邢 雯

（河北省國土空間規(guī)劃協(xié)會，河北 石家莊 050000）

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們的環(huán)保意識越來越強。從自然資源部成立以來，國家一直高度重視全面推進國土空間規(guī)劃體系改革，以期可以實現(xiàn)“山水林田湖草”整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（簡稱《若干意見》）的發(fā)布，是國家規(guī)劃體系發(fā)展歷程中的重大事件。文件進一步明確了“國土空間規(guī)劃”是國土空間開發(fā)保護制度的基本載體、是生態(tài)文明制度體系的重要支撐、是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方式和途徑[1]。生態(tài)環(huán)境保護視域下，通過加強國土空間規(guī)劃體系建設(shè)可以有效地解決資源不平衡造成的突出問題，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的有效保護，對構(gòu)建人與自然生命共同體、開拓國土空間開發(fā)新格局具有重要意義。

1 國土空間規(guī)劃體系的概念及特征闡釋

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。國土空間規(guī)劃體系是建立多級多類、市縣綜合、條塊整合、時空結(jié)合的規(guī)劃體系。其中，多級是指劃分為國家、省、市縣三大層級，而市縣根據(jù)實際需要可以進一步衍生鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級。多強調(diào)規(guī)劃大綱劃分為分區(qū)規(guī)劃、行動規(guī)劃以及專項規(guī)劃三大類型。市縣綜合是指以市縣為規(guī)劃落地的基層層級。條塊整合主要強調(diào)了依據(jù)規(guī)劃整合主體功能區(qū)，各類控制線等空間性規(guī)劃管控要求以及專項規(guī)劃空間布局內(nèi)容等。時空結(jié)合強調(diào)了要充分地結(jié)合不同時期的重點，將國土空間規(guī)劃與國家發(fā)展規(guī)劃有機對接[2]。國土空間規(guī)劃體系特征主要體現(xiàn)在實現(xiàn)真正的“多規(guī)合一”、貫穿宏觀和微觀領(lǐng)域、重視規(guī)劃編制和監(jiān)督實施、落實“放管服”改革以及以先進的數(shù)字技術(shù)為支撐等方面。

2 國土空間規(guī)劃體系建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護之間的聯(lián)系

國土空間規(guī)劃是踐行生態(tài)文明建設(shè)理念，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)鍵途徑。通過國土空間規(guī)劃可以從對生態(tài)環(huán)境予以保護的視角出發(fā)，從主體功能區(qū)、土地利用及城鄉(xiāng)等方面對土地空間進行合理地規(guī)劃，從而有效地協(xié)調(diào)人地之間存在的矛盾，實現(xiàn)土地合理利用、資源有效開放、生態(tài)保護工作穩(wěn)步有序推進。而通過科學地進行國土空間規(guī)劃則可以保證資源的可持續(xù)性，為實現(xiàn)資源代際公平提供保障。國土空間規(guī)劃體系建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在：

第一，可以實現(xiàn)對土地資源的合理利用，最大程度地提升土地資源的利用率和附加值。國土空間規(guī)劃不能盲目進行，要提前進行充分的調(diào)研活動，了解土地資源利用率，以充分利用土地、有序調(diào)整空間結(jié)構(gòu)為目的對國土空間進行規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)效益并重，為各類開發(fā)保護建設(shè)活動提供基本依據(jù)，描述宏偉的可持續(xù)發(fā)展藍圖。提高土地資源附加值，最大化提高利用率，這是國土空間規(guī)劃的終極目標之一，需要優(yōu)先發(fā)展生態(tài)環(huán)境，加大保護力度。為此，要理性審視經(jīng)濟建設(shè)與土地資源利用之間的關(guān)系，把國土空間規(guī)劃與生態(tài)文明進行對照，在規(guī)劃中指定核心任務(wù)，把人類開發(fā)建設(shè)活動控制到合理范圍內(nèi)，減弱對自然生態(tài)系統(tǒng)的影響，使有限的土地資源帶來更高的價值。

第二，可以實現(xiàn)對土地資源的合理規(guī)劃。土地是一種寶貴的資源，我國在近年來的發(fā)展中明顯感受到土地資源的匱乏與緊張，與其他國家相比，更應(yīng)該對土地資源規(guī)劃這項工作表示重視，提高合理性，遵循節(jié)能、環(huán)保、可持續(xù)等原則，為經(jīng)濟建設(shè)做好準備[3]。我國經(jīng)濟當前不斷提高發(fā)展質(zhì)量，發(fā)展方式有了明顯糴，需要改變對土地的依賴，建立新的發(fā)展模式，對國土空間進行配置與管控，倒逼發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地維護生態(tài)平衡[4]。由于人口基數(shù)大，人均土地擁有量較少，更應(yīng)該對土地資源進行合理規(guī)劃，落實習近平生態(tài)文明思想，利用好土地分類技術(shù)對國土資源用途進行管制，助推經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。在以往的國土空間規(guī)劃中存在一些問題，引發(fā)一系列矛盾與沖突，要及時應(yīng)對，遵循節(jié)能、環(huán)保、綠色等原則，在管理好生態(tài)環(huán)境的同時提高國土空間資源分配合理性，發(fā)揮出上位規(guī)劃的調(diào)控與約束作用。

第三，可以有力推進生態(tài)環(huán)境保護工作的開展。在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中，黨中央起到把控、引領(lǐng)、協(xié)調(diào)的作用，把滿足群眾需求當成核心內(nèi)容，在人本思想的引領(lǐng)下合理地對國土空間進行規(guī)劃，將保護生態(tài)環(huán)境置于首位，為國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)做好準備。經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，要以有效保護生態(tài)環(huán)境為前提，生態(tài)環(huán)境惡化嚴重困擾著各級政府與各個部門，在國土空間規(guī)劃中要調(diào)整重心，從根源上解決經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的破壞問題，增強生態(tài)環(huán)保的有效性。在對國土空間進行規(guī)劃時，地方政府要對轄區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟建設(shè)情況、土地資源擁有量等產(chǎn)生必要了解，為制定合理的規(guī)劃做好準備，以城市空間規(guī)劃為依據(jù)調(diào)整人力、物力、財力投入量，協(xié)調(diào)好環(huán)境發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)、人口增長等問題，應(yīng)對國內(nèi)外形勢的復雜變化。當代人對生態(tài)環(huán)境建設(shè)予以重視，在對國土空間進行規(guī)劃時，要把保護生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明當成重點，建立正確認知并精準出擊，把環(huán)保當成空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，不僅能促進空間規(guī)劃工作的開展，也能為后續(xù)發(fā)展做好準備，實現(xiàn)人口資源環(huán)境的均衡，打造宜居生活空間。

總之，生態(tài)環(huán)境保護與國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系十分緊密，是復雜的交叉關(guān)系。通過國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，不僅可以對我國生態(tài)環(huán)境保護起到一定的警戒作用，更有利于真正有效地推進我國生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。在可持續(xù)發(fā)展觀的指引下，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境保護走位重要支撐推進國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，才能保證經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 生態(tài)環(huán)境保護視域下國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的具體建議

在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的過程中，必須要將生態(tài)環(huán)境保護納入其中。生態(tài)環(huán)境保護不僅僅是貫穿可持續(xù)發(fā)展觀的重要條件，也為國土空間規(guī)劃的高質(zhì)量完成提供重要支撐。從生態(tài)環(huán)境保護的視域出發(fā)，加強國土空間規(guī)劃體系建設(shè)應(yīng)從如下幾個方面入手。

3.1 明確生態(tài)環(huán)境保護的目標及重點內(nèi)容

綠色、低碳、循環(huán)是保護生態(tài)環(huán)境的有效路徑，要把藍天碧水還給群眾。在各級政府的齊抓共管下，城市生態(tài)文明建設(shè)當前已經(jīng)取得優(yōu)異成績，在對國土空間進行規(guī)劃時要把保護生態(tài)環(huán)境當成重點，既要增強底線約束作用，也要利用好多樣化的信息平臺，提高國土規(guī)劃質(zhì)量，有預(yù)見地保護生態(tài)環(huán)。

在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)過程中，應(yīng)落實國家制定的各項生態(tài)環(huán)境保護政策，順利推進生態(tài)保護工作的開展，達成生態(tài)環(huán)保目標，對空間布局的合理發(fā)展起到推動作用，使土地使用者能自覺保護生態(tài)環(huán)境。具體而言：

第一，理順國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護的緊密關(guān)系。對生態(tài)環(huán)境予以保護，規(guī)劃處于起點位置，理順空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)保之間的關(guān)系，采取有效的實施措施，設(shè)定合理的評價標準，使生態(tài)與經(jīng)濟能實現(xiàn)齊頭并進的發(fā)展。

第二，正視分析生態(tài)環(huán)境承載情況，及時采取有效途徑管控。結(jié)合轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展情況，分析當前環(huán)境具備的承載力且設(shè)定管理與保護標準，也要對國土生態(tài)空間狀況進行調(diào)查與分析，制定階梯式發(fā)展規(guī)劃。控制好環(huán)境承載力方面的指標，高效劃分環(huán)境管控區(qū)域，根據(jù)實際情況對各個區(qū)域的空間功能發(fā)揮進行引導，化解經(jīng)濟與環(huán)境之間的矛盾。

第三，重視對生態(tài)環(huán)境的修復。修復生態(tài)環(huán)境意義重大，需要完成艱巨的任務(wù)，要為保護生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)出臺相關(guān)制度，使自然資源能創(chuàng)造更高的效益，利用先進技術(shù)維護生態(tài)平衡，提升制度監(jiān)督作用。

3.2 加強國土空間規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃

國土空間規(guī)劃體系中涉及了許多關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)涵，例如生態(tài)修復任務(wù)、資源承載能力、生態(tài)保護紅線、生態(tài)安全底線等。在進一步加強國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的過程中，加強生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的主要任務(wù)在于建構(gòu)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃方法體系、服務(wù)新時代下國家和地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展、合理確定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治體系和管治內(nèi)容、探索具備區(qū)域差異性的管治路徑、加強生態(tài)保護和修復等方面。在構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃時，具體應(yīng)從如下幾個方面入手：

第一，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的目標。保護生態(tài)環(huán)境，這是當代國土空間規(guī)劃的前提，引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理工作的有序開展，增強國土生態(tài)安全，杜絕無序開發(fā)與無限制擴張等現(xiàn)象的發(fā)生，增強規(guī)劃的嚴肅性與權(quán)威性，與城市當前與未來發(fā)展情況相符，使相關(guān)人員知曉土地用途。

第二，執(zhí)行生態(tài)優(yōu)先的原則。在國土空間規(guī)劃中要貫徹執(zhí)行生態(tài)優(yōu)先的原則，根據(jù)空間功能分析轄區(qū)內(nèi)環(huán)境情況。在國土空間分區(qū)管理中制定完善的方案，針對區(qū)域環(huán)境特征展開討論與分析，實現(xiàn)環(huán)境保護目標。在國土空間規(guī)劃中要維護生態(tài)環(huán)境價值，在生態(tài)環(huán)境保護方面設(shè)定合理的控制線，也要設(shè)定科學的增綠目標，使國土空間能向著預(yù)期的方向發(fā)展演化。重視生態(tài)溯源工作的開展，增強國土空間的生態(tài)功能，從空間方面入手協(xié)調(diào)好各個行業(yè)的關(guān)系。優(yōu)化發(fā)展區(qū)域環(huán)境，在保障生態(tài)安全的前提下著手建設(shè)城市。優(yōu)化生態(tài)空間用途，嚴格管控生態(tài)安全。利用先進技術(shù)構(gòu)建三維治理模型，不斷完善治理方案。

第三，明確生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的核心內(nèi)容。首先，應(yīng)加強對環(huán)境要素的測度評估，通過建立指標體系、生態(tài)環(huán)境要素選擇、主導因子提取、從問題導向和目標引導雙向賦值、確定功能、價值、權(quán)責和時間等維度的評估方法、提交綜合評估報告[5]。其次，加強先進信息技術(shù)的應(yīng)用。通過應(yīng)用先進信息技術(shù)建設(shè)生態(tài)信息平臺，可以實時化的觀測生態(tài)環(huán)境信息，通過信息化管理平臺整合相關(guān)信息，為各個部門工作的有序開展提供數(shù)據(jù)依據(jù)，了解相關(guān)項目的建設(shè)情況，加大監(jiān)管力度，增強分析決策能力，對合理規(guī)劃起到輔助作用[6]。此外，應(yīng)注重對生態(tài)環(huán)境管治分區(qū)、控制底線、生態(tài)安全格局等予以合理的規(guī)劃。

第四，完善生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的保障機制。要確保國土空間規(guī)劃體系中生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的有效落實，應(yīng)當構(gòu)建起完善的保障機制，應(yīng)從組織領(lǐng)導、長效機制、制度保障、技術(shù)支撐、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及公眾參與等多個層面予以努力，強化生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，科學規(guī)劃國土空間，助力高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 加強新一代信息技術(shù)在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)中的應(yīng)用

在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)過程中，需要充分地發(fā)揮出新一代信息技術(shù)的技術(shù)支撐作用，特別是云計算技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等，可以在動態(tài)檢測的基礎(chǔ)上，為國土空間規(guī)劃體系建設(shè)各項工作的有序開展提供支持，具體而言：

第一，注重大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用。無線傳輸系統(tǒng)、移動定位設(shè)備等都實現(xiàn)了更新與升級，能輕松地獲取海量土地信息數(shù)據(jù)，為國土空間規(guī)劃構(gòu)建完善的感知體系。以實時化的方式采集多樣化的數(shù)據(jù)信息，對經(jīng)濟運行、公共設(shè)施、居民行為等進行必要的了解，把握住城市發(fā)展的真實情況，例如，以通勤距離與時間方面的數(shù)據(jù)為依據(jù)對職住平衡做出判斷，彌補配套設(shè)施的不足，在國土空間規(guī)劃中踐行以人為本的理念。采用云計算、通信網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)，把紛繁復雜的國土信息數(shù)據(jù)相整合，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)進行深入挖掘，以可視化的方式予以展示，提高國土空間規(guī)劃的有效性。

第二，加強國土空間規(guī)劃監(jiān)測系統(tǒng)的應(yīng)用。構(gòu)建國土空間規(guī)劃監(jiān)測系統(tǒng)，有利于國土空間規(guī)劃與治理能力的提升，以可感知、能學習、智慧化的方式進行規(guī)劃，為城市建設(shè)與發(fā)展提供有力支撐。該系統(tǒng)的構(gòu)建，能把多個部門的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進行對接，以動態(tài)化的方式采集數(shù)據(jù)，實時判斷每一項用地指標是否處于合理狀態(tài)，結(jié)合長期積累的歷史數(shù)據(jù)對土地資源的發(fā)展趨勢進行分析并矯正不足。此外，也要利用好衛(wèi)星遙感等技術(shù)，對國土空間進行合理的類型劃分，以指標設(shè)定與執(zhí)行等方式進行管控[7]。

第三，注重利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行風險分析，做好預(yù)警工作。國土空間規(guī)劃具有較強的綜合性，預(yù)警是不可缺少的一項內(nèi)容。利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)把實時更新的相關(guān)指標與提前設(shè)定好的標準值進行比對，通過數(shù)據(jù)整合與轉(zhuǎn)換，及時發(fā)現(xiàn)不符合標準、與經(jīng)濟發(fā)展形成矛盾的內(nèi)容，包括別墅、破壞生態(tài)保護紅線等，組織執(zhí)法監(jiān)察與督察，對出現(xiàn)的偏差進行矯正。

4 結(jié)語

總之，在加強國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的過程中，要建立在對城市建設(shè)與土地資源利用情況進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，獲取詳實可靠的數(shù)據(jù)信息且進行數(shù)據(jù)整合，為國土空間規(guī)劃提供重要參考。在此基礎(chǔ)上，要設(shè)定生態(tài)保護紅線，以保護環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展為根本，對國土空間布局進行科學規(guī)劃，擴大生態(tài)保護范圍，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。