳統(tǒng)政策性農(nóng)業(yè)保險相關(guān)理論存在諸多分歧,筆者認(rèn)為主要存在以下兩點不足。第一,存在認(rèn)知混同。不同作物的農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶行為影響不同,從而導(dǎo)致不同作物的保險性質(zhì)存在差異。但理論探討中未能體系化區(qū)分農(nóng)業(yè)保險的具體類別,導(dǎo)致對于政策性農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)存在認(rèn)知混同。第二,缺乏實證研究?;谵r(nóng)業(yè)種植影響因素的復(fù)雜性,財政補貼在是否能夠影響農(nóng)作物供給曲線的移動及其作用程度等問題上缺乏實證研究,不利于政策性農(nóng)業(yè)保險理論制度的有效建立與長遠(yuǎn)發(fā)展。

        (二)制度原因

        我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展依賴政府主導(dǎo),以各級財政補貼為主扶持政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展,在一定程度上導(dǎo)致協(xié)同發(fā)展的多元主體作用微弱,所形成的農(nóng)業(yè)保險供需結(jié)構(gòu)與社會經(jīng)濟改革發(fā)展趨勢相違背,亟須轉(zhuǎn)變成為與社會經(jīng)濟改革發(fā)展相協(xié)調(diào)的制度模式。此外,過度依賴指導(dǎo)性文件開展政策性農(nóng)業(yè)保險工作,如現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險條例》系依據(jù)《保險法》《農(nóng)業(yè)法》等法律制定,不具備穩(wěn)定性與權(quán)威性,究其根本農(nóng)業(yè)保險依舊是以合同形式存在,被《保險法》第一百八十四條排除使用。權(quán)威性、規(guī)范性法律文件缺位容易造成多元主體之間的利益難以協(xié)調(diào),政府引導(dǎo)作用的長效機制難以健全,同時導(dǎo)致在宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險制度時過于強調(diào)政策信息的宣傳,具有明顯的政策導(dǎo)向,忽視了制度發(fā)展過程中的典型案例對承保公司創(chuàng)新、農(nóng)戶積極參與的引導(dǎo)作用。

        (三)市場原因

        承保公司作為政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體,其獲得利潤的市場目的被政府扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的既定目標(biāo)所淡化,從而缺乏內(nèi)生動力。由于政策性農(nóng)業(yè)保險保費由政府、農(nóng)戶按比例承擔(dān),政府的財政補貼是災(zāi)后理賠款項的主要來源,易導(dǎo)致承保公司忽視以完善經(jīng)營運作機制和提升服務(wù)質(zhì)量吸引農(nóng)戶投保,反而關(guān)注如何利用虛假承保獲取更多的政府財政補貼或騙取稅收優(yōu)惠。同時,綜合型人才存在較大缺口,無法建立專業(yè)化研究團隊,在構(gòu)建“保防救賠”一體化服務(wù)體系方面尚存在困難。

        (四)其他原因

        雷州市地處臺風(fēng)多發(fā)地帶,其特殊的地理位置導(dǎo)致受災(zāi)概率略高于其他地區(qū),同時受普通農(nóng)戶小農(nóng)意識的影響,可能存在農(nóng)戶逆向選擇和道德風(fēng)險問題,在受災(zāi)前后不采取合理措施減少損失,意圖增加受災(zāi)理賠金額,以實現(xiàn)“零成本”收入。雷州市雖連片種植糧食作物,但農(nóng)戶分散,政策性農(nóng)業(yè)保險不得不依托基層政府或村民自治組織來進行宣傳推廣,這可能引發(fā)委托代理糾紛,導(dǎo)致實際投保人權(quán)利虛置、權(quán)益受損。

        四、發(fā)展對策

        (一)明晰發(fā)展目標(biāo)

        按照各級政府的規(guī)劃部署,提高雷州市以水稻為主的糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋率,結(jié)合農(nóng)險深度、農(nóng)險密度等指標(biāo),綜合考評政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀,立足實際,提出科學(xué)、明確、清晰、可量化的發(fā)展目標(biāo)。

        (二)強化制度建設(shè)

        強化法律制度支撐。在強調(diào)公平與效率的立法價值指引下,堅持政府主導(dǎo)、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進的基本原則,以包含政府、承保公司、投保農(nóng)戶的多元主體結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ),健全我國政策性農(nóng)業(yè)保險法律體系。制定成文形式的具有強制力的《農(nóng)業(yè)保險法》是大勢所趨,不僅契合我國依法治國的基本方略,更是分散農(nóng)戶種植風(fēng)險、保障“三農(nóng)”長足發(fā)展的有效途徑。

        強化評價監(jiān)管支撐。為有效防范承保公司惡意騙取政府財政補貼或稅收優(yōu)惠,必須加強政府對承保公司的績效評價以及保監(jiān)會對保險機構(gòu)的監(jiān)督管理。嚴(yán)格遵照相關(guān)法律法規(guī),依法合規(guī)對承保公司進行動態(tài)管理和考核評價,嚴(yán)厲懲處違法開展農(nóng)業(yè)保險工作的承保公司。同時,加強保險監(jiān)督管理機構(gòu)對政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理,針對政府補貼行為、機構(gòu)承保行為、農(nóng)戶投保行為進行多主體多角度監(jiān)督管理,及時發(fā)現(xiàn)政府違法補貼行為、機構(gòu)虛假承?;蛱摷倮碣r行為、農(nóng)戶不作為等,優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機制。

        (三)規(guī)范財政資金管理

        明確劃定政府權(quán)力、責(zé)任邊界,強化政府財政投入政策性農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的資金管理與績效評價。通過制定規(guī)章制度,發(fā)布相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威性、規(guī)范性法律文件,嚴(yán)格規(guī)范政府財政資金分配的權(quán)力主體與職責(zé)權(quán)能,協(xié)調(diào)多元主體之間的利益。定期委托第三方機構(gòu)針對政府財政投入分配開展績效評價,杜絕承保公司利用虛假承保獲取更多的政府財政補貼等問題,保障政府財政投入落到實處。

        (四)提高保險服務(wù)效益

        目前,各類保險監(jiān)管逐步收緊,對政策性農(nóng)業(yè)保險承保公司開展農(nóng)業(yè)保險工作的合法性與效益性要求更高。必須明晰投保理賠環(huán)節(jié)流程,著重培育服務(wù)團隊合規(guī)意識,組織服務(wù)團隊定期開展技術(shù)培訓(xùn),提升風(fēng)險識別能力與專業(yè)服務(wù)能力,促進服務(wù)效益穩(wěn)步提高,提高參保農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險工作的滿意度。完善人才激勵機制,吸引、留用高素質(zhì)人才,填補綜合型人才缺口,加快建立專業(yè)化農(nóng)業(yè)保險推廣、服務(wù)團隊,加強災(zāi)前預(yù)防的宣傳教育,提高災(zāi)后快賠的效率,構(gòu)建“保防救賠”一體化服務(wù)體系。

        (五)加大宣傳力度

        有關(guān)部門要征集甄選糧食作物類政策性農(nóng)業(yè)保險典型案例,充分發(fā)揮其導(dǎo)向作用,采用基層網(wǎng)格化與網(wǎng)絡(luò)媒介相結(jié)合的方式加強宣傳工作,幫助農(nóng)戶深入了解農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險分散作用,提升農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的信任度與支持度。同時,要定期開展宣講會,全面介紹農(nóng)業(yè)保險投保流程、理賠程序,明晰農(nóng)戶作為投保人所享有的權(quán)利與權(quán)益,避免農(nóng)業(yè)保險委托代理機構(gòu)謀取私利、損害投保人利益。

        五、結(jié)語

        本文針對雷州市糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程與存在的困境進行論述,分析發(fā)展困境成因,結(jié)合實際,從多元主體視角提出發(fā)展對策,以推動政策性農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

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