周愛萍 曹明

浙江臻善科技股份有限公司 浙江 杭州 310000

全域土地綜合整治是指在符合國土空間規(guī)劃的前提下，對一定區(qū)域內(nèi)（整鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分村莊）的土地進行全域規(guī)劃、整體設(shè)計，采取綜合措施對田水路林村城進行全要素整治、對山水林田湖草進行生態(tài)保護修復(fù)，整體推進農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用的活動[1]。近幾年，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，很多地區(qū)出現(xiàn)空間布局無序化、土地利用低效化和生態(tài)質(zhì)量退化等突出問題[2]。而對于這些發(fā)展中存在的問題，經(jīng)過實踐證明，全域土地綜合整治可作為解決這些問題的重要手段。

1 開展全域土地綜合整治的必要性

近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，自然資源越來越緊缺，生態(tài)環(huán)境也越來越嚴峻，未來土地供需矛盾將進一步凸顯，傳統(tǒng)粗放利用土地資源的方式將不可持續(xù)。一方面，為保障我們的糧食安全，嚴守18億畝耕地，需嚴控建設(shè)項目占用，劃定永久基本農(nóng)田保護紅線，另一方面，無論是新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，還是接下來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，都需要土地資源的支撐，在土地資源緊張約束的情況下，如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，成為目前亟需解決的問題[3]。面對新的形勢和新的要求，需要在國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下開展全域土地綜合整治工作，一方面通過開展宜耕后備資源開發(fā)、耕地功能恢復(fù)、旱地改水田等農(nóng)用地整治工作，來增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，提升耕地連片度，促進耕地流轉(zhuǎn)，帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)模化發(fā)展；另一方面也可以通過開展低效、零散建設(shè)用地復(fù)墾工作，產(chǎn)生城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標，來保障城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求，從而促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展；再者通過開展農(nóng)村環(huán)境整治工作、農(nóng)村生活污水治理、四好農(nóng)村路建設(shè)等相關(guān)工作，改善農(nóng)民居住條件與生活環(huán)境。總而言之，全域土地綜合整治是在國家高質(zhì)量發(fā)展要求的背景下，對國土空間現(xiàn)代化治理方式的重要探索[4]。

2 全域土地綜合整治的發(fā)展歷程

2018年，為合理配置農(nóng)村土地資源要素，加強農(nóng)村建設(shè)用地的盤活利用，促進鄉(xiāng)村振興，浙江省提出了實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，其工作任務(wù)包括編制村土地利用規(guī)劃、開展農(nóng)用地綜合整治、推進農(nóng)村低效建設(shè)用地整治、統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)、建立農(nóng)村土地民主管理機制。

因浙江省的全域土地綜合整治工作開展較為成功順利，實施后成效較為明顯，2019年自然資源部頒發(fā)了相關(guān)文件，要求在全國范圍內(nèi)實施全域土地綜合整治試點工作，由各個省份進行試點上報，但是需要控制試點個數(shù)。

為落實上級部署的要求，廣東省、福建省、山東省、江蘇省等省積極響應(yīng)國家政策，積極申請國家全域土地綜合整治試點。為進一步推進全域土地綜合整治試點工作，廣東省、浙江省提出在國家已明確的試點地區(qū)基礎(chǔ)上，探索開展一批省級試點。

全域土地綜合整治試點發(fā)展至今，其整治范圍與整治內(nèi)容都發(fā)生了較大變化。

2.1 整治范圍擴大

2018年，在鄉(xiāng)村振興背景下浙江省提出開展全域土地綜合整治試點工程（簡稱全域土地綜合整治1.0），整治范圍為單個村或同個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)若干個相連行政村。2021年，在高質(zhì)量發(fā)展背景下浙江省提出開展全域土地綜合整治2.0試點，整治范圍為單個鎮(zhèn)或同個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)若干個連片行政村。2022年共同富裕背景下提出全域土地綜合整治3.0試點，整治范圍為2-3個相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分相連行政村（跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)），將整治范圍擴大到城鎮(zhèn)區(qū)域，打破城鄉(xiāng)空間限制。

2019年自然資源部組織開展國家級全域土地綜合整治試點，實施范圍包括以縣域為實施單元的試點與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施單元的試點，其中從化區(qū)作為全國唯一一個縣域土地綜合整治試點。

2021年寧波市市領(lǐng)導(dǎo)首次提出在全市開展“大起底、大整治、大提升”為主要內(nèi)容的全域國土空間綜合整治構(gòu)想，2022年1月自然資源部批復(fù)寧波市為全國獲批在全市域范圍開展試點的城市，同年10月，福建省泉州市獲批在全市域范圍開展全域土地綜合整治試點。

2021年廣東省提出在國家已明確的試點地區(qū)基礎(chǔ)上，探索開展一批省級試點。廣東省省級全域土地綜合整治試點包括以縣域為實施單元的試點，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施單元的試點2大類型，其中南海區(qū)為廣東省唯一以縣域為實施單元的全域土地綜合整治省級試點。

由此可知，全域土地綜合整治試點工作的整治范圍經(jīng)歷了單個村-單個鎮(zhèn)-單個縣-單個市的變化，整治范圍逐步擴大。

2.2 整治內(nèi)涵提升

2018年，浙江省初次提出全域土地綜合整治時，其整治任務(wù)主要為農(nóng)用地整治、低效建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)三大方面。2021年，浙江省提出各地應(yīng)根據(jù)當?shù)刈匀蝗宋牡乩頎顩r、鄉(xiāng)村歷史文化保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的整治需求，因地制宜開展低效工業(yè)用地整治、廢棄礦山整治、歷史文化村落保護、特色整治項目，豐富了整治內(nèi)容，提升整治與修復(fù)水平。2022年浙江省又進一步豐富了整治的內(nèi)涵，將低效工業(yè)用地和城鎮(zhèn)低效用地整治作為必選項納進整治范疇。

廣東省全域土地綜合整治試點工作包括農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)、鄉(xiāng)村風貌提升、產(chǎn)業(yè)布局和導(dǎo)入等內(nèi)容。同時，從化區(qū)與南海區(qū)開展的以縣域為實施單元的整治工作，寧波市與泉州市開展的以市域為實施單元的整治工作，都包括農(nóng)用地整治、村莊整治、生態(tài)修復(fù)、工業(yè)用地整治、低效城鎮(zhèn)整治等整治內(nèi)容。

3 全域土地綜合整治中存在的問題

3.1 涉及部門多、整治工作綜合成效有待增強

全域土地綜合整治為田、水、路、林、村、城、產(chǎn)等全要素整治，整治工作涉及政府部門各條業(yè)務(wù)線，包括自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水利局、生態(tài)環(huán)境局、住建局以及財政局等部門。整治工作開展過程存在資料收集難、信息溝通不暢、協(xié)調(diào)費時等問題[5]。

3.2 社會資金參與途徑不足、財政資金壓力大

全域土地綜合整治工作涉及農(nóng)用地整治、低效建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史文化保護等各個方面，整治工作需要投入大量資金，投入金額為由幾千萬乃至百億。雖然政府發(fā)文鼓勵社會資金深度參與，但是實際工作中資金投入仍以政府資金投入為主，社會資金投入較少。農(nóng)用地整治與建設(shè)用地整治等項目，因涉及耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等指標收益，部分地區(qū)可使用EPC、PPP等模式，引入社會資本參與整治。對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，村莊環(huán)境整治等經(jīng)濟收益不明顯整治內(nèi)容，社會資本鮮少參與。

3.3 村集體組織作用未充分發(fā)揮、群眾參與力度小

全域土地綜合整治最開始的整治場地主要以鄉(xiāng)村地區(qū)為主，村集體組織作為農(nóng)村土地的持有者，也是實施土地權(quán)力的主體[7]。但在實際工作中，村集體經(jīng)濟組織相對被動，主要以完成上級部門布置任務(wù)為主，村集體經(jīng)濟組織根據(jù)村莊內(nèi)部存在的問題，主動要求開展整治的情況并不常見，在全域土地綜合整治工作中責任感不高，沒有凸顯出主體地[9]。同時，村民對整治工作了解也不多，除了村民自身利益密切相關(guān)的建設(shè)新村安置區(qū)外，像耕地功能恢復(fù)、墾造耕地、耕地質(zhì)量提升等工作，村民知之甚少。

3.4 利益平衡難度大、農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間的綜合經(jīng)濟效益不明顯

通過開展全域土地綜合整治來重塑農(nóng)業(yè)空間、修復(fù)生態(tài)空間，是保障我國糧食安全、生態(tài)安全的重要途徑。但是生態(tài)空間的整治修復(fù)基本為財政投入為主，兩山轉(zhuǎn)換體系還未完全建立起來的階段，經(jīng)濟收益并不能及時體現(xiàn)出來；同時開展農(nóng)用地整治雖然能建設(shè)集中連片的耕地，但是土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟收益遠低于土地用于建設(shè)開發(fā)，導(dǎo)致全域土地綜合整治的綜合經(jīng)濟效益不明顯。

4 新時代背景下全域土地綜合整治對策

南海區(qū)地處粵港澳大灣區(qū)腹地、廣佛全域同城核心區(qū)，是改革開放的先行區(qū)。從農(nóng)村、土地入手，通過激活土地要素流轉(zhuǎn)，啟動工業(yè)化、城市化進程，再用工業(yè)反哺農(nóng)村，南海區(qū)走出了一條接地氣的城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革路徑，為經(jīng)濟發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)[8]。

南海敢為人先地在農(nóng)村集體土地上建工廠，奠定了南海民營資本雄厚的工業(yè)強區(qū)地位。如今，土地碎片化導(dǎo)致城鄉(xiāng)空間格局不成型、產(chǎn)業(yè)不連片，成為制約南海高質(zhì)量發(fā)展的阻礙，“以土地換租金、以空間換增長”的經(jīng)濟增長方式再難持續(xù)。城鄉(xiāng)用地失衡和農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)空間布局破碎等問題制約了南海區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，亟需通過全域土地綜合整治推動土地空間格局再造、產(chǎn)業(yè)集群升級、生態(tài)環(huán)境修復(fù)提升，實現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展。2022年1月，歷時23個月的謀劃，南海區(qū)正式獲批成為廣東省唯一以縣域為實施單元的省級全域土地綜合整治試點。為有效推動全域土地綜合整治工作的實施，其主要做法如下。

4.1 加強組織保障

針對全域土地綜合整治工作涉及部門多，工作內(nèi)容多，層級復(fù)雜等問題，南海區(qū)成立了由南海區(qū)委書記、區(qū)長任總指揮，區(qū)委常委、副區(qū)長任副總指揮，各相關(guān)職能部門主要負責人為成員的指揮部，指揮部下設(shè)區(qū)聯(lián)合執(zhí)法總隊和辦公室，對各鎮(zhèn)（街道）分別設(shè)掛鉤領(lǐng)導(dǎo)和工作組，辦公室下設(shè)政策審改組、整備實施組、招商引資組、推進保障組、綜合協(xié)調(diào)組和宣傳發(fā)動組六個工作小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)全域土地綜合整治試點工作。著力構(gòu)建“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、上下聯(lián)動”工作機制，及時解決工作開展過程中遇到的困難和問題[6]。

4.2 加大資金支持

目前，我國國土資源開發(fā)利用中，資金投入壓力較大，市場參與程度較低，投融資渠道較窄，這些都影響了國土資源開發(fā)利用的順利進行。為應(yīng)對資金方面的壓力，南海區(qū)主要開展了以下工作：

為加快推動全域土地綜合整治試點項目實施，進一步加大資金扶持力度，南海區(qū)特制定《佛山市南海區(qū)全域土地綜合整治項目專項扶持資金管理暫行規(guī)定》，文件明確統(tǒng)籌區(qū)級財政資金專項用于獎補各類全域重點項目開展實施，整合安排全域土地綜合整治項目專項扶持資金，專項扶持資金來源于出讓土地的地價款提成、土地有償使用費、耕地開墾費及預(yù)算安排的各項專項資金。

為緩解政府財政壓力，激發(fā)開發(fā)性金融機構(gòu)、政策性銀行和社會資本等對本工作的支持作用，促進南海區(qū)整治工作長效、高效開展，南海區(qū)制定了《佛山市南海區(qū)全域土地綜合整治市場化運作的指導(dǎo)意見》，支持商業(yè)銀行提供專業(yè)化、多元化金融服務(wù)；探索發(fā)行全域土地綜合整治專項債券。

鼓勵社會資本參與產(chǎn)業(yè)保障房建設(shè)運營；推動建立健全三券交易市場機制，建立經(jīng)營性建設(shè)用地的持券（地券）準用機制、拓寬房券用途；構(gòu)建生態(tài)用地修復(fù)與土地開發(fā)利用激勵機制，針對生態(tài)用地修復(fù)市場動力不足的問題，探索建立附帶生態(tài)修復(fù)任務(wù)的建設(shè)用地使用權(quán)出讓機制；鼓勵探索社會資本合作模式創(chuàng)新，支持PPP、EOD等不同運作模式。

4.3 積極引導(dǎo)群眾參與

針對村民對全域土地綜合整治的認知有限，參與意識不高的情況，南海區(qū)成立全域土地綜合整治宣傳發(fā)動組，統(tǒng)籌全域土地綜合整治宣傳工作，通過廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，廣泛宣傳推進全域土地綜合整治的重大意義，深入宣傳全域土地綜合整治的好經(jīng)驗、好做法，引導(dǎo)社會力量、市場主體和農(nóng)民群眾積極參與全域土地綜合整治，營造良好的社會輿論氛圍。

4.4 建立利益平衡機制

針對建設(shè)用地和非建設(shè)用地的利益分配不均衡、保護者和受益者缺乏良性互動等問題，南海區(qū)建立跨鎮(zhèn)街利益平衡機制，對持續(xù)供給優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的中西部鎮(zhèn)街進行補貼、政策傾斜，縮小二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)生態(tài)保護發(fā)展之間的差距，制定《佛山市南海區(qū)關(guān)于開展全域土地綜合整治促進區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見的通知》。

5 結(jié)束語

全域土地綜合整治是一項多方受益的舉措，一方面通過整合各類資源，保障城鄉(xiāng)用地需求，通過統(tǒng)籌開展各類土地整治項目，解決建設(shè)用地指標和空間挪移及耕地占補平衡等，有效緩解各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的土地資源問題；另一方面通過優(yōu)化空間布局，助力振興鄉(xiāng)村，通過全域整治，實現(xiàn)耕地集中連片、農(nóng)居點集聚、基礎(chǔ)設(shè)施提升，極大地改善農(nóng)村人居環(huán)境。