羅浪丹

摘 要：在信息化時代，智慧政府的建立刷新了政治觀念，但同時智慧政府治理也面臨著智能官僚主義濫行等挑戰(zhàn)。智能官僚主義被認為增加了公民承擔的行政負擔，那么，這一現(xiàn)象源于何處？經(jīng)歷了何種理論演變？為解答上述疑惑，有必要對智能官僚主義的相關研究做一個深入的文獻綜述。本文對“智能官僚主義”進行概念辨析，智能官僚主義有差異論，特征論，行為論三重界定，并梳理了智能官僚主義的三維度動因。

關鍵詞：智能官僚主義；智慧政府；電子政務；行政負擔

一、引言

在信息時代，互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等前沿技術正在融入管理實踐，對社會的各種資源和信息進行重組，智能治理與傳統(tǒng)治理相比，在治理目標、治理方法、治理流程等方面都發(fā)生了重大變化。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心發(fā)布的第50次調查報告，從2016年6月至2022年6月，我國電子政府用戶規(guī)模將從1.76億人增加到8.92億人，占網(wǎng)民總數(shù)的比例從24.8%提高到84.9%，全國一體化政務服務平臺實名用戶數(shù)將超過10億人[1]。由此可見，作為國家治理現(xiàn)代化的一種重要手段，智慧政府的建設得到了快速的發(fā)展。但官僚主義在政府治理過程中兼具隱蔽性與頑固性，它在政府治理實踐中的蔓延是難以根除的[2]。

隨著政府治理形式的轉變，傳統(tǒng)官僚主義也逐漸嬗變?yōu)閷蟓h(huán)境的智能官僚主義。政策落實過程也是國家與社會的互動過程，其中存在一些難以逾越的摩擦與成本，從而形成政策效果多樣性與公民個人體驗差異化，這些摩擦與成本即為“行政負擔”[3]。而智能官僚主義會使公民在與國家互動時承擔更多行政負擔，最終導致政府公共服務效率低下。

從現(xiàn)有的智慧政府管理理論架構來看，必須厘清下列問題：智慧政府實踐中的“智能官僚主義”是如何產生的？智能官僚主義呈現(xiàn)怎樣的結果？為了回答這些疑惑，有必要對“智能官僚主義”的相關學術研究進行梳理與對話。

二、智能官僚主義的概念詮釋

（一）智能官僚主義的差異論

對智能官僚主義直接定義無疑是不簡單的，但是可以通過對比其與傳統(tǒng)官僚主義的差異來直指其核心內涵。目前各界學者對于智能官僚主義的定義大多指向“技術化”的公共服務難題，學界關于智能官僚主義與傳統(tǒng)官僚主義的概念區(qū)分形成兩支主要文獻。一部分學者對智能官僚主義與傳統(tǒng)官僚主義的定義差別在于二者的技術異化程度。陸俊指出智能官僚主義就是一種數(shù)字技術“權力”的泛用、誤用現(xiàn)象，是一種源自網(wǎng)絡數(shù)字化技術的社會和人際交往行為的失控、失調和失序[4]。宋林霖和李子鑫指出“電子官僚主義”是信息技術背景下形式主義、官僚主義的新形態(tài)，表現(xiàn)為行政工作中的過度留痕、技術設障、平臺濫用等[5]。而有些學者對于智能官僚主義與傳統(tǒng)官僚主義的定義差別在于二者的執(zhí)行主體，智能官僚主義的踐行主體是傳統(tǒng)政府形態(tài)隨技術發(fā)展進化而成的智慧政府。杜寶貴認為智能官僚主義相比傳統(tǒng)官僚主義，其主體范圍更大、持續(xù)時間更長[6]。胡衛(wèi)衛(wèi)等學者指出，選擇性傳遞信息、智慧政府涉及領域的既定性、處理問題敷衍性以及文牘主義廣泛性是智能官僚制的具體表現(xiàn)為線上的人機關系和人網(wǎng)關系。

（二）智能官僚主義的特征論

除了從將智能官僚主義與傳統(tǒng)官僚主義作比較的角度來定義，也有學者從其外在特征出發(fā)將其概念化。首先，“智能”分類為自然意義上的智能（人類智能）和技術智能上的智能（人工智能）?！爸悄芄倭胖髁x”中的“智能”更多的是一個技術意義上的概念，從技術發(fā)展的視角去理解更能還原其建構的歷史意義[7]。智能官僚主義的明顯特征表現(xiàn)為數(shù)量化、形式化、條塊化、虛擬化。一些政府部門只注重數(shù)量數(shù)值而忽視信息質量及處理效果，如只關注信息的瀏覽量或者政務平臺的粉絲數(shù)量等等。過度依賴格式化的數(shù)據(jù)算法來識別公共項目的申請人資格，完全忽視工作人員應根據(jù)特殊情況作出的人文考量這一環(huán)節(jié)，會使“善治”的目標流于形式[8]。由此導致的“只講技術不講服務”的工作風格便屬于智能官僚主義。智慧政府通過電子技術的“虛擬”治理要求“有圖有真相”、“日常工作留痕”也是智能官僚主義的現(xiàn)實表征。

（三）智能官僚主義的行為論

基于智能官僚主義與傳統(tǒng)官僚主義的若干差異及其特征可以構成智能官僚主義行為表現(xiàn)的完整鏈條。智能官僚主義最直接的表現(xiàn)包括：頻繁發(fā)布數(shù)量泛濫且功能堪憂的政務辦事APP；基層工作人員淪為“微信工作群奴”，負擔沉重，工作任務轉變?yōu)椴粩噤浫霐?shù)據(jù)；走訪視察首先想的是如何“擺拍”，圖片數(shù)量和質量彰顯工作努力程度；線上學習平臺打卡刷積分等[9]。黃恒學將公民通過電子政務平臺辦理事務出現(xiàn)的“門難找”“臉不見”“話不說”“事不成”等新腐朽現(xiàn)象統(tǒng)稱為“智能官僚主義”[10]。

作為電子政務實踐中的新現(xiàn)象，目前理論界對“智能官僚主義”缺乏統(tǒng)一的內涵界定，學界內有學者提出“網(wǎng)絡官僚主義”、“電子官僚主義”、“信息官僚主義”、“數(shù)據(jù)官僚主義”，本文認為這三者與“智能官僚主義”并無太大區(qū)別，本質上都是官僚主義在信息時代下中的嬗變?！爸悄芄倭胖髁x”是“智能”和“官僚主義”的結合，其中“智能”是指在網(wǎng)絡化信息技術的支持下，滿足人的各種需求的特點，而“官僚主義”是指管理人員和干部受其“官本位”價值觀的驅使而產生的扭曲的行事風格。

三、智能官僚主義的結果效應

（一）組織層面：組織效率悖論

1.治理碎片化

有學者指出，智能官僚主義會造成“生產率悖論”。智慧政府治理本應借助信息化技術，以公民需求為導向，轉變政府職能，打造一站式、無縫隙的整體治理體系，但在實踐中卻形成管理碎片化結果。于是引發(fā)一個關于組織效率悖論的問題：在公共部門采用信息系統(tǒng)提供公共服務并非總是帶來正面效果[11]。智慧政府的效果不僅依賴于信息系統(tǒng)的穩(wěn)定性與實用性，還取決于政府組織的頂層設計和制度安排、管理者使用數(shù)字系統(tǒng)的能力以及服務供給者與接收者之間的信息傳遞效果。

2.過度留痕主義

不同部門對同一類型數(shù)據(jù)信息需重復收集、錄入與儲存，造成相同的數(shù)據(jù)不斷重復被處理，增加了組織的信息化成本；公民也因需不斷重復填寫同類型信息，增加其行政負擔，從而對政府公共服務供給產生負面體驗感，甚至導致“公共服務未接受”。一些政府單位熱衷于建立大量微信工作群，在群里進行信息轟炸，毫無重點，甚至并不真正關心文件是否落實[12]。受新冠肺炎疫情的影響，各類互聯(lián)網(wǎng)會議視頻迎來使用熱潮，部分政府部門隨時在各類線上會議平臺召開“形式會議”?！伴_不完的會”變成了“刷不完的屏”，工作落實變成了微信群里的“@所有人”以及“每日打卡”，過去的“面對面”變成了現(xiàn)在的“頭像對頭像”[13]。吳毅（2018）在其田野調查報告中指出上級政府為對下級進行績效考評和檢查設計一張量化表格，層層傳遞下來到了基層就衍生成幾十張表格，由電子政務帶來的表格制作的方便化又進一步加劇了數(shù)字化管理的泛濫趨勢，最終演化為膨脹的“數(shù)字化游戲”[14]。

（二）公民層面：轉移行政負擔

使用數(shù)字化治理手段是公共部門轉變職能的主流趨勢。然而，智慧政府中對信息技術的應用及相關程序規(guī)則在一定程度上增加了公民承擔的行政負擔，可能導致部分公民在申請公共服務過程中受到行政排斥，最終導致“算法”歧視與服務不平等。Bernard等學者為分析公民在接受公共給服務過程中經(jīng)歷的“官僚主義遭遇”提出了排隊模型[15]。入口、隊列和柜臺構成了公民“排隊”接受公共服務的程序。不同的申請條件和政策構成了“入口”。對于沒有上網(wǎng)條件的弱勢群體來說，自身資源條件難以彌補數(shù)字化治理帶來的不足。由于數(shù)字技能不足及智能官僚主義造成的繁瑣申請門檻，致使自身認知資本較低的公民需承受更多行政負擔。其次，公民在等待填寫表格、證明身份時，由于需要重復填寫的同類型信息較多，同時可能會出現(xiàn)因為網(wǎng)頁承載力不足而造成網(wǎng)站“崩潰”，導致公民要花費很多等待時間，增加公民的服從成本，從而造成行政延遲[16]。

有學者關注到智慧政府開展扶貧工作時，為彰顯工作成效形式化地未經(jīng)匿名化處理直接公布貧困戶真實具體信息，忽視貧困戶的隱私與尊嚴，導致貧困者形成恥辱感，進而抵觸貧困信息收集。智能官僚主義造成的福利“污名化”無疑增加了公共項目申請者的心理成本。

（三）技術層面：技術嵌入官僚制——功能失調

在技術治理成為主流的背景下，一些政府部門致力于開發(fā)自己的辦公系統(tǒng)，而不同部門職責不同、需求不同，最終開發(fā)的電子辦公系統(tǒng)也截然不同，甚至彼此之間難以兼容。用戶端在進行相關項目的申請時，需要頻繁的身份認證、重復的信息填寫、多平臺同時切換等，這極大地加重了公民的服從成本，并導致智慧政府公共功能失調[17]。針對同一類型公務就會產生許多不同的APP，APP界面也存在設計不合理、功能板塊不全面等問題，加重智慧政府用戶端承擔的學習成本。

新技術的使用并不完全為公眾所接受，技術的傳播也并非普遍適用于邊緣化群體，如老年人和文盲。例如，在新冠肺炎疫情防控期間，公民必須出示當?shù)亍敖】荡a”才能進入政府部門辦理業(yè)務。這種只看“健康碼”的做法忽略了邊緣化群體的需求，形成了行政排斥，造成公共服務不均等、弱勢群體承擔更重的行政負擔等結果。“技術賦能”變成“技術功能失調”的現(xiàn)象反映了工具理性與價值理性之間的結構性矛盾[18]。因此，技術并沒有達到“便利為民”“提高服務效率”的基本功能要求，造成技術功能失調的結果。

四、智能官僚主義的動因

（一）作為一種心理學現(xiàn)象的智能官僚主義

第一，智慧政府運作過程中的“留痕主義”造成公務員“留痕避錯”心理[19]。我國當前正處于政府職能轉變的攻堅期，“重形式、輕效率”的行政理念深刻地影響著政務活動實踐，而傳統(tǒng)的糾錯問責思想直接導致智慧政府行政文化的價值觀異化?；ヂ?lián)網(wǎng)作為一種有記憶、有留存功能的技術，官員出于怕被糾錯問責而重“留痕”，以填寫過的文件、撰寫的報告、拍過的圖片來證明自己的盡職盡責。公民為獲得相應的公共服務不得不承擔“等待線上回應時間長”、“重復填寫冗長的申請表”等沉重的服從成本，這樣就形成了電子政務運作過程中的“智能官僚主義”[20]。

第二，數(shù)字化績效評估方式造成智慧政府行政場域中的“數(shù)字迷信”。數(shù)字化是電子政務的一個基本表征，目前評估政府績效的機制是用抽象的數(shù)字來表達行政績效。在電子政務實踐中，組織或個人通過偽造、放大或有選擇地呈現(xiàn)數(shù)字來達到績效標準[21]。在現(xiàn)有的壓力型體制下，唯數(shù)字論導致政府或基層官員奉行“工作留痕”的理念。

第三，網(wǎng)絡非理性因素造成“理性逃避”心理。正如宋林霖等學者所言，從心理學層面分析，智慧政府所形成的“人機互動”，極易導致政府工作人員混淆自身多重身份之間的關系，將個人角色凌駕于工作角色之上，進一步導致政府職能缺失、形式主義與官僚主義濫行。

簡言之，心理學路徑的研究指出了智能官僚主義產生的內生動因。從心理學層面分析，智能官僚主義本質上是智慧政府工作人員的一種選擇性認知狀態(tài)，是在信息技術嵌入官僚組織背景下形成的消極工作心理，是政府工作人員對環(huán)境中的各類信息作出繁瑣束縛和對不同公民作出差別化處理。

（二）組織行為研究對智能官僚主義的引入

智慧政府的初衷是以公民實際需求為中心，利用現(xiàn)代高科技提高公共治理的效率，但在目前的層級結構中，政府組織不僅面臨著層層加碼的行政壓力，還有這是智能官僚主義的制度根源[22]。

第一，縱向強制下的數(shù)字化“迎檢”。在以層級為基礎的壓力體系中，隨著電子政務的發(fā)展，傳統(tǒng)的面對面的績效考評已經(jīng)從線下“檢查”轉向線上依賴電子臺賬。督察人員不用到達現(xiàn)場，只是通過數(shù)字、圖片、文字報告和賬目等形式進行檢查。在信息不對稱的情況下，下級傾向于建立“智能官僚機構”迎檢[23]。工作完成結果從強調“結果成效”轉變?yōu)楣ぷ鬟^程中上報材料的數(shù)量和篇幅、媒體平臺報道的次數(shù)。在縱向考核評價方式下，一些政府部門忽視真正工作的高質量結果，而過于關注過程中的電子數(shù)據(jù)資料。

第二，橫向績效競爭中的理性化“計算”。技術的引入加強了橫向地方之間的競爭與資源控制，智能官僚主義、形式主義、地方本位主義阻隔了跨地區(qū)、跨部門的信息協(xié)同。王偉玲用某省調研數(shù)據(jù)進行實證研究，數(shù)據(jù)表明省內部門數(shù)據(jù)共享需求滿足率僅為42%，其中64個省級垂直管理系統(tǒng)并未實現(xiàn)與各級電子政務系統(tǒng)之間的信息交換[24]?！爸悄芄倭胖髁x”不僅僅是個別管理人員的命令，而是通過組織決定或組織渠道進行的行政行為。

組織層面的研究將縱向強制壓力和橫向競爭壓力相結合，指出智能官僚主義是由官僚制組織與新興技術交互碰撞而產生，強調其產生的外部環(huán)境原因。

（三）技術決定論對智能官僚主義研究的推進

技術決定論對組織實踐的影響是將組織演變?yōu)榧兗夹g性的社會產品，為公共管理中技術主義的出現(xiàn)創(chuàng)造條件。一般來說，電子政務中的技術官僚主義假定信息技術在電子辦公中具有壓倒性的優(yōu)勢，從而造成技術依賴[25]。作為公共行政的一個重要組成部分，電子政務中的技術民主的特點是相信工具理性，技術民主的價值體現(xiàn)在社會問題的科學化。

如果持有技術決定論的工具理性主義占據(jù)了主導地位，那么智慧政府強調服務公平和效率的行政價值觀將被罔顧。智慧政府可以運用先進技術對大量數(shù)據(jù)信息進行分析識別，但是技術無法從道德角度區(qū)分公眾需求的正義性或欺騙性，更無法人文考慮被技術排除在外的弱勢群體的需求。因此，罔顧信息背后的公平價值問題，容易陷入智能官僚主義[26]。

信息技術形成的“數(shù)字鴻溝”，更是凸顯公民缺乏獲得信息技術的機會及信息技術技能有限的問題，尤其給弱勢群體帶來了更多學習成本和服從成本[27]；而且還可以進一步認識到公共管理體系自身的變化趨勢，它成為了一個更簡化、更封閉的“數(shù)字籠”。

在電子政務盛行時代下，一些政府部門不是出于更加便利地與公民進行良性互動，而是為了“盲目跟風”，形式化地創(chuàng)辦政務微信公眾號、政務微博，但是由于部門人手緊張，維護電子系統(tǒng)的崗位缺失，導致數(shù)字化辦公系統(tǒng)運用效果不理想，政務微博內容同質化、回復率低下。

五、研究總結與未來展望

梳理發(fā)現(xiàn)智能官僚主義的相關研究發(fā)現(xiàn)：研究取得了一定成果，為信息時代智慧政府的數(shù)字治理獻言計策，提供了參考。然而，研究還不夠深入，從學術進路上看，現(xiàn)有文獻更多討論智能官僚主義的基本概念、成因、表現(xiàn)及應對策略，關于智能官僚主義的測量，還較少研究涉略，領域內相關的諸多學術命題還未給出解答。在研究方法方面，關于智能官僚主義的研究缺乏實證研究。

（一）智能官僚主義如何測量

未來研究可以關注智能官僚主義與相近概念的辨析，此外，智能官僚主義的測量指標體系有待著重研究，智能官僚主義的概念化與操作化為比較公民在不同電子政務場景下承擔的行政負擔提供解釋。未來研究進路可以逐漸從經(jīng)驗敘事轉向理論反思和實證研究，可以更多嘗試使用調查研究、實驗研究等定量研究方法來研究智能官僚主義。

（二）智能官僚主義如何增加行政負擔

政策落實過程也是國家與社會的互動過程，其中存在一些難以逾越的摩擦與成本，從而形成政策效果多樣性與公民個人體驗差異化。這些摩擦與成本即為“行政負擔”。在理論溯源方面，現(xiàn)有研究更多從心理層面、組織行為層面、技術層面闡述智能官僚主義的成因以及對應的應對策略。既有研究表面公民在與國家互動過程中產生的行政負擔與智慧政府使用數(shù)字技術過程中衍生的官僚主義有關。未來可以從行政負擔理論視角對智能官僚主義進行分析。

（三）智能官僚主義如何導致公共服務“未接受”

在我國政府公共服務供給的實際運作過程中，相當部分公民卻未接受（Non-take-up）相應的公共服務。這違背了經(jīng)濟學“供求關系”的假設，弱勢群體極度需要社會福利，當國家供給了相應資源時，他們理應是奮力爭取這些福利，而不應該是未領取。智能官僚主義會通過將行政負擔從政府工作人員轉移到公民身上，部分資源匱乏的公民沒有足夠的認知資本和人力資本來承擔相應的負擔，從而選擇不申請公共服務項目，最終造成公共服務“未接受”。

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