喬寶云
當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控,但近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行,地方債規(guī)??焖倥噬?,財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力,使得一些地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高,特別是隱性債務(wù)還本付息壓力較大。
7月24日中共中央政治局會(huì)議提出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),制定實(shí)施一攬子化債方案”,這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程和艱巨的任務(wù),只有標(biāo)本兼治,才能在有效化解地方存量隱性債務(wù)的同時(shí),確保地方不再新增隱性債務(wù),從根本上防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)2013年8月審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)實(shí)施方案》,地方政府債務(wù)主要是指地方政府負(fù)有償還、擔(dān)保、救助責(zé)任的債務(wù)。其中,地方政府負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)屬于地方政府的“直接顯性債務(wù)”,地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)屬于地方政府的“直接隱性債務(wù)”,地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)屬于地方政府的“或有隱性債務(wù)”,這是在我國(guó)2014年新《預(yù)算法》從法律上允許地方政府舉債之前對(duì)地方債的定義。
2014年10月,國(guó)務(wù)院發(fā)文要求對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行清理甄別。當(dāng)年第一次修正的新《預(yù)算法》確定了“開(kāi)前門、堵后門”并重的思路:一方面“開(kāi)前門”,賦予地方政府舉債權(quán),實(shí)行規(guī)??刂?,并納入全口徑預(yù)算管理,對(duì)于政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù),通過(guò)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換;另一方面“堵后門”,新《預(yù)算法》規(guī)定除在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券外,地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務(wù)。
以新《預(yù)算法》為分界點(diǎn),2015年1月1日新《預(yù)算法》實(shí)施后,所有地方政府的負(fù)債均要在中央政府限制的額度范圍之內(nèi)。但是,“堵后門”并沒(méi)有完全阻止地方政府通過(guò)非地方債券形式變相新增舉借債務(wù),產(chǎn)生了法律定義不清的新的地方政府債務(wù)。針對(duì)沒(méi)有堵上的“后門”,2017年7月14日,全國(guó)金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀,嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量,終身問(wèn)責(zé),倒查責(zé)任”,進(jìn)一步明確地方政府在債務(wù)及其管理等方面的責(zé)任;2017年7月24日,中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),有效規(guī)范地方政府舉債融資,堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”,第一次正式公開(kāi)提出“隱性債務(wù)”這個(gè)概念。
自2017年起,中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列旨在規(guī)范地方政府舉債行為的文件,不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的管控,“隱性債務(wù)”也迅速成為廣為人知的熱詞。
但是,地方政府隱性債務(wù)實(shí)際并不是經(jīng)過(guò)清晰定義的概念。從目前實(shí)踐看,地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外,直接或間接以財(cái)政資金償還,以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。根據(jù)2018年8月財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》,隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)主體包括兩大類:(1)機(jī)關(guān)事業(yè)單位,包括各級(jí)黨委、政府所屬部門、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體;(2)國(guó)企,以融資平臺(tái)為主。
但是,在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑之外肯定不存在其他的地方政府隱性債務(wù)嗎?這恐怕并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題,實(shí)際上,全國(guó)各地對(duì)地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑就不完全統(tǒng)一。嚴(yán)格來(lái)說(shuō),究竟什么是“隱性債務(wù)”,其經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)、尤其是法律定義和意義還有待進(jìn)一步深刻的分析和理解,這是長(zhǎng)期制度機(jī)制設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。
近期,一些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升高,尤其是隱性債務(wù)還本付息壓力加大,隨著中央一攬子化債方案要求的提出,新一輪發(fā)行地方債以置換隱性債務(wù)迅速成為討論的熱點(diǎn)。
事實(shí)上,近年來(lái),財(cái)政部制定出臺(tái)了一系列政策措施,防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),比如完善常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制,推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型,健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制,堅(jiān)決查處問(wèn)責(zé)違法違規(guī)行為等。其中,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),廣東、北京等經(jīng)濟(jì)體量大、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地區(qū),率先開(kāi)展了全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)工作,實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零,為全國(guó)其他地區(qū)全面化解隱性債務(wù)提供了有益探索。
《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》提出6個(gè)主要途徑來(lái)化解隱性債務(wù):安排財(cái)政資金償還;出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還;利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還;合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù);借新還舊或展期;破產(chǎn)重整或清算。
整體看,地方政府大多采用安排財(cái)政資金償還以及通過(guò)借新還舊、展期等方式償還債務(wù)。2019年,中國(guó)開(kāi)展了建制縣市隱性債務(wù)化解試點(diǎn),主要集中于財(cái)力較弱,債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的區(qū)域,從實(shí)踐看,試點(diǎn)的重點(diǎn)方式是債務(wù)置換。地方政府向監(jiān)管部門上報(bào)方案,批準(zhǔn)后納入試點(diǎn),通過(guò)發(fā)行地方政府債券(由省級(jí)代發(fā))置換部分隱性債務(wù),其中常見(jiàn)的模式是用置換債額度的剩余部分置換一些弱縣區(qū)的隱性債務(wù)。2020年12月起,特殊再融資債成為隱性債務(wù)置換的重要工具,把為償還到期的一般債券和專項(xiàng)債券本金的地方政府債券從原來(lái)的“償還債券本金”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟斶€存量債務(wù)”,主要用于化解隱性債務(wù)。
發(fā)行地方政府債券置換存量隱性債務(wù),通過(guò)改變債務(wù)性質(zhì),可以減少政府利息支出、改善流動(dòng)性、提高債務(wù)透明度。最典型的案例是2015年開(kāi)始的地方政府債務(wù)置換,通過(guò)對(duì)2014年12月31日以前尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理,將甄別后的地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理,各地區(qū)在三年時(shí)間內(nèi)可以申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換。從結(jié)果看,三年內(nèi)全國(guó)基本完成既定的存量政府債務(wù)置換目標(biāo)。
但是,債務(wù)置換并不能改變債務(wù)對(duì)應(yīng)資產(chǎn)的性質(zhì),目前,隱性債務(wù)主要以土地收入為擔(dān)保,通過(guò)債務(wù)置換并不能從根本上改善地方政府資產(chǎn)負(fù)債狀況。同時(shí),隱性債務(wù)置換無(wú)疑還會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn),產(chǎn)生新的問(wèn)題。財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉近日就指出,通過(guò)債務(wù)置換化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大,要守住中央“堅(jiān)決不救”的底線,通過(guò)債務(wù)展期、出售資產(chǎn)等方式逐步化解風(fēng)險(xiǎn)。他還表示“我們做過(guò)債務(wù)置換,現(xiàn)在(債務(wù)規(guī)模)比那時(shí)越來(lái)越大,再做一次會(huì)更大,不能再做。”
地方債務(wù)尤其隱性債務(wù)問(wèn)題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。應(yīng)該看到,長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)財(cái)政體制存在的一些缺陷,這在一定程度上使得部分地區(qū)將地方債視為地方財(cái)力的一部分。特別是,1994年及其后的分稅制改革,雖然在收入劃分、稅收制度以及預(yù)算管理等方面不斷得到改進(jìn),對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重大作用,但是,政府職能定位、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任等方面的體制缺陷,限制了這些改革的有效性。
十八大以來(lái),中央針對(duì)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分中存在的不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題,不斷深化改革,以求厘清各自的事權(quán)與支出責(zé)任,充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,從根本上激發(fā)社會(huì)、市場(chǎng)等機(jī)制內(nèi)生發(fā)展能力。
但是,從目前面臨的問(wèn)題看,地方債無(wú)疑已經(jīng)成為最大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)敞口,盡管中央嚴(yán)格要求“開(kāi)前門,堵后門”,地方隱性債務(wù)依然是拖累財(cái)政體制健康運(yùn)行的頑疾?;獾胤诫[性債務(wù),必須要標(biāo)本兼治,才能在化債的同時(shí)如何確保地方不再新增地方隱性債務(wù)。我建議:
一是,建立透明的債務(wù)信息公開(kāi)機(jī)制。要化解地方隱性債務(wù),首先需要建立透明的債務(wù)信息公開(kāi)機(jī)制,厘清政府債務(wù)的各種法律關(guān)系。地方政府應(yīng)當(dāng)全面公布債務(wù)規(guī)模、債務(wù)用途、還款計(jì)劃等相關(guān)信息,確保市場(chǎng)和公眾了解債務(wù)狀況。透明公開(kāi)的信息有助于引導(dǎo)投資者理性投資,減少市場(chǎng)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂,從真正市場(chǎng)意義上降低融資成本,而不是以政府信用作為代價(jià)。
二是,完善地方政府債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制。在處理化解存量過(guò)程中,需要嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,為未來(lái)消除不合理增量提供嚴(yán)格的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。要完善問(wèn)責(zé)制度,地方政府以及官員應(yīng)嚴(yán)格按照中央政策規(guī)定和法律法規(guī)發(fā)行債務(wù),不得變相舉債。同時(shí),要嚴(yán)格問(wèn)責(zé),比如,建立健全債務(wù)發(fā)行前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和審核機(jī)制,確保債務(wù)用于切實(shí)需要的項(xiàng)目,而非用于不必要的開(kāi)支,紀(jì)檢和審計(jì)部門應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行定期審計(jì),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,追究責(zé)任。
三是,優(yōu)化地方政府財(cái)政體制。在進(jìn)一步完善中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上,形成穩(wěn)定的地方稅體系,避免地方政府對(duì)土地收入的過(guò)度依賴。同時(shí),提高財(cái)政自給能力,降低對(duì)轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)融資的依賴程度。
四是,推動(dòng)地方政府資產(chǎn)管理與監(jiān)督。防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅僅處理流動(dòng)性問(wèn)題,還需要明確債務(wù)與相對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)之間的關(guān)系,從趨勢(shì)性上防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府應(yīng)當(dāng)建立健全資產(chǎn)管理與監(jiān)督制度,充分利用政府資產(chǎn),提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率,降低負(fù)債率。將不必要的資產(chǎn)剝離出來(lái),轉(zhuǎn)讓或出售,用于償還債務(wù)或進(jìn)行其他有效投資。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)政府融資平臺(tái)公司的監(jiān)督,防止其違規(guī)舉債,導(dǎo)致地方隱性債務(wù)的增加,提高地方債務(wù)的可持續(xù)性。
標(biāo)本兼治,建立完善可持續(xù)地方債管理體系才能從根本上解決地方債務(wù)問(wèn)題,在有效化解地方隱性債務(wù)的同時(shí),確保地方不再新增隱性債務(wù),為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)固的財(cái)政支撐。