周 珂 蔣昊君

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410082)

《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黃河法》)是我國(guó)黃河流域整體性治理的重要依據(jù),其中多個(gè)法律條款對(duì)流域治理的體制機(jī)制建設(shè)予以方向指引。其一,體制機(jī)制構(gòu)建應(yīng)以立法目的為指引。《黃河法》第1條規(guī)定,“為了加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù),保障黃河安瀾,推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用,推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展,制定本法。”第三章到第八章分別規(guī)定了生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)。立法突出了黃河流域保護(hù)承載功能的多樣性,將保護(hù)范圍拓展至生態(tài)、資源、安全、發(fā)展、文化等多個(gè)方面,并且強(qiáng)調(diào)首要目標(biāo)是加強(qiáng)流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。其二,體制機(jī)制構(gòu)建應(yīng)以基本原則為基礎(chǔ)?！饵S河法》第3條規(guī)定,“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展,堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),落實(shí)重在保護(hù)、要在治理的要求,加強(qiáng)污染防治,貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,量水而行、節(jié)水為重,因地制宜、分類(lèi)施策,統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)的原則?！斌w現(xiàn)出對(duì)整體性保護(hù)理念的肯定和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的立場(chǎng)。其三,對(duì)機(jī)制職能提出了宏觀(guān)要求。《黃河法》第4條規(guī)定了國(guó)家建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作,審議黃河流域重大政策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目等,協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門(mén)重大事項(xiàng),督促檢查相關(guān)重要工作的落實(shí)情況。明確了流域管理機(jī)構(gòu)及流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)兩個(gè)專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé),建立省際河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。黃河流域涵蓋了青川甘寧蒙陜晉豫魯,相關(guān)保護(hù)單位涉及水行政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革、應(yīng)急管理、林業(yè)和草原、文化和旅游、標(biāo)準(zhǔn)化等主管部門(mén)。只有樹(shù)立整體主義思維,為黃河流域整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性治理構(gòu)建精細(xì)化、體系化和規(guī)范化的體制機(jī)制,并在此基礎(chǔ)上形成良性運(yùn)行的生態(tài)法治秩序,才能真正從流域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)黃河大保護(hù)。(1)參見(jiàn)劉志仁、王嘉奇:《黃河流域政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的立法規(guī)定與踐行研究》,載《中國(guó)軟科學(xué)》2022年第3期。如何在整體性理念指引下通過(guò)加強(qiáng)法治建設(shè)推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新,已成為黃河法實(shí)施和未來(lái)配套立法的重點(diǎn)。

一、整體性理念適用的實(shí)然性與應(yīng)然性

(一)從“還原論”到“整體論”

在黃河流域生態(tài)治理面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中,源于生態(tài)環(huán)境整體性與流域保護(hù)碎片化之間矛盾的體制機(jī)制問(wèn)題首當(dāng)其沖。這一矛盾很大程度上源于長(zhǎng)期以來(lái)還原論慣性思維:“當(dāng)我遇到難以解決的問(wèn)題時(shí),我會(huì)將其拆分為盡量小的部分,直到每個(gè)部分都能圓滿(mǎn)的解決。”(2)參見(jiàn)[法]勒內(nèi)·笛卡爾(Rene Descartes) :《方法論》,上海譯文出版社2019年版,第11頁(yè)。“還原”就是將復(fù)雜的體系逐層分解為易于理解的部分,要求從部分解釋整體,從低層次來(lái)解釋高層次。(3)參見(jiàn)[蘇]E.格里戈里耶夫:《原子論與還原論》,載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》1981年第8期。這種思維在科技與信息欠發(fā)達(dá)時(shí)代具有必然性與合理性。我國(guó)自古以來(lái)黃河治理基本上也是沿襲這種思維,特點(diǎn)是治理的范圍和目標(biāo)單一,缺乏整體性安排?！翱傮w來(lái)看,在新中國(guó)成立以前,黃河治理主要局限于黃河下游,主要任務(wù)是防御洪災(zāi)”。(4)參見(jiàn)王亞華:《論黃河治理戰(zhàn)略的歷史變遷》,載《環(huán)境保護(hù)》2020年第1期。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的條條塊塊管理體制也帶有明顯的還原論色彩,表現(xiàn)為流域內(nèi)各區(qū)域和部門(mén)在黃河治理中各自為戰(zhàn),都在努力實(shí)現(xiàn)自身利益最大化,而缺乏整體性和協(xié)同性視角,進(jìn)而導(dǎo)致在履職管理過(guò)程中出現(xiàn)嚴(yán)重的整體性失序,在水資源利用、水土保持、水污染防治、防災(zāi)減災(zāi)等所有重大問(wèn)題上都帶有還原論失序性的色彩。流域環(huán)境有著很強(qiáng)的整體性:在生態(tài)學(xué)視角下,流域是一個(gè)以水循環(huán)過(guò)程為紐帶,由各種自然要素組成的自然水文生態(tài)系統(tǒng)。在社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下,流域是由諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素組成的具有相鄰性、綜合性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體。在流域內(nèi)形成了上中下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流的社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系的系統(tǒng),體現(xiàn)著多方利益訴求的沖突與博弈,各主體、各要素、各區(qū)域生死與共,密不可分。傳統(tǒng)的基于自然原因、科技水平和認(rèn)識(shí)能力局限性所形成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和體制機(jī)制設(shè)計(jì),已越來(lái)越不能適應(yīng)黃河流域生態(tài)保護(hù)的需要。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí),黨中央適時(shí)提出了黃河流域生態(tài)保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性思維和體制機(jī)制創(chuàng)新要求。

與還原論相對(duì)應(yīng)的是整體論,即所謂“整體大于它的各部分之和”(5)參見(jiàn)黃欣榮:《貝塔朗菲與復(fù)雜性范式的興起》,載《科學(xué)技術(shù)與辯證法》2004年第4期。,強(qiáng)調(diào)要著眼于事物的本質(zhì)特征,以整體性、綜合性、系統(tǒng)性視角探究事物的內(nèi)在規(guī)律。在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中,整體論理念要求將流域生態(tài)環(huán)境看成一個(gè)普遍聯(lián)系、密切相關(guān)的整體,以自然規(guī)律為起點(diǎn),將人類(lèi)活動(dòng)融入流域生態(tài)環(huán)境當(dāng)中,做到順應(yīng)自然、尊重自然、保護(hù)自然。(6)參見(jiàn)肖愛(ài):《整體性協(xié)作: 區(qū)域環(huán)境糾紛解決機(jī)制的新視野》,載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的:“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”(7)參見(jiàn)中共中央宣傳部編:《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)綱要》,人民出版社2019年版,第140頁(yè)。,就是要以流域污染和生態(tài)破壞為問(wèn)題導(dǎo)向,運(yùn)用整體論思維對(duì)流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)性治理,推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)作,鼓勵(lì)公眾參與,推進(jìn)整合服務(wù)。在2019年9月18日黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上,習(xí)近平總書(shū)記提出:“要牢固樹(shù)立‘一盤(pán)棋’思想,尊重規(guī)律,更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,抓緊開(kāi)展頂層設(shè)計(jì),加強(qiáng)重大問(wèn)題研究,著力創(chuàng)新體制機(jī)制,推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展邁出新的更大步伐?！?8)參見(jiàn)杜尚澤、馬躍峰:《創(chuàng)作新時(shí)代的黃河大合唱——記習(xí)近平總書(shū)記考察調(diào)研并主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)》,載《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月20日,第1版。在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中,整體論要求立足于流域系統(tǒng)內(nèi)部的整體性運(yùn)作,把握分散與集中、部分與整體的辯證關(guān)系,統(tǒng)籌區(qū)域與流域、地方與中央的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),是黃河流域生態(tài)保護(hù)所應(yīng)遵循的理念。(9)參見(jiàn)竺乾威:《從新公共管理到整體性治理》,載《中國(guó)行政管理》2008年第10期。

(二)從“條塊分割”到“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”

黃河流域相對(duì)脆弱的生態(tài)環(huán)境極易受到氣候變化等自然力和人類(lèi)社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的影響。長(zhǎng)期以來(lái)黃河流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化,河水?dāng)嗔?、?zāi)害頻繁、水質(zhì)惡化、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)、水污染等問(wèn)題觸目驚心,使黃河流域成為我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)最為脆弱的區(qū)域之一,而面對(duì)這些問(wèn)題,體制機(jī)制的不適應(yīng)性日漸突顯。體制機(jī)制廣泛涉及立法、執(zhí)法、司法和守法的諸領(lǐng)域,而以管理體制為核心。數(shù)十年來(lái)黃河流域采用以專(zhuān)門(mén)委員會(huì)為主體、地方政府和其他相關(guān)部門(mén)相互配合的管理體制,隨著舊體制條塊分割痼疾的延續(xù),其與黃河流域整體性治理要求的不適應(yīng)性不斷加劇。根據(jù)現(xiàn)行涉及流域的國(guó)家立法和九個(gè)省級(jí)行政區(qū)的地方立法,黃河流域被分割為以部門(mén)為基礎(chǔ)的“條狀”管理和以行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的“塊狀”管理,使得自然地理上具有整體性的黃河流域,在行政管理體制中卻呈現(xiàn)明顯的碎片性,行政區(qū)域和部門(mén)之間缺少縱向和橫向的整合與協(xié)調(diào),這極不利于黃河生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決。面對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、多樣性,如果依然按照“條條塊塊”的管理體制,各部門(mén)、各區(qū)域繼續(xù)在原有制度體系下制定缺乏協(xié)同性的發(fā)展規(guī)劃和法規(guī)規(guī)章,會(huì)不可避免地降低治理效率,甚至人為制造管理瓶頸?！跋到y(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性”要求黃河流域生態(tài)保護(hù)必須有整體性思維,將黃河流域視為“自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng),在流域立法、司法、執(zhí)法、守法各階段引入生態(tài)系統(tǒng)整體論理念和方法,妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、資源利用、社會(huì)建設(shè)之間的關(guān)系,構(gòu)建政府、企業(yè)、組織、個(gè)人參與黃河治理及開(kāi)發(fā)利用的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和水平始終保持在流域生態(tài)環(huán)境承載能力許可范圍之內(nèi),避免重復(fù)“先污染后治理、先破壞后恢復(fù)”的老路,實(shí)現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展。因此對(duì)現(xiàn)有的體制機(jī)制進(jìn)行改革,著眼于黃河流域“條塊分割”的管理現(xiàn)狀,建構(gòu)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的新型流域治理體系勢(shì)在必行,是黃河流域治理整體性思維的應(yīng)然性取向。

二、黃河流域生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制的整體性檢視

(一)立法問(wèn)題——分散與虛置并存

1.環(huán)境與資源立法割裂。我國(guó)立法體系中,水污染防治與水資源開(kāi)發(fā)利用分別立法,導(dǎo)致對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)等缺乏統(tǒng)籌考慮,這在黃河流域生態(tài)保護(hù)體制中尤為突出,其直接結(jié)果就是黃河水資源保護(hù)成為首要短板。黃河水資源實(shí)際開(kāi)發(fā)利用率已達(dá)86%,消耗率超過(guò)70%,遠(yuǎn)超一般流域40%的生態(tài)警戒線(xiàn)。(10)參見(jiàn)沈開(kāi)舉:《黃河法應(yīng)解決的幾個(gè)問(wèn)題》,載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2020年7月10日,第6版。河道斷流、水資源短缺、地下水超采,成為制約黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。而這種過(guò)高的開(kāi)發(fā)利用率很大程度上是因水資源的浪費(fèi)和無(wú)序利用造成的,關(guān)鍵是立法及相應(yīng)的管理體制機(jī)制的問(wèn)題。黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)既有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等相關(guān)法律,也有《防汛條例》《河道管理?xiàng)l例》《黃河水量調(diào)度條例》《水文條例》等行政法規(guī)。這些法律法規(guī)初步建立了水量調(diào)度、防汛抗旱、水污染治理等促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等多項(xiàng)制度。然而由于法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性、管理部門(mén)間缺少協(xié)同性、司法協(xié)作和協(xié)商民主機(jī)制不健全,使得黃河流域環(huán)境負(fù)外部性效應(yīng)難以有效解決。除《水法》外,我國(guó)有關(guān)水資源保護(hù)的法律數(shù)量很少,流域水資源保護(hù)立法更為薄弱,且相關(guān)條款分散在不同的環(huán)境保護(hù)法律當(dāng)中。地方立法偏重污染防治的傾向更為明顯。這種環(huán)境立法與資源立法相分離的模式,使得法律條文之間缺少必要的銜接從而易產(chǎn)生沖突,而應(yīng)對(duì)立法沖突又易導(dǎo)致立法虛置的異化傾向。例如,《漁業(yè)法》中闡釋了漁業(yè)水域這一概念,而《水污染防治法》中的漁業(yè)水體概念與之并不相同,導(dǎo)致在法律實(shí)施過(guò)程中,執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在適用法律問(wèn)題上產(chǎn)生困惑,難以確定管轄部門(mén)和裁判依據(jù),造成法治的不統(tǒng)一。此外,我國(guó)缺少協(xié)調(diào)流域水資源保護(hù)和環(huán)境污染防治的法律法規(guī),實(shí)踐中加劇了環(huán)境執(zhí)法沖突。從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看,資源與環(huán)境間的立法分散與虛置必然導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治功能與效率的降低。這是黃河流域生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制改革與創(chuàng)新首先要解決的問(wèn)題。

2.部門(mén)與地方立法沖突。政府權(quán)力法定是法治國(guó)家的一項(xiàng)基本原則,但在實(shí)踐中,法律草案往往是由行政主管部門(mén)向人大及其常委會(huì)報(bào)送審議,這種機(jī)制下審議通過(guò)的法律難免帶有部門(mén)利益色彩,在黃河流域治理過(guò)程中則體現(xiàn)為流域公權(quán)力部門(mén)化。權(quán)力行使往往以部門(mén)利益為取向,造成流域管理的低效和失序,不僅無(wú)法形成合力,還經(jīng)常導(dǎo)致內(nèi)耗。另一方面,近年來(lái)我國(guó)地方環(huán)境保護(hù)立法發(fā)展迅速,修改后的《立法法》將地方立法權(quán)擴(kuò)展至所有設(shè)區(qū)的市,賦予其針對(duì)環(huán)境保護(hù)等城市管理事項(xiàng)立法權(quán)限,但一些地方立法水平有限、實(shí)踐基礎(chǔ)薄弱,導(dǎo)致一些規(guī)范流于形式,缺乏可操作性,也加大了地方立法之間、地方立法與部門(mén)立法之間、地方立法與上位法之間沖突抵觸的概率和程度。(11)參見(jiàn)呂忠梅:《尋找長(zhǎng)江流域立法的新法理——以方法論為視角》,載《政法論叢》2018年第6期。

(二)執(zhí)法問(wèn)題——管理重疊與缺位并存

1.綜合管理體制不完善。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)采取的是流域與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制,然而黃河流域綜合管理機(jī)構(gòu)并沒(méi)有完全獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán),不能獨(dú)立決定與流域管理相關(guān)的重大事項(xiàng),而要和流域內(nèi)各行政部門(mén)共同商議決策,使其不能充分發(fā)揮其流域協(xié)調(diào)職能,在流域治理中功能有限。此外,目前我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)已經(jīng)全面建立了河長(zhǎng)制,但以行政首長(zhǎng)為核心的河長(zhǎng)制雖然實(shí)現(xiàn)了流域間治理功能的整合,(12)參見(jiàn)張治國(guó):《河長(zhǎng)制立法:必要性、模式及難點(diǎn)》,載《河北法學(xué)》2019年第3期。卻具有一定的隨意性、短效性和不穩(wěn)定性,流域治理決策可能并未經(jīng)過(guò)充分論證便即實(shí)施,且河長(zhǎng)一旦離職或者工作調(diào)動(dòng),治理決策則很容易被下一任河長(zhǎng)推翻。面對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的整體性,亟需構(gòu)建一體化的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),促進(jìn)各區(qū)域在跨區(qū)域環(huán)境事務(wù)上的協(xié)同治理。(13)參見(jiàn)豐云:《二維權(quán)力架構(gòu)下河長(zhǎng)制的運(yùn)行邏輯與發(fā)展走向》,載《行政與法》2019年第10期。

2.部門(mén)分治失序。在我國(guó),“多龍治水”的流域管理體制容易導(dǎo)致執(zhí)法的混亂和失序,由于多家部門(mén)都有流域管理的權(quán)能又缺乏協(xié)調(diào),造成諸如“環(huán)保不下水,水利不上岸”等尷尬局面。流域環(huán)境的整體性和水循環(huán)的系統(tǒng)性被人為分割成由水利、環(huán)保、漁業(yè)、航運(yùn)等行政部門(mén)分散管理,看似全面的管理力量卻存在職能交叉重疊,部門(mén)各自為政等諸多問(wèn)題,降低了執(zhí)法效率,浪費(fèi)了行政資源。(14)參見(jiàn)劉子睿:《黃河立法中的利益沖突及其對(duì)策》,載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期。同時(shí),部門(mén)分治割裂了流域可持續(xù)發(fā)展中環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二元性,流域內(nèi)各地區(qū)在區(qū)域環(huán)境容量和承載力上存在很大差異,客觀(guān)上要求環(huán)境治理必須因地制宜、兼顧利益。而以部門(mén)利益為主導(dǎo)的流域分散治理模式,使得環(huán)境保護(hù)部門(mén)和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(mén)壁壘化,難以協(xié)調(diào)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。

3.管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺位。黃河流域有著豐富的礦產(chǎn)、土地、水能等資源,產(chǎn)生豐厚的經(jīng)濟(jì)效益。一些地方政府為緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力,往往進(jìn)行遠(yuǎn)超生態(tài)環(huán)境承載力的過(guò)度開(kāi)發(fā)。2018年我國(guó)通過(guò)機(jī)構(gòu)改革增設(shè)了黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)方面的環(huán)境監(jiān)管工作。然而該機(jī)構(gòu)作為生態(tài)環(huán)境部的派出機(jī)構(gòu),行政層級(jí)較低,事權(quán)有限,并且與其他流域管理部門(mén)的關(guān)系不明確,僅有“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、參與”等非強(qiáng)制性手段,因此在流域治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮的作用很有限。

(三)司法問(wèn)題——管轄不對(duì)稱(chēng)與協(xié)作機(jī)制欠缺并存

1.管轄協(xié)作不足。黃河流域內(nèi)的糾紛呈現(xiàn)出上游污染、下游受害、一處破壞、多地受損的特點(diǎn),一定程度上與屬地為主、條塊分割的現(xiàn)行司法管轄制度不對(duì)稱(chēng)。按照我國(guó)民事訴訟法規(guī)定,對(duì)流域侵權(quán)行為提起的民事訴訟,由侵權(quán)行為地或被告住所地的人民法院管轄,而流域環(huán)境要素的流動(dòng)性和公共性,決定了侵權(quán)行為地和結(jié)果發(fā)生地必然會(huì)跨越多個(gè)行政區(qū),現(xiàn)行管轄制度難以應(yīng)對(duì)分散性較強(qiáng)的流域侵權(quán)問(wèn)題。此外,當(dāng)不同區(qū)域法院發(fā)生流域環(huán)境管轄爭(zhēng)議時(shí),依照訴訟法的規(guī)定應(yīng)報(bào)共同上一級(jí)法院指定管轄,而黃河流域利益主體多元化,利益糾紛多樣化必然產(chǎn)生大量的跨區(qū)域流域訴訟,如果每個(gè)跨區(qū)域案件都要共同提交上級(jí)法院指定管轄,必然會(huì)帶來(lái)訴訟程序繁瑣化,加重法院負(fù)擔(dān)使得流域環(huán)境訴訟效率低下。

2.裁量協(xié)作欠缺。依據(jù)訴訟法一般規(guī)定,目前所采用的是民事、行政、刑事訴訟相分離的審理方式,這與黃河流域環(huán)境案件的復(fù)雜性、多元性、復(fù)合性特點(diǎn)是難以適應(yīng)的,會(huì)造成裁判依據(jù)與審判標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一,難以滿(mǎn)足流域環(huán)境訴訟的需求,直接影響司法保護(hù)的效率和效果。這種分散式的審理模式最終造成環(huán)境案件的審理資源浪費(fèi)、效率低下,且環(huán)境案件審理的法律適用和權(quán)利認(rèn)定缺乏一致性,甚至矛盾。(15)參見(jiàn)吳勇:《我國(guó)流域環(huán)境司法協(xié)作的意蘊(yùn),發(fā)展與機(jī)制完善》,載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。此外,由于我國(guó)環(huán)境資源司法起步較晚,不少地方尚未設(shè)立環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)法庭,面對(duì)黃河流域日益增多的環(huán)境資源糾紛,現(xiàn)行司法體制和專(zhuān)業(yè)司法水平均難以實(shí)現(xiàn)對(duì)流域環(huán)境損害的準(zhǔn)確、及時(shí)和充分的救濟(jì)。

3.執(zhí)行協(xié)作乏力。首先是環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行問(wèn)題。由于環(huán)境公益訴訟的主體資格的現(xiàn)行規(guī)定不要求環(huán)境公益訴訟的發(fā)起者與案件有直接的利害關(guān)系,因此往往在勝訴后失去了督促執(zhí)行的動(dòng)力。尤其是環(huán)保組織提起的公益訴訟達(dá)到一定社會(huì)效果且提高了自身影響力之后,便往往不再對(duì)執(zhí)行程序進(jìn)行關(guān)注。其次是與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行協(xié)作。流域環(huán)境損害具有長(zhǎng)期性和隱蔽性,然而由于缺少與行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行程序中的協(xié)作,流域損害不能在判決后的第一時(shí)間被有效阻止,并且流域的隱蔽損害難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn),使得判決的執(zhí)行效果和效率大打折扣。最后是執(zhí)行方式的問(wèn)題。財(cái)產(chǎn)處罰是流域環(huán)境損害最常見(jiàn)的一種執(zhí)行方式,但由于流域侵權(quán)案件具有極高的社會(huì)關(guān)注度和廣泛的社會(huì)影響力,單一的財(cái)產(chǎn)處罰很難達(dá)到社會(huì)示范性效果,因此需要運(yùn)用多種形式的流域執(zhí)行手段。

(四)守法問(wèn)題——公眾參與的被動(dòng)與協(xié)商民主的淡化并存

1.公眾參與機(jī)制被動(dòng)。首先,公眾參與的積極性是該機(jī)制的靈魂,在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域這種積極性尤為重要也尤為復(fù)雜。我國(guó)公眾參與的主要階段集中在環(huán)境損害發(fā)生之后,具有邊緣性和事后性,屬于末端參與,參與程度及參與質(zhì)量較低。這不僅會(huì)造成公眾參與的滯后性,影響公眾參與的積極性,又與公眾參與的基本要求相去甚遠(yuǎn),難以實(shí)現(xiàn)流域的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。其次,公眾參與的途徑比較單一,難以應(yīng)對(duì)潛伏性、長(zhǎng)期性的流域環(huán)境問(wèn)題。圍繞保護(hù)公民的參與權(quán)、知情權(quán)與救濟(jì)權(quán),我國(guó)設(shè)立了聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等公眾參與程序,然而由于該程序的適用范圍較窄,參與者的人數(shù)較少,缺乏深層次的交流研討,因此不利于針對(duì)復(fù)雜的流域問(wèn)題提出合理的解決方案。加之公眾參與的意見(jiàn)和訴求在法律上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)和反饋的保障措施,使得該程序因未能在實(shí)踐中充分發(fā)揮其制度功效而流于形式。黃河流域法治建設(shè)亟待明確公民的流域環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),特別是在決策階段就應(yīng)充分體現(xiàn)民主決策、科學(xué)決策。

2.公眾參與意識(shí)薄弱。首先,我國(guó)雖然有公眾參與實(shí)體性的規(guī)定但大部分僅限于宣示性、指引性的規(guī)范,過(guò)于原則和抽象,加之缺少明確可操作的程序性規(guī)定,使得公眾參與的意識(shí)與能力受到限制,既降低了公眾參與的有效性,也難以提高決策的科學(xué)性和可操作性。其次,就公民而言,在環(huán)境保護(hù)政府依賴(lài)型傳統(tǒng)觀(guān)念和體制機(jī)制的影響下,公眾習(xí)慣性地依賴(lài)政府的管理,流域事務(wù)上政府依賴(lài)觀(guān)念源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、尤為明顯。公眾民主參與、民主決策、民主監(jiān)督的積極性不高。最后,一方面基于長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的傳統(tǒng)思維定勢(shì),另一方面基于黃河流域數(shù)十年來(lái)未發(fā)生重大自然災(zāi)害,使得公眾更關(guān)注黃河流域能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益,在參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中缺乏積極性和持續(xù)性。

3.信息公開(kāi)制度欠完善。“一個(gè)民治政府必須是一個(gè)民享信息的政府?！?16)參見(jiàn)胡錦光、王書(shū)成:《美國(guó)信息公開(kāi)推定原則及方法啟示》,載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2009年第6期。在流域治理過(guò)程中,一套完善的信息公開(kāi)與共享機(jī)制是公眾、企業(yè)等私權(quán)利主體對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督的前提。我國(guó)信息公開(kāi)制度雖然在少有的幾部法律中有所體現(xiàn),但其規(guī)定過(guò)于原則,缺乏可操作性。首先是在信息公開(kāi)的收集上缺少規(guī)范化的渠道;其次是在信息公開(kāi)的內(nèi)容上缺乏精細(xì)化,對(duì)于缺少流域科學(xué)知識(shí)的公眾來(lái)說(shuō),難以以此判斷流域環(huán)境狀況;再次是在信息公開(kāi)的范圍上不明確,具體操作中具有很強(qiáng)的隨意性;最后是效力低下,由于行政公開(kāi)并沒(méi)有設(shè)定、變更、解除行政法律權(quán)利和義務(wù),因此很難被認(rèn)定為具體行政行為而無(wú)法進(jìn)行行政訴訟和行政復(fù)議,最多只是追究其內(nèi)部責(zé)任,缺乏有效的救濟(jì)手段。構(gòu)建完善的信息公開(kāi)與共享機(jī)制,不僅有利于保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境知情權(quán),也能為流域治理科學(xué)決策提供更充分的依據(jù)。

三、比較法視域下的流域生態(tài)環(huán)境整體性治理趨勢(shì)

縱觀(guān)國(guó)外流域治理,發(fā)達(dá)國(guó)家的流域管理體制基本上都經(jīng)歷了從地方分治到央地共治、從分散型到集中型、從一元治理到多元治理的轉(zhuǎn)變。

(一)由地方分治向央地共治轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)60年代后,許多國(guó)家開(kāi)始轉(zhuǎn)變以往以地方治理為主的流域分散管理體制,借助水事立法加強(qiáng)中央對(duì)流域的管理權(quán),形成了央地共治的流域管理格局。在美國(guó),密西西比河治理初期,采用的是分散立法模式,沒(méi)有為密西西比河制定專(zhuān)門(mén)的流域立法,也沒(méi)有協(xié)調(diào)全流域的管理機(jī)構(gòu)。為了加強(qiáng)對(duì)密西西比河的保護(hù),聯(lián)邦先后設(shè)立了多個(gè)流域管理機(jī)構(gòu),并與流域部分州建立了多個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制,形成了以密西西比河委員會(huì)為核心、流域內(nèi)各區(qū)域委員會(huì)相互配合的交流合作平臺(tái)。(17)參見(jiàn)U.S.Army Corps of Engineers,“Mississippi Valley Division”,https://www.mvd.usace.army.mil/About/,最后訪(fǎng)問(wèn)日期為2022年12月13日。在法國(guó),1962年之前,法國(guó)一直將水資源的管理權(quán)下放給各個(gè)省,從而形成了以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的水資源管理體制,很少考慮到流域的整體性。隨著工業(yè)化進(jìn)程加快和污染的加劇,原有以省為單位的水行政區(qū)域管理體制已難以適應(yīng)新需求。1962年《水法》授權(quán)成立了流域綜合管理機(jī)構(gòu)以及國(guó)家和地區(qū)水資源機(jī)構(gòu),形成流域協(xié)調(diào)和流域管理的綜合體制。(18)參見(jiàn)韓瑞光:《法國(guó)的水資源管理體系及其經(jīng)驗(yàn)借鑒》,載《中國(guó)水利》2012年第11期。在德國(guó),歷史上,德國(guó)的流域管理屬于地方事務(wù)。在1949年德國(guó)《基本法》通過(guò)前,許多州制定了州水法,但國(guó)家范圍內(nèi)統(tǒng)一的水法制定仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)。2009年將歐盟《水框架指令》轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法,德國(guó)在水管理領(lǐng)域構(gòu)建了聯(lián)邦范圍內(nèi)統(tǒng)一的法律框架,形成了一套中央領(lǐng)導(dǎo)下的流域管理體制。(19)參見(jiàn)沈百鑫:《德國(guó)水管理與水體保護(hù)制度概覽(上)》,載《水利發(fā)展研究》2012年第8期。

(二)由分散治理向集中治理轉(zhuǎn)變

分散型管理體制是指水資源開(kāi)發(fā)利用分別由不同的部門(mén)負(fù)責(zé),集中管理體制則是指通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)流域進(jìn)行統(tǒng)一管理。在英國(guó),1930年頒布的《土地排水法》在法律層面承認(rèn)了全國(guó)范圍內(nèi)的排水、集水委員會(huì)的合法性地位,從而確立了分散型的水資源管理體制。1973年通過(guò)的英國(guó)《水法》以江河流域?yàn)榛A(chǔ),設(shè)立了規(guī)模最大、職能最全的流域管理機(jī)構(gòu)—泰晤士河水管理局,這標(biāo)志著分散型管理體制的結(jié)束,開(kāi)始實(shí)行流域集中管理。(20)參見(jiàn)郭煥庭:《國(guó)外流域水污染治理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我們的啟示》,載《環(huán)境保護(hù)》2008年第1期。在澳大利亞,1884年新南威爾士州、維多利亞州與南澳大利亞州簽署了澳大利亞歷史上第一個(gè)分水協(xié)議—《墨累河河水管理協(xié)議》,開(kāi)始對(duì)墨累—達(dá)令河進(jìn)行分散治理。2007年《水法》授權(quán)成立墨累—達(dá)令流域管理局,這是澳大利亞歷史上第一次建立以整個(gè)流域水資源為管理對(duì)象的機(jī)構(gòu),它以全流域利益為出發(fā)點(diǎn),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)流域內(nèi)各州以可持續(xù)的方式計(jì)劃、使用流域的水資源,確保水資源在所有水用戶(hù)包括環(huán)境之間合理、有效地分配,意味著集中管理體制的正式確立。(21)參見(jiàn)[澳大利亞]阿勒克斯·加德納:《澳大利亞水資源保護(hù)制度》,高紅松譯,武漢大學(xué)出版社2006年版,第21-26頁(yè)。

(三)由單一治理向多元治理轉(zhuǎn)變

在歐盟,由于歐洲國(guó)際河流眾多,跨界流域引發(fā)的沖突十分常見(jiàn),公眾在流域中的話(huà)語(yǔ)權(quán)很有限。在2000年歐盟頒布了《水框架指令》以協(xié)調(diào)各國(guó)爭(zhēng)議,并在其中加入了公眾參與相關(guān)條款,例如《水框架指令》的前言中指出“各國(guó)可運(yùn)用法律規(guī)定之外的多種公眾參與方式,以達(dá)成本指令目標(biāo)?！?22)參見(jiàn)Greg M. Block:The North American Environmental Developing Policies,Albany Law Journal of Science&Technology.2003,pp.16-19.在澳大利亞,1993年的《墨累—達(dá)令河流域法案》設(shè)定了一系列流域信息公開(kāi)、參與程序,成立了流域社區(qū)咨詢(xún)委員會(huì),該機(jī)構(gòu)通過(guò)收集各主體的利益訴求和環(huán)境信息,并對(duì)咨詢(xún)意見(jiàn)進(jìn)行回應(yīng),為流域管理委員會(huì)的決策提供參考,推動(dòng)社區(qū)之間的溝通交流,從而有效保障了流域決策的科學(xué)合理。在法國(guó),1964年的《水法》授權(quán)成立了國(guó)家水資源委員會(huì)作為流域管理的咨詢(xún)機(jī)構(gòu),吸納不同流域的管理人員、技術(shù)單位、用水個(gè)人、各地方政府代表,針對(duì)流域水資源管理問(wèn)題進(jìn)行討論,加強(qiáng)流域不同利益主體間的協(xié)商對(duì)話(huà),為流域立法提供意見(jiàn)建議,在一定程度上增強(qiáng)了流域立法的民主性。在德國(guó),公眾參與在萊茵河的治理中扮演了積極角色,在已有的制度框架內(nèi),公眾有序地通過(guò)組織或參與行政主管機(jī)關(guān)召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì),深度參與水體治理。(23)參見(jiàn)鄧可祝:《論我國(guó)流域治理法律制度的完善》,載《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第1期。

(四)《長(zhǎng)江保護(hù)法》及域外流域立法的啟示

《長(zhǎng)江保護(hù)法》的頒布,填補(bǔ)了我國(guó)在特定流域立法上的空白,建立了長(zhǎng)江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動(dòng)的管理體制,為不同區(qū)域、不同部門(mén)提供了協(xié)同治理的平臺(tái),是我國(guó)流域管理體制的一次重大變革?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》和國(guó)外流域治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)有著積極的借鑒意義。

首先,應(yīng)當(dāng)制定流域保護(hù)特別法,奠定流域治理的法律基礎(chǔ)。流域特別法的產(chǎn)生受到多種因素的影響,黃河流域各類(lèi)資源豐富但生態(tài)環(huán)境脆弱、區(qū)域差異性強(qiáng)而利益主體多元,這就需要對(duì)各種關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有序規(guī)制,從而保證流域治理順利進(jìn)行。因此,需要制定有針對(duì)性的法律以應(yīng)對(duì)黃河流域脆弱特殊的生態(tài)環(huán)境,協(xié)調(diào)多元復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系。黃河流域與長(zhǎng)江流域在發(fā)展戰(zhàn)略層面有很大區(qū)別,對(duì)流域的整體性保護(hù)有更嚴(yán)格的要求,因此不能簡(jiǎn)單套用《長(zhǎng)江保護(hù)法》的立法模式,而應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的問(wèn)題,對(duì)結(jié)合黃河流域的特殊性問(wèn)題對(duì)《黃河法》進(jìn)行完善。

其次,應(yīng)當(dāng)設(shè)置跨部門(mén)、高規(guī)格的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。域外經(jīng)驗(yàn)表明,流域環(huán)境問(wèn)題往往不是一個(gè)部門(mén)、一片區(qū)域的任務(wù),而是具有連鎖性的,可能涉及多個(gè)部門(mén)和多片區(qū)域。因此要設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)組織各個(gè)部門(mén)間、區(qū)域間的合作和利益沖突的協(xié)調(diào),使之能相互配合,這樣流域環(huán)境問(wèn)題才能得到有力和有效地解決。

再次,建立強(qiáng)有力的流域管理機(jī)構(gòu)?？紤]到流域環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和綜合性特點(diǎn),想要高效地進(jìn)行流域管理,必須建立流域公共管理機(jī)構(gòu)?？v觀(guān)各國(guó),流域管理機(jī)構(gòu)的建立結(jié)束了最初分散無(wú)序的管理狀態(tài),使流域治理向系統(tǒng)性、集中性方向轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)了流域生態(tài)環(huán)境特別是水資源的整體性有效保護(hù)。

最后,完善協(xié)商民主機(jī)制,鼓勵(lì)公眾參與。重視公眾參與是《長(zhǎng)江保護(hù)法》的立法亮點(diǎn)之一,值得黃河流域立法借鑒。從域外流域治理立法來(lái)看,各國(guó)普遍建立了流域協(xié)調(diào)溝通平臺(tái),以及完善的參與程序,在充分賦予公民、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體廣泛參與權(quán)的同時(shí),著重保障其程序性利益,實(shí)現(xiàn)了流域決策預(yù)先參與、事前參與,推動(dòng)了流域治理多元化。

四、體制機(jī)制改革創(chuàng)新的整體性法律路徑

2021年10月8日,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》,提出要“將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作為事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì),統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”(24)參見(jiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)〈黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要〉》,http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/08/content_5641438.htm,最后訪(fǎng)問(wèn)日期為2022年12月28日。體現(xiàn)出將整體性治理理念作為黃河保護(hù)指導(dǎo)思想的國(guó)家政治取向。當(dāng)前,我國(guó)正加快推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)立法,協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域治理分散性之間的矛盾,是黃河流域生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵。為此,要立足黃河流域國(guó)情、社情、民情與水情,以問(wèn)題為導(dǎo)向,主動(dòng)適應(yīng)黃河流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,以良法為基礎(chǔ)構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護(hù)的體制機(jī)制,促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)治理水平提高,保障黃河流域善治。

(一)整體性綜合立法模式

1.區(qū)域立法與流域立法結(jié)合。流域集中立法和區(qū)域分散立法都是流域管理的內(nèi)生需求。黃河法為保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障,但目前該法與區(qū)域立法之間還存在法規(guī)制度之間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)、銜接度不高、制度落實(shí)不夠到位等問(wèn)題。必須轉(zhuǎn)變立法理念,明確流域立法與區(qū)域立法的邊界,進(jìn)一步完善兩者有機(jī)結(jié)合的協(xié)調(diào)機(jī)制。黃河流域立法既與原有的以部門(mén)職責(zé)分工為主的“條狀”立法不同,也與地方主要以所管轄行政區(qū)的“塊狀”立法不同,是既跨部門(mén)也跨區(qū)域的立法。

在流域立法層面,按照黃河流域重點(diǎn)戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo),立法應(yīng)包括以下三個(gè)方面內(nèi)容。首先,應(yīng)將促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展確立為立法目的,為調(diào)整流域內(nèi)相關(guān)生態(tài)利益及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系實(shí)現(xiàn)提供方向指引。其次,將綜合管理、利益協(xié)調(diào)、民主協(xié)商設(shè)定為立法原則,在流域保護(hù)法中起到最根本的指導(dǎo)作用。最后,建立健全信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、公眾參與、司法協(xié)作等體制機(jī)制,為黃河流域保護(hù)提供具體制度供給。通過(guò)建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制,消除部門(mén)間的壁壘,推進(jìn)協(xié)同治理。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上中下游、江河湖庫(kù)、東中西部的利益訴求,使流域資源配置兼顧局部利益和整體利益,實(shí)事求是地解決黃河源頭、黃河河堤、黃河河口等流域特殊性問(wèn)題。

在區(qū)域立法層面,可借鑒區(qū)域共同立法模式。2021年7月,云南、貴州、四川三地針對(duì)赤水河長(zhǎng)期以來(lái)“分河而治”的管理現(xiàn)狀,三省人大常委會(huì)分別審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》以及各省《赤水河流域保護(hù)條例》。通過(guò)“決定—條例”相結(jié)合的方式,在流域重大問(wèn)題的處理上加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),在各省流域保護(hù)中制定詳細(xì)的措施,立足于流域整體性,以期更好地協(xié)調(diào)流域共性和區(qū)域個(gè)性的關(guān)系。共同立法模式兼顧全局性和區(qū)域性,促進(jìn)了區(qū)域協(xié)同發(fā)展,為黃河流域聯(lián)合立法提供了可復(fù)制、可推廣的路徑指引。共同立法在黃河流域有著廣闊的適用前景,黃河流經(jīng)九個(gè)省級(jí)行政區(qū),流域支流眾多,生態(tài)系統(tǒng)更為復(fù)雜,黃河法可能難以涵蓋所有的流域問(wèn)題,因此在各省之間可以采用共同立法模式,為區(qū)域發(fā)展個(gè)性問(wèn)題提供更細(xì)化的措施。

2.部門(mén)立法與領(lǐng)域立法相結(jié)合。部門(mén)立法在理論上和實(shí)踐上有著兩種不同的含義,在理論上部門(mén)立法指的是依照調(diào)整的社會(huì)關(guān)系及調(diào)整方法進(jìn)行立法,進(jìn)而形成了資源立法和環(huán)境立法相分離的現(xiàn)狀,難以實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的綜合運(yùn)用。在實(shí)踐中,部門(mén)立法則更多地體現(xiàn)為部門(mén)主導(dǎo)立法,相當(dāng)多的法律有著濃厚的部門(mén)利益色彩。并且由于各部門(mén)的管理職能不同,很容易導(dǎo)致法律制度的沖突。因此必須轉(zhuǎn)變立法思維,采取部門(mén)立法與領(lǐng)域性立法相結(jié)合的模式方式。(25)參見(jiàn)劉劍文:《論領(lǐng)域法學(xué):一種立足新興交叉領(lǐng)域的法學(xué)研究范式》,載《政法論叢》2016年第5期。近年來(lái),以具體問(wèn)題為導(dǎo)向,服務(wù)于現(xiàn)實(shí)需求,融合多種研究范式,具有整體性、交叉性、系統(tǒng)性的領(lǐng)域法學(xué)在我國(guó)法治實(shí)踐中凸顯重要作用,環(huán)境法、海洋法、衛(wèi)生法學(xué)均有領(lǐng)域法特征。部門(mén)立法與領(lǐng)域立法相結(jié)合可以實(shí)現(xiàn)多種調(diào)整手段并用,突破傳統(tǒng)部門(mén)法體系較為固定、缺乏靈活性的桎梏,協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)多種要素之間的互動(dòng)與博弈。以領(lǐng)域法學(xué)為研究方法,將黃河流域納入領(lǐng)域法學(xué)的研究范疇,符合依法治國(guó)理論中“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”的內(nèi)在要求。黃河法第一章規(guī)定了多個(gè)統(tǒng)籌機(jī)制,包括:國(guó)家統(tǒng)籌黃河干支流防洪體系建設(shè)(第10條)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和黃河流域省級(jí)人民政府監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系(第12條)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)(第14條)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和黃河流域省級(jí)人民政府建立健全黃河流域信息共享系統(tǒng)(第15條)等。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制有助于消除傳統(tǒng)條塊分離立法格局弊端,以黃河流域?yàn)轭I(lǐng)域,從生態(tài)系統(tǒng)整體性和黃河流域系統(tǒng)性著眼,統(tǒng)籌考慮水污染防治、水資源開(kāi)發(fā)、水安全保障等問(wèn)題,綜合水源、水質(zhì)、水系、水路、水岸、水生態(tài)等多個(gè)層級(jí),平衡水安全、水公平和水效率等價(jià)值追求,構(gòu)建黃河流域綜合監(jiān)管制度,確保黃河流域的可持續(xù)發(fā)展。(26)參見(jiàn)陳潔敏、趙九洲、柳根水、孔翔:《北美五大湖流域綜合管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示》,載《濕地科學(xué)》2010年第2期。

3.公法模式與私法模式相結(jié)合。當(dāng)前我國(guó)流域立法仍采用公法、私法相互分離的立法模式,使得兩者之間經(jīng)常處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài),公法強(qiáng)調(diào)公共利益,強(qiáng)制性規(guī)范居多,注重權(quán)力運(yùn)作。私法重視個(gè)人利益,任意性規(guī)范為主,強(qiáng)調(diào)意思自治。在面對(duì)具有整體性、系統(tǒng)性的流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí),這種將公法、私法分割的立法模式不僅在應(yīng)對(duì)流域重大環(huán)境問(wèn)題時(shí)顧此失彼,在預(yù)防流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞中更顯得束手無(wú)策,無(wú)法形成流域保護(hù)的合力。有鑒于此,應(yīng)轉(zhuǎn)變立法方式,追求公法手段和私法手段的綜合運(yùn)用,確保流域生態(tài)環(huán)境整體利益的實(shí)現(xiàn)。在公法方面,注重流域管理法在實(shí)施機(jī)制上應(yīng)從重管理、重命令向重指引、重激勵(lì)方向轉(zhuǎn)變。這既可以防止濫用擅用權(quán)力,也是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。在私法方面,注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能,強(qiáng)調(diào)私主體在維護(hù)自身利益的同時(shí),要兼顧流域整體利益,貫徹《民法典》中的綠色原則,在流域立法中強(qiáng)化私主體環(huán)境責(zé)任,加強(qiáng)政府與公民在流域保護(hù)中的合作,建立“公法—私法”相結(jié)合的立法模式,在堅(jiān)持整體論理念的基礎(chǔ)上,將黃河流域公權(quán)與私權(quán)的博弈轉(zhuǎn)化為公共力量和私人力量保護(hù)合力,為黃河流域?qū)崿F(xiàn)預(yù)防為主的源頭控制,保護(hù)優(yōu)先的綜合治理提供有力保障。

(二)協(xié)同協(xié)調(diào)行政管理體制

《黃河法》第105條第1款規(guī)定“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)、黃河流域管理機(jī)構(gòu)及其所屬管理機(jī)構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黃河保護(hù)監(jiān)督管理能力建設(shè),提高科技化、信息化水平,建立執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制,對(duì)跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域以及重大違法案件,依法開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法?！睘榻⒔∪珔f(xié)同協(xié)調(diào)行政管理體制作出法律指引。

1.流域綜合聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。為提高黃河流域執(zhí)法的效率,建議設(shè)立黃河流域一體化的執(zhí)法機(jī)制,整合執(zhí)法力量,強(qiáng)化執(zhí)法職能。通過(guò)條塊結(jié)合,開(kāi)展綜合執(zhí)法,強(qiáng)化執(zhí)法過(guò)程中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和全程跟蹤,提高行政執(zhí)法效能。一方面應(yīng)建立流域?qū)蛹?jí)的綜合執(zhí)法體制,黃河流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)不同省份的跨流域問(wèn)題,對(duì)流域執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行整體性協(xié)調(diào),使不同省市之間的利益沖突在整體利益層面趨于一致,從而實(shí)現(xiàn)不同流域的主管部門(mén)與政府進(jìn)行互利合作,形成互補(bǔ)。另一方面應(yīng)建立流域?qū)蛹?jí)與地方層級(jí)的綜合執(zhí)法體制。實(shí)踐中,流域管理機(jī)構(gòu)與地方管理事權(quán)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)交叉和重疊。由于執(zhí)法主體眾多,多頭管理會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法越位錯(cuò)位、重權(quán)輕責(zé)、各自為政等問(wèn)題,如果缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制,很容易造成執(zhí)法不力、效率低下、拖延等不利現(xiàn)象。因而,黃河流域管理機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境、水行政、自然資源、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)也應(yīng)當(dāng)建立必要的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。(27)參見(jiàn)江必新:《關(guān)于制定長(zhǎng)江保護(hù)法的幾點(diǎn)思考——以司法審判及法律責(zé)任為視角》,載《中國(guó)人大》2019年第20期。

2.完善“黃河委”的職能設(shè)置?！饵S河法》第5條第2款規(guī)定,國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)黃河水利委員會(huì)及其所屬管理機(jī)構(gòu),依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責(zé),為黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)工作提供支撐保障?！包S河委”的職能轉(zhuǎn)變著眼于流域不同區(qū)域、不同部門(mén)之間的博弈,立足于流域整體性,兼顧、平衡各種利益訴求,以期成為具有流域綜合性管理職能的機(jī)構(gòu)。(28)參見(jiàn)吳宇:《長(zhǎng)江流域管理體制改革:整體性與復(fù)雜性的因應(yīng)》,載《環(huán)境保護(hù)》2018年第23期。長(zhǎng)期以來(lái)“黃河委”屬于水利部的事業(yè)單位,行政層級(jí)較低,在行使流域管理職權(quán)過(guò)程中難免會(huì)受到部門(mén)決策影響,未來(lái)可考慮將其設(shè)置為國(guó)務(wù)院的職能部門(mén)。一方面可以解決流域利益與部門(mén)利益捆綁的問(wèn)題,另一方面也有利于提升其權(quán)威性,真正建立一個(gè)職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、管理協(xié)調(diào)的流域管理機(jī)構(gòu)。(29)參見(jiàn)陳曉景:《論〈水法〉中的流域管理規(guī)定》,載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期。首先,應(yīng)當(dāng)明確“黃河委”是流域最高權(quán)力機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)流域內(nèi)各事項(xiàng)的決策。在人員配置方面,除“黃河委”現(xiàn)有編制人員外,應(yīng)當(dāng)吸納省級(jí)政府及水利、環(huán)保、自然資源等行政主管部門(mén)的負(fù)責(zé)人。其次,賦予“黃河委”更高程度的決策權(quán),包括在處理流域整體利益與區(qū)域利益相沖突時(shí)的最終決定權(quán),以及協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突時(shí)的最終決策權(quán)。(30)參見(jiàn)王樹(shù)義、趙小姣:《長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)商共治模式初探》,載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2019年第8期。最后,“黃河委”應(yīng)當(dāng)為參與流域治理的各方提供一個(gè)談判和溝通的平臺(tái)。國(guó)外流域機(jī)構(gòu),如美國(guó)的“田納西管理局”、澳大利亞的“墨累—達(dá)令流域管理局”、英國(guó)的“泰晤士河水管理局”等都十分注重構(gòu)建交流溝通平臺(tái),從而實(shí)現(xiàn)了流域決策的民主性、科學(xué)性。(31)參見(jiàn)王勇:《澳大利亞流域治理的政府間橫向協(xié)調(diào)機(jī)制探析——以墨累—達(dá)令流域?yàn)槔?載《科學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)》2010年第1期。

3.黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。《黃河法》第5條第3款規(guī)定,國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu))依法開(kāi)展流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相關(guān)工作。權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約,否則容易導(dǎo)致權(quán)力濫用,因此在流域機(jī)構(gòu)設(shè)置上必須要有完備的制衡機(jī)制。在面對(duì)特殊性、復(fù)雜性的流域問(wèn)題時(shí),黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以設(shè)置分支機(jī)構(gòu),針對(duì)主要支流、重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開(kāi)展流域監(jiān)督工作,保證流域管理始終在公開(kāi)、透明、有序的狀態(tài)下運(yùn)行。可以充分利用其所積累掌握的經(jīng)驗(yàn)、信息、技術(shù),對(duì)流域水量調(diào)配、水污染防治、水資源開(kāi)發(fā)、水環(huán)境監(jiān)測(cè)等活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管。其具體監(jiān)管職責(zé)可以包括三類(lèi):一是監(jiān)督跨區(qū)域、跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行,收集流域各方面意見(jiàn),促進(jìn)流域協(xié)商順利進(jìn)行。二是監(jiān)督落實(shí)流域信息公開(kāi)制度、明確信息公開(kāi)的程序、具體內(nèi)容以及時(shí)限,保障公眾參與。三是審查各地方政府和行業(yè)主管部門(mén)的涉流域決策,督促流域重大問(wèn)題解決,為流域重大決策提供建議。

(三)流域環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制

《黃河法》第105條規(guī)定,“國(guó)家加強(qiáng)黃河流域司法保障建設(shè),組織開(kāi)展黃河流域司法協(xié)作,推進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)協(xié)同配合,鼓勵(lì)有關(guān)單位為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供法律服務(wù)?！睘榧訌?qiáng)流域環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制作出法律指引。

1.專(zhuān)門(mén)管轄機(jī)制。專(zhuān)門(mén)管轄是在黃河流域范圍內(nèi)確定某種案件歸口某種專(zhuān)門(mén)法院受理的司法管轄機(jī)制。目前黃河流域內(nèi)的海事法院已經(jīng)依據(jù)《關(guān)于海事訴訟管轄問(wèn)題的規(guī)定》在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)黃河干流及支流水域的專(zhuān)門(mén)管轄。但是該管轄機(jī)制僅僅適用于海事案件,并嚴(yán)格限定在“通?？珊剿颉眱?nèi)適用范圍較窄,特別是對(duì)流域生態(tài)環(huán)境司法功能較有限。有鑒于此,黃河流域立法可以進(jìn)一步發(fā)揮海事法院的專(zhuān)門(mén)管轄功能,將其專(zhuān)門(mén)管轄的范圍從“通?？珊剿颉蓖卣怪痢案?、支流水域”,賦予海事法院審理黃河流域水資源開(kāi)發(fā)、水環(huán)境污染、水生態(tài)保護(hù)等案件的權(quán)能。如此,不僅可以充分發(fā)揮海事法院在流域司法專(zhuān)門(mén)管轄中的專(zhuān)業(yè)性、相對(duì)獨(dú)立性,并且易于接受,具有可行性,機(jī)制建設(shè)相對(duì)簡(jiǎn)便。此外,黃河流域司法協(xié)作可以結(jié)合本流域自身情況,設(shè)立跨區(qū)域的巡回法庭從而實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)管轄?！耙环矫?可由最高人民法院設(shè)立巡回法庭,專(zhuān)門(mén)審理黃河流域內(nèi)跨行政區(qū)域的重大環(huán)境資源行政案件;另一方面,可經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),黃河流域各省、自治區(qū)高級(jí)人民法院結(jié)合環(huán)境資源行政案件審理的實(shí)際需要,指定區(qū)域內(nèi)部分跨行政區(qū)劃法院,專(zhuān)門(mén)審理本行政區(qū)域內(nèi)的重大環(huán)境資源行政案件?！?32)參見(jiàn)呂忠梅:《環(huán)境資源法論叢(第11卷)》,法律出版社2019年版,第257-291頁(yè)。目前已有地方鐵路法院探索推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化,值得鼓勵(lì)。

2.一體化審判機(jī)制。依據(jù)我國(guó)《憲法》第124條和《人民法院組織法》第24條規(guī)定,中級(jí)人民法院可以根據(jù)需要設(shè)置其他審判庭。因此,黃河流域各地區(qū)中級(jí)人民法院可以通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)訴訟審判庭,將各類(lèi)司法資源集中起來(lái),綜合運(yùn)用民事、刑事、行政訴訟法作為審判依據(jù),對(duì)流域生態(tài)環(huán)境案件進(jìn)行一體化審判?？紤]到流域生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的復(fù)雜性和科學(xué)技術(shù)性,當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中難免會(huì)因?yàn)槿狈α饔蚩茖W(xué)知識(shí)而難以順利參與訴訟,并且因?yàn)樘靸r(jià)的鑒定費(fèi)用而削弱訴訟能力。因此流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法庭應(yīng)當(dāng)提高自身專(zhuān)業(yè)性,吸納生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家學(xué)者參與審判,依據(jù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為、侵權(quán)結(jié)果及其因果關(guān)系進(jìn)行判斷,有助于減免當(dāng)事人鑒定費(fèi)用等訴訟負(fù)擔(dān),降低訴訟成本。近年來(lái),由于流域利益沖突的多樣性和復(fù)雜性,使得流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件激增,若不能及時(shí)處理便會(huì)給法院帶來(lái)極大的案件審理壓力,降低案件審判效果,因此無(wú)論是從“質(zhì)”的角度還是“量”的角度,環(huán)境資源審判庭的設(shè)置都是有必要的。可以通過(guò)擴(kuò)大流域案件受理范圍,將案件范圍從水體污染、水資源開(kāi)發(fā)利用、水環(huán)境保護(hù)的爭(zhēng)議糾紛,擴(kuò)展到流域內(nèi)大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、生物環(huán)境等多類(lèi)領(lǐng)域,并由生態(tài)環(huán)境審判庭監(jiān)督案件執(zhí)行過(guò)程。

3.執(zhí)行協(xié)作機(jī)制。執(zhí)行難是我國(guó)司法實(shí)踐中的普遍問(wèn)題,由于生態(tài)環(huán)境損害的長(zhǎng)期性、潛伏性使得生態(tài)環(huán)境訴訟的執(zhí)行難度尤為顯著。首先要加強(qiáng)黃河流域各級(jí)法院與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作,明確檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)、監(jiān)督執(zhí)行的責(zé)任,還要強(qiáng)化流域各級(jí)法院之間的協(xié)作,促進(jìn)區(qū)際法院聯(lián)合執(zhí)行,提高執(zhí)行過(guò)程中的司法能動(dòng)性。其次,要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行協(xié)作。行政機(jī)關(guān)雖然不是環(huán)境司法審判的直接參與者,但其擔(dān)負(fù)著流域環(huán)境修復(fù)的責(zé)任,因此應(yīng)當(dāng)與法院相互配合持續(xù)關(guān)注執(zhí)行情況,在實(shí)踐中如果發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人不積極履行執(zhí)行義務(wù)時(shí),可向法院申請(qǐng)追加執(zhí)行以及處以相應(yīng)的行政處罰。同時(shí),生態(tài)環(huán)境部門(mén)、自然資源部門(mén)、水行政主管部門(mén)等都具有豐富的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),在執(zhí)行過(guò)程中可以提供更多的指導(dǎo)意見(jiàn),確保流域生態(tài)環(huán)境得以順利恢復(fù)。最后,要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)行方式,把執(zhí)行的重點(diǎn)價(jià)值目標(biāo)放在生態(tài)環(huán)境的有效治理和恢復(fù)上。例如,對(duì)于破壞植被的令其補(bǔ)植補(bǔ)種,對(duì)于過(guò)度捕撈的令其補(bǔ)苗增殖,對(duì)于污染河岸環(huán)境的監(jiān)督其巡視河堤等。在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了一些體現(xiàn)執(zhí)行協(xié)作的創(chuàng)新性的執(zhí)行手段,例如,2018年3月湖南省保靖縣人民法院宣判的秦某學(xué)濫伐林木刑事附帶民事訴訟公益案件中,運(yùn)用了補(bǔ)植復(fù)綠的生態(tài)修復(fù)執(zhí)行方式,降低了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益與法律效益的統(tǒng)一。(33)參見(jiàn)湖南省保靖縣人民法院(2018)湘3125刑初5號(hào)刑事判決書(shū)。又如,2020年9月江蘇高院宣判的大吉公司環(huán)境監(jiān)察公益訴訟案中,引入了以技術(shù)改造抵扣裁判執(zhí)行的新型執(zhí)行方式,推動(dòng)了企業(yè)技術(shù)升級(jí)。(34)參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院(2020)蘇民終158號(hào)民事裁定書(shū)。實(shí)踐證明這些新型執(zhí)行方式是行之有效的。

(四)流域協(xié)商民主機(jī)制

《黃河法》第104條規(guī)定,“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)、黃河流域管理機(jī)構(gòu)及其所屬管理機(jī)構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)按照職責(zé)分工,對(duì)黃河流域各類(lèi)生產(chǎn)生活、開(kāi)發(fā)建設(shè)等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查,依法查處違法行為,公開(kāi)黃河保護(hù)工作相關(guān)信息,完善公眾參與程序,為單位和個(gè)人參與和監(jiān)督黃河保護(hù)工作提供便利?！睘橥晟屏饔騾f(xié)商民主機(jī)制作出法律指引。

1.政府角色轉(zhuǎn)變。協(xié)商民主是整體性思維的應(yīng)有之義,強(qiáng)調(diào)整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性不是要否定協(xié)商民主,失去協(xié)商民主會(huì)導(dǎo)致整體性的異化。推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境體制機(jī)制創(chuàng)新,引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制不可或缺。首先要求政府角色要從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái),政府在流域管理中往往陷入官本位窠臼,重監(jiān)管而少協(xié)商、重處罰而少協(xié)調(diào)、重監(jiān)督而少激勵(lì)?！独锛s宣言》第10條指出“環(huán)境問(wèn)題最好在不同層級(jí)公眾參與的基礎(chǔ)上解決”,并呼吁行政機(jī)關(guān)從政府本位向社會(huì)本位方向轉(zhuǎn)型。政府在調(diào)控流域環(huán)境保護(hù)中的功能有限,調(diào)動(dòng)社會(huì)參與流域治理的積極性不僅可以減少政府治理成本,也有利于在流域?qū)用嫘纬闪己玫膮⑴c氛圍,提高公眾環(huán)保意識(shí),調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。其次要積極推進(jìn)建立政府主導(dǎo)、公眾廣泛參與的流域綜合治理機(jī)制,增強(qiáng)政府在流域管理中的公信力。將“社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)”是我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì),重新定義行政職能,既有利于轉(zhuǎn)變管理理念,提高行政效率,也有利于避免權(quán)力濫用。最后要積極推進(jìn)“結(jié)果本位”向“過(guò)程+結(jié)果本位”轉(zhuǎn)變?！敖Y(jié)果本位”以結(jié)果認(rèn)定整體過(guò)程,局限于“還原論”的思維。“過(guò)程+結(jié)果本位”則重視從行為到結(jié)果的動(dòng)態(tài)過(guò)程,體現(xiàn)了“整體論”思維。通過(guò)建立科學(xué)合理的流域管理評(píng)估體系,對(duì)政府工作效率、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿(mǎn)意程度等進(jìn)行系統(tǒng)公正的評(píng)估,提高政府在流域管理過(guò)程的能力和水平。(35)參見(jiàn)徐漢濱:《參與式治理視域下“政務(wù)微博”的囚困及其破圍》,載《渤海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。

2.公眾參與機(jī)制。民主協(xié)商制度在黃河流域生態(tài)保護(hù)中要求在整體性基礎(chǔ)上構(gòu)建包容性、溝通性的流域公眾參與機(jī)制,彌補(bǔ)行政部門(mén)在流域治理中的缺陷,協(xié)調(diào)市場(chǎng)運(yùn)作與政府管理、公共利益與個(gè)人利益、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突與博弈,通過(guò)積極的信息交流,使公眾充分了解流域生態(tài)環(huán)境情況,保證公眾意愿在流域決策、流域立法、流域管理過(guò)程中得到體現(xiàn),實(shí)現(xiàn)流域決策民主化。黃河流域治理中的公眾參與機(jī)制應(yīng)從制度保障和公眾意識(shí)兩方面進(jìn)行建構(gòu)。首先,要建立信息溝通平臺(tái),及時(shí)估算環(huán)境問(wèn)題帶來(lái)的負(fù)面影響,向社會(huì)通報(bào)工作進(jìn)展,積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。圍繞保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),健全公眾參與的程序性規(guī)則,不斷豐富參與形式,暢通參與渠道,使公眾參與過(guò)程彰顯代表性、漸進(jìn)性和互動(dòng)性,確保對(duì)參與結(jié)果的問(wèn)責(zé)。在聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)和辯論會(huì)上應(yīng)提倡“辯論精神”,強(qiáng)調(diào)對(duì)證據(jù)和事實(shí)的充分討論,以及對(duì)決策結(jié)果執(zhí)行情況的及時(shí)反饋,以改進(jìn)對(duì)流域決策的評(píng)估和分析。其次,應(yīng)努力提高公眾的參與意識(shí),加強(qiáng)對(duì)流域環(huán)境保護(hù)的教育。逐步制定環(huán)境教育法,將流域保護(hù)的概念納入教育和實(shí)踐中,體現(xiàn)流域環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。最后,在輿論監(jiān)督方面,媒體應(yīng)加大力度揭露流域內(nèi)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象,鼓勵(lì)公眾在監(jiān)督和防止損害流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的行為方面發(fā)揮作用。

3.信息公開(kāi)機(jī)制。在行政公開(kāi)方面,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建流域環(huán)境信息共享機(jī)制,探索信息公開(kāi)的新形式。建立完善信息公開(kāi)平臺(tái),通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、廣播、公告等方式提高環(huán)境信息的透明度,保障公眾的信息知情權(quán)。積極運(yùn)用信息化手段,豐富政府信息服務(wù)渠道,擴(kuò)大信息公開(kāi)的內(nèi)容和范圍,確保流域環(huán)境信息及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。在司法公開(kāi)方面,黃河流域各級(jí)人民法院應(yīng)創(chuàng)新公開(kāi)途徑,通過(guò)網(wǎng)上庭審直播等方式不斷拓展司法公開(kāi)的廣度和深度,在推進(jìn)司法獨(dú)立公正審判的同時(shí),增強(qiáng)司法公信力。黃河流域各級(jí)人民法院可定期發(fā)布環(huán)境資源審判典型案例,發(fā)揮司法教育引導(dǎo)功能,宣傳環(huán)保理念,提高公眾的環(huán)保意識(shí)。生態(tài)環(huán)境公益是生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)的核心法益,要鼓勵(lì)公眾通過(guò)法定方式關(guān)注和積極參與環(huán)境公益訴訟,使黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)公益屬性不斷提升和強(qiáng)化。