白鈺 馮均科

【摘要】公平競爭審查制度是我國的一項重大決策部署， 對其開展審計評價是審計監(jiān)督助力建設高標準市場體系和全國統(tǒng)一大市場的重要路徑。本文首先從國家審計的監(jiān)督治理功能和監(jiān)督優(yōu)勢對開展公平競爭審查制度審計評價的必要性進行闡釋； 然后分析PSR（壓力—狀態(tài)—響應）模型在公共政策審計評價中運用的可行性， 并提出審計評價指標構建的邏輯框架； 在此基礎上， 對公平競爭審查制度審計評價指標體系的設計及運用進行說明； 最后從完善相關政策法規(guī)、 樹立研究型審計思維、 責任落實到人三個方面對該指標體系的應用提出相關建議。

【關鍵詞】公平競爭審查制度；審計評價；PSR模型；公共政策審計；國家審計

【中圖分類號】F239.44 ? ? ?【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2023）16-0091-7

行政權力對經濟不合理的干預是維護公平競爭秩序面臨的嚴峻挑戰(zhàn)之一（葉光亮，2016b）。2016年國務院印發(fā)《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（簡稱《意見》）， 標志著公平競爭審查制度正式建立。公平競爭審查制度是指“政府部門在制定有關政策措施時， 要按照建設統(tǒng)一開放、 競爭有序市場體系的要求， 充分考慮政策措施對市場競爭的影響， 防止排除、 限制市場競爭， 保障市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”①， 它是我國的一項重大決策部署。 《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》《建設高標準市場體系行動方案》中均對落實公平競爭審查制度提出了相關要求， 但該項制度是否有利于維護市場的公平競爭還取決于制度的實施情況。對公平競爭審查制度開展審計評價是審計監(jiān)督助力建設高標準市場體系和全國統(tǒng)一大市場的重要路徑。

一、 開展公平競爭審查制度審計評價的必要性

一方面， 國家審計的監(jiān)督治理功能使得其可以對公平競爭審查制度開展審計監(jiān)督?；诠彩芡胸熑卫碚?， 政府受托管理公共經濟資源， 在使用公權力的過程中可能會出現濫用權力的現象， 國家審計的產生正是對公權力的控制（馮均科等，2012）。 《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中指出， “公權力行使到哪里， 審計監(jiān)督就跟進到哪里”。隨著審計監(jiān)督治理能力的不斷提高， 審計機關開始對公共政策的貫徹落實進行審計監(jiān)督。關于審計機關的職責， 2021年修訂的《審計法》第二十六條規(guī)定， “根據經批準的審計項目計劃安排， 審計機關可以對被審計單位貫徹落實國家重大經濟社會政策措施情況進行審計監(jiān)督”。審計機關可以通過監(jiān)督公共政策執(zhí)行、 制約公共政策執(zhí)行過程中的權力運行等更好地服務于國家治理（王姝，2012）。公平競爭審查制度是規(guī)范行政權力運用的一項重要政策措施， 對其開展的審計監(jiān)督是對規(guī)范行政權力運用審查的再監(jiān)督， 是對公權力運用及其效果進行的有效監(jiān)督。因此， 從國家審計監(jiān)督治理功能來看， 需要對該項制度開展審計監(jiān)督。在審計實踐方面， 從現階段我國重大政策貫徹落實跟蹤審計發(fā)現的問題清單中也可以看出： 審計機關對未按照《意見》要求及時修訂相關政策， 存在設置地域和注冊資本限制條件的問題進行了揭示②； 廣東省審計廳在保持公平公正市場環(huán)境方面重點審查落實公平競爭審查等情況③。在理論研究方面， 晏維龍和莊尚文（2018）、 盛鈞俁（2022）也分別從新時代中國特色社會主義審計制度要促進公平和效率的統(tǒng)一功能和“審計全覆蓋”的角度對審計監(jiān)督推動公平競爭審查制度的實施進行了分析。

另一方面， 國家審計監(jiān)督的優(yōu)勢可以促進公平競爭審查制度的落地見效。國家審計在公權力監(jiān)控體系中具有比較優(yōu)勢， 是一種集綜合性、 獨立性和專業(yè)性于一體的長效監(jiān)控機制（晏維龍，2015）。將公平競爭審查制度的外部監(jiān)督主體擴展到審計機關， 可以同社會監(jiān)督、 市場監(jiān)管部門監(jiān)督等外部監(jiān)督形成合力， 促進公平競爭審查制度的貫徹落實。首先， 從公共政策審計的主體來看， 其包括審計署、 省級審計廳、 市縣審計局各級審計機關。在黨的統(tǒng)一領導下， 各級審計機關對省、 市、 縣各級政策制定機關貫徹執(zhí)行公平競爭審查制度的情況進行審計， 有利于緩解由于地域環(huán)境差異和地理距離差異而產生的信息不對稱問題， 充分地了解被審計單位的情況， 從而有效開展審計工作。同時， 將審計結果向上級審計機關進行報告， 有利于對各地區(qū)各領域制度實施情況、 存在的問題等進行信息匯總， 通過信息的分析和傳遞為各級審計機關、 審查實施主體提供參考。其次， 從公共政策審計的內容來看， 其是對政策全周期的審計， 審計機關可從政策的制定、 政策的執(zhí)行和政策的效果三個方面促進政策的落實， 具體來說： （1）前瞻性地對各級政策制定機關是否科學合理地制定適合本級機關的公平競爭審查制度實施方案進行審查， 盡早揭示政策存在的問題， 對審計過程中發(fā)現的影響市場公平競爭的風險隱患進行預警， 為政策制定者提供信息； （2）過程性地對政策執(zhí)行偏差進行糾正， 確保政策預定目標的實現； （3）回溯性地對政策實施效果進行評價， 提高政策的經濟效益和社會效益。通過對政策周期全過程的監(jiān)督， 及時“治已病”、 有效“防未病”， 促進公平競爭審查制度的落地見效。

并且， 現階段我國實施的競爭審查主要是政策制定機關的“自我審查”， 可能影響審查的中立性（江飛濤，2021）， 容易使審查流于形式（戚聿東和郝越，2022）。國家審計的獨立性保障了審計監(jiān)督的質量， 能夠彌補“自我審查”方式存在的不足。 《審計法》第五條規(guī)定， “審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權， 不受其他行政機關、 社會團體和個人的干涉”。審計機關不參與各級政策的制定， 依法行使其監(jiān)督權， 并將審計結果向本級人民政府報告， 通過審計結果公告對外披露。因此， 公共政策審計既可以對審計發(fā)現的問題進行直接糾偏， 也可以通過行政指令和社會監(jiān)督進行糾偏（鄭偉宏和廖林，2021）， 與其他外部監(jiān)督形成監(jiān)督合力， 有效促進公平競爭審查制度的貫徹落實。

二、 公平競爭審查制度審計評價指標體系構建的邏輯框架

（一）PSR模型運用于公共政策審計評價的可行性

PSR（壓力—狀態(tài)—響應）模型是由經濟合作與發(fā)展組織（OECD）在 David J. Rapport 等于1979年提出的 Stress-Response 框架的基礎上發(fā)展形成的（周美靜等，2020）。從廣義上講， PSR模型構成環(huán)境（政策）周期的一部分， 包括問題感知、 政策制定、 監(jiān)控和政策評估（OECD，1993）。在公共政策分析領域， 托馬斯·R·戴伊（2010）指出， 政策分析的目的是“研究政府在做什么、 為什么這樣做、 這樣做的結果是什么”， 可以從政治體系特征、 社會和經濟狀況、 公共政策三方面之間作用與反作用的角度分析公共政策制定的原因和結果。這與PSR模型的內在邏輯具有一定的相似性。其中， “壓力”體現了政策主體為什么這樣做， “狀態(tài)”體現了政策實施的結果是什么， “響應”體現了政策相關單位或部門做了什么， 即采取了哪些政策響應措施。在公共政策分析領域， 周美靜等（2020）將PSR模型用于我國稀土政策演進分析中； 在審計評價領域， 黃溶冰（2016）、 胡耘通和何佳楠（2019）將PSR模型用于審計評價的指標構建中。這為將PSR模型用于公共政策審計評價提供了理論基礎。因此， 本文借鑒PSR模型來構建公平競爭審查制度審計評價指標體系。

（二）基于PSR模型的公平競爭審查制度審計評價指標體系的構建思路

基于PSR模型的公平競爭審查制度審計評價指標體系包括壓力指標、 狀態(tài)指標和響應指標。

1. 壓力指標。壓力指標反映了責任主體貫徹落實公平競爭審查制度的影響因素。對公平競爭審查制度的貫徹落實是責任主體做出的一項決策， 該項決策會受到責任主體動機和能力的影響， 因此壓力指標可以從責任主體的動機和能力方面進行構建。在動機指標方面， 各責任主體可能面臨著促進市場公平競爭、 經濟發(fā)展等多重任務。而在“政治錦標賽”下， 部分地方政府官員出于晉升壓力也有動機在提升本地區(qū)經濟發(fā)展水平的同時做出不利于競爭對手所在地區(qū)的事情， 產生地方保護等行為（周黎安，2004）， 這可能會影響該項制度的貫徹落實?；诙嗳蝿瘴写砝碚摚?責任主體面臨的激勵因素可能影響任務目標的完成。因此， 可以圍繞公平競爭審查制度的激勵和問責因素選擇相關指標進行審計評價。在能力指標方面， 各責任主體在開展公平競爭審查時也可能由于自身能力不足， 導致問題發(fā)現不全面等。例如， 實施主體準確識別限制、 排除競爭條款的能力不足， 導致審查范圍不全等（戚聿東和郝越，2022）。各責任主體可以通過提高自身審查能力或借助外部力量提高審查質量， 因此可以圍繞能力的提升等選擇相關指標進行審計評價。

2. 狀態(tài)指標。狀態(tài)指標反映了公平競爭審查制度的實施效果， 是政策目標的體現。公平競爭可以分成兩個維度， 即政府端的遵循公平競爭原則與維護公平競爭秩序以及市場端的各類市場主體之間展開公平競爭（孫晉，2021）。公平競爭審查制度不僅要求政策制定機關對制定的涉及市場主體經濟活動的政策進行審查， 而且要求對經審查后出臺的政策影響全國統(tǒng)一大市場建設和公平競爭的情況進行定期評估。政策制定機關對政策內容是否符合公平競爭原則的審查， 能夠減少政府的不當干預， 提高政策的公平性， 從而促進市場的公平競爭。因此， 狀態(tài)指標可以從政府端的政策層面效果和市場端的市場層面效果兩個方面進行構建。在政策層面效果方面， 可以圍繞政策內容是否符合公平競爭原則， 如是否存在限制性、 歧視性政策等， 選擇指標進行審計評價； 在市場層面效果方面， 可以圍繞公平競爭的市場環(huán)境、 市場主體公平競爭程度等選擇指標進行審計評價。

3. 響應指標。響應指標反映了責任主體貫徹落實公平競爭審查制度過程中采取的響應措施， 可以從本地區(qū)或本單位公平競爭審查制度的制定（簡稱“政策制定”）、 政策執(zhí)行和政策調整等方面對響應指標進行構建。在政策制定方面， 政策制定的公平性是公平競爭審查制度目標實現的基礎， 只有政策公平才能促進市場的公平競爭。張潤澤（2010）指出， 公正的公共政策應該是民主、 公開透明的， 且有利于以往最少受惠者和社會弱勢群體。因此， 可以圍繞政策制定的民主性、 公開透明性和扶持性選擇指標進行審計評價。在政策執(zhí)行方面， 政策執(zhí)行的有效性是政策目標實現的保障， 政策只有被無偏地“落地”才能“見效”。因此， 可以圍繞公平競爭審查制度任務的推進情況、 任務目標的完成情況等選擇指標進行審計評價。在政策調整方面， 政策執(zhí)行過程中會暴露出一些問題或是因為政策環(huán)境的變化等需要對政策進行調整， 而政策調整的及時性、 適當性以及新舊政策的銜接性是政策目標實現的關鍵。例如， OECD（2019）在《競爭評估工具書：第二卷指南》中討論了祖父條款（Grandfather clauses）可能提高市場進入壁壘等問題， 以及應該如何制定有利于市場競爭的祖父條款。因此， 可以圍繞政策調整是否及時、 新舊政策是否有效銜接等選擇指標進行審計評價。

綜上， 基于PSR模型的公平競爭審查制度審計評價指標體系的邏輯框架如圖1所示。

三、 公平競爭審查制度審計評價指標體系的構建

（一）指標構建依據

《意見》要求政策制定機關在制定涉及市場主體經濟活動的相關政策時進行公平競爭審查。2021年市場監(jiān)管總局等五部門印發(fā)的《公平競爭審查制度實施細則》（簡稱《實施細則》）對該項制度的實施進行了規(guī)范， 2022年《反壟斷法》第五條明確規(guī)定“國家建立健全公平競爭審查制度”。公平競爭審查制度是一項重要的制度安排， 《審計法》規(guī)定“根據經批準的審計項目計劃安排， 審計機關可以對被審計單位貫徹落實國家重大經濟社會政策措施情況進行審計監(jiān)督”。本文主要以《意見》和《實施細則》為依據， 對指標進行構建。

（二）指標構建原則

指標的構建需要滿足以下原則： （1）相關性原則。首先， 要與公平競爭審查制度相關， 從壓力、 狀態(tài)和響應三個方面選擇反映政策貫徹落實影響因素、 實施效果和響應措施的指標； 其次， 要與被審計對象承擔的受托責任相關， 以受托責任為基礎， 根據政策內容， 結合被審計對象的職責和權力范圍選擇評價指標。（2）科學性原則。要科學合理地選擇評價指標， 將定量指標和定性指標相結合， 通過問卷調查、 數據分析等方法， 科學合理地對責任主體受托責任的履行情況進行全面的審計評價， 以得到被審計對象的認可。（3）可比性原則?？杀刃栽瓌t包括橫向可比性和縱向可比性， 其中： 橫向可比性是指相同評價指標在不同群體之間要具有可比性， 以便區(qū)域間對政策執(zhí)行情況進行比較分析； 縱向可比性要求指標能夠反映出不同時點政策效果的變化趨勢， 以便對政策的效果進行動態(tài)分析。（4）重要性原則。評價指標的選擇要具有代表性和重要性， 從利益相關者反映比較強烈、 問題比較突出的領域選取審計評價指標， 并進行成本效益分析。

（三）具體指標構建

1. 壓力指標的構建。

（1）動機指標。《意見》在健全公平競爭審查保障措施中指出要“加強執(zhí)法監(jiān)督”“強化責任追究”， 《實施細則》在監(jiān)督與責任追究中也從問題的反映和舉報、 抽查機制、 考核制度等方面進行了說明。因此， 可以從是否建立問題反映渠道、 公平競爭審查制度考核占黨政實績考核比例、 政策措施抽查比率、 發(fā)現問題移送處理人員數量等方面選擇評價指標。

（2）能力指標?！秾嵤┘殑t》指出“政策制定機關進行公平競爭審查， 可以咨詢專家學者、 法律顧問、 專業(yè)機構的意見”， 各責任主體在開展審查工作時， 可以通過咨詢專家意見提高其審查質量， 也可以通過對審查標準的學習研討提高自身審查能力。因此， 可以從是否建立公平競爭審查工作專家?guī)臁?開展公平競爭審查標準學習研討次數、 開展公平競爭審查工作交流次數等方面選擇評價指標。

2. 狀態(tài)指標的構建。

（1）政策層面指標。王小魯等（2020）在對企業(yè)經濟環(huán)境進行評價時， 從政策規(guī)章制度公開透明、 行政執(zhí)法公正、 地方保護、 對不同企業(yè)一視同仁四個方面對政策的公開、 公平和公正進行了評價， 使用政府在行政審批、 執(zhí)法檢查、 行業(yè)準入、 投資等其他方面的過多干預對地區(qū)政府干預進行了評價。因此， 可以借鑒上述研究， 通過對市場主體進行問卷調查， 選擇政策公平性水平和政府干預程度等指標進行審計評價。

（2）市場層面指標。對于市場公平競爭的評價， 張三保等（2020）從融資、 創(chuàng)新、 競爭公平、 資源獲取和市場中介五個方面對市場環(huán)境（以公平競爭為效果目標）進行了評價。并且， 公平競爭的市場環(huán)境是良好營商環(huán)境的重要內容， 《優(yōu)化營商環(huán)境條例》指出要從市場主體和社會公眾滿意度方面對營商環(huán)境進行評價。因此， 可以借鑒上述研究， 選擇公平競爭的市場環(huán)境、 市場主體對市場公平競爭的滿意度等指標進行審計評價。

3. 響應指標的構建。

（1）政策制定指標。 《意見》在“制定實施細則”中指出， “各地區(qū)、 各部門要緊密結合實際， 制定相關政策措施清理廢除工作方案”； 《實施細則》在“附則”中指出， “各地區(qū)、 各部門在遵循《意見》和本細則規(guī)定的基礎上， 可以根據本地區(qū)、 本行業(yè)實際情況， 制定公平競爭審查工作辦法和具體措施”。結合本地區(qū)競爭環(huán)境、 市場主體特征等因地制宜地制定本地區(qū)公平競爭審查制度實施細則， 能夠防止政策“一刀切”現象， 是政策公平性的體現。此外， 《意見》在“審查方式”中提到的“制定政策措施及開展公平競爭審查應當聽取利害關系人的意見， 或者向社會公開征求意見”， 是政策制定民主性的體現。因此， 可以從本地區(qū)公平競爭審查制度的制定是否突出本地區(qū)競爭環(huán)境特點、 制定本地區(qū)公平競爭審查制度過程中利害關系人意見獲取數量和采納數量、 是否發(fā)布公平競爭審查制度征求意見稿等方面選擇評價指標。

（2）政策執(zhí)行指標?！兑庖姟吩凇巴苿庸礁偁帉彶橹贫扔行驅嵤辈糠痔岢觥坝行蚯謇泶媪俊薄岸ㄆ谠u估完善”“加強宣傳培訓”。根據上述要求， 可以從經公平競爭審查的存量政策數量和增量政策數量、 審查和評估是否按照計劃規(guī)定完成、 審查是否突出重點地區(qū)和重點領域、 審查和評估過程中公開信息的點擊率、 開展政策宣講和政策解讀的次數等方面選擇評價指標。

（3）政策調整指標?！兑庖姟吩凇坝行蚯謇泶媪俊敝幸螅?在對某些政策進行調整時要設置“過渡期”， 對已兌現的優(yōu)惠政策“不溯及既往”； 在“定期評估完善”中要求及時廢止或者修改完善妨礙公平競爭的政策。因此， 可以從審查問題的整改率、 審查問題整改用時、 是否設置“過渡期”等方面選擇指標進行審計評價。

基于此， 本文構建的公平競爭審查制度審計評價指標體系如表1所示。

（四）指標計算及評價

由于公平競爭審查制度評價指標中存在一些定性指標， 可能沒有較為清晰統(tǒng)一的標準， 而模糊綜合評價法能較好地解決模糊的、 難以量化的問題（黃建偉和劉文可，2017）。因此， 可以運用該方法進行審計評價。具體步驟如下：

第一， 建立因素集。根據上文建立的評價指標， 責任主體對公平競爭審查制度的貫徹落實（E）受到壓力指標（P）、 狀態(tài)指標（S）和響應指標（R）的影響， 即E=｛P， S， R｝， 且其影響因素是多層次的。以狀態(tài)指標（S）為例， 其可以分為政策層面指標（S1）和市場層面指標（S2）， 即S=｛S1， S2｝， 而政策層面指標包括政策公平性水平（S11）和政府干預程度（S12）， 即S1=｛S11， S12｝； 市場層面指標包括公平競爭的市場環(huán)境（S21）和市場主體的滿意度（S22）， 即S2=｛S21， S22｝。

第二， 建立評語集。根據指標體系的評價結果， 將審計評價（V）分為五個等級， 即V=｛優(yōu)秀，良好，一般，較差，差｝。

第三， 建立評價矩陣。評價矩陣建立的基礎是確定指標的隸屬度。對于定性指標， 可以通過問卷調查或專家評價的結果確定指標的隸屬度。假設被調查人員或被咨詢專家的數量為n（均為有效問卷）， 評價結論為i的人數為ni（i=優(yōu)秀， 良好， 一般， 較差， 差； n=ni）， 則該因素的隸屬度為： r=｛n優(yōu)秀/n，n良好/n，n一般/n，

n較差/n，n差/n｝。例如， 對于市場主體的滿意度（S22）指標， 可以通過向利益相關者發(fā)放問卷調查獲得。對于定量指標， 要根據指標的特點選擇恰當的隸屬度函數。例如， 公平競爭的市場環(huán)境（S21）指標可以參考張三保等（2020）研究中的市場環(huán)境指數進行評價， 該指數越高， 說明市場環(huán)境的公平競爭效果越好， 是一個正向指標。因此， 被審計對象在公平競爭的市場環(huán)境方面的得分（VS21）隸屬于不同等級的隸屬度函數如表2所示。其中， e5 ～ e1為公平競爭的市場環(huán)境指標得分對應的指標評判的參考值， 可以由該領域專家參照全國同類省份市場環(huán)境評價得分確定。將被審計對象在市場環(huán)境方面的得分（VS21）分別代入各隸屬度函數， 即可得到公平競爭的市場環(huán)境（S21）指標的隸屬度。

在確定指標的隸屬度后， 建立評價矩陣。假設根據上述方法確定的公平競爭審查制度狀態(tài)指標的市場層面指標（S2）下各指標的隸屬度如表3所示， 則其模糊綜合評價矩陣S2如下：

[S2= 00.250.75000.10.250.30.250.1 ]

第四， 確定各影響因素權重?？紤]到指標體系中存在客觀性指標和主觀性指標， 運用層次分析法確定權重。根據上文構建的審計評價指標體系， 對同一層次的各項指標， 以上層的指標為準則進行兩兩比較， 構造兩兩比較判斷矩陣， 在進行一致性檢驗后， 計算各指標權重。假設根據專家問卷確定的S21和S22指標權重分別為0.5和0.5， 則其權重向量為： WS2=［0.5 ? ?0.5］。

第五， 綜合評價。在進行綜合評價時要選用恰當的模糊算子將評價矩陣和權重矩陣進行合成， 其中加權平均型， 即M（·， +）將兩矩陣行列對應的元素相乘求和， 這能夠結合指標權重， 考慮各指標的影響。因此， 本文運用此方法進行模糊合成。以狀態(tài)指標的市場層面指標（S2）為例， 其評價結果如下：

ES2=WS2*S2

=［0.5 ? ?0.5］*[ 00.250.75000.10.250.30.250.1 ]

=［0.05 ? ?0.25 ? ?0.525 ? ?0.125 ? ?0.05］

其中， *為模糊算子符號， 在本例中為M（·， +）。

由評價結果可以看出， 評價結論為“一般”的隸屬度最大為0.525④， 根據最大隸屬度原則， 狀態(tài)指標市場層面評價結論為一般。

根據上述方法， 可以類比此過程， 從低層次指標到高層次指標對公平競爭審查制度的貫徹落實情況進行審計評價， 獲得最終評價結論。

四、 開展公平競爭審查制度審計評價的建議

（一）完善相關政策法規(guī)， 依法開展審計評價

1. 通過法律授權， 將審計監(jiān)督作為公平競爭審查制度外部監(jiān)督的主體。目前在公平競爭審查和審計監(jiān)督的相關法律層面， 沒有明確將審計機關作為公平競爭審查制度的外部監(jiān)督機關。為了更好地依法開展審計監(jiān)督工作， 需要在行政法規(guī)授權體系中對審計監(jiān)督進行授權。例如， 財政部發(fā)布的《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中明確指出“審計機關應當對政府采購進行審計監(jiān)督”。通過對審計監(jiān)督的授權， 加大被審計單位對審計工作的配合力度， 從而有效開展審計工作； 同時， 加強其他監(jiān)督部門對審計機關信息資源和技術資源的支持， 如對群眾舉報信息的共享等， 以形成監(jiān)督合力。

2. 不斷積累經驗， 形成規(guī)范化、 流程化的公平競爭審查制度審計操作指引。對開展審計的方式、 審計內容、 評價指標、 審計結果的運用等進行規(guī)范。各級審計機關要結合本地區(qū)市場環(huán)境的狀況和各政策涉及領域的特點， 在總指引下制定本地區(qū)的操作指引?？梢圆捎谩霸圏c+推廣”的方式， 通過對試點地區(qū)或領域開展公平競爭審查制度審計評價， 及時總結審計監(jiān)督過程中存在的問題， 并修改完善相關操作指引； 同時， 建立典型優(yōu)秀案例庫， 為自身和其他審計機關后續(xù)開展審計工作提供參考借鑒。在此基礎上， 向全區(qū)域或各領域政策進行推廣。

（二）樹立研究型審計思維， 提高審計評價質量

我國公平競爭審查制度的實施正處于不斷完善的過程中， 其存在著審查標準不完善、 例外規(guī)定不清晰等問題， 并且開展公平競爭審查是一項專業(yè)性較強的工作（段葳，2021）， 這就給審計機關開展審計評價帶來了挑戰(zhàn)。因此， 審計人員要樹立研究型審計思維， 提高審計評價質量。

1. 加強對公平競爭審查制度和涉及市場主體競爭政策的研究學習。明確審計評價的標準， 研究競爭政策制定的背景、 目標、 政策作用對象對政策的評價等， 在通過審計監(jiān)督促進公平競爭審查任務完成的同時提高審查質量。在此過程中， 審計機關可以加強與其他監(jiān)督部門、 政策評估機構的協(xié)作， 通過人員的借調、 聘請政策評估專業(yè)人員開展培訓、 聘請競爭政策專家顧問等方式， 提高審計人員的專業(yè)勝任能力， 從而提高審計評價質量。同時， 我國城市群之間、 城市群內的營商環(huán)境存在著差距（李志軍，2021）， 并且不同地理區(qū)位地方政府的放權意愿不同， 各地區(qū)行政壟斷程度也存在差異（劉斌和賴潔基，2021）。因此， 要研究各地區(qū)競爭政策的制定環(huán)境， 在全面反映各責任主體履職情況的基礎上突出審計重點事項， 對審查制度實施情況進行全面客觀的評價。為了滿足可比性和重要性原則的要求， 可以將審計評價指標分為基礎性指標和地域性指標。其中， 基礎性指標為根據省內各市、 縣政策環(huán)境的共性而制定的指標， 地域性指標為根據各區(qū)域政策環(huán)境的特點而制定的指標。

2. 加強對審計整改建議的研究。P-S-R是一個因果鏈條， 政策貫徹落實的影響因素、 執(zhí)行政策效果、 采取的響應措施是相互影響的。因此， 在提出審計建議時， 可以以問題為導向， 基于該因果鏈條， 綜合對比各地區(qū)、 各部門、 各政策領域公平競爭審查制度審計評價中匯總的經驗信息， 對問題產生的原因和導致的結果進行分析， 從而更加精準地提出審計建議， 通過審計評價進一步推進公平競爭審查制度的不斷完善。

（三）責任落實到人， 強化審計問責

審計清單從注重單位問題的揭發(fā)轉變?yōu)樽⒅貍€人責任的確認， 能夠更好地發(fā)揮審計監(jiān)督效能（馮均科等，2022）。在對公共政策的貫徹落實開展審計評價時， 將責任落實到人， 有利于強化審計問責機制， 增強各責任人的政策執(zhí)行能力。與之前頒布的作用于市場主體的經濟政策不同， 公平競爭審查制度規(guī)制的是行政權力及其實施者（葉光亮，2016a）。這就有利于在對其開展審計評價時， 將政策制定機關承擔的公共受托責任落實到各責任人。而此事項的前提是各級政策制定機關需要建立并完善自身的“政策制定權責庫”， 將“政策制定—責任主體—責任內容”相匹配， 明確各項政策制定過程中相關的責任主體及其職責和權力等。在此基礎上， 審計機關依法對被審計單位開展的公平競爭審查制度進行審計監(jiān)督， 從壓力指標、 狀態(tài)指標和響應指標三個方面進行審計評價， 根據問題涉及的內容確定責任內容及責任人， 從而實現對個人責任的審計問責， 如圖2所示。同時， 根據《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》， “貫徹執(zhí)行黨和國家經濟方針政策、 決策部署情況”是領導干部經濟責任審計的重要內容。因此， 公平競爭審查制度審計評價結果也可以作為領導干部經濟責任審計的重要參考。

五、 結語

開展公平競爭審查制度審計評價是國家審計本質的內在要求， 也有利于解決現階段該制度實施過程中存在的現實問題。本文基于PSR模型， 從壓力指標、 狀態(tài)指標和響應指標三個方面構建公平競爭審查制度審計評價指標體系， 在實際應用過程中可以結合各地區(qū)各部門競爭環(huán)境的特點對指標進行細化和完善。并且， 隨著公平競爭審查制度和數字經濟公平競爭監(jiān)管制度的不斷完善和健全、 市場競爭公平性的不斷提高， 以及國家審計功能的擴展和數據獲取能力的增加， 公平競爭審查制度審計的內容也需要隨之調整， 其審計評價體系的建立是一個動態(tài)調整、 不斷完善的過程。

【 注 釋 】

① 詳細內容見：國家發(fā)展改革委《一張圖讀懂公平競爭審查制度》，https：//www.gov.cn/xinwen/2016-06/15/content_5082396.htm。

② 詳細內容見：審計署《2019年第7號公告：2019年第一季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》，https：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c133006/content.html。

③ 詳細內容見：審計署《廣東：“四個聚焦”開展專項審計 促進各地打造更優(yōu)營商環(huán)境》，https：//www.audit.gov.cn/n4/n20/n524/c143017/content.html？share_token=9f35b222-04f6-46c7-9fe3-28df73e3949d。

④ 如果評價結果ES2≠1，則應將其進行歸一化，即E'S2=ES2/ES2。

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