趙雪映 余一波

渝東南民族地區(qū)位于重慶東南部，幅員1.98萬平方公里，占全市總面積的24%，[1]是國內(nèi)規(guī)模較大的以土家族和苗族為代表的少數(shù)民族聚居區(qū)。渝東南具備獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢，然而，當(dāng)前渝東南民族地區(qū)發(fā)展過程中，始終呈現(xiàn)不同的發(fā)展弊端和困境，發(fā)展結(jié)果不盡如人意。渝東南民族地區(qū)存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步等現(xiàn)象。共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，其核心在于“共同”。“共同”的本質(zhì)是一個社會如何實現(xiàn)團(tuán)結(jié)發(fā)展的問題。

因而要推動渝東南民族地區(qū)走向共同富裕，核心在于振興鄉(xiāng)村，實現(xiàn)渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展。本文根據(jù)渝東南的發(fā)展現(xiàn)狀和已有的研究成果，總結(jié)了渝東南在推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展中的典型問題，并結(jié)合發(fā)展型社會政策相關(guān)理論，對渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展問題進(jìn)行詮釋，并對相關(guān)問題提出對策，供有關(guān)部門參考。

一、渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展存在的問題

渝東南民族地區(qū)是指包括黔江、石柱、秀山、酉陽、彭水和武隆在內(nèi)的區(qū)縣，渝東南民族地區(qū)在改革開放后特別是借助于重慶直轄的效應(yīng)實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量在增加，年均遞增率在提高。[2]但作為重慶唯一的少數(shù)民族聚居區(qū)和唯一的集中連片特困地區(qū)，[3]渝東南地區(qū)的貧困問題仍然突出，具有典型性和復(fù)雜性。根據(jù)重慶市最新統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2021年，重慶全市GDP總量為27894億元，渝東南GDP總量為約為1543億元，僅占全市GDP總量的5.53%，全市農(nóng)村農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值約為2935億元，其中渝東南約為352億元，僅占全市的12%。從數(shù)據(jù)可以看出，渝東南民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平較落后，其農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展水平仍有巨大的提升空間。渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展具有西部民族地區(qū)發(fā)展問題的共性與自身的特性，主要面臨四大方面發(fā)展問題。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后

渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村由于多方面原因造成了生產(chǎn)力的低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后。渝東南地區(qū)地處山區(qū)，地勢起伏。由于地形限制，渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率不高，無法形成城鎮(zhèn)帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的連鎖發(fā)展效應(yīng)，鄉(xiāng)村人均可支配收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于重慶其他地區(qū)。根據(jù)2021年重慶市統(tǒng)計年鑒，截至2021年底，重慶全市城鎮(zhèn)化率為70.96%，而渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率僅為51.68%。渝東南民族地區(qū)城鎮(zhèn)居民年人均生產(chǎn)總值為53875元，僅占重慶市人均生產(chǎn)總值的62.0%。在社會原因方面，渝東南民族地區(qū)，尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)土家族、苗族等少數(shù)民族同胞聚居，宗教信仰、民族習(xí)俗各異，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時要尊重民族同胞的文化習(xí)慣。民族文化是一把雙刃劍，既可以是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，也可以變成掣肘，如何把握好這兩者之間的“度”，是一個值得權(quán)衡的問題。根據(jù)2022年重慶市統(tǒng)計年鑒，在渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村中，第一產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值為2115400萬元，第二產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)總值為5170100萬元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為8146400萬元，分別占渝東南民族地區(qū)生產(chǎn)總值的13.71%、33.50%和52.79%。在三種產(chǎn)業(yè)布局中，渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)方式以第三產(chǎn)業(yè)為主，其中旅游服務(wù)業(yè)是主要發(fā)展生產(chǎn)方式，其次第二產(chǎn)業(yè)占比較大，以工業(yè)發(fā)展為主要生產(chǎn)方式?？梢钥闯?，渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于依賴第三產(chǎn)業(yè)，但第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受多方面因素影響，具有不穩(wěn)定性。此外，三種產(chǎn)業(yè)布局的整體發(fā)展水平十分有限。

（二）農(nóng)村地區(qū)缺乏發(fā)展的必要社會條件

除了經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平較低外，渝東南民族地區(qū)的環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、科技發(fā)展水平和教育水平等也欠發(fā)達(dá)。其中環(huán)境包括自然環(huán)境和人居環(huán)境。從自然環(huán)境看，渝東南地區(qū)背靠大山大水，地勢起伏較大，為典型的喀斯特地貌，只能依賴比較低級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。這些較初級的生產(chǎn)方式對土地資源的利用率較低，并且由于生產(chǎn)方式粗放，對生態(tài)環(huán)境帶來了一定程度的破壞。據(jù)重慶市2022年統(tǒng)計年鑒，渝東南農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，對于農(nóng)藥、化肥和電力使用均大幅度低于其他地區(qū)農(nóng)村，最終的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率低下。地理條件的劣勢也限制了人居環(huán)境變遷，具體表現(xiàn)為限制了基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。根據(jù)重慶市2022年統(tǒng)計年鑒，渝東南地區(qū)目前僅擁有高速公路609條，占重慶市的22.48%。較薄弱的交通基礎(chǔ)也成為渝東南民族地區(qū)發(fā)展的障礙。

（三）勞動力外流明顯且素質(zhì)較低

人是發(fā)展的核心。在全國城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村勞動力向城市流動是不可避免的一種趨勢。渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村的優(yōu)質(zhì)勞動力也大量的流向了城市，除了城郊的一些村社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行政村內(nèi)青壯年勞動力占比不到10%。[4]這里的“優(yōu)質(zhì)”不但指年齡和體力上占優(yōu)勢，同時特指受教育程度高。渝東南地區(qū)少數(shù)民族分布集中，是重慶市少數(shù)民族人數(shù)分布最多的片區(qū)，其中土家族和苗族人口占比最大。這些民族有屬于本民族的語言甚至文字，在多民族雜居與本民族小聚居的生活環(huán)境下，漢語的普及促進(jìn)了民族地區(qū)同胞與漢族人民的交流與融合，年輕一代的少數(shù)民族漢化程度較高。在這樣的背景下，少數(shù)民族中的青壯年勞動力出于謀生的本能，開始離開鄉(xiāng)村往城市遷移，由于城市具備鄉(xiāng)村所不具備的區(qū)位優(yōu)勢，他們中的大多數(shù)選擇定居城鎮(zhèn)，成為了城鎮(zhèn)居民。根據(jù)重慶市2022年統(tǒng)計年鑒，渝東南地區(qū)城市人口從2011年的90.05萬人增長到2009年的130.54萬人，呈現(xiàn)連年遞增的大幅增長態(tài)勢。但渝東南地區(qū)仍有300多萬總?cè)丝?，城?zhèn)人口只占約三分之一，約有超過60%的人口仍舊定居在鄉(xiāng)村，這部分人出于各種原因選擇留在農(nóng)村，是渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的主力軍。鄉(xiāng)村地區(qū)除了勞動力的流失，勞動力素質(zhì)較低也是值得重視的現(xiàn)象。根據(jù)重慶市2023年人口普查年鑒，以渝東南地區(qū)的彭水縣、酉陽縣為例，彭水縣農(nóng)村地區(qū)13047人中教育程度為初中及以下的人口為11511人，占比為88.22%；酉陽縣12379名農(nóng)村人口中初中及以下的人口為11158人，占比為90.13%。這部分人群構(gòu)成了渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的主體，但是由于受教育水平低下，只能選擇從事方式單一的經(jīng)驗行業(yè)或體力行業(yè)。

（四）政府主導(dǎo)的發(fā)展方式形式單一

渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村受困于各種制約因素，發(fā)展效果欠佳。在區(qū)位劣勢下，當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀對社會組織沒有太大的吸引力，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展始終只能由政府引領(lǐng)。政府主導(dǎo)的發(fā)展具備一定的優(yōu)勢，但與此同時，一個地區(qū)的發(fā)展不能光靠政府扶持，在政策優(yōu)勢以外，民族地區(qū)鄉(xiāng)村還應(yīng)遵循發(fā)展規(guī)律，找到最契合自身的發(fā)展路徑。

二、發(fā)展型社會政策視角下渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展問題的原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式可持續(xù)性差，產(chǎn)業(yè)布局單一

渝東南地區(qū)的發(fā)展以旅游業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)為主。特殊的自然地理是渝東南地區(qū)的優(yōu)勢，但同時也是劣勢。旅游業(yè)受到多種因素的制約，在發(fā)展前景上的可持續(xù)性較差。例如，過去三年，由于“新型冠狀病毒肺炎”的影響，當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)受到嚴(yán)重打擊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到重創(chuàng)，直接影響了渝東南整體片區(qū)的發(fā)展。可見，過于單一的產(chǎn)業(yè)布局抗風(fēng)險能力差，缺乏應(yīng)對危機(jī)的能力。

（二）社會發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兩者不同步

盡管發(fā)展型社會政策理論認(rèn)為社會政策應(yīng)與經(jīng)濟(jì)政策融合發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該放在一切發(fā)展之首。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會整體發(fā)展的內(nèi)在動力，對提高人們的生活質(zhì)量具有重要的推動作用，渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展低效，在發(fā)展過程中選擇了不可持續(xù)的發(fā)展方式，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)陷入了脫貧—返貧—扶貧的惡性循環(huán)。這種不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式阻礙了渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的步伐。

發(fā)展型理論認(rèn)為，如果只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而將社會發(fā)展置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬地位，那么這個地區(qū)的發(fā)展是“扭曲”的發(fā)展。如果單純著眼于振興民族地區(qū)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致社會發(fā)展不同步，那么在社會發(fā)展的過程中會將這二者的關(guān)系割裂，最終社會發(fā)展會產(chǎn)生嚴(yán)重的問題。

（三）人力資源的素質(zhì)培養(yǎng)欠缺，社會發(fā)展受阻

社會發(fā)展需要人的參與。發(fā)展型社會政策理論認(rèn)為，人力資本影響著勞動力的素質(zhì)，渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村的人力資本沒有得到足夠的重視，最終導(dǎo)致青壯年受教育程度低，勞動力群體素質(zhì)較低；職業(yè)培訓(xùn)方面力度不夠、人力資本投資不足，最終導(dǎo)致民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限、鄉(xiāng)村振興受阻，在社會層面上還造成了事實性的社會隔離。

（四）社會發(fā)展的力量參與不均衡，思路轉(zhuǎn)變難

社會發(fā)展需要國家、社會和個人等多元力量的共同參與。在渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，一直以政府各部門的力量為主導(dǎo)，有少量社工機(jī)構(gòu)、志愿服務(wù)團(tuán)體和社會愛心企業(yè)參與。政策適用的對象也要轉(zhuǎn)變思想觀念，應(yīng)從傳統(tǒng)的被動接受到主動適應(yīng)和參與。

三、發(fā)展型社會政策理論視角下渝東南民族地區(qū)發(fā)展問題的對策

發(fā)展型社會政策是社會政策的代表性理論之一，主要包括幾個方面：強(qiáng)調(diào)社會福利的普遍性，實現(xiàn)發(fā)展成果由所有人共享；在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上，社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要，二者應(yīng)該融合、協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)；可持續(xù)發(fā)展，關(guān)注社會政策的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，重視對人力資本的投資；促進(jìn)社會發(fā)展需要政府主導(dǎo)、各種力量共同努力。目前，發(fā)展型社會政策的理論運(yùn)用范圍較廣，在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的研究成果也較為豐富，民族地區(qū)鄉(xiāng)村是發(fā)展中重要的版塊，運(yùn)用該理論探討其發(fā)展困境及對策，對當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展具有現(xiàn)實意義。

（一）調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

發(fā)展意味著可持續(xù)。發(fā)展型社會政策強(qiáng)調(diào)“投資”“可持續(xù)”，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會的發(fā)展中，面對脆弱的生態(tài)環(huán)境，政策制定者應(yīng)用“可持續(xù)”的眼光來制定發(fā)展政策。在渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，要充分利用好優(yōu)越的旅游資源，在此基礎(chǔ)上打造一系列的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，促進(jìn)旅游與民族文化的融合；與此同時，也要注重對第二產(chǎn)業(yè)的投入；最后，響應(yīng)最新的保衛(wèi)糧食安全政策，適當(dāng)增加第一產(chǎn)業(yè)的比重，引入小型機(jī)械，科學(xué)、高效地推動第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終形成以第一產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)、第二產(chǎn)業(yè)做支撐、第三產(chǎn)業(yè)做補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抗風(fēng)險能力。

（二）推動經(jīng)濟(jì)與社會融合發(fā)展：經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展并重

社會發(fā)展應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于同等重要的位置。傳統(tǒng)的以蒂特馬斯為代表的認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠市場，社會福利靠政府”[5]的理論并不適用于當(dāng)下的中國社會。實際上，按照發(fā)展型社會政策的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展之間呈現(xiàn)交叉的關(guān)系。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有政府的身影，而社會福利也不能單純地依靠政府。在渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展問題上，不能只注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時也要兼顧社會福利的落實，注重社會和經(jīng)濟(jì)的雙重效應(yīng)。社會發(fā)展的根本目標(biāo)就是社會和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保發(fā)展的成果由整個社會所共享，惠及各個社會階層。[6]良好的社會政策有利于促進(jìn)各民族平等，增進(jìn)民族間的團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)凝聚力，促進(jìn)社會和諧，從而實現(xiàn)社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。這要求我們要將民族地區(qū)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展放到同樣的高度上，科學(xué)制定社會發(fā)展政策，兼顧政策在經(jīng)濟(jì)方面的產(chǎn)出；同時也要注意經(jīng)濟(jì)政策的社會效應(yīng)，盡量規(guī)避其負(fù)面社會效應(yīng)，最終形成你中有我，我中有你的融合發(fā)展局面，促進(jìn)雙方共同進(jìn)步。面對渝東南民族地區(qū)鄉(xiāng)村落后的社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)，政府應(yīng)圍繞著社會公共福利制定相應(yīng)社會政策，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加居民的福利保障等。

（三）加強(qiáng)人力資本投資：提升職業(yè)培訓(xùn)力度

人力資本投資最直接的影響就是勞動力素質(zhì)的提升。人力資本的提升可以從兩方面入手：一是針對學(xué)齡群體普及專業(yè)教育，這直接影響著未來勞動力的素質(zhì)，并會形成如下的良性效應(yīng)——投資民族地區(qū)鄉(xiāng)村的人力資本，促使勞動力素質(zhì)得到整體提升，進(jìn)而提升勞動者的競爭力，開拓勞動者的就業(yè)渠道，甚至吸引或者創(chuàng)建更高水平的產(chǎn)業(yè)到民族地區(qū)鄉(xiāng)村；二是針對已就業(yè)的群體開展實用的職業(yè)技能培訓(xùn)，包括耕種技能、機(jī)械操作步驟、職業(yè)技能，等等。

（四）建設(shè)多元格局：以成政府主導(dǎo)、社會帶動、個人參與

社會發(fā)展不能單純地依靠某種單一的力量。民族地區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展格局多元復(fù)雜，民族、宗教、文化等力量相互交錯。從區(qū)域來看，由于受到民族、風(fēng)俗習(xí)慣等的多重影響，渝東南民族地區(qū)還有著較為豐富復(fù)雜的民族生態(tài)習(xí)慣法，[7]僅憑政府的力量不能實現(xiàn)社會的良好發(fā)展。在發(fā)展問題面前，政府應(yīng)站在宏觀角度，引入社會資本力量共同參與發(fā)展；個人也應(yīng)化被動為主動，在政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)下提高自身素質(zhì)，選擇最適合自己發(fā)展的路徑，最終實現(xiàn)政府—企業(yè)—個人共贏的發(fā)展局面。

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作者單位：趙雪映，重慶工商大學(xué)法學(xué)與社會學(xué)學(xué)院

余一波，重慶市墊江縣民政局

責(zé)任編輯：粟超