張東生

河北省承德縣人民檢察院，河北 承德 067400

非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式是2012 年最高人民法院以司法解釋的方式確立的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行具體實(shí)施的操作模式。確立該制度的初衷是為了解決國有土地征收與補(bǔ)償領(lǐng)域非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行難、執(zhí)行不到位、執(zhí)行效果不佳的問題。時(shí)至今日，該制度從確立之初經(jīng)過不斷發(fā)展完善，已經(jīng)經(jīng)歷了十余年。但是在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，裁執(zhí)分離制度還存在一些困難，例如被執(zhí)行人權(quán)利救濟(jì)途徑不順暢等問題。

一、裁執(zhí)分離模式下被執(zhí)行人權(quán)力救濟(jì)制度發(fā)展現(xiàn)狀

（一）裁執(zhí)分離模式理論基礎(chǔ)

理論是實(shí)踐先導(dǎo)，司法權(quán)對行政權(quán)制約監(jiān)督能有效保障被執(zhí)行人權(quán)益。裁執(zhí)分離模式在非訴行政案件執(zhí)行中推行，根本目的是解決現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行難的問題，同時(shí)兼顧監(jiān)督，支持行政機(jī)關(guān)依法用權(quán)，保障被執(zhí)行人的合法權(quán)益免受行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用的侵害。裁執(zhí)分離最本質(zhì)特征就是裁判權(quán)和行政權(quán)在行政強(qiáng)制程序中實(shí)現(xiàn)分離，達(dá)到法院司法裁判權(quán)與行政執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分離，通過司法中立被動的特有屬性，遏制行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用，兼顧被執(zhí)行人權(quán)益保護(hù)，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行有效的制約監(jiān)督。

（二）現(xiàn)有法律對被執(zhí)行人權(quán)利救濟(jì)不足

裁執(zhí)分離模式是對行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的調(diào)整，不改變原有的執(zhí)行性質(zhì)。裁執(zhí)分離組織實(shí)施程序究竟是行政屬性還是司法屬性，目前在理論界和司法實(shí)務(wù)界并未對此達(dá)成一致意見，造成在司法實(shí)踐中出現(xiàn)混亂。由于理論與實(shí)踐意見不一致，造成在該制度實(shí)施過程中出現(xiàn)損害被執(zhí)行人權(quán)益時(shí)，救濟(jì)制度不統(tǒng)一，而現(xiàn)有的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）及其司法解釋、《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)申請非訴強(qiáng)制執(zhí)行，在人民法院不予受理、不予裁定強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，賦予行政機(jī)關(guān)復(fù)議申請權(quán)，對于被執(zhí)行人的權(quán)利救濟(jì)制度未能作出規(guī)定。因此，在法院受理階段、法院審查階段出現(xiàn)侵害被執(zhí)行人權(quán)益時(shí)無法依據(jù)法律規(guī)范進(jìn)行有效救濟(jì)。

二、裁執(zhí)分離模式下被執(zhí)行人權(quán)利救濟(jì)困局

（一）權(quán)利救濟(jì)手段不確定

裁執(zhí)分離模式執(zhí)行過程中存在三個(gè)維度，分別為行政機(jī)關(guān)、人民法院、被執(zhí)行人。［1］對于行政機(jī)關(guān)和人民法院主要是監(jiān)督制約，而對于被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)給予充分的權(quán)利保障，使其在權(quán)利受到損害之時(shí)，能夠獲得有效救濟(jì)途徑。目前，由于對于非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行政府組織實(shí)施行為性質(zhì)存在爭議，在行政性還是司法屬性上不能達(dá)成一致看法，從而導(dǎo)致對于被執(zhí)行人的權(quán)利救濟(jì)手段的限制。在現(xiàn)階段司法實(shí)踐中，人民法院的判決與司法解釋也存在沖突。例如，最高人民法院第二巡回法庭作出的“（2015）最高法行監(jiān)第1275號”裁判認(rèn)為，實(shí)施裁執(zhí)分離的行政非訴執(zhí)行案件中，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法院裁定作出的行政行為屬于執(zhí)行人民法院裁定行為，不是行政行為。除此之外，最高人民法院作出的“（2016）最高法行申4140 號”“（2018）最高法行申7736 號”判決等都持上述觀點(diǎn)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為不具有可訴訟性。此外，《最高人民法院關(guān)于裁執(zhí)分離后行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施行為是否具有可訴性問題的批復(fù)》認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)就其申請后人民法院作出的準(zhǔn)予執(zhí)行的行為屬于行政行為，具有可訴性。最高人民法院判例與司法解釋在一定程度上存在沖突。還有《最高人民法院關(guān)于對人民法院作出的準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的行政決定是否可以申請?jiān)賹彽拇饛?fù)》認(rèn)為，人民法院作出的裁定不可以申請?jiān)賹?；根?jù)《最高人民法院對〈當(dāng)事人對人民法院強(qiáng)制執(zhí)行生效具體行政行為的案件提出申訴人民法院應(yīng)如何受理和處理的請示〉的答復(fù)》，被執(zhí)行人在法院強(qiáng)制執(zhí)行過程中認(rèn)為行政行為違法，侵犯其合法權(quán)益，可以向人民法院提出申訴，人民法院按照申訴程序進(jìn)行審查處理。綜上所述，被執(zhí)行人在人民法院審查階段無法通過申請?jiān)賹忂M(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，在行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施階段又無法通過有效行政訴訟方式獲得權(quán)利救濟(jì)。由此可見，被執(zhí)行人的權(quán)利救濟(jì)手段非常少，缺少訴權(quán)的權(quán)利無法得到應(yīng)有的保障。

（二）權(quán)利受損賠償不充分

行政賠償案件最核心的問題是能賠償多少，是否能彌補(bǔ)損失。賠償問題涉及社會穩(wěn)定，可能導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素滋生蔓延。由于法律規(guī)范對于因錯誤執(zhí)行給被執(zhí)行人造成損害未有詳細(xì)的規(guī)定，在司法實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。對于被執(zhí)行人受到的損害往往以行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠付，因此，被執(zhí)行人對于賠償?shù)姆绞?、賠償?shù)臄?shù)額等問題經(jīng)常發(fā)生爭議。人民法院在審理過程中，往往適用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出裁判。但這樣的裁判效果并不理想，畢竟行政賠償與行政補(bǔ)償是兩個(gè)不同的概念。行政賠償適用于違法行為造成的損失，行政補(bǔ)償適用于合法行為造成的損失，行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政補(bǔ)償。行政補(bǔ)償數(shù)額考量的因素?zé)o法包含行政賠償?shù)目剂恳蛩?。因此，“以補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定的賠償數(shù)額很難彌補(bǔ)被執(zhí)行人的真實(shí)的損失，使得被執(zhí)行人對于人民法院的裁判公平正義產(chǎn)生質(zhì)疑，損害司法權(quán)威。”［2］

（三）缺少被執(zhí)行人參與機(jī)制

在我國《行政訴訟法》制定修改過程中，確立了兩種重要制度，一種針對行政訴訟案件，一種針對行政非訴案件。行政訴訟案件對于原告權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制比較健全完善，而對于非訴行政案件而言，由于非訴行政案件適用書面審查，在法院審查階段，針對行政行為合法性進(jìn)行審查以形式審查為主，有限度的實(shí)質(zhì)性審查造成被執(zhí)行人很難有當(dāng)面陳述申辯的機(jī)會。雖然國有土地征收與補(bǔ)償?shù)陌讣谶M(jìn)行非訴行政案件審查時(shí)適用公開聽證的程序，但是適用案件范圍有限，僅僅適用該領(lǐng)域，對于其他領(lǐng)域的案件沒有作出規(guī)定。隨著裁執(zhí)分離模式適用的案件范圍不斷擴(kuò)大，已經(jīng)由最初的國有土地征遷領(lǐng)域向生態(tài)環(huán)境、違法占地、責(zé)令退出土地、恢復(fù)土地原狀、水利、林業(yè)資源領(lǐng)域拓展，原有的聽證范圍已經(jīng)不能適用現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要。因此，擴(kuò)大聽證案件范圍已經(jīng)是必然趨勢，如何保障被執(zhí)行人申辯陳述權(quán)是在裁執(zhí)分離模式推進(jìn)中需要仔細(xì)研究的重要問題。

（四）被執(zhí)行人權(quán)利救濟(jì)缺乏有效性

法彥云：無救濟(jì)則無權(quán)利，有權(quán)利必有救濟(jì)。對于被執(zhí)行人的權(quán)利救濟(jì)必須關(guān)注是否有效，再多的權(quán)利救濟(jì)途徑，如果效果不好等于沒有。對于裁執(zhí)分離模式被執(zhí)行人的權(quán)利救濟(jì)影響最為重要的方面在于行政訴訟的受案范圍，行政訴訟的受案范圍不但是行政訴訟案件的核心制度，也是非訴執(zhí)行案件核心制度。［3］被執(zhí)行人的權(quán)利受到侵害，什么樣的情形能夠訴訟，什么情形不能通過訴訟解決，全在于受案范圍。在現(xiàn)行法律框架下，被執(zhí)行人在司法審查階段不能申請?jiān)賹?，只能申訴。在行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施階段的行為是否能進(jìn)行訴訟，最高人民法院以司法解釋的形式做了區(qū)分：第一個(gè)層次，人民法院對行政機(jī)關(guān)申請的行政行為已經(jīng)作出裁定，被執(zhí)行人對行政機(jī)關(guān)的行政行為提起訴訟，人民法院不予受理，原因在于被執(zhí)行人在行政行為作出階段已經(jīng)放棄訴權(quán)，權(quán)利已經(jīng)放棄不得再行使；第二個(gè)層次，被執(zhí)行人僅以行政行為違法作為訴訟請求，提起行政訴訟和行政賠償，法院不予受理；第三個(gè)層次，被執(zhí)行人及相關(guān)利害關(guān)系人認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行超出法院裁定范圍，程序違法，給被執(zhí)行人造成損失，提起行政訴訟和賠償，人民法院依法受理。對于被執(zhí)行人訴訟受案范圍進(jìn)行區(qū)分處理后，被執(zhí)行人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)會減少，其他情形現(xiàn)在法律規(guī)定又沒有明確救濟(jì)途徑，使得被執(zhí)行人尋求救濟(jì)途徑無門，從而走上信訪道路。因此，如何增強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)有效性與救濟(jì)手段多寡都成為衡量被執(zhí)行人權(quán)利保障的重要指標(biāo)。

三、裁執(zhí)分離模式下被執(zhí)行人權(quán)利救濟(jì)實(shí)現(xiàn)路徑

（一）法院優(yōu)先救濟(jì)

行政相對人因在行政決定程序中放棄訴權(quán)等權(quán)利救濟(jì)途徑，使得案件進(jìn)入非訴行政執(zhí)行程序而成為被執(zhí)行人，申請執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院司法審查成為保護(hù)被執(zhí)行人的第一道關(guān)口，人民法院應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高司法審查的強(qiáng)度，除了適用重大且明顯違法的標(biāo)準(zhǔn)外，應(yīng)適度對于其他情況予以關(guān)注，從而提升裁定的可執(zhí)行性。首先要重視被執(zhí)行人對裁定的申訴，因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ簩τ诜窃V行政執(zhí)行案件作出的準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定不允許被執(zhí)行人針對裁定申請?jiān)賹?，對于是否能提起?fù)議、上訴也未作規(guī)定。但是，《最高人民法院關(guān)于辦理申請執(zhí)行監(jiān)督案件若干問題的意見》規(guī)定可以通過申訴形式進(jìn)行救濟(jì)。因此，檢察監(jiān)督要保持謙抑和克制，積極引導(dǎo)被執(zhí)行人走法院內(nèi)部救濟(jì)途徑先行救濟(jì)，堅(jiān)持權(quán)利用盡原則。［4］

（二）完善檢察建議救濟(jì)機(jī)制

檢察監(jiān)督的順位應(yīng)當(dāng)置于法院內(nèi)部監(jiān)督之后，符合行政檢察監(jiān)督的屬性和定位。因?yàn)楸O(jiān)督不能缺位也不能越位，要秉持客觀公正立場。非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的監(jiān)督有別于行政司法裁判執(zhí)行監(jiān)督，司法裁判執(zhí)行監(jiān)督對于執(zhí)行依據(jù)確有錯誤，可以通過抗訴和再審的方式糾正錯誤，而裁執(zhí)分離執(zhí)行裁定不能再審，對于被執(zhí)行人救濟(jì)途徑十分有限。因此，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)能動履職。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)或者當(dāng)事人申請發(fā)現(xiàn)案件線索后，啟動檢察監(jiān)督程序，受理案件。發(fā)現(xiàn)人民法院的裁定確實(shí)有錯誤，需要糾正，向人民法院提出檢察建議糾正。發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施過程中侵害被執(zhí)行人合法權(quán)益，通過“穿透式”監(jiān)督方式，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議予以糾正。［5］對于因違法的執(zhí)行裁定給被執(zhí)行人造成的損失，監(jiān)督人民法院依法作出國家賠償；對于組織實(shí)施階段行政機(jī)關(guān)越權(quán)行為造成被執(zhí)行人損失的，引導(dǎo)被執(zhí)行人通過行政訴訟程序申請行政賠償；對于基礎(chǔ)行政行為違法，提出檢察建議，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

（三）以公開聽證促行政爭議實(shí)質(zhì)化解

行政訴訟、行政復(fù)議、行政檢察在現(xiàn)有法律架構(gòu)中，是三種不同的解決行政爭議的方式，每種方式各有所長，能夠相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充。行政訴訟能夠保障被執(zhí)行人最大的公正，行政復(fù)議能夠保障被執(zhí)行人最大的效率，而行政檢察能夠保障公平的基礎(chǔ)上兼顧效率。在裁執(zhí)分離的制度建構(gòu)中，人民法院司法審查、政府機(jī)關(guān)組織實(shí)施都沒能有效保障被執(zhí)行人的程序性權(quán)利，而人民檢察院的公開聽證程序恰恰能彌補(bǔ)上述缺陷，實(shí)現(xiàn)對被執(zhí)行人最優(yōu)化的權(quán)利救濟(jì)。聽證不是最終目的，最終目的是實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，行政行為的執(zhí)行進(jìn)入裁執(zhí)分離模式，因人民法院適用書面審理的形式進(jìn)行審查，被執(zhí)行人缺少直接陳述申辯的機(jī)會。雖然在國土征收補(bǔ)償領(lǐng)域規(guī)定了聽證程序予以彌補(bǔ)，但是范圍過于狹窄，隨著裁執(zhí)分離模式適用范圍不斷擴(kuò)大，原有的規(guī)定已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，同時(shí)現(xiàn)有規(guī)定又沒有及時(shí)補(bǔ)充，檢察機(jī)關(guān)公開聽證制度恰好是該模式引入申辯機(jī)制的最好補(bǔ)充。檢察機(jī)關(guān)以公開聽證促行政爭議實(shí)質(zhì)性化解方案能很好彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的不足。檢察機(jī)關(guān)通過召開聽證會，讓行政機(jī)關(guān)、人民法院、被執(zhí)行人三方主體，充分發(fā)表意見，陳述行政機(jī)關(guān)作出行政行為的依據(jù)與理由，人民法院陳述作出裁定的依據(jù)與理由，被執(zhí)行人陳述申辯，最終由獨(dú)立的聽證員發(fā)表意見，檢察機(jī)關(guān)作出是否監(jiān)督的決定。通過充分發(fā)表意見，消除了被執(zhí)行人的疑慮和不滿情緒，增強(qiáng)人民法院裁定可接受性，促進(jìn)被執(zhí)行人自覺履行，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，促進(jìn)裁執(zhí)分離模式良性發(fā)展。

（四）探索行政違法行為監(jiān)督

現(xiàn)階段，理論界與司法實(shí)務(wù)界對于行政檢察的內(nèi)涵和外延還存在一定爭議。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以問題為導(dǎo)向，順勢而為。嚴(yán)守檢察監(jiān)督的邊界，對邊界內(nèi)的監(jiān)督進(jìn)行優(yōu)化。行政檢察監(jiān)督以行政訴訟展開，非訴行政執(zhí)行屬于《行政訴訟法》內(nèi)容，并不超越邊界，裁執(zhí)分離模式是行政非訴執(zhí)行的一種方式，也合乎法理。因執(zhí)行難適用裁執(zhí)分離模式解決問題、化解爭議，歸根到底在于很多行政行為存在違法，但是在法院司法審查階段、政府組織實(shí)施階段無法得到有效救濟(jì)，使得行政違法行為一錯到底，社會影響危害很大。無論采取何種模式，最終目的是消除違法違規(guī)操作：被執(zhí)行人違法，對其進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行；行政機(jī)關(guān)違法，給予有效的手段予以糾正。人民法院在司法審查階段發(fā)現(xiàn)行政行為違法，不予評判，轉(zhuǎn)送行政機(jī)關(guān)自我糾錯，效果不理想。進(jìn)入政府實(shí)施階段則很難糾正，因?yàn)槿嗣穹ㄔ阂呀?jīng)作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，該裁定具有國家強(qiáng)制力，合法性不容置疑。被執(zhí)行人對于不超出執(zhí)行裁定范圍的執(zhí)行行為，不能提請行政訴訟或者國家賠償。此種情況，不對行政違法行為加以檢察監(jiān)督，被執(zhí)行人的合法權(quán)益如何保障，不得而知。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起檢察責(zé)任，對違法行政行為進(jìn)行必要監(jiān)督，維護(hù)被執(zhí)行人合法權(quán)益。監(jiān)督的方式是多元的，既可以是檢察建議方式，也可以是其他方式，以保證檢察監(jiān)督權(quán)力邊界不越位。