龍慶 李留陽

黨的二十大報告專章論述、專門部署法治建設(shè)，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國高度重視，凸顯了法治建設(shè)事關(guān)根本的戰(zhàn)略地位。公安機關(guān)是全面依法治國基本方略的實施者、社會公平正義的維護者、社會主義法治的捍衛(wèi)者，能否嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，事關(guān)人民群眾切身利益、事關(guān)黨和政府法治形象、事關(guān)法治建設(shè)。如何深入推進法治公安建設(shè)，做到執(zhí)法有力度有尺度有溫度，實現(xiàn)“維穩(wěn)保平安向法治創(chuàng)平安”的根本性轉(zhuǎn)變，已成為公安機關(guān)乃至全社會高度關(guān)注的課題。

一、推進法治公安建設(shè)的重要意義

（一）深學篤行習近平法治思想的必然要求

習近平法治思想的核心要義，集中體現(xiàn)為“十一個堅持”，為推進全面依法治國提供了根本遵循、行動指南。公安機關(guān)作為黨和人民手中的“刀把子”，擔負著行政執(zhí)法和刑事司法雙重職能，必須準確把握習近平法治思想科學理論體系，自覺運用好蘊含其中的科學認識論和方法論，始終牢記“四句話、十六字”總要求，更加注重運用法治思維和法治方式，持推進法續(xù)治公安建設(shè)，切實把全面依法治國戰(zhàn)略不折不扣落到實處。

（二）推進公安工作現(xiàn)代化的必然要求

習近平總書記指出，“一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家?！狈ㄖ闻d則國興，法治強則國強。在法治框架下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。公安工作現(xiàn)代化是現(xiàn)代化強國建設(shè)以及提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是新時代公安工作的發(fā)展方向，必須把公安工作法治化作為重中之重抓緊抓實，以法治化作為基本保障，才能確保方向不偏、節(jié)奏不亂、靶心不變。

（三）深化執(zhí)法權(quán)力運行機制改革的必然要求

習近平總書記強調(diào)，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?！鄙罨矆?zhí)法權(quán)力運行機制改革，就是要緊盯執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強執(zhí)法活動監(jiān)督管理，構(gòu)建全流程、全要素、可視化、可回溯的執(zhí)法辦案閉環(huán)管控體系；就是要厘清公安執(zhí)法權(quán)責邊界，把執(zhí)法權(quán)力限定在法定權(quán)限之內(nèi)。而法治公安建設(shè)無疑就是推進改革的最好抓手，確保執(zhí)法權(quán)力始終在法治軌道上規(guī)范運行。

二、法治公安建設(shè)的主要問題

近年來，公安機關(guān)以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為抓手的法治公安建設(shè)成效顯著，但仍存在諸多問題，影響制約著法治公安的成色成效。

（一）執(zhí)法理念有偏差

有的民警宗旨意識不牢，對“為誰服務(wù)、為誰執(zhí)法”缺乏充分認識，為民初心有所弱化、為民情懷有所淡化，漠視群眾合法合理利益訴求的情況仍時有發(fā)生；有的民警法治意識不強，對“嚴格規(guī)范公正文明”理解落實不到位，“重實體，輕程序”“重處罰，輕教育”“重打擊，輕保護”仍一定程度存在；有的民警責任意識不強，擔當精神不足，總想著怎么去做少一點，而不是怎么才能做得好一點，存在不作為、慢作為、亂作為現(xiàn)象。

（二）執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有短板

一是執(zhí)法制度不完備、不落實。民警不確定什么該做、如何做、做成什么樣，只剛性執(zhí)行法律政策，或者制度規(guī)范得不到貫徹執(zhí)行，徒增執(zhí)法隨意性、機械性。二是執(zhí)法行為不規(guī)范。有的民警對執(zhí)法的目的、依據(jù)、程序、方式以及所要達到的效果等認識不足，執(zhí)法不嚴格、不公正、不文明等不規(guī)范現(xiàn)象在所難免。三是執(zhí)法監(jiān)督機制不健全。監(jiān)督機制與執(zhí)法工作結(jié)合緊密度不夠、主動性不足，監(jiān)督智能化水平不高，以致不能把執(zhí)法辦案的每個環(huán)節(jié)都納入監(jiān)督指導視線，做到防患于未然。四是執(zhí)法主體能力素養(yǎng)參差不齊。對法律條文、司法解釋及其蘊含的目的精神不求甚解、生搬硬套，以致不會用不善用法治思維方式解決問題。

（三）法治氛圍營造有欠賬

在公安內(nèi)部，有的不重視警營法治文化建設(shè)，法治文化建設(shè)表面化、形式化；有的尊法學法守法用法意識不強，沒有把對法律的尊崇、敬畏內(nèi)化于心、外踐于行。就社會層面而言，擾警辱警事件、暴力襲警抗法行為多發(fā)，對民警的人身安全造成極大威脅；信關(guān)系人情而不信法的情況仍大有人在。自媒體時代，監(jiān)督權(quán)利被濫用，甚至斷章取義、混淆視聽。這些內(nèi)外因素均會一定程度上引發(fā)民警作出不當?shù)膱?zhí)法決策。

（四）警力效能發(fā)揮有不足

社會矛盾多元多發(fā)，治安形勢日趨復雜，基層公安機關(guān)事務(wù)越來越多。警情多、案件多、考核多、執(zhí)勤多、文件多，基層警力捉襟見肘，民警不得不扮演“多面手”。長期超負荷工作，加之履職要求高、績效考核嚴，民警往往疲于應(yīng)付，未發(fā)揮最佳工作效能，盡善盡美地完成執(zhí)法辦案工作客觀上成為苛求。具體到執(zhí)法辦案，民警更傾向于“程序化執(zhí)法”，疏于追求法律效果、社會效果最大化。

（五）法律規(guī)范適用有分歧

原則性和抽象性較高的法律文本，無形中增加了執(zhí)行、適用難度。社會生活的復雜性，加之民警對法律價值、立法本意及條文內(nèi)容理解的差異，在沒有明確指引情況下，民警執(zhí)法時更傾向于根據(jù)自己的認知，簡單、直接地尋求復雜事實與法條的對應(yīng)性，往往會引發(fā)一定程度的不當執(zhí)法。

三、法治公安建設(shè)對策建議

重慶市A區(qū)公安分局堅持“穩(wěn)進增效、除險清患、改革求變、惠民有感”導向，出臺《進一步加強法治建設(shè)提升執(zhí)法質(zhì)量的實施意見》，切實把嚴格規(guī)范公正、文明理性審慎執(zhí)法要求落到實處，縱深推進法治公安建設(shè)。

（一）立足執(zhí)法人民性，牢固樹立人民中心法治理念

“公安姓黨”，必須旗幟鮮明地講政治。要在黨的絕對領(lǐng)導下，樹立群眾觀點、厚植人民情懷，始終堅持公安執(zhí)法的人民性。一是深學篤行習近平法治思想，牢固樹立以人民為中心的法治理念，堅如磐石地站穩(wěn)人民立場，踐行為民初心，著力提升服務(wù)人民的能力。二是堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，大力整治群眾反映強烈的執(zhí)法突出問題，讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理、每一件事件處理中都能感受到公平正義，不斷提升人民群眾的法治獲得感、幸福感、安全感。三是牢記和踐行“國之大者”“積極探索新形勢下專門工作與群眾路線相結(jié)合的新思路、新舉措，努力為公安工作贏得最可靠、最牢固的群眾基礎(chǔ)和力量源泉。”[1]

（二）立足執(zhí)法大局性，持續(xù)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

“執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)這項工程必須常抓不懈、久久為功，法治公安建設(shè)這篇大文章才能妙筆生花、增光添彩，法治中國、平安中國這艘巨輪才能劈波斬浪?！盵2]一是健全執(zhí)法制度，從最容易發(fā)生執(zhí)法問題的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域入手，制定出臺執(zhí)法指引及工作規(guī)范，嚴密執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為、細化執(zhí)法標準、堵塞執(zhí)法漏洞。二是抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，全面提升法律政策運用能力、防控風險能力、群眾工作能力、輿論引導能力，真正讓領(lǐng)導干部在工作中有“兩把刷子”、做“行家里手”、當“施工隊長”，充分發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”。三是加強執(zhí)法培訓，開展警務(wù)實戰(zhàn)大練兵，創(chuàng)建多載體、多形式、常態(tài)化、系統(tǒng)化的執(zhí)法培訓機制，不斷提升民警“陽光下”“鏡頭前”的執(zhí)法素質(zhì)、執(zhí)法能力和執(zhí)法質(zhì)量。四是構(gòu)建智能化執(zhí)法監(jiān)督管理體系。分局著眼執(zhí)法管控前瞻性、實時性、全流程、全要素，緊扣接警處警、受案立案、網(wǎng)上辦案、法制審核和執(zhí)法辦案管理中心實體運行等關(guān)鍵節(jié)點，嚴格執(zhí)行《重慶市公安機關(guān)執(zhí)法辦案“五個一律”工作規(guī)定實施意見》，加強執(zhí)法頑疾閉環(huán)施治，持續(xù)推進執(zhí)法監(jiān)督管理機制改革和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

（三）立足執(zhí)法可接受性，改進創(chuàng)新對外執(zhí)法方式

公安機關(guān)不僅要依法行使執(zhí)法權(quán)，還要以易于理解和認同的方式進行。必須改進執(zhí)法方式，自覺規(guī)范和約束執(zhí)法言行，以減少執(zhí)法對象抵觸情緒，增強執(zhí)法決定的可接受性。一是始終堅持寬嚴相濟刑事政策，貫徹執(zhí)行“少捕慎訴慎押”司法政策，深入落實認罪認罰從寬制度。重慶市A區(qū)公安分局會同區(qū)人民檢察院建立危險駕駛案件志愿服務(wù)機制，根據(jù)嫌疑人志愿服務(wù)情況，結(jié)合案件情節(jié)等，由檢察機關(guān)在審查起訴時提出緩刑量刑建議或者作出相對不起訴決定，既對嫌疑人認罪悔罪進行實質(zhì)性考察，又可促進其思想觀念和行為準則向符合法律規(guī)定的方向改變或調(diào)整，取得了良好法律效果和社會效果。二是踐行人性化執(zhí)法，堅持以法為據(jù)、以理服人、以情感人，遵循罰教結(jié)合、裁量適當、過罰相當原則，依法推行行政案件“首違不罰”“輕微不罰”“無主觀過錯不罰”，積極引導自行糾錯，實現(xiàn)“讓社會公眾在感受法律威嚴和神圣的同時，也感受到法律所固有的溫情和體恤”。三是注重柔性執(zhí)法，除治安調(diào)解外，還加強勸誡、說服、指點、提醒等方式，指導民眾不要進行某種活動或者加以注意和警惕，避免不必要的錯誤和損失。重慶市A區(qū)公安分局堅持嚴格執(zhí)法與人性化執(zhí)法相結(jié)合，根據(jù)新規(guī)“包容審慎執(zhí)法實施細則60條”，統(tǒng)籌法律的“剛”與審慎的“柔”，更加注重理性、平和、文明、穩(wěn)慎執(zhí)法辦案，對涉企等案件采取包容審慎執(zhí)法措施，全力維護企業(yè)正常經(jīng)營秩序，助力企業(yè)復產(chǎn)脫困，真正讓執(zhí)法有力度更有溫度。

（四）立足事業(yè)可持續(xù)性，優(yōu)化完善內(nèi)部工作機制

公安事業(yè)要長遠、健康發(fā)展，必須確立良性的管理思維和體制機制，從而激發(fā)民警勇?lián)斏谱鳛榈陌簱P斗志，讓民警執(zhí)法更有底氣和地氣。

一方面，優(yōu)化警務(wù)工作機制。一是積極推進非警務(wù)警情分流機制。分局根據(jù)市公安局黨委部署，試點推行警情“外流內(nèi)分”機制，收效顯著，變警情接處“單打獨斗”為“聯(lián)動共處”，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，把基層民警從大量的非警務(wù)事項中解脫出來，集中精力打處違法犯罪、處置緊急危難警情、維護社會秩序。二是科學構(gòu)建績效考核指標體系。廢除不合理的考核指標，堅持因地制宜、實事求是，科學設(shè)置剛性指標和自選指標、結(jié)果性指標和過程性指標，避免因“為績效執(zhí)法”引發(fā)不當執(zhí)法。三是深化優(yōu)化紀檢、督察工作機制。把依法履職免責容錯糾錯、維護民警執(zhí)法權(quán)威相關(guān)制度落到實處，做到監(jiān)督、查糾與關(guān)愛、保護并重，切實為民警依法履職盡責撐腰壯膽、鼓勁打氣。四是挖潛警力資源，打造智慧警務(wù)。以“一室兩隊”改革為契機，整合有限警力，重心下移、警力下沉、保障下傾，優(yōu)化警力配置；加強科技興警戰(zhàn)略，將科技新成果及時應(yīng)用到警務(wù)實戰(zhàn)和打擊犯罪領(lǐng)域，釋放警力效能，提高執(zhí)法效率、提升執(zhí)法質(zhì)量、增強執(zhí)法效果。如：重慶市A區(qū)公安分局自主研發(fā)并推出國內(nèi)首個高空拋物智能預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)“瞭望者”，全天候守護群眾的“頭頂安全”，已作為公安部應(yīng)用創(chuàng)新項目獲得推廣；積極推進數(shù)字警務(wù)建設(shè)，建成智偵中心、數(shù)字警務(wù)創(chuàng)新實驗室，并與多家科技公司達成數(shù)字警務(wù)聯(lián)合創(chuàng)新戰(zhàn)略合作，全力助推公安工作現(xiàn)代化。

另一方面，完善隊伍管理機制。一是從嚴治警不放松。扎實開展好學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育，健全正風肅紀長效機制，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責，推動隊伍紀律作風、工作作風持續(xù)向好，鍛造“三個絕對”“四個鐵一般”高素質(zhì)公安鐵軍。二是創(chuàng)新民警執(zhí)法獎懲機制。樹立“干好干壞不一樣、干多干少有區(qū)別”導向，以公平公正的“量化積分”來考核工作實績，真正激勵奮戰(zhàn)一線的民警多辦案、辦好案。三是樹立良好的用人導向。創(chuàng)新完善人才發(fā)展機制，把好干部選出來、用出來、管出來、帶出來，確保形成“能者上、平者讓、庸者下、優(yōu)者獎、劣者汰”的良好局面。四是關(guān)注民警心理健康，領(lǐng)導干部常與民警談心、傾聽民警心聲，同時也聘請心理老師進行輔導溝通，緩解疏導負面情緒，引導民警保持樂觀向上的精神狀態(tài)，把隊伍中的傾向性、苗頭性問題消弭于萌芽。

（五）立足執(zhí)法環(huán)境反哺性，大力推進法治文化建設(shè)

良好的法治化執(zhí)法環(huán)境可以促進民警嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，并傳達出公平正義、人民滿意的執(zhí)法效果。重慶市A區(qū)公安分局深入貫徹落實《關(guān)于加強社會主義法治文化建設(shè)的意見》，大力推進法治文化建設(shè)，筑牢法治之基、增強法治之力、厚積法治之勢。

在內(nèi)部環(huán)境方面，一是分局黨委高度重視深入學習貫徹習近平法治思想和黨的二十大決策部署，要求領(lǐng)導干部及全體民警學出初心使命、人民情懷和責任擔當，努力把學習成效轉(zhuǎn)化為法治公安建設(shè)的生動實踐。二是制定學習清單和計劃，運用法律講堂、模擬法庭、旁聽庭審、法律競賽等形式，提升民警執(zhí)法能力和法律素養(yǎng)。三是領(lǐng)導干部帶頭，強化法治觀念，自覺樹牢“崇尚法治”“法律至上”意識，在作出執(zhí)法決定、執(zhí)法行為時自覺從法治精神的角度去思考和判斷，真正做到發(fā)自內(nèi)心地認同法律、執(zhí)行法律、遵守法律、捍衛(wèi)法律，不斷厚植法治信仰、加強營造法治氛圍。

在外部環(huán)境方面，一是加強普法宣傳教育，按照“誰執(zhí)法誰普法”原則，積極開展普法送法活動，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。分局堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，研發(fā)“易聯(lián)調(diào)”APP，打造“指尖上的調(diào)解室”，每次調(diào)解都有民警和律師參與其中，擺法條、講道理，矛盾糾紛調(diào)處更高效。二是加強法治宣傳教育陣地建設(shè)，把社村警務(wù)室打造成為“法制宣傳臺”，常態(tài)化開展常用法律法規(guī)宣傳，提升群眾法治素養(yǎng)；推動法治文化與傳統(tǒng)、地方、行業(yè)文化有機融合，讓群眾“出門有法、抬頭見法、休閑學法”。三是會同司法部門大力弘揚社會主義法治精神，使法治精神、法治觀念“融入人們的頭腦之中，體現(xiàn)于人們的日常行為之中”，在全社會營造理解、關(guān)心、支持公安工作的良好氛圍。

（六）立足執(zhí)法具體性，統(tǒng)籌法律規(guī)范的模糊與明確

執(zhí)法具有具體性和個案性，這就要平衡好法律規(guī)范的明確性目標和模糊性功能，最大限度為執(zhí)法司法提供準確的標準和尺度，從而減少不當執(zhí)法。建議相關(guān)部門進一步提高立法技術(shù)，優(yōu)化立法語言，增強科學性和精準性，盡量減少或者避免不必要的模糊性規(guī)定，確保法律規(guī)范條文足夠明晰；進一步完善指導性案例制度，案例指導性強且易于把握，通過已裁判的案例可以加強對法律條文及其意旨的理解、闡釋、確認及運用，以便充分發(fā)揮判例的“找法”“明法”“釋法”“統(tǒng)法”“補法”功能[3]，確保同類案件的證明標準基本相同、法律適用基本統(tǒng)一、處理結(jié)果基本一致。

基金項目：2022年公安部公安理論及軟科學研究項目“基層公安機關(guān)機械執(zhí)法問題原因分析及治理路徑”（項目編號：2022LL40）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]田海軍.公安部黨委理論學習中心組認真學習貫徹習近平總書記關(guān)于政法工作的重要論述[N].人民公安報，2022-04-21（1）.

[2]袁猛.執(zhí)法公正 矢志不渝建設(shè)法治公安[N].人民公安報，2020-12-06（1）.

[3]顧培東，李振賢.我國判例運用中的幾個主要關(guān)系.胡云騰主編.中國案例研究[C].北京：法律出版社，2021（1）：32.

作者：龍慶，重慶市九龍坡區(qū)副區(qū)長，區(qū)公安分局黨委書記、局長

李留陽，重慶市九龍坡區(qū)公安分局法制支隊民警

責任編輯：劉小僑