文/湖北省地震局 胡榮華

一、背景

縱覽中華上下五千年，從周代的“藏于天府”和“納書于金騰之匱”，到秦代的“藏于禁室，鋌鑰為禁，封以禁印”和漢代的“函檢封泥”；從唐代文書保密制度的“確立”、宋元時(shí)期的“固化”、明代的“發(fā)展”和清代的“完善”，直至中華人民共和國成立，保密思想的發(fā)展才迎來了新篇章。至此，保密工作不再是“配角”，而是被視為一項(xiàng)專門的工作任務(wù)被提上日程，并制定了相關(guān)規(guī)章制度，通過召開全國范圍的保密工作會(huì)議等方式，不斷探索和實(shí)踐保密工作的具體工作內(nèi)容及發(fā)展目標(biāo)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，信息化、網(wǎng)絡(luò)化飛速發(fā)展。隨著國際地位和話語權(quán)的顯著提高，我國已然成為西方各國竊取情報(bào)的主要目標(biāo)。這些新時(shí)期的新變化，都對(duì)保密工作提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，保密工作的主體更加多元化，涉密載體更加多樣化，泄密范圍不斷擴(kuò)展，竊密手段不斷升級(jí)，保密工作所面臨的形勢(shì)越來越錯(cuò)綜復(fù)雜。而作為機(jī)關(guān)在公務(wù)活動(dòng)中形成的機(jī)關(guān)檔案，則成了泄密、竊密的重災(zāi)區(qū)，給社會(huì)和單位帶來了不可逆的重大損失和負(fù)面影響。因此，如何做好新時(shí)期機(jī)關(guān)檔案保密工作已成為亟待解決的問題。

二、機(jī)關(guān)檔案保密工作存在的問題

機(jī)關(guān)檔案是各級(jí)機(jī)關(guān)在公務(wù)活動(dòng)和行政管理工作中產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的原始記錄，一般包括文書檔案、照片檔案、錄音檔案、錄像檔案、實(shí)物檔案、科技檔案、人事檔案、會(huì)計(jì)檔案。其收集范圍的廣度和深度決定了機(jī)關(guān)檔案相較于其他門類檔案來說更為關(guān)鍵和敏感。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和我國國際政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的變化，作為涉及國家利益與安全、社會(huì)和諧和穩(wěn)定、個(gè)人隱私保護(hù)及權(quán)益的機(jī)關(guān)檔案已成為泄密、竊密的主戰(zhàn)場(chǎng)。目前，機(jī)關(guān)檔案保密工作主要存在如下問題。

（一）保密意識(shí)普遍不強(qiáng)。隨著信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，全世界正以前所未有的速度高度融合。融合范圍之廣，融合領(lǐng)域之深，給國家和單位的信息安全帶來了巨大的挑戰(zhàn)，保密斗爭(zhēng)日益激烈，從而導(dǎo)致保密意識(shí)的薄弱性與保密工作的重要性之間的矛盾、保密工作發(fā)展的低水平與國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展高水平之間的矛盾日益凸顯。保密意識(shí)的欠缺從根本上來說就是缺乏憂患意識(shí)、法制意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。有些單位職工認(rèn)為檔案的保密工作是檔案管理員和機(jī)要員的工作，對(duì)保密工作的重要性認(rèn)識(shí)不深刻，對(duì)泄密產(chǎn)生的危害認(rèn)識(shí)不足，對(duì)泄密途徑的多樣性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)保密工作的法律法規(guī)認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致保密工作的漏洞和隱患的產(chǎn)生，嚴(yán)重影響機(jī)關(guān)檔案保密各項(xiàng)工作的推進(jìn)和落實(shí)。例如，某單位辦公室副主任肖某，為向在外檢查工作的分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作，找到檔案管理員趙某查閱文件，擅自用手機(jī)對(duì)機(jī)密級(jí)文件的部分內(nèi)容進(jìn)行拍照，并用微信發(fā)送給在外檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)。肖某由于保密意識(shí)欠缺，私自對(duì)涉密文件進(jìn)行拍照復(fù)制，并通過公共信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳遞，導(dǎo)致國家秘密知悉范圍擴(kuò)大，造成國家秘密失控。

（二）制度體系不夠健全。新中國成立后，中共中央先后下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)保守黨與國家的機(jī)密的決定》《中國共產(chǎn)黨中央關(guān)于保守黨和國家機(jī)密獎(jiǎng)罰暫行辦法》《保守國家機(jī)密暫行條例》等制度規(guī)范。在改革開放時(shí)期，我國制定實(shí)施了《中華人民共和國保守國家秘密法》及實(shí)施條例和保密工作責(zé)任制、網(wǎng)絡(luò)保密管理等一系列保密法規(guī)文件。黨的十八大以來，我國制定了《保密法實(shí)施條例》和《保密事項(xiàng)范圍制定、修訂和使用辦法》等保密法規(guī)和部門規(guī)章。這些保密制度在維護(hù)黨和國家各個(gè)時(shí)期的信息安全方面發(fā)揮了重要作用，但這些制度大多停留在宏觀政策層面，在具體機(jī)關(guān)檔案保密工作實(shí)踐中，仍缺少制度依據(jù)：一是因?yàn)橛行﹩挝粵]有建立機(jī)關(guān)檔案保密制度；二是因?yàn)橛行﹩挝浑m然建立了機(jī)關(guān)檔案保密工作制度，但由于諸多影響因素并沒有得到有效的貫徹落實(shí)；三是因?yàn)橛行﹩挝粚?duì)現(xiàn)行的機(jī)關(guān)檔案保密管理制度沒有進(jìn)行及時(shí)修訂。例如，某縣水務(wù)局設(shè)計(jì)隊(duì)隊(duì)長劉某從省測(cè)繪地理信息局購回一套秘密級(jí)的本縣地圖，由于沒有建立圖紙使用、借閱、歸還、登記等相關(guān)管理制度，未明確專人看管或歸檔，涉密測(cè)繪圖紙的日常使用和借取隨意，管理混亂，交接不清，導(dǎo)致該涉密地圖遺失。

（三）監(jiān)督機(jī)制不夠完善。除了制度體系的構(gòu)建，機(jī)關(guān)檔案保密工作的監(jiān)督機(jī)制也不可或缺。監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施是約束和規(guī)范機(jī)關(guān)檔案保密工作的重要手段，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決機(jī)關(guān)檔案保密工作中存在的問題和漏洞，主要包括以下幾方面的內(nèi)容：一是對(duì)機(jī)關(guān)檔案涉密崗位人員的監(jiān)督，要及時(shí)了解其思想動(dòng)態(tài)和工作態(tài)度、重點(diǎn)關(guān)注其是否定期參加保密培訓(xùn)，簽訂保密責(zé)任書等；二是對(duì)涉密機(jī)關(guān)檔案的管理工作流程的監(jiān)督，重點(diǎn)排查涉密機(jī)關(guān)檔案的硬軟件保管環(huán)境、借閱和利用流程、外包整理及數(shù)字化服務(wù)、涉密電子檔案等泄密、竊密風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；三是對(duì)機(jī)關(guān)檔案保密工作質(zhì)量的監(jiān)督，不僅要對(duì)存在泄密、竊密等瀆職違法行為給單位和社會(huì)造成損失的責(zé)任部門和個(gè)人進(jìn)行相應(yīng)處罰，還要對(duì)在保密工作中做出貢獻(xiàn)的部門和個(gè)人給予精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，做到賞罰分明。但在實(shí)際的機(jī)關(guān)檔案管理工作中，保密監(jiān)督既沒有可依據(jù)的制度規(guī)范，也沒有可執(zhí)行的工作流程。此外，隨著計(jì)算機(jī)信息技術(shù)在檔案管理工作中的廣泛應(yīng)用，一些新的保密安全隱患隨之而來，尤其常見于涉密電子檔案的管理過程中，比如保密數(shù)據(jù)資料被篡改、復(fù)制、泄露、丟失等。例如，某單位檔案工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)，在對(duì)相關(guān)檔案資料進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)數(shù)字化工作結(jié)束后，存儲(chǔ)檔案數(shù)據(jù)的移動(dòng)硬盤下落不明，隨即向上級(jí)相關(guān)管理部門報(bào)告。經(jīng)該省國家保密局對(duì)硬盤內(nèi)的備份數(shù)據(jù)進(jìn)行密級(jí)鑒定，硬盤存儲(chǔ)的檔案資料中包括一份機(jī)密級(jí)、一份秘密級(jí)國家秘密。這說明該單位的檔案保密監(jiān)督機(jī)制存在管理漏洞，工作缺乏全程性、跟蹤性，在執(zhí)行檔案外包整理及數(shù)字化服務(wù)項(xiàng)目的過程中，沒有對(duì)檔案數(shù)字化工作場(chǎng)所的保密管理采取相應(yīng)措施，沒有安裝監(jiān)控錄像設(shè)施，也沒有加強(qiáng)對(duì)進(jìn)出檔案數(shù)字化場(chǎng)所人員的檢查，導(dǎo)致國家秘密的泄露。

（四）解密管理銜接不暢。解密管理和機(jī)關(guān)檔案管理無論在制度建設(shè)還是業(yè)務(wù)流程方面，都存在脫節(jié)的情況。根據(jù)《國家秘密解密暫行辦法》規(guī)定：“國家秘密解密由確定該事項(xiàng)為國家秘密的機(jī)關(guān)、單位（以下簡(jiǎn)稱原定密機(jī)關(guān)、單位）負(fù)責(zé)。其他機(jī)關(guān)、單位可以向原定密機(jī)關(guān)、單位提出解密建議?！倍陡骷?jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》則要求：“各級(jí)國家檔案館保存的1991年1月1日前形成的標(biāo)有“絕密”“機(jī)密”“秘密”字樣的檔案（以下簡(jiǎn)稱涉密檔案），其解密工作由各級(jí)國家檔案館負(fù)責(zé)進(jìn)行。各級(jí)國家檔案館保存的1991年1月1日后形成的涉密檔案，未接到保密期限變更通知的，自保密期限屆滿之日起，即自行解密?！鼻罢咭?guī)定的解密責(zé)任主體是原定密機(jī)關(guān)、單位，后者規(guī)定的解密責(zé)任主體則是各級(jí)國家檔案館。而對(duì)于現(xiàn)存的擬進(jìn)館或不需進(jìn)館的涉密機(jī)關(guān)檔案的解密工作尚沒有明確規(guī)定，各單位檔案室在日常的工作實(shí)踐中缺少可參考的政策依據(jù)和可執(zhí)行的制度規(guī)范，使得解密管理與機(jī)關(guān)檔案管理銜接不暢，無法根據(jù)社會(huì)環(huán)境的變化和制度政策的調(diào)整對(duì)涉密機(jī)關(guān)檔案進(jìn)行實(shí)時(shí)和動(dòng)態(tài)地控制和管理，從而影響檔案的利用。

（五）保密技術(shù)手段較為落后。保密技術(shù)主要包括涉密載體保密技術(shù)、涉密信息保密技術(shù)、泄密（竊密）發(fā)現(xiàn)技術(shù)等。當(dāng)下，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)被應(yīng)用于竊密活動(dòng)，而計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)被普遍應(yīng)用于涉密信息的處理和保管，這就從客觀上增加和擴(kuò)展了泄密或竊密的途徑和范圍，保密技術(shù)的發(fā)展迫在眉睫。目前，保密技術(shù)的發(fā)展進(jìn)程不容樂觀，無法完全滿足對(duì)開展保密管理工作的需要，不能完全順應(yīng)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的前沿趨勢(shì)和主流方向。因此，科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展與保密技術(shù)手段，尤其是與檔案保密技術(shù)手段的滯后發(fā)展之間的矛盾給機(jī)關(guān)檔案的保密工作帶來了挑戰(zhàn)。一是檔案管理硬軟件設(shè)備老化。相關(guān)電子設(shè)備和軟件系統(tǒng)普遍沒有得到及時(shí)更新升級(jí)，缺少必要的維護(hù)，處于不設(shè)防的狀態(tài)，極易產(chǎn)生泄密和竊密的漏洞，給涉密檔案的信息安全帶來隱患；二是檔案保密管理的方式落后。對(duì)于涉密機(jī)關(guān)檔案的管理，普遍做法是將有實(shí)物形態(tài)的涉密檔案放入保密柜單獨(dú)存放，將數(shù)字化的涉密檔案及檢索工具存入不連接互聯(lián)網(wǎng)的保密機(jī)上進(jìn)行管理；三是檔案管理信息化和數(shù)字化程度低。由于涉密機(jī)關(guān)檔案在信息化和數(shù)字化的過程中無法得到保密技術(shù)的有效支持，泄密和竊密的風(fēng)險(xiǎn)過高，因此一般不對(duì)涉密機(jī)關(guān)檔案進(jìn)行數(shù)字化處理，給管理、查詢和利用工作帶來了諸多不便。

三、新時(shí)期做好機(jī)關(guān)檔案保密工作的對(duì)策建議

保密工作是機(jī)關(guān)檔案管理工作中的重要環(huán)節(jié)，這是由機(jī)關(guān)檔案的內(nèi)容和性質(zhì)所決定的。為了解決新時(shí)期機(jī)關(guān)檔案保密工作中存在的問題，下面從五個(gè)方面提出應(yīng)對(duì)之策。

（一）充分發(fā)揮檔案保密工作人員的主觀能動(dòng)性。工作人員的思想狀態(tài)、工作作風(fēng)和工作方法會(huì)對(duì)保密工作產(chǎn)生最為直接的影響，機(jī)關(guān)檔案保密工作的重要性不言而喻。因此，應(yīng)采取有效措施充分發(fā)揮檔案保密工作人員的主觀能動(dòng)性，提高檔案工作人員的保密意識(shí)、責(zé)任感、工作積極性和工作能力。一是在全單位范圍內(nèi)開展定期或不定期的保密教育和培訓(xùn)。通過鮮活的案例讓檔案工作人員充分認(rèn)識(shí)保密工作的重要性和泄密或竊密的違法成本，不斷增強(qiáng)憂患意識(shí)、法制意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，并熟練掌握基本的防泄密或竊密的工作操作流程；二是為涉密崗位工作人員，尤其是機(jī)關(guān)檔案管理涉密工作人員設(shè)置彈性的績(jī)效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。由單位保密工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室按月、季度或年度對(duì)涉密崗位的保密工作完成質(zhì)量情況進(jìn)行打分量化，分?jǐn)?shù)對(duì)應(yīng)不同檔次的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，對(duì)于為單位保密工作做出重要貢獻(xiàn)的部門或個(gè)人可酌情考慮追加年底一次性績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于未完成好保密工作給單位帶來損失的部門或個(gè)人則一次性扣除或扣減績(jī)效。

（二）將保密制度規(guī)定與具體保密措施緊密結(jié)合。宏觀的保密制度規(guī)定指導(dǎo)具體保密措施的制定和執(zhí)行，具體保密措施的貫徹實(shí)施是宏觀保密制度規(guī)定執(zhí)行力的體現(xiàn)。如果沒有完善的保密制度作為保障，那么機(jī)關(guān)檔案保密措施將會(huì)“迷失方向”。同理，如果沒有科學(xué)的機(jī)關(guān)檔案保密措施作為支撐，那么保密制度將會(huì)成為“一紙空談”。因此，必須把保密制度規(guī)定與具體保密措施相結(jié)合。此外，要想使兩者達(dá)到最優(yōu)合力，還必須以“監(jiān)督機(jī)制”作為重要的管理手段，這樣不僅能約束和規(guī)范具體的機(jī)關(guān)檔案保密工作，而且能以在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題作為契機(jī)，不斷完善保密措施和保密制度。具體有兩個(gè)關(guān)鍵性原則需要把握：一是要在各級(jí)保密制度體系的框架內(nèi)，結(jié)合本單位的實(shí)際，制定機(jī)關(guān)檔案保密工作管理制度和實(shí)施細(xì)則，讓機(jī)關(guān)檔案保密工作有據(jù)可依，使保密制度中的精神和要求落到實(shí)處；二是將在機(jī)關(guān)檔案保密監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理和整合，及時(shí)向有關(guān)部門進(jìn)行反饋，修訂或補(bǔ)充保密制度中的相關(guān)條款，充分發(fā)揮其指導(dǎo)作用，在政策層面保障各項(xiàng)保密措施可以順利執(zhí)行。

（三）正確處理好涉密檔案的保密管理與開放利用之間的矛盾。在機(jī)關(guān)檔案管理工作中，由于涉密與非涉密機(jī)關(guān)檔案交織管理，解密和開放鑒定緊密相連，因此，保密與開放之間的關(guān)系普遍難以平衡。為了正確處理好這一矛盾，一是要轉(zhuǎn)變思想觀念。摒棄“保密安全，開放危險(xiǎn)”“只要不開放，就不會(huì)泄密”等錯(cuò)誤思想，樹立正確的保密觀念，形成良好的保密工作風(fēng)氣；二是要改變工作方式。摒棄傳統(tǒng)的“密件不借”的“一刀切”的做法，糾正以“涉密”為借口拒絕公開應(yīng)公開的檔案資源等問題，既要做到確保涉密機(jī)關(guān)檔案安全，又要在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上為涉密信息資源的利用提供便利條件；三是要理順工作流程。要認(rèn)真梳理解密鑒定和開放鑒定的工作流程，在有效的監(jiān)督機(jī)制下，既要對(duì)保密期限已滿的檔案資源及時(shí)進(jìn)行解密處理，又要對(duì)已經(jīng)解密的檔案資源進(jìn)行劃控處理，把經(jīng)鑒定可以公開的檔案資源及時(shí)開放。

（四）正確處理保密重點(diǎn)與非保密重點(diǎn)之間的關(guān)系。相較于可以帶來直接效益的業(yè)務(wù)工作而言，一般單位投入到基礎(chǔ)性和服務(wù)性的保密工作中的人力、物力和財(cái)力是有限的。因此，如何在有限的資源配置范圍內(nèi)，最大限度地做好機(jī)關(guān)檔案保密工作，是亟待解決的重要現(xiàn)實(shí)問題之一。這就需要在實(shí)際工作實(shí)踐中正確把握保密重點(diǎn)和非保密重點(diǎn)之間的關(guān)系，它們之間的關(guān)系主要包含三個(gè)層面，即按照機(jī)關(guān)檔案涉密信息的重要程度來劃分的保密重點(diǎn)和非重點(diǎn)；按照機(jī)關(guān)檔案產(chǎn)出部門的重要程度來劃分的保密重點(diǎn)和非重點(diǎn)；按照機(jī)關(guān)檔案涉密人員的重要程度來劃分的保密重點(diǎn)和非重點(diǎn)。由此可知，正確處理兩者關(guān)系的基本原則就是按照涉密的重要程度進(jìn)行“資源傾斜”。這里所說的“資源”主要包括：人員安排、軟硬件支持和經(jīng)費(fèi)保障。人員安排指為“重點(diǎn)”涉密機(jī)關(guān)檔案信息的管理工作配備與工作任務(wù)量相匹配的專職機(jī)關(guān)檔案管理人員。涉密人員和崗位都要保持相對(duì)穩(wěn)定，并且要重點(diǎn)保護(hù)接觸密級(jí)比較高的涉密人員以及重要崗位上的工作人員。而對(duì)于“非重點(diǎn)”涉密機(jī)關(guān)檔案信息的管理工作可以酌情指派兼職檔案人員進(jìn)行管理。軟硬件設(shè)備支持指為“重點(diǎn)”機(jī)關(guān)檔案涉密部門提供先進(jìn)的保密技術(shù)手段支持。而對(duì)于“非重點(diǎn)”機(jī)關(guān)檔案涉密部門可以酌情沿用傳統(tǒng)的保密管理方式。經(jīng)費(fèi)保障是要為“重點(diǎn)”涉密機(jī)關(guān)檔案管理工作提供必要的經(jīng)費(fèi)支持。人員和硬件的投入歸根到底還是經(jīng)費(fèi)的投入，無論是人員的績(jī)效考核，軟硬件管理工具的投入還是先進(jìn)保密手段的引進(jìn)都離不開經(jīng)費(fèi)的保障。

（五）正確處理好涉密紙質(zhì)檔案與電子檔案之間的關(guān)系。隨著電子檔案的載體形式呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢(shì)，傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案不再是唯一的載體形式。從檔案在線歸檔的實(shí)現(xiàn)到數(shù)字檔案室的建設(shè)，都需要以檔案數(shù)字化和信息化為基礎(chǔ)。與此同時(shí)，新時(shí)期、新形勢(shì)的變化和發(fā)展給涉密機(jī)關(guān)檔案的管理工作帶來了難題和挑戰(zhàn)。涉密機(jī)關(guān)紙質(zhì)檔案和電子檔案的交織管理現(xiàn)象普遍存在，要想同時(shí)管理好紙質(zhì)和電子兩種載體形式的涉密檔案，可以從以下三個(gè)方面入手：一是檔案工作人員在管理好紙質(zhì)涉密機(jī)關(guān)檔案的基礎(chǔ)上，要不斷提高保密意識(shí)和保密技能，尤其是對(duì)于U盤、移動(dòng)硬盤等移動(dòng)存儲(chǔ)介質(zhì)中的涉密內(nèi)容，要進(jìn)行重點(diǎn)管理與保護(hù)；二是實(shí)行涉密紙質(zhì)和電子檔案的“雙套制”管理模式，在符合相關(guān)保密法律法規(guī)和數(shù)字化操作規(guī)范的基礎(chǔ)上，有條件地逐步實(shí)現(xiàn)涉密紙質(zhì)檔案的數(shù)字化，同時(shí)也要盡可能地保存涉密電子檔案的紙質(zhì)版本作為備份，這樣既可便于利用，又可確保安全；三是檔案管理人員要定期對(duì)所保管的涉密紙質(zhì)和電子檔案的管理情況進(jìn)行清理，查漏補(bǔ)缺，監(jiān)督排查泄密隱患，嚴(yán)防管理死角。

四、結(jié)語

保密工作事關(guān)事業(yè)成敗和社會(huì)安危，只有從思想和行為著手，以制度作為保障，嚴(yán)守保密陣地，才能讓事成，保國安。機(jī)關(guān)檔案的管理工作人員要清醒認(rèn)識(shí)到新時(shí)期機(jī)關(guān)檔案保密工作存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，將保密制度規(guī)定與具體保密措施緊密結(jié)合，正確處理好各種矛盾和關(guān)系，提高機(jī)關(guān)檔案保密工作的科學(xué)化管理水平和管理質(zhì)量，使其能夠順應(yīng)社會(huì)變化和發(fā)展的新要求。