姜忠濤

(上海市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心，上海 201103)

我國最新修訂的《農(nóng)藥管理條例》已于2017 年6 月1 日起正式施行。與此同時，與之配套的《農(nóng)藥登記管理辦法》《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》《農(nóng)藥登記試驗管理辦法》《農(nóng)藥標(biāo)簽和說明書管理辦法》5 個相關(guān)規(guī)章也于2017 年8 月1 日起施行。上述法規(guī)的頒布施行共同構(gòu)建了新時期我國農(nóng)藥法制化管理的整體框架[1]。為了更好落實新《農(nóng)藥管理條例》和相關(guān)法律、法規(guī)要求，進一步規(guī)范上海市農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營和使用行為，維護農(nóng)藥生產(chǎn)者、經(jīng)營者和使用者的合法權(quán)益，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人畜安全以及生態(tài)安全，2020 年10 月14 日，上海市人民政府公布了《上海市農(nóng)藥管理規(guī)定》(以下簡稱“新規(guī)”)，并已自2020 年12 月1 日起正式施行[2]?！靶乱?guī)”是2017 年新《農(nóng)藥管理條例》發(fā)布實施后我國出臺的第一個農(nóng)藥管理方面的省級地方法規(guī)，是上海市結(jié)合自身情況在國家相關(guān)農(nóng)藥管理法規(guī)的基礎(chǔ)上，對該市農(nóng)藥管理舉措的細化、補充和完善。也是政府管理部門針對新時期我國農(nóng)藥管理領(lǐng)域所面臨的新形勢和新問題而做出的積極探索和有益實踐。

1 法規(guī)沿革

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)藥行業(yè)伴隨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而蓬勃發(fā)展，并為我國農(nóng)業(yè)保駕護航。但農(nóng)藥是一把雙刃劍，作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的生產(chǎn)資料，做好農(nóng)藥法制化管理、保持農(nóng)藥行業(yè)健康發(fā)展始終是我國相關(guān)職能部門所面臨的一項重要課題。建國以來，我國的農(nóng)藥行業(yè)大致經(jīng)歷了4 個發(fā)展階段，在不同的發(fā)展階段所面臨的問題和風(fēng)險也不盡相同。改革開放后，我國農(nóng)藥的法制化管理開始逐漸步入正軌。伴隨法規(guī)體系的不斷完善，我國農(nóng)藥的管理制度也在不斷的創(chuàng)新與發(fā)展。管理范圍也由農(nóng)藥質(zhì)量和安全管理逐步向農(nóng)藥生產(chǎn)、流通、使用和包裝廢棄物回收的全流程擴大[3-4]。

上海市農(nóng)藥相關(guān)的地方管理法規(guī)沿革也符合我國農(nóng)藥行業(yè)的發(fā)展規(guī)律。上海市針對農(nóng)藥經(jīng)營和使用的立法管理始于1986 年上海市政府頒布的《上海市農(nóng)藥經(jīng)營使用管理暫行規(guī)定》[5]，1995 年11 月7 日上海市人民政府第17 號令發(fā)布《上海市農(nóng)藥經(jīng)營使用管理規(guī)定》[6]。與我國早期的農(nóng)藥法規(guī)類似，該規(guī)定主要關(guān)注農(nóng)藥的質(zhì)量監(jiān)督、安全使用以及違章行為的處理。該規(guī)定曾根據(jù)1997 年12 月19 日上海市人民政府第54 號令、2004 年6 月24 日上海市人民政府第28 號令等多次修正，直至2009 年6 月1 日由新頒布的《上海市農(nóng)藥經(jīng)營使用管理規(guī)定》完全取代[7]。

2009 年的《上海市農(nóng)藥經(jīng)營使用管理規(guī)定》要求農(nóng)業(yè)、林業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)對首次在上海市推廣使用的農(nóng)藥新品種要做好大田試驗、示范工作，并適時發(fā)布農(nóng)藥新品種在上海市區(qū)域內(nèi)適應(yīng)性的相關(guān)信息。針對上海市重大病蟲草害等實行農(nóng)藥儲備制度。同時對上海市農(nóng)藥包裝廢棄物的有償回收和集中處置也做出明確要求。該版本較之以往最大的變化在于對農(nóng)藥行業(yè)提出了更多方向性的發(fā)展指引。如創(chuàng)新性的提出3 個“鼓勵”：一是鼓勵農(nóng)藥經(jīng)營服務(wù)相關(guān)行業(yè)組織為會員提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)，在制定行業(yè)服務(wù)規(guī)范、引導(dǎo)會員規(guī)范經(jīng)營等方面，發(fā)揮行業(yè)自律作用；二是鼓勵發(fā)展專業(yè)化的農(nóng)藥連鎖經(jīng)營；三是鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為農(nóng)民提供統(tǒng)一用藥等植保服務(wù)。該規(guī)定自2009 年頒布實施以來，上海市在農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級[8-9]、農(nóng)藥經(jīng)營可追溯管理體系建設(shè)[10]、新農(nóng)藥品種的試驗示范與推廣[11]以及農(nóng)藥包裝廢棄物的回收處理[12]等方面都取得了長足進步。

2 “新規(guī)”任務(wù)與政策導(dǎo)向

2009 年6 月1 日起施行的《上海市農(nóng)藥經(jīng)營使用管理規(guī)定》作為“新規(guī)”的前續(xù)法規(guī)已實行10 年有余。一方面，近年來上海市在農(nóng)藥管理、農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管方面有一些新的要求和好的做法，需要通過立法予以固定；另一方面，在10 余年的管理實踐中，雖然前續(xù)法規(guī)較好的完成了自己的歷史任務(wù)，但同時也逐漸暴露了許多不完善的地方，如對農(nóng)藥生產(chǎn)環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管等。在國家新《農(nóng)藥管理條例》發(fā)布實施后，前續(xù)法規(guī)的部分內(nèi)容已不適應(yīng)上位法的最新要求，也需要與時俱進。此外，農(nóng)藥行業(yè)在市場競爭中也涌現(xiàn)出許多新問題，如上海市存在的農(nóng)藥委托生產(chǎn)，農(nóng)藥經(jīng)營門店數(shù)量多、規(guī)模小、個別經(jīng)營不規(guī)范及農(nóng)藥使用安全隱患、減量增效、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營等問題，也亟需通過立法予以規(guī)范和解決。

十八大以來，黨中央、國務(wù)院積極推進行政體制改革，以“壯士斷腕”的決心打造“服務(wù)型”政府。隨著政府體制改革的不斷深入，政府的管理職能正在由直接管理向間接管理、由微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變。“放管服”改革同樣也在我國農(nóng)藥管理領(lǐng)域不斷深入推進。所以厘清權(quán)責(zé)、簡化審批、不斷強化監(jiān)督和服務(wù)成為新時期我國政府在農(nóng)藥管理領(lǐng)域立法所重點關(guān)注的內(nèi)容[13-14]?！掇r(nóng)藥管理條例》和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)規(guī)章主要側(cè)重于對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域使用農(nóng)藥情況加以規(guī)定，而上海作為大都市，農(nóng)藥使用涉及到農(nóng)業(yè)、綠化(林業(yè))、衛(wèi)生健康、糧食物資儲備、生態(tài)環(huán)境等多個領(lǐng)域，需要對不同行業(yè)的農(nóng)藥使用行為進一步明確權(quán)責(zé)和規(guī)范管理。如何理順管理機制、轉(zhuǎn)變管理理念，在深入推進“放管服”改革的同時，創(chuàng)新性做好放管結(jié)合也是新形勢下時代賦予“新規(guī)”的一項極具挑戰(zhàn)性的新任務(wù)。

3 核心內(nèi)容與創(chuàng)新舉措

“新規(guī)”仍以規(guī)范本市農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用行為，維護生產(chǎn)者、經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人畜安全、保護生態(tài)環(huán)境為最終目的?！靶乱?guī)”共計44 條，分為總則、農(nóng)藥生產(chǎn)、農(nóng)藥經(jīng)營、農(nóng)藥使用、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則7 個部分，涵蓋了農(nóng)藥從生產(chǎn)到包裝廢棄物回收處理的全鏈條管理要求和舉措?！靶乱?guī)”的具體管理目標(biāo)重點從厘清部門職責(zé)、強化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、規(guī)范經(jīng)營行為、嚴格科學(xué)用藥、強化監(jiān)督管理等方面著力，旨在進一步形成監(jiān)管合力、推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、維護良好的市場秩序、實現(xiàn)農(nóng)藥使用減量增效、促進國家農(nóng)藥相關(guān)法規(guī)落到實處[15]。其核心內(nèi)容與創(chuàng)新舉措主要體現(xiàn)在堅持綠色理念導(dǎo)向、落實全程管控、推進信息化管理和鼓勵行業(yè)專業(yè)化發(fā)展等4 個方面。

3.1 堅持綠色理念導(dǎo)向

農(nóng)藥作為特殊生產(chǎn)資料，既對保障生產(chǎn)安全具有不可替代的作用，又給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境安全帶來挑戰(zhàn)。歷史經(jīng)驗教訓(xùn)不斷告誡我們，農(nóng)藥的使用正是在利益與危害間的博弈[16]。保障國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和提質(zhì)增效，推動農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境安全等，都迫切需要以綠色理念為導(dǎo)向加強農(nóng)藥管理?！鞍踩?、高效、綠色”也是上海市農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)一以貫之的發(fā)展理念?！靶乱?guī)”進一步強化對上海市農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和引導(dǎo)，持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，明確將高毒、高殘留、高污染的農(nóng)藥品種和落后加工裝置作為淘汰類、限制類產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)，納入上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(淘汰類、限制類)。規(guī)定“農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)不得生產(chǎn)淘汰類的農(nóng)藥，不得采用淘汰類的工藝、裝置、原材料從事農(nóng)藥生產(chǎn)，不得新增限制類的農(nóng)藥品種或采用限制類的工藝、裝置、原材料從事農(nóng)藥生產(chǎn)?，F(xiàn)有限制類項目，應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)進行改造升級”。鼓勵研發(fā)創(chuàng)新，支持研制、生產(chǎn)和使用安全、高效、經(jīng)濟、綠色農(nóng)藥。農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)低風(fēng)險、高活性、高附加值農(nóng)藥，屬于新農(nóng)藥創(chuàng)制、新工藝應(yīng)用的，可享受科研和產(chǎn)業(yè)項目支持。切實加淘汰快落后產(chǎn)能，促進農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

3.2 落實對農(nóng)藥產(chǎn)品的全程管控

農(nóng)藥是重要的生產(chǎn)資料，其廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生等領(lǐng)域的有害生物控制。長期以來，由于涉及行業(yè)和領(lǐng)域眾多，我國的農(nóng)藥管理體制機制難以有效理順。涉及多責(zé)任主體的綜合管理亟需建立統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，才能有效形成監(jiān)管合力?！靶乱?guī)”遵循《農(nóng)藥管理條例》的體例，首次將農(nóng)藥生產(chǎn)環(huán)節(jié)納入上海市農(nóng)藥法規(guī)的管理范疇，落實了對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)藥產(chǎn)品從生產(chǎn)、經(jīng)營、使用及包裝廢棄物回收的全鏈條管理舉措。從生產(chǎn)層面強化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、推進轉(zhuǎn)型升級，到經(jīng)營層面規(guī)范經(jīng)營行為、維護市場秩序，再到使用層面嚴格科學(xué)用藥、實現(xiàn)減量增效和農(nóng)藥包裝廢棄物回收，“新規(guī)”適用于上海市行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用及其監(jiān)督管理活動。同時，“新規(guī)”也對所有涉及農(nóng)藥使用的領(lǐng)域做出規(guī)范，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綠化市容(林業(yè))、衛(wèi)生健康、糧食物資儲備、生態(tài)環(huán)境等部門按照各自職責(zé)，做好農(nóng)藥相關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督管理工作。

回顧上海市一系列農(nóng)藥管理法規(guī)的發(fā)展歷程，相關(guān)法規(guī)的管理范圍從最初的經(jīng)營和使用領(lǐng)域逐步擴大。“新規(guī)”真正蛻變成為上海市農(nóng)藥管理領(lǐng)域的“憲法”，對統(tǒng)籌上海市農(nóng)藥管理、厘清部門職責(zé)、理順體制機制、形成監(jiān)管合力和促進上位法規(guī)落實意義不言而喻。

3.3 推進農(nóng)藥管理信息化

“新規(guī)”明確本市農(nóng)藥經(jīng)營實行電子臺賬和銷售實名制度。電子臺賬和銷售實名制是對前續(xù)法規(guī)中銷售溯源制度的繼承和信息化升級?！靶乱?guī)”規(guī)定“農(nóng)藥經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照國家和本市要求，通過農(nóng)藥信息管理平臺建立電子臺賬，如實、實時記錄農(nóng)藥采購、銷售信息”。2017 年修訂實施的《農(nóng)藥管理條例》中明確指出，要求農(nóng)藥經(jīng)營者申辦農(nóng)藥經(jīng)營許可證的時候需要配備計算機管理系統(tǒng)及掃碼設(shè)備，從而為建立和實現(xiàn)農(nóng)藥經(jīng)營可追溯管理提供了基礎(chǔ)保障。上海自2018 年開始著手建立農(nóng)藥信息管理系統(tǒng)，至2020 年底已基本完成農(nóng)藥可追溯管理體系建設(shè)。一方面，通過整合流通端的農(nóng)藥電子臺賬系統(tǒng)，將不同版本的電子臺賬系統(tǒng)端口進行信息數(shù)據(jù)的有效對接，為實現(xiàn)可追溯體系建設(shè)管理打好基礎(chǔ)；另一方面，著手建立市級農(nóng)藥管理信息系統(tǒng)，通過模塊的開發(fā)、優(yōu)化和完善，實現(xiàn)臺賬數(shù)據(jù)的基本查詢、統(tǒng)計、分析等功能，并作為上海市農(nóng)藥臺賬數(shù)據(jù)上傳和管理的平臺，進一步拓寬農(nóng)藥可追溯系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)藥監(jiān)督執(zhí)法的應(yīng)用范圍，并為農(nóng)藥執(zhí)法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等領(lǐng)域的可追溯管理提供有效技術(shù)支撐[8]。

《上海市鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃》明確提出要在“十四五”期間繼續(xù)提升農(nóng)村信息化水平，“推動農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、管理、服務(wù)方面的應(yīng)用”[17]。農(nóng)藥管理的信息化將為大數(shù)據(jù)及物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在農(nóng)業(yè)上的應(yīng)用打下基礎(chǔ)，進一步提升上海市農(nóng)業(yè)的信息化管理水平，為上海市都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展賦能。推進農(nóng)藥管理信息化是信息時代大勢所趨，也是鄉(xiāng)村振興的必然要求。

3.4 鼓勵農(nóng)藥行業(yè)專業(yè)化發(fā)展

農(nóng)藥行業(yè)是一個科技水平較高、專業(yè)性極強的行業(yè)。從農(nóng)藥的研發(fā)生產(chǎn)到科學(xué)使用都需要具備相應(yīng)的專業(yè)知識。因此，農(nóng)藥相關(guān)行業(yè)的專業(yè)化發(fā)展就顯得尤為重要。新規(guī)“鼓勵”一詞出現(xiàn)8 次之多，其中大部分都與行業(yè)的專業(yè)化發(fā)展相關(guān)，鼓勵在農(nóng)藥研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等全領(lǐng)域開展專業(yè)化協(xié)作。如鼓勵農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者和專業(yè)化病蟲害防治服務(wù)組織等加入相關(guān)行業(yè)組織；鼓勵相關(guān)行業(yè)組織對國內(nèi)外農(nóng)藥行業(yè)的技術(shù)動向展開跟蹤研究，對市場狀況進行分析監(jiān)測，為農(nóng)藥行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、科技創(chuàng)新提供技術(shù)和信息服務(wù)，為政府相關(guān)部門開展農(nóng)藥服務(wù)和監(jiān)管提供咨詢；鼓勵發(fā)展專業(yè)化的農(nóng)藥連鎖經(jīng)營；鼓勵專業(yè)化病蟲害防治服務(wù)組織提供安全規(guī)范的防治服務(wù)等。由此可見上海市在建設(shè)服務(wù)型政府、積極推進政府職能轉(zhuǎn)移時，對農(nóng)藥行業(yè)自治寄予厚望。

4 小結(jié)與討論

農(nóng)藥是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的重要物質(zhì)支撐，是一個需要科學(xué)使用和特定管理的特殊生產(chǎn)資料。農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)在保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的支撐作用越來越突出，任務(wù)也越來越繁重。農(nóng)藥管理工作事關(guān)農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展[18]?！笆濉逼陂g，我國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效顯著，農(nóng)藥創(chuàng)制能力不斷增強，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，在保供給、保安全、保生態(tài)方面發(fā)揮了不可替代的作用。農(nóng)藥的經(jīng)營使用也逐步規(guī)范化。“十四五”時期我國將全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。新時期，我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)都對農(nóng)藥管理提出了新的要求。政策法規(guī)要不斷與時俱進、積極調(diào)整才能更好適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以滿足管理需要。國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗告訴人們，農(nóng)藥管理的相關(guān)制度及法規(guī)建設(shè)應(yīng)充分考慮到國家的經(jīng)濟發(fā)展階段和歷史背景[19]。農(nóng)藥的品種更新?lián)Q代、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、管理體制改革、監(jiān)管機制創(chuàng)新都需要立足于相關(guān)法律法規(guī)的健全和完善，遵循政策的正確指引才能做到有的放矢、少走彎路。面對新時期我國日益復(fù)雜的農(nóng)藥綜合管理形勢，“新規(guī)”立足于上海的農(nóng)藥管理實踐，積極總結(jié)和調(diào)整，以適應(yīng)新時期的農(nóng)藥管理需要。同時“新規(guī)”也為其他省市提供了一例極具參考價值的大城市農(nóng)藥管理范例。