呂曉剛,符慧敏

(湘潭大學 法學院,湖南 湘潭 411100)

監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察機關調查職務犯罪案件必然與刑事訴訟程序產生對接,尤其是監(jiān)察委調查案件到檢察審查起訴階段如何對接,尤為重要[1]。而監(jiān)察調查程序與審查起訴程序相銜接必然需要兩者強制措施一一對應,由此實現(xiàn)兩者的無縫銜接。2018年修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)針對被采取留置措施的被調查人,規(guī)定在移送審查起訴后,檢察機關應當先行拘留,在法定期限內決定適用強制措施的種類。這為職務犯罪案件監(jiān)察調查與審查起訴銜接過程中的被追訴對象人身自由控制措施對接提供了法律依據(jù)。然而由于監(jiān)察調查領域人身自由控制措施尚不健全,導致刑事強制措施與監(jiān)察調查人身自由控制措施之間在程序、種類上難以有效對應,且銜接程序細節(jié)性規(guī)范不足,影響監(jiān)察調查與審查起訴銜接期間被調查人在不同人身自由控制措施體系中的有序流轉。兩者在銜接時,既容易因銜接空白導致人身自由控制盲區(qū),也容易因銜接不暢,導致被追訴人的人身自由被侵犯。因此,需要對職務犯罪案件監(jiān)察調查與審查起訴銜接過程中被追訴人人身自由控制措施銜接進行研究。當前《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)中并未單獨規(guī)定監(jiān)察強制措施體系,而是將留置、限制出境等具有人身自由控制作用的措施一并規(guī)定在監(jiān)察調查措施體系中,這決定了監(jiān)察強制措施這一概念本身是否成立,以及留置、限制出境等措施與刑事強制措施之間的銜接關系如何進行理論定性,立法銜接和實踐對接等都有待進一步明確。

一 職務犯罪案件監(jiān)察強制措施概念證成

(一)職務犯罪案件銜接現(xiàn)實需求所引發(fā)的制度反思

監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察機關集監(jiān)督、調查、處置三項職能為一體,開啟了職務犯罪案件“調查—起訴”這一全新的追訴模式[2],打破了以往由檢察機關偵查職務犯罪案件的傳統(tǒng)辦案流程,由此也不可避免地存在案件辦理流程中監(jiān)察調查與審查起訴的銜接問題。根據(jù)未經(jīng)人民法院依法判決不得確定有罪原則,監(jiān)察機關調查完畢后,需要將職務犯罪案件移送給檢察機關審查起訴。職務犯罪案件刑事追訴的最終目標是確定被追訴人的刑事責任,無論是追訴機關的追訴活動,還是審判機關的審理活動,以及被追訴方的辯護活動,都是圍繞被追訴人為中心展開的。雖然2018年修改的《刑事訴訟法》增設了刑事缺席審判程序,但是在絕大多數(shù)案件中,被追訴人在案依然是職務犯罪案件追訴程序得以推進的根基所在。然而基于趨利避害的本性,為規(guī)避刑事責任追究可能帶來的人身自由、財產,乃至生命權的剝奪與限制,部分被追訴人就會選擇實施逃匿或者毀滅、隱匿、偽造證據(jù)等干擾追訴程序正常進行的行為,部分被追訴人還會在追訴過程中繼續(xù)犯罪,甚至會實施報復被害人、證人、社會公眾等嚴重危害社會公共安全的行為。對此,為保證追訴程序順利進行,維護社會公共安全,《刑事訴訟法》設置了強制措施體系,通過在訴訟過程中,控制或者剝奪犯罪嫌疑人、被告人的人身自由來保障訴訟程序的順利進行。監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察調查取代刑事偵查,成為職務犯罪案件刑事追訴程序的重要組成部分。雖然程序屬性發(fā)生變遷,但是在調查期間被調查人危及調查順利進行的風險并未因此消失,這意味著職務犯罪案件監(jiān)察調查期間,監(jiān)察調查機關也存在對被調查人采取人身自由控制措施的現(xiàn)實需求。

梳理《監(jiān)察法》相關規(guī)定可知,監(jiān)察調查措施體系中涉及被調查人人身自由控制的措施主要包括限制出境和留置兩項。由于職務犯罪案件監(jiān)察調查與審查起訴銜接過程中,需要進行“人”“案”同轉,這就意味著要實現(xiàn)被調查人在程序銜接過程中的有效控制,避免因程序銜接空窗期,導致被調查人脫管失控,就需要監(jiān)察調查人身自由控制措施與刑事訴訟強制措施之間進行無縫對接。不同于刑事強制措施體系理論研究全面、立法規(guī)范完備以及實踐經(jīng)驗豐富,監(jiān)察調查領域內的人身自由控制措施尚處于初創(chuàng)階段,理論儲備、立法規(guī)范和實踐經(jīng)驗均有所欠缺。為實現(xiàn)職務犯罪案件監(jiān)察調查與審查起訴銜接過程中,對被調查人、犯罪嫌疑人轉換過程中的人身自由控制規(guī)范有效,需要監(jiān)察調查人身自由控制措施體系與刑事強制措施體系之間理論關聯(lián)互洽,立法銜接緊密,實踐精準對應。當前監(jiān)察調查強制措施這個概念本身是否存在是存疑的,雖然根據(jù)適用對象和適用效果,監(jiān)察權限內存在限制出境和留置兩種以人身自由控制為內容的監(jiān)察措施。由于限制出境與刑事強制措施之間缺乏對應性,以及留置本身的性質屬性又并不明確,導致監(jiān)察領域并未形成明確的監(jiān)察調查強制措施體系。對此,有必要根據(jù)《監(jiān)察法》中所規(guī)定的對留置和限制出境的實然立法和理論層面的應然定位,探討監(jiān)察強制措施概念是否可以得以證成。

(二)監(jiān)察調查強制措施概念的證成

1.監(jiān)察留置在監(jiān)察強制措施體系中的證成

就留置措施而言,作為“兩規(guī)”“兩指”法治化升級的產物,其嚴厲的適用后果,自監(jiān)察體制改革之初就受到社會各界的廣泛關注。相較于訊問、搜查、扣押等監(jiān)察措施,無論是術語選擇,還是措施內容,都與《刑事訴訟法》中對于偵查措施的規(guī)定高度同質,留置措施相較于適用效果類似的刑事強制措施①,無論是措施稱謂,還是措施內容,都與刑事強制措施存在顯著差異,在監(jiān)察調查措施體系中具有鮮明的獨特性。之所以呈現(xiàn)這一差異是因為《監(jiān)察法》以改革前在紀檢監(jiān)察權和行政監(jiān)察權運行中行之有效的“兩規(guī)”為基礎,對之加以法治化的改造而進行的立法建構。而并未將作為刑事訴訟程序重要組成內容的強制措施行為體系的基本價值加以充分考慮,其結果是僅配置了留置一項強制措施。這一立法配置,造成了監(jiān)察調查在理論與實踐層面的雙重困境[3]。不僅導致在理論層面上留置措施的性質屬性界定面臨挑戰(zhàn),更重要的是,雖然職務犯罪案件被調查人的人身危險性相對較弱,但是其潛逃或者偽造、毀滅、隱匿證據(jù)的能力更強。相較于刑事強制措施的類型多樣,強制力度梯級配置,留置措施種類單一,且效力極端,在羈押與不干預之間毫無過渡,顯然難以滿足職務犯罪案件監(jiān)察調查的現(xiàn)實需求。由于《監(jiān)察法》直接將留置規(guī)定在監(jiān)察調查措施體系當中,且留置適用條件設置具有鮮明的調查取證導向,加之其制度沿革的特殊性,都使得留置措施與刑事強制措施之間的對應性并不顯著。由于留置作為監(jiān)察調查措施中人身自由控制類措施的核心內容,其性質屬性界定結果對于監(jiān)察調查強制措施這一概念是否成立具有決定性作用,為此需要從制度沿革和措施內容兩個方面分別予以探討。

(1)就制度沿革而言,用留置取代“兩規(guī)”措施,明確了留置與“兩規(guī)”之間的承繼關系。因此留置措施與“兩規(guī)”之間存在取代關系,其在權力內容上必然具有重合性[4]。一方面留置措施所發(fā)揮的實踐效果應當涵蓋“兩規(guī)”措施原有的措施效果,能夠在一定時間內將被調查人控制在一定的空間內;另一方面留置措施是對“兩規(guī)”措施的法治化升級,通過正式納入立法的方式解決“兩規(guī)”措施法律依據(jù)缺失的形式合法性危機,與此同時通過對適用實體要件和程序規(guī)范的明確,解決“兩規(guī)”措施實施細則不明的合理性缺陷。雖然就法律淵源而言,“兩規(guī)”措施并不屬于刑事強制措施范疇,但是當時的反腐敗查處采取的是“兩規(guī)”與刑事強制措施前續(xù)后繼的辦法[5],因此“兩規(guī)”與刑事強制措施之間存在不可分割的密切聯(lián)系。在監(jiān)察體制改革整合反腐敗資源的背景下,留置措施所適用的監(jiān)察調查階段同時包含了此前職務犯罪查辦的紀委調查與檢察偵查兩個階段,因此檢察偵查過程中包含的拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、拘留、逮捕等措施同樣應當作為承繼對象,被整合進入監(jiān)察調查程序當中。遺憾的是,監(jiān)察調查中僅規(guī)定了留置措施,雖然當前對于留置與刑事強制措施之間的具體對應關系存在分歧,但是留置與刑事強制措施之間的承繼對應關系是毋庸置疑的。

(2)就措施內容而言,《監(jiān)察法》對于留置的內容界定為對符合適用條件的被調查人“將其留置在特定場所”,并且這一狀態(tài)可以持續(xù)“不得超過三個月。在特殊情況下,可以延長一次,延長時間不得超過三個月。”雖然《監(jiān)察法》所確定的“特定場所”,在調查實踐中存在多種形態(tài),包括監(jiān)察機關專門的辦案點,也可能是看守所內的特定監(jiān)區(qū),但是就適用效果而言,都是將被留置人在一定期限內完全剝奪人身自由,以保障監(jiān)察調查的順利進行。與之相同的是,刑事強制措施雖然在具體適用條件和場所等方面與留置存在一定差異,但是留置具有剝奪被調查人人身自由的屬性,與刑事訴訟中“拘留”“逮捕”的性質相似[6]。盡管留置措施的制度屬性和規(guī)范內容,都與刑事強制措施存在一定差異,但是在追訴職務犯罪這一特定的語境下,留置措施的內在價值目標和外在功能作用,都與刑事強制措施具有高度的相似性。為了兼容監(jiān)察調查與刑事訴訟不同的程序屬性,結合留置措施與刑事強制措施的相似性,可以將留置措施界定為一種監(jiān)察調查強制措施,由此也證明了監(jiān)察調查強制措施這一概念的正當性。總而言之,留置就是監(jiān)察機關為保障調查活動的順利進行,依法限制或剝奪被調查人人身自由的監(jiān)察強制措施[7]。

2.限制出境在監(jiān)察強制措施體系中的證成

就限制出境措施而言,《監(jiān)察法》第30條規(guī)定,“監(jiān)察機關為防止被調查人及相關人員逃匿境外,經(jīng)省級以上監(jiān)察機關批準,可以對被調查人及相關人員采取限制出境措施,由公安機關依法執(zhí)行。”根據(jù)這一規(guī)定,限制出境措施的適用目標被明確限定為防止被調查人和相關人員潛逃境外,其適用效果是將被限制出境人的人身自由范圍限定在國境之內,在此范圍內不限制其人身自由。這一措施的設置主要是根據(jù)此前大量職務犯罪行為人潛逃境外,逃避追訴的歷史經(jīng)驗,針對職務犯罪被追訴人較強的經(jīng)濟基礎和社會資源,專門作出的應對舉措。雖然就人身自由限制嚴格程度而言,限制出境相較于刑事強制措施更為寬松,但是就內在規(guī)律而言,限制出境的強制性要高于《刑事訴訟法》中常規(guī)偵查措施[8],同刑事強制措施之間仍存在高度的相似性。一方面,不同于留置措施適用目標的復雜性,《監(jiān)察法》將限制出境的適用目標明確限定為防止?jié)撎泳惩?這與刑事強制措施所秉持的防止犯罪嫌疑人、被告人逃匿的目標設定是完全一致的。另一方面,限制出境措施對于被調查人的人身自由控制遵循了必要性原則,最大限度減輕對被采取措施對象人身自由的限制程度,平衡犯罪追訴與權利保障,與刑事強制措施具有高度的一致性。雖然限制出境措施進入審查起訴后,沒有直接對應的強制措施,但是現(xiàn)行的刑事強制措施可以達到限制出境的效果[9]。就學理層面而言,限制出境措施也應當被界定為一種強制措施,根據(jù)其所處程序空間,這一措施也屬于監(jiān)察調查強制措施的范疇。

3.監(jiān)察調查強制措施概念的解讀

根據(jù)《監(jiān)察法》中關于留置和限制出境的規(guī)范內容,結合刑事強制措施的法理基礎,監(jiān)察調查強制措施可以被界定為監(jiān)察機關在監(jiān)察調查期間,針對符合法定適用條件的被調查人和相關人員,在一定期限內控制其人身自由,以保障監(jiān)察調查順利進行的強制性措施。根據(jù)這一界定,首先,監(jiān)察調查強制措施的適用主體是監(jiān)察機關,其他機關無權使用,但為保證措施適用的強制性,監(jiān)察機關可以商請公安機關在執(zhí)行過程中提供協(xié)助。其次,監(jiān)察調查強制措施的適用對象是被調查人和相關人員,這一點與刑事強制措施存在一定差異。這主要是因為職務犯罪案件的證明對于言詞類證據(jù)依賴度較高,為避免因行賄人等關聯(lián)主體逃匿,影響案件追訴,可以在調查期間對其采取必要的強制性措施。再次,監(jiān)察調查強制措施的適用必須嚴格依法進行,無論是適用實體條件,還是適用程序規(guī)范,都必須嚴格遵循《監(jiān)察法》的相關規(guī)范。最后,監(jiān)察調查強制措施的適用目標限定為保障監(jiān)察調查的順利進行,對被調查人和相關人員的人身自由控制,僅為防止其實施逃匿、自傷自殘,隱匿毀滅偽造證據(jù),干擾證人作證,打擊報復被害人、證人,繼續(xù)實施新的犯罪等行為,不得將監(jiān)察調查強制措施作為懲罰性措施使用,應當堅守未經(jīng)人民法院依法判決不得確定有罪原則,不得將監(jiān)察調查強制措施作為追究責任和強制取證的手段。

《監(jiān)察法》既有的監(jiān)察調查強制措施包含留置和限制出境兩類。其中前者屬于羈押性的人身自由剝奪措施,而后者則屬于非羈押的人身自由控制措施。當前,相較于刑事強制措施,監(jiān)察調查強制措施無論是種類數(shù)量,還是對人身自由控制強度的梯級配置,都存在明顯不足?；谛淌路缸镒吩V規(guī)律的一致性,監(jiān)察機關職務犯罪調查過程中對于強制措施的適用需求,與刑事偵查中對于刑事強制措施的需求并無本質差異。因此如何實現(xiàn)監(jiān)察調查強制措施滿足職務犯罪監(jiān)察調查現(xiàn)實需求,豐富監(jiān)察調查強制措施體系,科學配置監(jiān)察調查強制措施種類,將成為后續(xù)監(jiān)察調查強制措施研究的核心命題。

二 監(jiān)察調查強制措施與刑事強制措施銜接所面臨的困境及其原因探究

監(jiān)察權作為“第四權力”,其權力地位和屬性都發(fā)生了根本性的變化,其留置等調查強制措施都帶有特殊屬性[10],監(jiān)察調查強制措施的措施種類和適用規(guī)范都與刑事強制措施存在顯著差異。加之基于立法在規(guī)則、概念體系建構以及程序銜接方面所存在的供給不足,衍生出監(jiān)察強制措施體系缺失以及留置措施屬性定位偏差等問題[3],這決定了職務犯罪案件監(jiān)察調查與審查起訴強制措施銜接面臨的挑戰(zhàn)更為嚴峻。因此監(jiān)察調查強制措施體系的構建,必然要對其實踐中面臨的挑戰(zhàn)以及背后隱藏的原因進行探討。

(一)困境梳理:監(jiān)察調查強制措施與刑事強制措施銜接不暢

1.體例不一致導致銜接制度平臺缺失

雖然前文在學理層面論證了職務犯罪案件監(jiān)察調查強制措施的獨立性,然而就現(xiàn)行立法層面而言,不同于《刑事訴訟法》中將不同種類強制措施集中統(tǒng)一立法,設置相對獨立的強制措施體系?！侗O(jiān)察法》采取的是將留置與限制出境規(guī)范于監(jiān)察權限體系當中,同訊問、搜查等監(jiān)察調查措施進行混合規(guī)范。這一立法體例,不僅限制了監(jiān)察調查強制措施的體系配置,導致強制到案手段缺失、強制候審的比例性失調、人文關懷不足等實踐困境[3],更會因混同調查取證措施與調查強制措施影響監(jiān)察調查措施的有效規(guī)制。由于強制措施的適用是在尚未定罪的前提下剝奪和限制被追訴人的人身自由,具有較高的侵權風險,因而加強對強制措施適用的規(guī)范已成為刑事訴訟普遍規(guī)律。為實現(xiàn)這一目標,大部分國家均采取將強制措施與偵查措施分立,構建相對獨立的強制措施立法體系。通過強制措施體系的獨立化構建,將其與強調犯罪追訴的偵查取證措施相分離,能夠在對強制措施行為進行有效規(guī)范的同時,亦不影響其他非侵權性或弱侵權性偵查行為的取證效果[3]。然而《監(jiān)察法》并未采取獨立強制措施的立法體例,這就導致監(jiān)察調查強制措施與刑事強制措施的基本立法體系存在直接沖突。這一沖突表面是立法體例布局的形式?jīng)_突,其內在實質反映的是《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》對于強制措施的目標定位存在分歧。這導致職務犯罪案件監(jiān)察調查與審查起訴強制措施銜接在基本立法布局層面面臨直接沖突。只有全面理順監(jiān)察調查強制措施與刑事強制措施的立法基本體例方能實現(xiàn)強制措施銜接的規(guī)范有序。

2.數(shù)量差異影響銜接精準度

目前《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》分別確定的監(jiān)察調查強制措施與刑事強制措施在措施數(shù)量上存在顯著差異,其中《監(jiān)察法》僅規(guī)定了留置和限制出境兩種措施,而《刑事訴訟法》則規(guī)定拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、拘留、逮捕等五種強制措施。二者數(shù)量上的差異,反映的是對人身自由控制程序區(qū)分精準度的差異,相較而言《刑事訴訟法》對于人身自由的控制區(qū)分顯然更為精確和復雜,導致在職務犯罪案件監(jiān)察調查與審查起訴銜接過程中,監(jiān)察強制措施之間難以精準進行同類措施對接。這不僅影響有效控制被追訴人,也會對被追訴人權利保障帶來不利影響。強制措施的種類分化代表的是對被追訴人人身自由控制精確度的提升,反映的是最大限度避免對被追訴人人身自由過度限制的立法理念。當前監(jiān)察調查強制措施種類數(shù)量稀少的立法現(xiàn)狀,不僅對監(jiān)察調查環(huán)節(jié)強制措施適用帶來挑戰(zhàn),在監(jiān)察調查與審查起訴銜接過程中,也會因兩種不同強制措施種類數(shù)量的差異影響具體措施間的有效對接,對于監(jiān)察機關和檢察機關的職務犯罪追訴實踐帶來困難。

3.適用對象差異帶來合法性挑戰(zhàn)

監(jiān)察案件查辦的特殊性產生了極具特色的“限制出境”措施,并貫穿辦案程序的始終,從而與多數(shù)強制性措施只能在立案后運用存在顯著區(qū)別,這是由反腐敗工作的實際形式?jīng)Q定的[11]。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定,限制出境作為人身自由控制措施,不僅可以適用于被調查人,還可以適用于“相關人員”。對于“相關人員”的范圍《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實施條例》都未予以明確規(guī)范,根據(jù)監(jiān)察實踐,主要包含職務犯罪案件的證人、未被立案調查的行賄人等與案件調查存在關聯(lián)的主體。與之相對的是,在刑事訴訟領域內,強制措施只能適用于犯罪嫌疑人、被告人,唯一的例外是,對單位犯罪的單位代表人可以適用拘傳。適用對象的差異導致職務犯罪案件監(jiān)察調查與審查起訴強制措施銜接過程中面臨適用對象不統(tǒng)一的問題,尤其是對于被采取限制出境措施的“相關人員”,進入審查起訴階段后,對其適用強制措施則面臨合法性不足的困境。對于這一難題,一方面就監(jiān)察調查現(xiàn)實需要而言,作為一種高度依賴言詞類證據(jù)的犯罪證明,職務犯罪案件的調查追訴亟需相關人員提供證人證言,避免其出境后難以獲取固定證據(jù),有必要對相關人員人身自由進行適度的限制。另一方面,對于強制措施的適用對象進行嚴格規(guī)制,避免與未經(jīng)人民法院依法判決不得確定有罪原則相沖突,對犯罪嫌疑人、被告人之外的主體適用強制措施,既無法理支撐,也無合法空間,會帶來巨大的實踐風險。

4.內容錯位引發(fā)雙重困境

以僅有的留置和限制出境兩種監(jiān)察調查強制措施為例,留置措施對應的刑事強制措施存在逮捕、指定居所監(jiān)視居住等不同觀點。雖然當前主流觀點將留置與逮捕相對應,但細究其適用條件和程序,都與逮捕存在顯著差異;限制出境更是根本沒有直接對應的刑事強制措施。措施內容的不匹配導致監(jiān)察調查強制措施與刑事強制措施的銜接面臨措施類型對接的選擇困難和具體案件適用條件判定困難的雙重困境。一方面,由于銜接前后強制措施內容立法規(guī)范不一致,導致無法在銜接過程中,將既有的監(jiān)察強制措施與刑事強制措施之間進行直接對應。另一方面,即使是確定對應措施后,在個案層面也面臨著因具體適用條件不一致所導致的銜接前后具體強制措施適用標準不統(tǒng)一的困境。

監(jiān)察調查強制措施與刑事強制措施作為監(jiān)察調查與審查起訴強制措施銜接的制度基礎,職務犯罪監(jiān)察調查強制措施體系配置失衡,其單薄的調查強制措施無法滿足銜接的需求,導致當前職務犯罪追訴實踐中強制措施的銜接面臨多重挑戰(zhàn)。

(二)逐本溯源:職務犯罪監(jiān)察調查措施體系配置失衡

1.被調查人人身自由控制機制乏力

調查保障措施單薄導致被調查人人身自由控制機制乏力,難以有效發(fā)揮保障調查順利進行的功能。調查保障措施以控制被調查人人身自由為主要內容,并不直接指向案件事實調查,不具有收集、固定證據(jù)的功能,其功能發(fā)揮情況直接影響到職務犯罪調查取證活動的順利展開。通過對被調查人人身自由的適度有效控制,可以最大限度避免出現(xiàn)毀滅、偽造證據(jù)和逃匿、自傷自殺等影響調查順利進行的情形,保障調查取證的效率性。當前職務犯罪監(jiān)察調查措施體系中,人身自由控制措施僅有通緝、限制出境和留置三種,其中尤以限制出境和留置最具有代表性。然而二者對被調查人人身自由的控制力度差異懸殊,前者僅限制出境行為,對被調查人在境內的人身自由不具有任何限制性。而后者在長時間完全剝奪被調查人的人身自由,雖然控制力極強,但適用的實體條件和程序規(guī)范都要求極為嚴苛。這就導致在職務犯罪調查實踐中,對被調查人的人身控制限制極端化的困境,或者放任自流,或者完全剝奪。尤其在權利保障理念要求下,對于留置措施的適用受到嚴格限制,使得大部分被調查人的人身自由都不會受到實質性控制,在調查期間出現(xiàn)干擾調查順利進行行為的可能性大大升高。這不僅會影響到調查期間的證據(jù)收集、固定,還會影響到后續(xù)刑事追訴的順利進行。

2.被調查人權益保障面臨風險

保障措施單薄導致被調查人合法權益保障面臨風險。正如前文所言,由于在限制出境與留置之間缺乏過渡性人身自由控制措施,在職務犯罪調查過程中,當被調查人存在一定影響調查順利進行的危險性,又不滿足留置措施適用條件的,監(jiān)察機關只能在放任自流和拔高適用留置之間進行選擇。此時,為了保證辦案效果,往往不得不強行適用留置措施,這顯然會對被調查人的人身自由帶來嚴重的侵權風險。過渡性人身自由限制措施的缺失,使得監(jiān)察權行使與被調查人權利保障之間缺乏必要的緩沖區(qū)間,加劇了二者之間的對立沖突,不利于監(jiān)察法治水平的提升。

3.違背比例原則

比例原則是公權力運行應當遵循的基本準則,尤其是采取涉及公民人身自由等基本權利的強制性措施時更應如此。令人遺憾的是,監(jiān)察體制中統(tǒng)一規(guī)定了完全相同的監(jiān)察留置適用規(guī)則,比例原則未被遵循[12]。相較于調查取證措施的種類眾多、體系完備,保障措施不僅種類有限,而且體系不夠健全,存在明顯的立法空白。這使得職務犯罪監(jiān)察調查措施體系呈現(xiàn)失衡狀態(tài),發(fā)達的取證措施與滯后的保障措施之間形成鮮明反差。早在改革前就有學者提出相關的規(guī)范性文件應明確偵查手段的比例原則,要求監(jiān)察委員會在采取強制性的偵查手段或強制措施時,應與職務犯罪罪行的嚴重程度、犯罪嫌疑人妨礙偵查的可能性、人身危險性和案件情況的緊急性相適應[13]。但略顯遺憾的是當前《監(jiān)察法》所確立的監(jiān)察措施中,能夠發(fā)揮人身自由控制功能的措施僅有通緝、限制出境和留置三種具體措施,而這些措施中,通緝與限制出境的人身自由控制力度非常薄弱,無法有效覆蓋剝奪人身自由與人身自由不受限之間的空白。并且,當前《監(jiān)察法》對于留置措施無差別適用于所有職務犯罪案件,乃至覆蓋到嚴重職務違法行為,導致這一措施面臨適用范圍過于寬泛的質疑。職務犯罪的類型和具體案情不一樣,對強制措施的需求也不一樣[14],《監(jiān)察法》中不僅沒有形成獨立的調查強制措施體系,并且沒有明確設置各種調查措施使用的階段區(qū)分,有違比例原則[15]。因此職務犯罪調查措施體系配置的失衡,最直接的影響就是比例原則的缺失。

三 銜接視域下監(jiān)察調查強制措施體系建構的具體路徑

“每一社會均須有保護本身不受犯罪分子危害的手段。社會必須有權逮捕、搜查、監(jiān)禁那些不法分子。只要這種權力運用適當,這些手段都是自由的保衛(wèi)者。但是這種權力也可能被濫用。而假如它被人濫用,那么任何暴政都要甘拜下風。”[16]當前《監(jiān)察法》中存在的監(jiān)察調查強制措施無法形成對限制人身自由由弱到強的梯形模式,采取單一的模式很可能就會打破懲罰犯罪與保障人權的平衡,另外職務犯罪案件在審查起訴后無法與體系化的刑事強制措施一一銜接。除此之外,目前所具備的監(jiān)察調查強制措施具有一定的缺陷,因此有必要在構建多元化的監(jiān)察調查強制措施體系的背景下,對其進行完善。

(一)既有職務犯罪監(jiān)察調查強制措施的重塑

根據(jù)上文所述,目前監(jiān)察調查強制措施體系中有留置和限制出境。監(jiān)察留置從“兩規(guī)”發(fā)展而來,是反腐敗法治化的巨大進步,但是法治化的過程是漸進性的,不能一蹴而就,因此留置的法治化需要遵循漸進式改革之路[17]。留置措施作為一種以剝奪人身自由為內容的調查保障措施,其適用必須兼顧懲罰職務違法犯罪與保障被調查人合法權益兩方面。因此,留置措施的適用應當嚴格進行規(guī)范業(yè)已成為共識,但是當前《監(jiān)察法》對于留置措施無差別適用于所有職務犯罪案件,乃至覆蓋到嚴重職務違法行為,導致這一措施面臨適用范圍過于寬泛的質疑。職務犯罪的類型和具體案情不一樣,對強制措施的需求也不一樣[14]。因此要明確地限定留置措施的適用范圍。有學者認為應當對留置的要件進行體系化的階段性規(guī)范,對留置進行二元化區(qū)分,即將其區(qū)分為重罪留置與普通留置[18]。還有的學者認為可以選擇在不改變監(jiān)察規(guī)定的前提下對留置的適用范圍進行限定,比如在實體適用標準上排除對職務違法的被調查人適用留置、設定梯形性期限;在程序標準上采取“調查—審查”的程序分離、“審查—羈押”的程序分離、對留置的正當性和必要性進行審查[19]。除此之外還應當從保護被調查人的角度,對留置進行完善,比如統(tǒng)一留置的場所、配置其律師介入權、加強留置的外部審查力度等切實保障被調查人的合法權利。

其次,限制出境是監(jiān)察調查特有的強制措施,其適用對象包括“相關人員”,由此便產生在審查起訴后,面臨合法性不足的困境。為平衡這一沖突,存在兩種解決路徑,一是調整監(jiān)察調查強制措施和刑事強制措施,要么否定被追訴人之外主體適用監(jiān)察調查強制措施的空間,要么在刑事強制措施體系中引入適宜犯罪嫌疑人、被告人之外主體適用的強制措施。二是以案件移送審查起訴為時間節(jié)點,在尊重《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》現(xiàn)行規(guī)定的基礎上,限定對于被追訴人之外主體的強制措施在進入審查起訴后一律應當予以解除,以此兼顧監(jiān)察調查現(xiàn)實需要與刑事訴訟程序法定。對于上述兩種方案,后者可以作為過渡性措施予以實施,但是在后續(xù)監(jiān)察調查強制措施的整體構建與完善過程中,基于追訴犯罪與權利保障平衡的價值導向,應當對監(jiān)察調查強制措施的適用范圍予以嚴格限制,限定為被調查人,以此實現(xiàn)監(jiān)察調查與審查起訴強制措施銜接的適用對象范圍統(tǒng)一。

(二)多元化職務犯罪監(jiān)察調查強制措施體系的具體建構

1.設立監(jiān)察調查強制到案措施

檢察機關在審查起訴階段,為了確保案件的正常審理,可采取拘傳措施將被追訴人強制到案,其與取保候審、監(jiān)視居住、拘留、逮捕并列,相較于其他強制措施,拘傳的強制力是最弱的一種,只是短暫的限制被追訴人的人身自由。由于現(xiàn)在職務犯罪案件的調查是由監(jiān)察機關進行,監(jiān)察程序與刑事程序是兩個獨立的程序,先由監(jiān)察機關調查完畢后,再將案件移送給檢察機關審查起訴。因此監(jiān)察機關在調查過程中也具有要求沒有被羈押的被追訴人及時到案接受訊問的需求。另一方面監(jiān)察機關移送審查起訴時,需要采取類似于拘傳的強制訊問措施與拘傳相銜接。除此之外,監(jiān)察機關可能會采取留置措施將被調查人強制到案,如此就會違背立法的意圖,同時也不利于對人權的保障,因此應當設立類似與拘傳的監(jiān)察調查強制到案的措施。

2.引入監(jiān)察調查非羈押性強制措施

在職務犯罪案件中,監(jiān)察委采取留置手段的被調查人,在審查起訴后,需要檢察機關采取先行拘留措施進行過渡,人民檢察院在拘留后十日內再作出是否逮捕、取保候審或者監(jiān)視居住的決定,由此可見,采取留置的被調查人,審查起訴后不一定會被采取羈押性強制措施。而目前監(jiān)察法中僅具備較強羈押力度的留置措施,沒有規(guī)定其他羈押替代性強制措施。因此,可供監(jiān)察機關選擇的空間較為狹窄,只能采取留置或者不采取強制措施,由此就可能無法滿足辦案的需要,并且在實踐中為了保障案件調查的順利進行,還有可能存在將留置進行擴張適用的情形。監(jiān)察調查實踐中不乏存在無法適用留置措施,但是需要限制被調查人人身自由的案件,因此需要引入取保候審、監(jiān)視居住等非羈押性強制措施滿足監(jiān)察調查的需求。同時也可以在審查起訴后,直接與刑事強制措施互相一一銜接,無需再進行先行拘留,同時可以增加檢察機關對監(jiān)察機關實施強制措施的外部監(jiān)督來判斷是否存在適用不當?shù)那樾巍?/p>

3.構建梯度式監(jiān)察調查羈押性強制措施

監(jiān)察調查強制措施體系中,存在比逮捕力度還要強的留置措施,但是就目前而言,也就僅存在這一個羈押性的強制措施,相較于刑事強制措施的拘留、逮捕,還是具有單一性的。刑事偵查階段針對羈押的力度大小對羈押性的強制措施進行了分層化設計,監(jiān)察調查階段僅規(guī)定留置,留置這一項強制措施無法適用于所有的情形,其適用的范圍是有限的。有學者認為監(jiān)察法中對留置的規(guī)定,除了罪責程度要件外,基本等同于逮捕[19]。在與審查起訴銜接時,留置與逮捕的銜接往往是討論的重點,但是《監(jiān)察法》以及《監(jiān)察法實施條例》并未對社會危險性的程度進行劃分,僅僅只是規(guī)定“仍有重要問題需要進一步調查”可以采取留置措施。因此可以對留置措施進行區(qū)分,將其分為一般留置和特殊留置,將需要限制被調查人人身自由且情況比較緊急的情況采取一般留置,其可參照刑事拘留進行相關程序設計;將一般留置尚不足以防止發(fā)生《監(jiān)察法》第22條②規(guī)定的社會危險性且需要限制被調查人人身自由的情況,則可以采取特殊留置,其可參照刑事逮捕進行設置。如此設計不僅可以滿足監(jiān)察調查強制措施與刑事審查起訴的銜接,還可以使留置更有針對性地適用。

4.健全監(jiān)察強制措施的約束機制

監(jiān)察強制措施的約束機制的具體構建思路可以采取內外結合的方式,即監(jiān)察機關內部進行監(jiān)督以及檢察機關外部對其進行審查。監(jiān)察機關實施調查強制措施時,由于其具有高度的封閉性,因此可以依靠上級監(jiān)察機關對此進行監(jiān)督、糾錯,當移送審查起訴后,由檢察機關對其實施的監(jiān)察調查強制措施進行審查,如若合理,則直接采取相對應的刑事強制措施,如若不合理,則根據(jù)其案件具體情況進行修改,并將情況反饋給監(jiān)察機關。

注釋：

①雖然留置的制度模板存在逮捕和監(jiān)視居住兩種不同觀點,但是究其本質而言,留置在職務犯罪案件監(jiān)察調查中發(fā)揮著不可替代的強制性功能。參見郭華于:《監(jiān)察委員會留置措施的立法思考與建議》,載《法治研究》2017年第6期。

②第22條,被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪,監(jiān)察機關已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù),仍有重要問題需要進一步調查,并有下列情形之一的,經(jīng)監(jiān)察機關依法審批,可以將其留置在特定場所:

(一)涉及案情重大、復雜的;

(二)可能逃跑、自殺的;

(三)可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的;

(四)可能有其他妨礙調查行為的。

對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員,監(jiān)察機關可以依照前款規(guī)定采取留置措施。

留置場所的設置、管理和監(jiān)督依照國家有關規(guī)定執(zhí)行。