郭利丹,趙 瑾,黃雅屏

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100; 2.河海大學(xué)國(guó)際河流研究中心,江蘇 南京 211100;3.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京 211100; 4.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部,天津 300072; 5.河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 211100)

1 問(wèn)題的提出

近年來(lái),隨著人類社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境之間的矛盾不斷加劇,流域水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目逐漸成為推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。此類項(xiàng)目通過(guò)系統(tǒng)開(kāi)展水污染防治、水環(huán)境治理、水源地保護(hù)等綜合性項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)流域水污染防治、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)以及水環(huán)境改善的目的,具有綜合性強(qiáng)、系統(tǒng)性強(qiáng)的特點(diǎn),涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施及其他基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域[1]。政府與社會(huì)資本合作伙伴關(guān)系(public-private partnership,PPP)模式因其資金籌措和運(yùn)營(yíng)管理等方面的明顯優(yōu)勢(shì),越來(lái)越多地被運(yùn)用到流域水環(huán)境綜合治理中。由于投資大、復(fù)雜度高且受自然、政策等外部影響因素,流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目具有較高風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理與否對(duì)項(xiàng)目的成敗起著關(guān)鍵作用。因此,流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分擔(dān)問(wèn)題逐漸成為學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)。

國(guó)內(nèi)外已有大量學(xué)者圍繞PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理開(kāi)展研究,主要集中在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等方面。其中,風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是根本,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的核心,風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別又是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要前提和基礎(chǔ)[2-3]。在研究對(duì)象方面,當(dāng)前的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究對(duì)象主要涉及高速公路、污水處理廠、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目類型。在研究方法方面,PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要方法包括文獻(xiàn)回顧、案例分析、專家咨詢等[4-9]。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究主要包括理論與實(shí)證兩部分,其中理論研究通常采用基于博弈理論或交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的相關(guān)方法[10-12],實(shí)證研究通常采用案例研究法進(jìn)行典型項(xiàng)目案例剖析和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)[7,13-14],或者采用專家咨詢法,以國(guó)家或行業(yè)為單位開(kāi)展實(shí)地調(diào)研、專家訪談或問(wèn)卷調(diào)查等[4,6,15]。在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面,不同學(xué)者研究得到的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例根據(jù)其研究對(duì)象或范圍的不同而各異,但大部分認(rèn)為在當(dāng)前PPP實(shí)踐中存在風(fēng)險(xiǎn)次優(yōu)分配現(xiàn)象。例如在PPP實(shí)踐中,被識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)因素主要分配給社會(huì)資本方的比例在新加坡、英國(guó)分別為45%[6]和70%[4],可見(jiàn)PPP模式應(yīng)用越成熟的國(guó)家,社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例往往越高[5]。另外,Shrestha等[16]對(duì)中國(guó)水務(wù)部門(mén)進(jìn)行調(diào)研后認(rèn)為,當(dāng)前實(shí)踐也同樣存在風(fēng)險(xiǎn)次優(yōu)分配現(xiàn)象,并指出項(xiàng)目公司的控制權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)有效分配之間存在關(guān)聯(lián)性,但是該研究并沒(méi)有進(jìn)一步解釋控制權(quán)為什么以及如何影響風(fēng)險(xiǎn)分配?？傮w而言,不同類型項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配可能受到項(xiàng)目特點(diǎn)、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策等因素影響而有所不同,且目前針對(duì)某一具體項(xiàng)目類型風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的調(diào)查研究還十分少見(jiàn)。流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目在我國(guó)具有良好的發(fā)展前景,但是呈現(xiàn)“實(shí)踐先行”的特點(diǎn),相關(guān)實(shí)證研究較少。已有的相關(guān)研究也主要集中在案例分析[17]和理論分析[15]方面,并且以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)為主,如張雁等[18]使用層次分析法對(duì)某流域綜合治理PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià),廖坤陽(yáng)等[19]通過(guò)結(jié)構(gòu)方程模型對(duì)某流域綜合治理PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別并確定權(quán)重。

綜上所述,針對(duì)流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面研究較少,難以為流域治理實(shí)踐提供可操作性的指導(dǎo)。在水問(wèn)題挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻的當(dāng)下,流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目正成為我國(guó)水環(huán)境治理工作的重要抓手。此類項(xiàng)目投資大、系統(tǒng)性強(qiáng),合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)十分重要。基于上述實(shí)踐背景和學(xué)界研究不足,本研究圍繞流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題,旨在通過(guò)調(diào)查流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)中的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的實(shí)踐及研究現(xiàn)狀,探討風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理性問(wèn)題并揭示主要影響因素和作用機(jī)理,為我國(guó)今后此類項(xiàng)目實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)優(yōu)化提供參考借鑒。流域綜合治理項(xiàng)目以改善水環(huán)境質(zhì)量為首要目標(biāo),通過(guò)綜合規(guī)劃、整合資源、優(yōu)化配置、協(xié)同治理等方式實(shí)現(xiàn)流域范圍內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展,具有投資額巨大、綜合性強(qiáng)、復(fù)雜度高、風(fēng)險(xiǎn)眾多的特點(diǎn)。為了摸清我國(guó)流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)現(xiàn)狀,并分析當(dāng)前實(shí)踐及研究中存在的主要問(wèn)題及原因,本研究采用文獻(xiàn)分析和調(diào)查問(wèn)卷法相結(jié)合的途徑開(kāi)展研究。研究資料主要為國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)資料和問(wèn)卷調(diào)查資料,其中文獻(xiàn)來(lái)源為2005—2021年nternationalJournalofProjectManagement等較權(quán)威期刊上被引頻次較高的10篇英文文獻(xiàn);問(wèn)卷調(diào)查調(diào)查范圍為中國(guó)PPP水項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)較為豐富的業(yè)界專家,發(fā)放問(wèn)卷30份,回收得到的有效問(wèn)卷28份。

本研究的研究思路為:①基于現(xiàn)有文獻(xiàn)識(shí)別流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的全部風(fēng)險(xiǎn)因素,并進(jìn)一步提煉共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因素及其分擔(dān)方式;②針對(duì)各項(xiàng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因素,通過(guò)向?qū)＜野l(fā)放調(diào)查問(wèn)卷,明晰各項(xiàng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因素的相對(duì)重要程度、分擔(dān)現(xiàn)狀、分擔(dān)偏好,剖析當(dāng)前實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題;③針對(duì)這些問(wèn)題,基于博弈理論思想,探討風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題的主要影響因素和作用機(jī)理;④針對(duì)現(xiàn)狀問(wèn)題和原因,基于我國(guó)流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目背景提出風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的建議。

2 流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)現(xiàn)狀

2.1 基于文獻(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別

已有學(xué)者開(kāi)展了大量PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別相關(guān)的研究,但針對(duì)流域綜合治理PPP項(xiàng)目的研究文獻(xiàn)還較少。因此,本研究首先通過(guò)文獻(xiàn)回顧的方法識(shí)別流域綜合治理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素,為下文探討風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)提供依據(jù)。參照Bing等[4]對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分類方法,將風(fēng)險(xiǎn)分為宏觀、中觀、微觀3個(gè)層面[20]。其中,宏觀風(fēng)險(xiǎn)指整個(gè)社會(huì)、自然環(huán)境體現(xiàn)出的風(fēng)險(xiǎn),包括政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等;中觀風(fēng)險(xiǎn)是作用于項(xiàng)目的系統(tǒng)邊界內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn),主要包括項(xiàng)目整個(gè)生命周期各階段的風(fēng)險(xiǎn);微觀風(fēng)險(xiǎn)側(cè)重于項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中各利益相關(guān)方本身及各方間的關(guān)系可能對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的影響。選取2002—2021年期間發(fā)表在行業(yè)權(quán)威期刊上的10篇中英文文獻(xiàn)[3-4,6,8-9,13,20-23]進(jìn)行識(shí)別與統(tǒng)計(jì)。其中7篇為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)研究,3篇為針對(duì)生態(tài)治理類PPP風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究。風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別與統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示。共識(shí)別到政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等11種風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源,政治反對(duì)、政府腐敗等54項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素。參考我國(guó)某重點(diǎn)流域水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目一手資料中的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)清單,發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素均能被表1中的風(fēng)險(xiǎn)因素覆蓋,表明表1中識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)因素基本符合流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的主要特征。

表1 基于10篇文獻(xiàn)的流域綜合治理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別與統(tǒng)計(jì)結(jié)果

2.2 基于文獻(xiàn)的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體為兩方,即政府方和社會(huì)資本方。在過(guò)去PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究和實(shí)踐中,風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方式主要有3種,分別為政府方單獨(dú)承擔(dān)、社會(huì)資本方單獨(dú)承擔(dān)、政府和社會(huì)資本按一定比例共同承擔(dān)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則已達(dá)成共識(shí),即由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。劉新平等[24]提出了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的3條原則:①風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方來(lái)控制和管理;②風(fēng)險(xiǎn)和收益回報(bào)應(yīng)保持一致、相互匹配;③承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)是有限的。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的實(shí)踐中,還需在基本原則的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步綜合考慮政府和社會(huì)資本雙方的風(fēng)險(xiǎn)偏好和項(xiàng)目具體情況[25]。共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)往往是對(duì)項(xiàng)目影響較大的風(fēng)險(xiǎn),其合理分擔(dān)至關(guān)重要,因此,接下來(lái)將著重分析共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)問(wèn)題。

針對(duì)基于文獻(xiàn)識(shí)別到的54項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素,通過(guò)5篇PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)相關(guān)文獻(xiàn)[3-5,13,26]的統(tǒng)計(jì),識(shí)別各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素的分擔(dān)方式,以此得到共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因素。表2為識(shí)別得到的風(fēng)險(xiǎn)初步分擔(dān)結(jié)果,其中13項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)由政府方單獨(dú)承擔(dān),27項(xiàng)由社會(huì)資本方單獨(dú)承擔(dān),12項(xiàng)由政府方與社會(huì)資本方按比例共同分擔(dān),2項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)未得到明確分擔(dān)。對(duì)于未得到明確分擔(dān)的2項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn),或許是由于其與多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)存在相關(guān)性,附著于其他風(fēng)險(xiǎn)得到了分擔(dān)。對(duì)于由政府方單獨(dú)承擔(dān)、社會(huì)資本方單獨(dú)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),現(xiàn)有研究結(jié)果較為一致,即當(dāng)一方對(duì)某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力顯著強(qiáng)于另一方,且是該風(fēng)險(xiǎn)的致因方時(shí),往往由該方單獨(dú)承擔(dān)。上述風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)將不在接下來(lái)的研究中被討論。共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)往往是管理難度較高、政府和社會(huì)資本雙方均不具備能力單獨(dú)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),需要通過(guò)談判來(lái)確定分擔(dān)比例,其合理分擔(dān)對(duì)項(xiàng)目的成敗至關(guān)重要[17]。因此,接下來(lái)將主要針對(duì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)問(wèn)題開(kāi)展進(jìn)一步調(diào)查研究。

表2 基于文獻(xiàn)的流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)初步分擔(dān)結(jié)果

2.3 基于問(wèn)卷的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)現(xiàn)狀

2.3.1問(wèn)卷設(shè)計(jì)、發(fā)放與回收情況

為了調(diào)查我國(guó)流域綜合治理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)現(xiàn)狀和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)偏好,本研究選擇采用向業(yè)界專家發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的方式進(jìn)行專家咨詢。問(wèn)卷包含3部分,第一部分是對(duì)受訪專家基本情況的調(diào)查,包括專家的職務(wù)級(jí)別、專業(yè)領(lǐng)域、從事中國(guó)PPP水項(xiàng)目相關(guān)工作的時(shí)間、參與的中國(guó)PPP水項(xiàng)目數(shù)量4個(gè)方面。第二部分列出了問(wèn)卷中涉及的12項(xiàng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因素的內(nèi)涵,以確保專家對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素的理解與本研究所指有較高的一致性。第三部分包括3個(gè)問(wèn)題:①請(qǐng)專家使用李克特量表對(duì)12項(xiàng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)分,評(píng)分區(qū)間為“1～5”,其中“1”表示“最不重要”,“5”表示“最重要”,最后采用平均得分法對(duì)12項(xiàng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因素的重要程度進(jìn)行排序;②請(qǐng)專家根據(jù)相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)給出12項(xiàng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因素的當(dāng)前分擔(dān)比例[5,10,16,26];③請(qǐng)專家給出其認(rèn)為合理的分擔(dān)比例[16]。

注:相對(duì)重要程度平均值的范圍為[1,5],“1”表示“最不重要”,“5”表示“最重要”;后3列的數(shù)值范圍為(0,100%)。

向正在或曾經(jīng)參加流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方(主要從事某流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的總體實(shí)施和投融資運(yùn)作等業(yè)務(wù))發(fā)放問(wèn)卷,發(fā)放對(duì)象均為中國(guó)PPP水環(huán)境治理類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)較為豐富的業(yè)界專家。發(fā)放和回收問(wèn)卷共分為兩次,第一次的時(shí)間為2022年4月15日—19日,第二次的時(shí)間為2022年11月28日—12月2日?？偣舶l(fā)放30份問(wèn)卷,最終共回收28份有效問(wèn)卷。其中,高級(jí)任職和中初級(jí)任職的專家比例分別為18%和82%;專業(yè)領(lǐng)域主要包括財(cái)務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理、合同管理、管理、工程,分別占7%、7%、39%、43%;有7%的專家從事中國(guó)PPP水項(xiàng)目相關(guān)工作的時(shí)間在10年以上,18%為6～10年,其余為1～5年;有4%的專家參與中國(guó)PPP水項(xiàng)目數(shù)量為10個(gè)以上,7%為6～10個(gè),其余為1～5個(gè)。問(wèn)卷具有一定代表性,滿足本研究需要。

2.3.2結(jié)果與分析

采用平均得分法統(tǒng)計(jì)問(wèn)卷數(shù)據(jù),結(jié)果如表3所示。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例用政府方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例表示,社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例即為100減去表中數(shù)值。

表3 風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)重要程度及分擔(dān)現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果

通過(guò)上述文獻(xiàn)分析和問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn),我國(guó)流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)次優(yōu)分配問(wèn)題,具體體現(xiàn)為:

a.中觀層面風(fēng)險(xiǎn)相比微觀和宏觀層面風(fēng)險(xiǎn)更為重要。重要程度排在前四位的風(fēng)險(xiǎn)因素分別是“費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)”“項(xiàng)目需求程度風(fēng)險(xiǎn)”“合作者之間工作方法和知識(shí)水平差異”以及“定價(jià)機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)”,除“合作者之間工作方法和知識(shí)水平差異”屬于微觀風(fēng)險(xiǎn)外,其余三者均為中觀風(fēng)險(xiǎn)。中觀風(fēng)險(xiǎn)主要為項(xiàng)目?jī)?nèi)生的風(fēng)險(xiǎn),但同時(shí)也受到一定的外部因素影響,需要通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和有效的風(fēng)險(xiǎn)管理措施進(jìn)行控制。合作關(guān)系與合同關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)中的“責(zé)任/風(fēng)險(xiǎn)分配不恰當(dāng)”“合作者之間缺乏承諾”“其他合同設(shè)計(jì)缺陷”“PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足”等均屬于微觀層面,其重要程度低于中觀風(fēng)險(xiǎn)。微觀風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生主要源于項(xiàng)目多主體間的協(xié)作關(guān)系,通過(guò)強(qiáng)化項(xiàng)目治理關(guān)系及合同條款約束可以被降低。在微觀層面風(fēng)險(xiǎn)中,“合作者之間工作方法和知識(shí)水平差異”相較于其他微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)更為重要,主要是由于參與流域水環(huán)境治理類PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方專業(yè)多樣、主體眾多。自然風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)中4項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素均屬于宏觀層次,其重要程度被認(rèn)為是最低的,這主要與本研究的調(diào)查研究范圍有關(guān),本研究調(diào)查和研究的對(duì)象是國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目,國(guó)內(nèi)的政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境都較為穩(wěn)定,所以宏觀風(fēng)險(xiǎn)的重要程度較低。

b.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)存在不合理,主要為利率變動(dòng)、費(fèi)用支付、自然災(zāi)害等不可抗力和項(xiàng)目需求程度。通過(guò)觀察政府方應(yīng)承擔(dān)的合理分擔(dān)比例與目前實(shí)際的分擔(dān)比例之間的差值,發(fā)現(xiàn)在12項(xiàng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)中,11項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的此差值為正值(數(shù)值的絕對(duì)值位于0.60%～9.13%),被認(rèn)為政府方應(yīng)承擔(dān)更大的比例;僅有1項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)(其他合同設(shè)計(jì)缺陷)為負(fù)值,被認(rèn)為社會(huì)資本方應(yīng)承擔(dān)更大的比例。由此可見(jiàn),在我國(guó)PPP水項(xiàng)目的當(dāng)前實(shí)踐中,政府方實(shí)際承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)偏低,即政府方被認(rèn)為應(yīng)該承擔(dān)起比目前實(shí)踐中更多的風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)結(jié)論與目前已有的一些針對(duì)中國(guó)PPP水項(xiàng)目的研究一致[3,16]。從社會(huì)資本方業(yè)界專家的視角來(lái)看,政府方應(yīng)承擔(dān)的合理分擔(dān)比例與目前實(shí)際的分擔(dān)比例之間的差值可以分為3個(gè)層次。第一層次為差值的絕對(duì)值大于5%的風(fēng)險(xiǎn),視為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)極為不合理,屬于風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)誤分配,需要得到調(diào)整和修正;具體包括利率變動(dòng)、費(fèi)用支付、自然災(zāi)害等不可抗力和項(xiàng)目需求程度4項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。第二層次為差值的絕對(duì)值在1%～5%之間的風(fēng)險(xiǎn),視為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)較為不合理,屬于風(fēng)險(xiǎn)的次優(yōu)分配,應(yīng)該結(jié)合具體項(xiàng)目的實(shí)際情況得到進(jìn)一步的重視和分析;具體包括合作者之間缺乏承諾、責(zé)任/風(fēng)險(xiǎn)分配不恰當(dāng)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、合作者之間工作方法和知識(shí)水平的差異等風(fēng)險(xiǎn)。第三層次為差值的絕對(duì)值小于1%的風(fēng)險(xiǎn),視為目前的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比較合理,包括定價(jià)機(jī)制、PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足和通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)。

c.費(fèi)用支付和項(xiàng)目需求程度兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)最重要但被錯(cuò)誤分配。表3的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,費(fèi)用支付和項(xiàng)目需求程度兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的重要程度分別位列第一和第二,可見(jiàn)這兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素被認(rèn)為是非常重要的;同時(shí),這兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的政府方應(yīng)該分擔(dān)比例與實(shí)際分擔(dān)比例之間的偏差均超過(guò)5%,即它們?cè)诋?dāng)前的實(shí)踐中未能得到合理的分擔(dān)。

基于上述3點(diǎn)可知,在當(dāng)前實(shí)踐中存在較為明顯的風(fēng)險(xiǎn)次優(yōu)分配現(xiàn)象,即未能滿足上述風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則。厘清導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)次優(yōu)分配的致因機(jī)理可有利于為相關(guān)實(shí)踐提供有益參考,但對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的次優(yōu)分配現(xiàn)象進(jìn)行解釋的研究還較少,下文將進(jìn)一步探析導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)次優(yōu)分配現(xiàn)象的原理。

2.4 風(fēng)險(xiǎn)次優(yōu)分配的致因探析

在政府方與社會(huì)資本方之間利益沖突與合作關(guān)系中,信息的不對(duì)稱性加劇了各方追求自身利益最大化的非合作博弈,在風(fēng)險(xiǎn)厭惡的偏好下,雙方都將憑借自身的談判能力向?qū)Ψ奖M可能多地轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果未能遵循“由最有能力的一方承擔(dān)”的原則,產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)次優(yōu)分配現(xiàn)象。風(fēng)險(xiǎn)次優(yōu)分配的致因機(jī)制如圖1所示。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)次優(yōu)分配的致因機(jī)制

a.政府方與社會(huì)資本方之間的利益沖突關(guān)系與合作共贏關(guān)系。在PPP項(xiàng)目中,政府和社會(huì)資本雙方基本的利益訴求存在一定沖突,即政府方主要追求社會(huì)效益最大化,而社會(huì)資本方主要追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問(wèn)題上,亦存在兩種相互沖突的關(guān)系,即利益沖突與合作共贏。政府和社會(huì)資本雙方均對(duì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)持有風(fēng)險(xiǎn)厭惡的態(tài)度,希望承擔(dān)更少的風(fēng)險(xiǎn)。但風(fēng)險(xiǎn)并不能憑空消失,總要有一方來(lái)承擔(dān)其管理的責(zé)任和發(fā)生的后果,由最有能力的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化,政府方與社會(huì)資本方也都能從整體利益的最大化中獲益。由此可見(jiàn),政府方與社會(huì)資本方之間既存在“己方盡可能少地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的利益沖突,又存在實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化”共同利益目標(biāo)的合作共贏,上述兩種關(guān)系之間亦存在一定的沖突關(guān)系,雙方的利益沖突與共同利益如圖2所示(圖中雙箭頭表示利益之間存在此消彼長(zhǎng)的沖突關(guān)系)。

圖2 政府和社會(huì)資本雙方的利益沖突與共同利益

b.信息不對(duì)稱導(dǎo)致的非合作博弈。非合作博弈又稱零和博弈或負(fù)和博弈,在非合作博弈下,博弈方將基于自私的理性人的基本假設(shè),在利益相互影響的局勢(shì)中將自身利益最大化作為目標(biāo)。在追求己方利益最大化的假設(shè)下,強(qiáng)勢(shì)方將不會(huì)考慮弱勢(shì)方的承受能力,只想最大比例地轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),即使這份風(fēng)險(xiǎn)由自己承擔(dān)時(shí)自己蒙受的損失要比弱勢(shì)方承擔(dān)時(shí)弱勢(shì)方蒙受的損失更小。信息的不對(duì)稱性阻礙了政府和社會(huì)資本雙方的合作關(guān)系,而反向促進(jìn)了雙方對(duì)利益沖突關(guān)系的重視,從而更加傾向于非合作博弈。當(dāng)信息不對(duì)稱性較高時(shí),一方可能會(huì)懷疑對(duì)方有“欺騙”行為,認(rèn)為對(duì)方對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)管理能力的披露是不真實(shí)的,想要通過(guò)“隱藏”自己的能力承擔(dān)更低的風(fēng)險(xiǎn)比例。因此,相比于基于對(duì)另一方的信任選擇共同利益目標(biāo),任何一方都更傾向于首先選擇讓自己的單方利益目標(biāo)得到滿足,因?yàn)樵诨诶硇詫?duì)自身利益最大化的追求下,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的結(jié)果至少是他們能夠預(yù)見(jiàn)的。例如,假設(shè)私人資本方在投標(biāo)中真實(shí)地披露了自己的風(fēng)險(xiǎn)管理能力,政府雖然知道自己有更高的風(fēng)險(xiǎn)控制風(fēng)險(xiǎn)能力,但依然選擇將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移。當(dāng)私人資本方預(yù)測(cè)到政府方可能存在的此類行為后,也將不愿完全真實(shí)披露自己的全部信息,“合作”便難以達(dá)成。

c.非合作博弈下的談判地位差異。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是通過(guò)政府方與社會(huì)資本方的談判來(lái)確定的,由于討價(jià)還價(jià)博弈模型成功模擬出了這一談判過(guò)程,已被廣泛用于研究政府方與社會(huì)資本方之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題[27]。研究發(fā)現(xiàn),風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例僅與雙方的談判地位相關(guān)[11],而在這些研究并未考慮到政府方與社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)管理能力差異。有研究指出,導(dǎo)致該現(xiàn)象的直接原因主要為政府和社會(huì)資本雙方談判地位的差異,導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)往往被轉(zhuǎn)移到議價(jià)能力較弱的一方,但是該方可能并不是最有能力承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的[12-13,28-29]。

3 結(jié)論與建議

本研究采用文獻(xiàn)分析和問(wèn)卷調(diào)研的方法以及博弈理論,對(duì)我國(guó)流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)調(diào)查、成因機(jī)理等分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn):目前的流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目中存在著風(fēng)險(xiǎn)次優(yōu)分配現(xiàn)象,政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例總體偏低;費(fèi)用支付和項(xiàng)目需求程度被認(rèn)為是當(dāng)前實(shí)踐中最重要卻未能得到合理分擔(dān)的兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn);由于政府方與社會(huì)資本方之間同時(shí)存在利益沖突與合作關(guān)系,而較大的信息不對(duì)稱性加劇了政府和社會(huì)資本雙方間的非合作博弈,政府和社會(huì)資本雙方都將向?qū)Ψ睫D(zhuǎn)移盡可能多的風(fēng)險(xiǎn),在此情境下,風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果最終主要取決于雙方的談判地位,當(dāng)談判地位與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力并不一致時(shí),便產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)的次優(yōu)分配現(xiàn)象。

針對(duì)上述流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題及原因,提出以下建議:

a.費(fèi)用支付和項(xiàng)目需求程度的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的費(fèi)用支付和項(xiàng)目需求程度兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn),被認(rèn)為是非常重要卻分擔(dān)最不合理的兩項(xiàng)因素,它們的波動(dòng)為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間收入水平帶來(lái)較大的不確定性,進(jìn)而影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效益。在當(dāng)前實(shí)踐中,政府部門(mén)對(duì)PPP模式存在“盡可能多地向社會(huì)資本方轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)而減少自己風(fēng)險(xiǎn)暴露”的認(rèn)知誤區(qū),且政府部門(mén)往往有著更高的談判地位,因此容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度向私人部門(mén)轉(zhuǎn)移的情況。在費(fèi)用支付和項(xiàng)目需求程度風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)中,不應(yīng)僅根據(jù)政府和社會(huì)資本雙方的相對(duì)議價(jià)能力來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),還應(yīng)考慮讓風(fēng)險(xiǎn)控制能力更強(qiáng)的一方承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn),使其得到充分的激勵(lì)以提升項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率。要讓風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力更強(qiáng)的一方承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn),以實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本雙方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),更好地發(fā)揮“合力”作用。

b.明確風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制,識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源頭,細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任。雖然政府和社會(huì)資本雙方存在項(xiàng)目效益最大化的共同目標(biāo),但同時(shí)各方也會(huì)將追求自身利益最大化,為此,風(fēng)險(xiǎn)厭惡的雙方均可能隱藏自身的風(fēng)險(xiǎn)管理能力,通過(guò)信息不對(duì)稱性做出機(jī)會(huì)主義行為。要使風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本合作之下得到更有效的管理,需要進(jìn)一步明晰項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)制。例如,項(xiàng)目需求程度風(fēng)險(xiǎn)將不可避免地受到當(dāng)?shù)卣叻ㄒ?guī)、項(xiàng)目唯一性等政府方可控因素影響,同時(shí)也與項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量等私人部門(mén)可控的因素有關(guān)。因此,明確風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制可以精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的不同源頭,進(jìn)一步細(xì)化和明確風(fēng)險(xiǎn)的管理責(zé)任,提高事前風(fēng)險(xiǎn)管理效率,同時(shí)降低事后因風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任歸因問(wèn)題引起的爭(zhēng)端,從而降低交易成本并提升經(jīng)濟(jì)效率,充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)。