鄒東升 包倩宇

黨的二十大報告中，歷史性的第一次用專章對推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定進行了全面部署，也為維護國家安全和社會穩(wěn)定工作指明了前進方向、提供了根本遵循。這充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對國家安全工作的高度重視。習近平總書記強調，“以新安全格局保障新發(fā)展格局”[1]，蘊含著統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要戰(zhàn)略思想。城市安全是國家安全的重要組成部分，統(tǒng)籌發(fā)展和安全也是城市發(fā)展的核心指導思想。作為落實國家安全和抵御風險的重大區(qū)域，城市是應對重大風險的“重要尺度”和“治理抓手”。

一、城市新興風險：新時代城市安全亟待關注的新治理議題

在新發(fā)展階段，伴隨著城市功能的迅速擴張和規(guī)模擴大，發(fā)展方式、產業(yè)結構和區(qū)域布局發(fā)生了深刻變化，城市呈現(xiàn)出人口流動性增強、信息技術迅猛發(fā)展、新興產業(yè)集聚、空間脆弱性突出等特征，各類城市安全風險無處不在，復合性風險增加，混合式危機突顯。目前傳統(tǒng)領域風險可控，但城市現(xiàn)代化進程中的新興領域安全風險正在逐步加大。尤其是新材料、新能源、新工藝廣泛應用，新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領域爆發(fā)式的大量涌現(xiàn)，各類城市新興風險如大數據中心等新型基礎設施建設（簡稱“新基建”）的數字安全風險、新金融業(yè)態(tài)如P2P暴雷引發(fā)的社會穩(wěn)定風險等不斷涌現(xiàn)、積聚滋生、交織聯(lián)動，呈現(xiàn)出疊加效應、放大效應、溢出效應和鏈式效應[2]，極大考驗著城市的安全治理體系和治理能力。

建設總體安全韌性城市是總體國家安全觀在城市治理層面的具體實踐，也是新時代城市安全治理的核心目標。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視和切實防范化解各類重大風險，堅持底線思維，穩(wěn)中求進，“增強憂患意識，做到居安思危，是我們治黨治國必須始終堅持的一個重大原則”[3]。習近平總書記多次強調，“我們必須把防風險擺在突出位置，圖之于未萌，慮之于未有”。2018年1月，中共中央、國務院印發(fā)《關于推進城市安全發(fā)展的意見》，明確了城市安全發(fā)展的指導思想、工作目標以及主要任務?！笆奈濉币?guī)劃提出要“提高城市治理水平，加強超大特大城市治理中的風險防控”。2022年2月，國務院發(fā)布《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》，提出要加強超大特大城市治理中的風險防控，注重風險源頭防范管控、強化風險監(jiān)測預警預報等。

防范化解各類安全風險，推動城市安全發(fā)展是新時期貫徹落實國家安全體系和能力現(xiàn)代化的重要抓手，也是推進中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠的重要保障。[4] 除傳統(tǒng)風險外，防范化解城市新興風險是亟待關注的新議題。2023年4月，重慶市印發(fā)《2023年數字重慶建設重點工作》，提出要初步建成一體化智能化數字平臺、推動數字經濟高質量發(fā)展。2023年1月，重慶市委召開會議部署“一號工程”，發(fā)展大數據、人工智能等新興產業(yè)和壯大數字經濟是市委“一號工程”的重要內容，隨之產生的各類城市新興風險亟須引起高度重視。在面對新興風險引發(fā)的城市治理的失靈、紊亂和無序等問題時，如何強化頂層設計和制度建設、構建適應新興風險的治理路徑，以有效應對新興風險是推進新時代城市安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化中不可回避的現(xiàn)實問題和新治理議題。

二、城市新興風險的核心意涵展開與主要特征呈現(xiàn)

學術界目前開展對新興風險、復合性風險和系統(tǒng)性風險的預測分析、應急管理和風險治理的研究較少，對新興風險治理也尚未形成統(tǒng)一認識。在探討新興風險概念的內涵與外延方面，國際風險治理委員會（IRGC）在《新興風險白皮書》中首次對新興風險進行了概念界定：新興領域出現(xiàn)的風險或者陌生情境中顯現(xiàn)的熟悉風險、因環(huán)境變化而呈現(xiàn)新特質風險，并將新興風險劃分為不確定性新興風險、系統(tǒng)性新興風險和非預期性新興風險三大類。[5]除IRGC的定義外，基于風險知覺、風險時間特征、風險動態(tài)特征、風險后果影響程度等維度對新興風險的定義多達十余種，這更突顯了新興風險的不確定性特征。從新興風險的特殊性與演變方向審視，有學者提出新興風險是任何風險生命周期都需經歷的前期階段，認為新興風險不應被視為一種特定的風險類型，而應被視為風險生命周期的一個特定階段。[6]

所謂新興風險是指未知領域產生的新風險和陌生情境下發(fā)生變異的傳統(tǒng)風險，包含“新近出現(xiàn)”和“不確定性”兩個關鍵要素。在新興風險的沖擊下，城市暴露出前所未有的脆弱性。在城市風險治理視域中，城市新興風險主要有三層內涵：一是新興領域出現(xiàn)的風險，如城市數字化轉型過程中人工智能等新興技術引發(fā)的數字鴻溝風險，新基建如大數據中心引發(fā)的數字安全風險，城市新業(yè)態(tài)如P2P暴雷引發(fā)的社會穩(wěn)定風險等；二是傳統(tǒng)風險在新環(huán)境下發(fā)生變異產生新的風險，或表現(xiàn)出新的特征、產生了新的后果，如新冠疫情引發(fā)的健康風險；三是城市新興風險治理過程中產生的治理失靈風險，如重大行政決策引發(fā)的城市社會穩(wěn)定風險等。城市新興風險有如下四大特征：

（一）城市新興風險具有表現(xiàn)形式的陌生性和非預期性

無論科技維度還是制度維度的變革均可能引發(fā)新興風險。傳統(tǒng)風險界定是基于數學的概率和社會的利益，從科技、工程等方面進行綜合判斷，但新興風險發(fā)生的概率以及后果的嚴重程度往往難以在事前被確切知曉。伴隨著數字技術、基因技術等新技術在城市中的使用，其造成的威脅很大程度上超出了人們所能感知的范圍，產生的新興風險與后果難以預測。此外，人類對風險的知識限度存在局限性，對新興風險更是如此，這也從根本上帶來了風險的不確定性和非預期性。在新興風險誕生之初，人們通常缺乏防控風險所需要的科學知識，由此無法對風險開展分類分級。這是一種實質的不確定性也是最難降低的不確定性。

（二）城市新興風險具有作用效果的系統(tǒng)性和復雜性

在作用效果上，風險要素之間相互連通和影響，具有高度的連通性和相互依賴性，一種風險要素變化會導致其他風險要素的變化，各種變化相互疊加、傳導和放大后導致后果無法預知，可能會帶來連鎖反應和有別于簡單系統(tǒng)的非線性錯誤[7]。這也對風險治理主體之間的協(xié)同治理提出了更高的要求。新興風險往往不限于一個地區(qū)，譬如成渝地區(qū)雙城經濟圈、西部陸海新通道、中歐班列（渝新歐）等建設項目中，要在管理體制、監(jiān)管手段、技術創(chuàng)新等方面深化跨區(qū)域、跨領域、跨部門合作，構建協(xié)調協(xié)作機制、加強數據共享聯(lián)動，促進地方政府在早期預警方面攜手應對新興風險的跨界、漂移和疊加。還以新基建安全風險為例，城市的正常運轉建立在一整套龐大而復雜的基礎設施網絡之上。近年來，新基建迅猛發(fā)展，也帶來一系列安全風險問題。新基建安全風險呈現(xiàn)出新興風險具有的效果系統(tǒng)性、協(xié)同融合安全的屬性。簡而言之，新基建強調硬件設施與軟件設施的有效連接、協(xié)同和升級，賦能推動虛擬世界與物理世界實時互動，實現(xiàn)數字經濟和實體經濟深度融合，境內數據和境外數據暢通流動，同時也涉及多領域和多范疇的協(xié)同發(fā)展。這意味著一種風險要素的變化極易帶動其他不同類型的風險要素變動，具有一定系統(tǒng)性和復雜性。

（三）城市新興風險具有影響后果的極端性和跨界性

高度的不確定性和非線性疊加的新興風險在失去有效管控的情況下，勢必會帶來極端性和災難性的后果。而當新興風險與城市的傳統(tǒng)風險交織疊加后，會產生更明顯的放大效應、鏈式效應和溢出效應。在影響后果上具有極端性，產生“牽一發(fā)而動全身”的影響，會嚴重干擾經濟社會的正常運轉。以新基建安全風險為例，若承載著大量國家基礎數據、政務數據、商業(yè)數據及個人數據的數據中心一旦發(fā)生安全事件，將使數據收益“一失萬無”，給國家、社會、企業(yè)以及人民生命財產造成嚴重損失，這種影響是跨界的、長遠的，且具有極端性。[8]

（四）城市新興風險具有管控的公共風險屬性

德國學者彼德·胡伯（Peter Huber）區(qū)分了“公共風險”和“私人風險”的概念。公共風險是指廣泛存在的、集中或規(guī)模生產、絕大部分是一個人或少數人無法控制的、會威脅到人類安全的風險。私人風險是指分散制造、可受個人控制的風險，通常由風險制造者來承擔私人風險責任。兩者最大的不同就是在于風險能否受個人控制，能否憑借單一主體的一己之力加以控制。城市新興風險因其具有的陌生性、高度不確定性、系統(tǒng)性和極端性，無法憑借私人風險制造者以一己之力承擔，因而具備公共風險的特征和屬性，無法完全通過市場機制由私主體提供，需要政府為社會劃定可承受的外部邊界，也需要政府承擔規(guī)制的主體責任。由此政府規(guī)制新興風險、實現(xiàn)城市安全韌性發(fā)展具有正當性和合法性。

三、當前城市新興風險治理面臨的多重不利態(tài)勢與主要挑戰(zhàn)

面對城市新興風險呈現(xiàn)的陌生性、非預期性、系統(tǒng)性、復雜性、極端性和公共風險屬性，城市新興風險治理面臨嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)，集中體現(xiàn)在以下幾個方面：傳統(tǒng)城市風險治理的理論范式無法滿足新興風險治理的需求，新興風險治理預防和規(guī)制的制度體系不完善，新興風險認知存在群體分歧、重視不足和共識缺乏，現(xiàn)有技術治理方式無法適配新興風險防控的快速發(fā)展等。

在理論層面上，傳統(tǒng)城市風險治理理論范式無法指導城市新興風險治理實踐。新興風險治理研究是一項具有復雜和交叉學科背景的研究，不僅需要專業(yè)技術類學科支持，也需要管理學、經濟學、政治學、社會學、心理學、生態(tài)學、信息科學、規(guī)劃學等多學科領域研究的廣泛知識。傳統(tǒng)城市風險治理理論集中在城市規(guī)劃管理、城市公共安全、城市生態(tài)環(huán)境和應急管理等領域，以各類常見風險如自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生、社會安全、食品安全、基礎設施安全等為研究對象，延續(xù)管理學以治理主體、治理工具、治理流程、治理效果的研究邏輯與學理基礎，難以滿足新興風險跨學科、跨領域、跨區(qū)域和多視角、多元化、系統(tǒng)化、集成化的研究需求。

在制度層面上，面向新興風險治理的法律法規(guī)制度體系尚未健全。新興風險治理的頂層制度建設和法律約束對防范化解新興風險至關重要。我國對新興風險的法律規(guī)范體系建設滯后于新時代城市的發(fā)展需要，缺乏具有前瞻性的新興風險法律制度體系。新興風險治理會面臨典型的“科林格里奇困境”，即人們往往在新興技術的誕生早期缺乏認知和主動治理的意識，但當負面后果逐漸顯現(xiàn)需要對其進行風險規(guī)制時，卻苦于沒有現(xiàn)成辦法難以規(guī)制。由此，從風險治理實踐角度審視可發(fā)現(xiàn)只有當新興風險造成了極端性和嚴重社會負面影響后，才會被列入風險議程進行法律規(guī)制。此外，現(xiàn)有法律制度缺乏對新興風險多元治理主體權責邊界的規(guī)范。在城市新興風險治理體制中，現(xiàn)有監(jiān)管多采取分散化、多頭治理體制，以城市新基建的網絡安全風險為例，主要的監(jiān)管職責由行業(yè)主管部門、網信辦、工信局、公安局等共同履行。多元監(jiān)管體系特征會產生相關部門設置較為復雜、權責失衡、職責交叉劃分不清、組織架構不清晰等問題。[9]

在實踐層面上，新興風險認知存在群體分歧、重視不足和共識缺乏的問題，技術治理方式無法適配城市新興風險防控的快速發(fā)展需求。其一，風險認知是風險治理的前提。風險構建論代表人物道格拉斯（Mary Douglas）提出風險是文化認知的結果。風險感知主體的人口特征、心理特征、價值取向以及在特定領域的知識和理解水平都存在廣泛差異性，由此風險認知水平也存在差異。目前，社會對新興風險的認知存在分歧，以城市新基建為例，社會對新基建發(fā)展的正面積極作用關注度和重視程度遠超過新基建帶來的安全風險問題；對新興技術帶來的正面積極效應和對經濟社會發(fā)展的驅動力的關注與熱情遠超過新興技術背后潛在的風險關注度。由于社會公眾對新興風險認知存在分歧、風險認知能力存在差異，也使得社會公眾對新興風險防范意識不足，對新興風險關注存在極端表現(xiàn)。其二，現(xiàn)有新興風險防控技術手段難以適配城市新興風險治理的現(xiàn)實需求。新興技術具有前瞻性、不確定性和復雜性，在新興技術誕生的早期，相關風險往往鮮為人知、難被預料，而新興技術的風險管控技術難以主動辨識、動態(tài)監(jiān)控、系統(tǒng)干預和應急處置新興風險，導致無法滿足城市新興風險防控快速發(fā)展的現(xiàn)實需求。

四、中國式現(xiàn)代化進程中城市新興風險治理的制度構建與實現(xiàn)路徑

黨的二十大報告提出，中國式現(xiàn)代化的本質要求之一是實現(xiàn)高質量發(fā)展。經過多年的快速發(fā)展，我國城市已經完成主要的空間架構，從空間擴展進入“提質升級”的內涵發(fā)展階段。以新發(fā)展理念為引領、技術創(chuàng)新為驅動的城市新業(yè)態(tài)發(fā)展是實現(xiàn)城市高質量發(fā)展、構建新發(fā)展格局的重要依托，但防范化解由此帶來的新興風險、構建適配新興風險治理的制度體系和治理路徑是實現(xiàn)城市高質量發(fā)展與高水平安全良性互動、建設更高水平的平安城市和韌性城市的重要時代任務。

（一）構建適應城市新興風險特征的新時代風險治理理論體系

新興風險治理理論體系需以適應新興風險特征的治理理念為指引，將跨學科交叉、多領域融合的研究特征融入其中，構建適應新興風險治理特征的理論體系。一方面，新興風險治理理論體系需以權衡多重治理價值為目標指引。新興風險治理中往往涉及多重價值的沖突與權衡問題，如自由與安全、公平與效率、發(fā)展與安全、民生與安全等。由此新興風險治理理論回應防范化解新興風險的制度實踐時，需在多重價值之間謀求平衡，防止對新興風險的過度干預和對新興技術創(chuàng)新的抑制。另一方面，將交叉學科的研究要素融入新興風險治理理論中將有助于實現(xiàn)多重價值權衡的治理目標。如以倫理學規(guī)范和約束新興技術引發(fā)的道德風險、以社會學審視新興風險中的社會風險屬性、以經濟學探討新興風險規(guī)制的技術與安全的邊際效應以及開展風險規(guī)制成本與收益分析、以生態(tài)學探討新興技術引發(fā)的環(huán)境風險和生態(tài)影響等。

（二）完善新興風險治理的法律規(guī)范體系和制度建設

加強城市新興風險的立法研究，為防范化解新興風險活動提供制度保障。首先，重塑適應新興風險治理的法治理念和基本原則，明確政府干預新興風險的合法性與正當性，確立風險治理的成本效益原則和風險預防原則，并從理性、效率性、公平性、可接受性等維度出發(fā)厘定對新興風險的容忍度。其次，健全城市新興風險前瞻性立法體系。以城市韌性治理的安全發(fā)展法治保障為立法目標，將規(guī)則之定與創(chuàng)新之變相融合、開放包容和底線約束相結合、先重點突破后全面推進等原則作為新興風險防控的立法原則，以新興風險分類監(jiān)管、新興領域風險評估與風險防控、新興風險治理主體的權責邊界與法律調整作為核心立法內容，為新興技術發(fā)展創(chuàng)造可預期的監(jiān)管法律框架，提供具有前瞻性和可操作性的行動規(guī)則。

（三）健全多層互動、多元參與和多維規(guī)制的新興風險治理實踐路徑

首先，明晰多元主體在城市新興風險治理中的權責體系[10]。如前文提及，城市新興風險具有作用效果的系統(tǒng)性、復雜性和影響后果的極端性，由此需要構建黨委統(tǒng)一領導下的跨部門、跨層級、跨地域和跨領域的新興風險防控組織體系。進一步細化各主體的職責清單與合作機制，有效發(fā)揮黨委和政府的統(tǒng)籌領導作用，強化不同部門、不同行業(yè)和不同地域之間的合作力度，凝聚并形成新興風險多領域專家的知識交互共同體，落實新興業(yè)態(tài)安全與發(fā)展協(xié)同并重的企業(yè)主體責任[11]，提升公眾對新興風險認知水平和參與風險治理的意識，強化多元主體的風險信息溝通與共享機制。其次，推進城市新興風險治理的虛擬空間和物理空間的多維規(guī)制路徑。以城市新基建為例，新基建推動了傳統(tǒng)行業(yè)數字化轉型，網絡安全風險也從數字世界向實體世界滲透。適應新基建的安全風險規(guī)制也需構建虛擬空間和物理空間雙重規(guī)制體系。此外，要加快新興風險監(jiān)測預警體系建設和新興風險評估系統(tǒng)的技術完善，以技術創(chuàng)新驅動新興風險研判、預警和防控的整體性提升，對新興風險開展科學評估和合理分級，加快提升生物安全、網絡安全、數據安全、人工智能安全等領域的風險治理能力。健全城市公共安全體系，推進平安城市建設和國家安全發(fā)展示范城市建設，有序、有效地防范化解城市現(xiàn)代化過程中的新興風險。

基金項目：重慶市社會科學規(guī)劃 “闡釋黨的十九屆六中全會精神”項目 “統(tǒng)籌發(fā)展和安全視閾下防范化解重大社會安全風險研究”（2021YBCS34）、重慶市教委人文社會科學基地重點研究項目 “統(tǒng)籌發(fā)展和安全視閾下重大市域社會風險治理之道”（22SKJD024）階段性研究成果。

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作者：鄒東升，西南政法大學中國社會穩(wěn)定與危機管理研究中心主任，教授

包倩宇，西南政法大學憲法學與行政法學博士研究生

責任編輯：劉小僑