文 省人大環(huán)境與資源保護委員會

人大的監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予的一項重要職權(quán)。2006年公布的監(jiān)督法和2015年實施的環(huán)境保護法分別對人大的監(jiān)督職能以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)督職能作出了具有重大歷史意義的規(guī)定。近年來，地方人大在圍繞生態(tài)環(huán)境和自然資源保護開展監(jiān)督工作時，勇于擔(dān)當(dāng)、積極探索，為推動生態(tài)文明建設(shè)作出了人大貢獻。本文以近年來廣東省人大環(huán)境資源監(jiān)督工作實踐為例，對加強和改進地方人大環(huán)境與資源保護監(jiān)督工作進行了研究與思考，力求為新形勢下高質(zhì)量做好人大環(huán)境資源保護監(jiān)督工作提供一點借鑒和參考。

一、提升人大環(huán)境資源保護監(jiān)督效能是新形勢下推動生態(tài)文明建設(shè)的必然要求

（一）深刻認(rèn)識人大環(huán)境資源保護監(jiān)督的權(quán)力淵源。堅持一切權(quán)力屬于人民是我國憲法的基本原則，在人民享有的“一切權(quán)力”中，最根本、最重要的是人民通過人民代表大會制度掌握國家權(quán)力。習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，就是任何國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！比舜蟊O(jiān)督與黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督以及新聞媒介等社會監(jiān)督一道，構(gòu)成黨和國家的監(jiān)督體系。按照憲法規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。可見，在這個監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督是代表國家和人民進行的監(jiān)督，是具有法律效力的監(jiān)督。同時，憲法第26條第1款規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，第9條第2款規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”。人大代表人民對環(huán)境資源保護工作進行監(jiān)督，推動生態(tài)文明建設(shè)，既具有法理正當(dāng)性，也是一項必須完成的重大憲法任務(wù)。

（二）深刻認(rèn)識提升人大環(huán)境資源保護監(jiān)督效能的根本遵循。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從中華民族永續(xù)發(fā)展的高度出發(fā)，深刻把握生態(tài)文明建設(shè)在新時代中國特色社會主義事業(yè)中的重要地位和戰(zhàn)略意義，大力推動生態(tài)文明理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，創(chuàng)造性提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想。習(xí)近平生態(tài)文明思想內(nèi)涵豐富、博大精深，深刻回答了“為什么建設(shè)生態(tài)文明”“建設(shè)什么樣的生態(tài)文明”“怎樣建設(shè)生態(tài)文明”等重大理論和實踐問題，集中體現(xiàn)為“生態(tài)興則文明興”的深邃歷史觀、“人與自然和諧共生”的科學(xué)自然觀、“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀、“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”的基本民生觀、“山水林田湖草沙是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀、“實行最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護制度”的嚴(yán)密法治觀、“建設(shè)美麗中國”的全民行動觀、“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)”的共贏全球觀。學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想是當(dāng)前和今后人大的一項重大政治任務(wù)。人大環(huán)境資源保護監(jiān)督工作必須從全局的高度來認(rèn)識、把握和推進，切實把習(xí)近平生態(tài)文明思想作為理論指導(dǎo)、根本遵循和行動指南。

（三）深刻認(rèn)識提升人大環(huán)境資源保護監(jiān)督效能的現(xiàn)實需要。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得歷史性成就，也積累了大量生態(tài)環(huán)境問題。目前，生態(tài)環(huán)境保護結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解。隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的要求日益增長，從“盼溫飽”到“盼環(huán)?！?，從“求生存”到“求生態(tài)”，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善離人民群眾對美好生活的期盼、離建設(shè)美麗中國的目標(biāo)仍有較大差距?！笆奈濉睍r期，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期，對生態(tài)文明建設(shè)提出新的更高要求。解決生態(tài)環(huán)境突出問題，加強生態(tài)文明建設(shè)是政府的政治責(zé)任，也是政府應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)。政府履行生態(tài)環(huán)境資源保護法定職責(zé)需要接受人大監(jiān)督，人大有權(quán)力也有義務(wù)對政府履行職責(zé)進行監(jiān)督。提升人大環(huán)境資源保護監(jiān)督效能，有利于推動解決生態(tài)環(huán)境問題，以高水平保護推動高質(zhì)量發(fā)展，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

二、近年來提升廣東省人大環(huán)境資源保護監(jiān)督效能的實踐探索

（一）注重提升監(jiān)督效能的時代性，堅持思想引領(lǐng)，把學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想貫穿于人大環(huán)境資源保護監(jiān)督工作的各環(huán)節(jié)全過程。一是堅持第一議題制度，及時跟進學(xué)。省人大環(huán)境資源委始終堅持第一議題制度，以讀原文、講黨課、談體會等多種形式組織學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，不斷增強提升人大環(huán)境資源保護監(jiān)督工作的思想自覺政治自覺行動自覺。二是舉辦培訓(xùn)班，集中深入學(xué)。每年召開全省人大環(huán)境資源保護工作座談會，組織全省各地人大環(huán)資（工）委的領(lǐng)導(dǎo)干部和業(yè)務(wù)骨干進行集中學(xué)習(xí)，并適時進行分片交流研討，有力提升監(jiān)督工作能力水平。三是貫穿到調(diào)研檢查中，聯(lián)系實際學(xué)。做到每次檢查，每到一地，每場座談會，都把學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想作為重要內(nèi)容，都積極動員當(dāng)?shù)厝舜蟆⒄疽煌麄髫瀼亓?xí)近平生態(tài)文明思想，切實增強做好人大環(huán)境與資源保護監(jiān)督工作的責(zé)任感、使命感。四是推進“四個機關(guān)”建設(shè)，融匯貫通學(xué)。積極爭創(chuàng)省文明單位，力爭在“四個機關(guān)”建設(shè)中“爭創(chuàng)一流、爭當(dāng)標(biāo)兵”，與省生態(tài)環(huán)境廳等單位聯(lián)合舉辦2022年廣東省紀(jì)念六五環(huán)境日主場宣傳活動，與廣州市越秀區(qū)東園新村社區(qū)黨委聯(lián)合組織社區(qū)志愿活動，積極宣傳貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，做到緊密結(jié)合、融匯貫通、落實落細(xì)。

（二）注重提升監(jiān)督效能的政治性，堅持圍繞中心服務(wù)大局，推動黨中央決策部署落地落實。例如，2022年主要突出“六個聚焦”開展監(jiān)督：一是聚焦經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，聽取和審議省政府關(guān)于環(huán)境狀況和環(huán)保目標(biāo)完成情況的報告，推進建筑垃圾管理條例、生態(tài)環(huán)境教育條例立法修法。二是聚焦碳達峰碳中和，開展碳達峰碳中和工作專題調(diào)研，并緊跟全國人大常委會和省委的部署，適時建議作出相關(guān)決定或決議。三是聚焦深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，開展環(huán)境保護法和省環(huán)境保護條例執(zhí)法檢查，聽取和審議省政府關(guān)于環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況的報告。四是聚焦生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護修復(fù)，聽取和審議省政府關(guān)于以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)情況報告。五是聚焦城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理高質(zhì)量發(fā)展，開展省城市綠化條例執(zhí)法檢查，繼續(xù)聽取和審議省政府關(guān)于村莊規(guī)劃建設(shè)管理情況的報告，推動出臺“十四五”城市規(guī)劃建設(shè)管理立法修法專項工作計劃。六是聚焦中央環(huán)保督察反饋問題整改，以督察通報的5個典型案例為突破口，赴中山、茂名、清遠(yuǎn)、云浮、省水利廳開展實地調(diào)研督辦，編發(fā)監(jiān)督工作簡報，推動5起典型案例問題立行立改。

河源萬綠湖（資料圖片）

（三）注重提升監(jiān)督效能的目的性，堅持以人民為中心，推動解決人民群眾關(guān)切的突出環(huán)境問題。按照全過程人民民主的要求，堅持以人民為中心，把“人民”二字貫穿全過程，已經(jīng)成為廣東省人大環(huán)境資源監(jiān)督的一個重要特征。長期以來，跨市域河流污染、城市黑臭水體等水環(huán)境問題成為廣東的民生之患、民心之痛。廣東省人大常委會把助力打好水污染防治攻堅戰(zhàn)作為全省人大監(jiān)督工作的重中之重，緊盯水污染連年發(fā)力，每年至少安排1項以上水污染防治監(jiān)督工作項目；三年攻堅戰(zhàn)期間，每年都安排監(jiān)督組合拳推動治水。經(jīng)過幾年來的不懈努力，全省9個劣V類斷面全部消劣，527條的城市黑臭水體全部消除黑臭，給老百姓營造水清岸綠、魚翔淺底的自然景觀，大幅提升了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，取得了良好的社會反響。

（四）注重提升監(jiān)督效能的有效性，堅持守正創(chuàng)新，不斷探索監(jiān)督工作新模式。主要有“六個突出”：一是突出打組合拳。綜合運用多種監(jiān)督形式手段，打監(jiān)督組合拳，可以有效推動重大突出問題的解決。如，對水污染防治監(jiān)督，先后綜合運用聽取和審議省政府有關(guān)水污染防治專項工作報告、開展有關(guān)水污染防治法律法規(guī)執(zhí)法檢查、開展水污染防治突出問題專題詢問、重點督辦代表有關(guān)加強“兩河”“四河”治理的建議、行使重大事項決定權(quán)作出5個有關(guān)水污染防治決定決議等多種監(jiān)督形式。二是突出監(jiān)督剛性。圍繞環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、水污染防治、生活垃圾管理等重點領(lǐng)域編印監(jiān)督簡報，對問題突出、整改不力、進展滯后的地市直接進行點名，向不作為部門“喊話”，直達省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及職能部門、各地市負(fù)責(zé)同志。截至目前，共編印監(jiān)督簡報35期，省委省人大省政府主要領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示48次，高位推動各地市政府及職能部門即知即改、立改立行。三是突出上下聯(lián)動。先后在茅洲河、練江、廣佛跨界河流白海面涌、東江北干流等8條重點河流中建立聯(lián)動監(jiān)督機制，采取聯(lián)合分工調(diào)研督辦、人大代表聯(lián)合視察、人大聯(lián)動監(jiān)督會議等形式定期開展聯(lián)動監(jiān)督。四是突出第三方力量。建立環(huán)保咨詢專家制度，本屆常委會聘請42名環(huán)保咨詢專家，為做好人大環(huán)境資源保護立法和監(jiān)督工作提供有力的智力支持和參謀智囊作用。五是突出跟蹤問效。在開展水污染防治法、固廢法、環(huán)保法執(zhí)法檢查時，既有“明察”又有“暗訪”，明察暗訪發(fā)現(xiàn)的問題清單連同審議意見一同交政府研究處理，并加強對審議意見辦理落實情況督辦。六是突出總結(jié)提升。及時總結(jié)推廣各地人大監(jiān)督工作經(jīng)驗做法，連續(xù)三年開展全省人大十大環(huán)保監(jiān)督優(yōu)秀案例推選工作，并將優(yōu)秀監(jiān)督案例編印成冊，在《南方日報》《人民之聲》等媒體連載報道。

三、新形勢下進一步提升地方人大環(huán)境資源保護監(jiān)督效能的路徑選擇

為適應(yīng)“十四五”時期出現(xiàn)的新情況新變化和提出的新任務(wù)新要求，我們認(rèn)為可以從選定監(jiān)督議題、運用監(jiān)督形式、加大監(jiān)督力度和增強監(jiān)督效果四個方面進行探索，努力實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，推動人大環(huán)境與資源保護監(jiān)督工作實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）監(jiān)督議題上，要從污染防治為主向減污降碳協(xié)同增效轉(zhuǎn)變。加強和改進人大的監(jiān)督工作，首先就要科學(xué)選定監(jiān)督議題，緊緊圍繞黨委工作中心、政府工作大局和人民群眾關(guān)切的重大問題，使人大監(jiān)督與黨委同向、與政府同步、與人民群眾同心。經(jīng)對全國31個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）人大常委會2022年監(jiān)督工作計劃進行分類統(tǒng)計，2022年各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）人大常委會共安排環(huán)境與資源保護領(lǐng)域監(jiān)督項目131個，其中生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域84個，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理領(lǐng)域22個，自然資源規(guī)劃與保護領(lǐng)域19個，僅有廣東、江蘇、江西、甘肅4省安排有關(guān)碳達峰碳中和工作的監(jiān)督項目。

總體上看，各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）人大常委會安排監(jiān)督工作的重心仍然在污染防治和生態(tài)環(huán)境保護、修復(fù)領(lǐng)域，大多數(shù)省份習(xí)慣于安排法定的、與全國人大常委會聯(lián)動的監(jiān)督項目，例如，全部省份都安排了聽取和審議環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標(biāo)完成情況的報告，23個省份都選擇與全國人大常委會開展《中華人民共和國環(huán)境保護法》聯(lián)動執(zhí)法檢查，9個省份安排審議國土空間規(guī)劃。圍繞這些議題進行監(jiān)督，既完成法定的監(jiān)督任務(wù)，推動法律法規(guī)的貫徹實施，又通過上下聯(lián)動監(jiān)督增強了監(jiān)督實效，這些做法值得總結(jié)和堅持。要適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，科學(xué)、精準(zhǔn)選擇監(jiān)督議題，在助力深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的同時，應(yīng)更加注重城市建設(shè)、城市治理、歷史文化保護傳承和自然資源保護利用，積極推進碳達峰碳中和、生物多樣性保護和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制等工作。同時，也要處理好議題選擇的數(shù)量和分量之間的關(guān)系，把有限的監(jiān)督資源用在刀刃上，確保每一個監(jiān)督項目取得實實在在的效果。

圖1 2022年31個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）人大常委會監(jiān)督工作

（二）監(jiān)督形式上，要從單一監(jiān)督形式為主向綜合運用多種監(jiān)督形式轉(zhuǎn)變。一是多種監(jiān)督方式結(jié)合運用。比如，把聽取審議專項工作報告和專題詢問結(jié)合起來，把執(zhí)法檢查和法律評估結(jié)合起來。廣東省2019年聽取和審議關(guān)于貫徹實施省人大常委會大力推進水污染防治的決定的情況報告時，結(jié)合運用專題詢問等手段，制作專題警示片、編制水環(huán)境突出問題清單，努力形成了疊加集成效應(yīng)，社會反響很好。二是多種職權(quán)結(jié)合運用。比如，把行使監(jiān)督權(quán)與行使重大事項決定權(quán)結(jié)合起來，把議案建議辦理工作與聽取審議專項工作報告結(jié)合起來，這樣既能把監(jiān)督引向深入，又能從另外角度推動該項工作。三是多種監(jiān)督方法結(jié)合運用?？梢圆扇∩舷侣?lián)動、點面結(jié)合、好中差結(jié)合、明察與暗訪結(jié)合、聽取匯報與實地察看結(jié)合、查閱資料與走訪群眾、問卷調(diào)查結(jié)合等各種方式，打好監(jiān)督“組合拳”。2021年廣東省人大常委會開展固廢法和固廢條例執(zhí)法檢查時，聯(lián)動四級人大、五級代表，推進明察暗訪和問卷調(diào)查常態(tài)化，打出了一套“執(zhí)法檢查+”組合拳。四是把不同的監(jiān)督形式、工作形式從縱向上結(jié)合起來連續(xù)幾年使用，可以把一年解決不了需要多年才能解決的老大難問題，連續(xù)推進最終得以解決。高校實驗室危險化學(xué)廢棄物處置是一個歷史遺留問題，廣東省結(jié)合固廢法執(zhí)法檢查和重點督辦代表建議，常委會領(lǐng)導(dǎo)牽頭督辦，赴4所高校調(diào)研，持續(xù)跟蹤直至推動全省高校實驗室基本 完成歷史積存危險廢棄物“清零”任務(wù)，并初步建立起長效收運處置機制。

（三）監(jiān)督力度上，要從柔性監(jiān)督向剛性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。人大監(jiān)督有時會存在柔性監(jiān)督的現(xiàn)象，容易混同于工作監(jiān)督。這種情況的形成有多方面的原因，包括體制方面、認(rèn)識方面、力量方面等。要加強和改進人大監(jiān)督工作，就要逐漸實現(xiàn)從柔性監(jiān)督向剛性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，著重提高監(jiān)督的剛性約束。一是堅持問題導(dǎo)向。不能簡單化讓部門帶著按圖索驥、閉門造車，要堅持深入到問題現(xiàn)場和反映問題的代表和群眾中去，善于利用暗訪暗查和隨機抽查等方法摸清情況、找準(zhǔn)問題。二是督促問題整改。發(fā)現(xiàn)的問題要形成問題清單，及時通報和交辦有關(guān)地方和部門，整改問題要逐項銷號，并采取多種方式，將調(diào)研或督辦情況及時向省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)報告，爭取高位推動。例如，2022年以來省人大常委會黨組會議、主任會議要求，把一些比較深入、客觀具體的調(diào)研報告報省委、省政府，得到省委、省政府的重視。

（四）監(jiān)督效果上，要從一次性監(jiān)督為主向閉環(huán)式的全流程全要素監(jiān)督轉(zhuǎn)變。人大監(jiān)督不是一次性的，不是“一查了之”“一聽了之”“一審了之”“一問了之”。為了從根本上解決環(huán)境與資源領(lǐng)域存在的種種問題，真正做到讓人民滿意，地方各級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)實行全流程全要素監(jiān)督打造人大監(jiān)督的閉合路徑，在狠抓整改落實上下功夫，堅決杜絕“半拉子工程”。從制定工作方案啟動監(jiān)督項目，到召開匯報會聽取政府部門的工作情況匯報；從深入一線進行實地調(diào)研檢查，到召開座談會聽取各方面的意見建議；從召開常委會聽取和審議報告，到聽取和審議研究處理情況報告及審議意見，都一追到底、跟蹤問效。最后，監(jiān)督工作的最終效果好不好還是要看跟蹤問效，看審議意見督辦落實的效果怎么樣，這是保證審議成果、增強監(jiān)督實效的重要一環(huán)。地方各級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)高度重視完善審議意見跟蹤檢查和反饋機制，探索建立審議意見的研究處理情況再審議制度、整改情況提請常委會主任會議研究制度，通過安排聽取整改情況報告、組織對審議意見整改情況進行滿意度測評、建立審議意見問題整改銷號制度，努力探索審議意見和問題整改跟蹤監(jiān)督的途徑和方法，最終形成有效的監(jiān)督閉環(huán)。