楊龍

［摘 要］功能區(qū)是中國特有的一種治理單元，依據(jù)不同發(fā)展階段的需要，經(jīng)歷了從特殊功能區(qū)、綜合功能區(qū)到全域功能區(qū)的逐步演變，功能區(qū)的功能被不斷強化，覆蓋面逐步擴展。“全域”概念出自空間規(guī)劃，后被引入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，全域功能區(qū)是一種虛實結合的治理單元，具有行政區(qū)與功能區(qū)重合的優(yōu)勢。不同時期的發(fā)展和治理需要不同的功能區(qū)，全域功能區(qū)由中央從先發(fā)展地區(qū)選拔，重點在于示范，適應了新時代建設中國特色社會主義現(xiàn)代化強國的需要。全域功能區(qū)得到中央批量式授權和加強式增能，承擔了全面制度創(chuàng)新任務，是特定空間的一種再地域化。

［關鍵詞］治理單元；全域功能區(qū)；示范區(qū)；賦權增能

中圖分類號：D035.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2023）04-0032-10

功能區(qū)在中國改革開放中起到重要作用，成為一種有效的治理單元。功能區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了特殊功能區(qū)、綜合功能區(qū)和全域功能區(qū)三個階段，至今形成了三種功能區(qū)并存的空間格局。全域功能區(qū)是我國進入全面建設中國特色社會主義現(xiàn)代化強國的新時代出現(xiàn)的新治理單元，需要分析其產(chǎn)生的背景和特殊的治理功能。

一、問題的提出

黨的十九大以來，為了適應新的發(fā)展階段，加快形成新發(fā)展格局，我國開始使用新的治理單元，在國內發(fā)達地區(qū)建立以行政區(qū)為單元的示范區(qū)和引領區(qū)。自2019年8月，我國陸續(xù)設立了深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)、上海浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)、浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)。這三個由中央設立的示范區(qū)和引領區(qū)與已有的經(jīng)濟功能區(qū)不同，其不是在行政區(qū)內部或行政區(qū)之間重新劃定新的功能區(qū)，而是在已有的行政區(qū)中指定，把行政區(qū)整體作為功能區(qū)，形成一種全域功能區(qū)。這種全域功能區(qū)是一種新型的示范區(qū)，其承擔的任務不再是某一項或幾項改革試驗，而是為下一步高質量發(fā)展和建設中國特色社會主義現(xiàn)代化提供全面的示范。全域功能區(qū)的出現(xiàn)標志著功能區(qū)進入一個新的發(fā)展階段。自改革開放以來，我國持續(xù)不斷地使用功能區(qū)治理單元，特殊功能區(qū)、綜合功能區(qū)和全域功能區(qū)分別對應著不同的治理任務。盡管這三類功能區(qū)出現(xiàn)有先后，但三者之間不是先后替代，而是并存關系，三類功能區(qū)在國家治理體系中發(fā)揮不同的作用。

行政管理、區(qū)域經(jīng)濟和政策研究等領域均關注功能區(qū)，行政管理學主要關注功能區(qū)的管理體制和治理結構^{［1］［2］［3］［4］}，區(qū)域經(jīng)濟學主要關注經(jīng)濟功能區(qū)在對外開放、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟增長方面的作用^{［5］［6］}，政策學主要從政策試點的角度研究功能區(qū)^{［7］［8］}，規(guī)劃和經(jīng)濟地理學主要從空間規(guī)劃和空間治理尺度的角度進行研究^{［9］［10］}。已有的研究大多是關于經(jīng)濟功能區(qū)或特殊經(jīng)濟功能區(qū)的，對于全域功能區(qū)的研究還不多見，本文以上述三個新型先行示范區(qū)和引領區(qū)為對象，對全域功能區(qū)的功能、特征和演變進行初步探討。

二、全域功能區(qū)是功能區(qū)治理單元

發(fā)展的新階段

功能區(qū)是一種虛體性治理單元，與其對應的是行政區(qū)這樣的實體性治理單元。兩類治理單元在功能、機構、權力和邊界方面不同，分別適用于不同的治理場景^［11］。特殊功能區(qū)、綜合功能區(qū)和全域功能區(qū)隨著改革開放的進展先后出現(xiàn)。

（一）特殊功能區(qū)改革“破冰”

最早設立的經(jīng)濟功能區(qū)是深圳、珠海、汕頭和廈門四個經(jīng)濟特區(qū)。隨后，經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、貿(mào)易園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟功能區(qū)相繼出現(xiàn)。這些功能區(qū)以產(chǎn)業(yè)開發(fā)、對外貿(mào)易等單項發(fā)展目標為主，進行對外開放和經(jīng)濟改革的試驗。它們大多設在行政區(qū)之內，沒有自己的行政轄區(qū)，因此被稱為虛體性治理單元。相對于行政區(qū)這樣的實體性治理單元，功能區(qū)的治理功能相對單一，機構設置簡單且扁平，僅擁有被賦予的特定權力，其邊界“軟”，其設立和調整更具靈活性^［12］。改革開放初期，在以經(jīng)濟建設為中心的工作重點轉型的推動下，為了給陷入困境的經(jīng)濟“殺出一條血路”，國家在不改動行政區(qū)實體性治理單元的前提下，設立功能區(qū)虛體性治理單元。通過對功能區(qū)大膽授權，進行改革開放的試驗，借助功能區(qū)機構設置扁平、決策速度快、政策執(zhí)行力強的優(yōu)勢，我國不僅成功地進行了經(jīng)濟改革的“先行先試”，而且?guī)恿私?jīng)濟的整體發(fā)展，功能區(qū)絕大多數(shù)成為各地經(jīng)濟增長的引擎。自此，功能區(qū)在功能、機構、權力和空間邊界等方面的優(yōu)勢使之成為一種效率高且使用方便的治理工具。

特殊功能區(qū)之所以能夠體現(xiàn)政策創(chuàng)新，是因為當時處于向市場經(jīng)濟轉型啟動階段低市場化、低開放度的背景下，“開發(fā)區(qū)管理體制作為特定背景下的制度安排，以特殊政策作為行政授權的主體內容，屬于一種過渡性的選擇。當開發(fā)區(qū)的發(fā)展環(huán)境、支撐條件發(fā)生變化，其自身的功能演化提出新的制度需求時，其過渡性導致的矛盾就會凸顯、加劇并成為開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展的制約因素”^［13］。為了適應更多的改革試驗要求和進一步對外開放，能夠承擔更多任務的綜合性功能區(qū)隨之出現(xiàn)。

（二）綜合功能區(qū)應運而生

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入更高級的階段，經(jīng)濟結構的改革和社會管理的改革提上日程，21世紀初國家開始設立綜合功能區(qū)，主要有國家級綜合改革配套試驗區(qū)（以下簡稱“綜改試驗區(qū)”）和國家級新區(qū)（以下簡稱“新區(qū)”）等。自2005年6月上海浦東新區(qū)成為綜合配套改革試驗區(qū)以后，我國陸續(xù)設立多種國家級綜改試驗區(qū)，改革的內容擴展到經(jīng)濟結構升級、社會管理提升和公共服務改進。綜改試驗區(qū)得到的特殊授權擴展到社會管理和公共服務領域，以便其在更廣的方面承擔“先行先試”的改革任務。

綜合功能區(qū)的空間范圍比特殊功能區(qū)大，有的覆蓋整個行政區(qū)，如將山西全省設為國家資源型經(jīng)濟轉型綜改試驗區(qū)；有的跨行政區(qū)，如安排重慶市和成都市共同設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改試驗區(qū)。綜合功能區(qū)的空間結構更為復雜，既包括行政區(qū)，也包括功能區(qū)，如天津濱海新區(qū)本身是一級行政區(qū)，又包括天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、天津高新區(qū)等多個功能區(qū)。到這個階段，空間范圍的擴大加大了功能區(qū)改革功能覆蓋的面積，改革功能的增加提升了功能區(qū)改革試驗的能級，空間結構的多樣化增強了功能區(qū)的決策能力和政策執(zhí)行力。綜合功能區(qū)突破了行政區(qū)的邊界，是國家從改革和發(fā)展新的任務出發(fā)進行的一種“權力創(chuàng)設空間”^［1］。功能區(qū)治理單元在承擔進一步先行先試任務的同時，繼續(xù)保持區(qū)域經(jīng)濟增長的引擎作用，綜合功能區(qū)仍是一種高效且便利的治理工具。

到21世紀的第一個十年，綜改試驗區(qū)有了“升級版”，即國家級新區(qū)。新區(qū)空間范圍比綜改試驗區(qū)更大，每個新區(qū)涵蓋若干行政區(qū)。新區(qū)的空間特點是虛體性治理單元跨越實體性治理單元，每個新區(qū)涵蓋幾個相鄰的行政區(qū)的部分區(qū)域，形成治權的交叉^［2］。新區(qū)的空間結構更加復雜，既有行政區(qū)，也有功能區(qū)，而且行政區(qū)不止一種，如貴安新區(qū)直管區(qū)代管1個街道、2個鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)。新區(qū)包括的功能區(qū)種類多樣，如西海岸新區(qū)包括青島經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、青島古鎮(zhèn)口軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)等10個功能區(qū)。新區(qū)是一個“特殊政策區(qū)”，“其設立與發(fā)展本身就是一個尺度重構過程，涉及定位調整、區(qū)劃重構、管理主體建構及各級行政主體 （中央政府、省級政府、市級政府及其所轄區(qū)/縣級政府）之間權力關系的調整”^［5］。新區(qū)體現(xiàn)的尺度重構是超越行政區(qū)劃的一種空間組合，“國家級新區(qū)形成了一個新的跨界聯(lián)合地域組織，并疊加了多個不同尺度、跨行政區(qū)邊界的現(xiàn)有地域組織”^［5］。

綜合功能區(qū)在應對2008年國際金融危機、解決外向型經(jīng)濟難題、國內區(qū)域發(fā)展不平衡問題、實現(xiàn)改革開放轉型升級等方面起到重要作用，但綜合功能區(qū)也有自身的局限性。一是權力結構具有不穩(wěn)定性。綜合功能區(qū)的權力結構是根據(jù)不同功能區(qū)的具體特點設計的，具有“一區(qū)一策”和“特事特辦”的特點，這就降低了其制度設計可以推廣和復制的示范作用。二是綜合功能區(qū)內部存在“碎片化”問題。以新區(qū)為例，其管委會領導新區(qū)范圍內的功能區(qū)和行政區(qū)，但由于市轄區(qū)和縣 （或縣級市） 本身是一級完整的地域單元，有獨自發(fā)展的能力，有維護自身發(fā)展利益的意愿，難免會有與新區(qū)不一致的行動。雖然新區(qū)的直接管轄主體獲得了國家和省下放的權力，但不可避免地面臨其所包括的區(qū)（縣）或功能區(qū)的權力博弈。為了實現(xiàn)綜合功能區(qū)內部一體化，以便能夠承擔更為艱巨和全面的改革和試驗的任務，國家開始設立新型的功能區(qū)。

（三）全域功能區(qū)隆重登場

黨的十八大總結改革開放四十多年的經(jīng)驗，對我國的發(fā)展階段作出新的判斷，明確提出在21世紀中葉建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標。為實現(xiàn)強國夢，中央設計和推進了一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略，包括京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃、長三角一體化等。為了落實重大發(fā)展戰(zhàn)略，中央采取分地區(qū)逐步推進的方式，先在發(fā)展基礎好、發(fā)展水平高的粵港澳大灣區(qū)和長三角地區(qū)分別選定深圳、上海浦東新區(qū)、浙江作為實現(xiàn)新型開放、高質量發(fā)展和共同富裕的示范區(qū)和引領區(qū)，由這些地方率先發(fā)展，在發(fā)展過程中不斷總結新的經(jīng)驗，供其他地區(qū)學習，以節(jié)省其他地區(qū)探索新發(fā)展方式的成本，加快社會主義現(xiàn)代化強國建設的速度。

深圳和浙江兩個示范區(qū)和上海浦東引領區(qū)都是全域功能區(qū)，這里的“全域”是指這三個新型功能區(qū)的空間范圍覆蓋所在行政區(qū)的全部，“全域功能區(qū)指的是某一省份或城市的區(qū)劃范圍與功能區(qū)范圍相重合”^［14］。這種重合是功能區(qū)的治理尺度擴展到整個行政區(qū)，把功能區(qū)的特殊功能與行政區(qū)的全面功能結合，形成兩種空間尺度的疊加。這種疊加是一種尺度重構，以行政區(qū)整體為功能區(qū)是把功能區(qū)的虛體性尺度與行政區(qū)的實體性尺度結合，形成一種實體性治理單元被虛體性治理單元強化的空間結構。全域功能區(qū)的提出也是一種再地域化，它超越已有的地域邊界，重新劃定治理功能的空間范圍，改變了已有的地域界線，“再地域化是指雖然在前述去地域化中行政界限變得模糊甚至消亡，但在新的政治、社會和經(jīng)濟空間上會重新構建新的地域”^［15］。

全域型的功能區(qū)在之前的改革試點中已經(jīng)有所使用，上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、深圳這三個最早設立的國家級綜改試驗區(qū)都是以行政區(qū)全境作為功能區(qū)，其空間范圍已經(jīng)是全域的了。這幾個功能區(qū)已經(jīng)嘗試把功能區(qū)與行政區(qū)的治理方法綜合使用，如天津濱海新區(qū)2013年9月啟動實施管理體制改革，構建了“行政區(qū)統(tǒng)領，功能區(qū)支撐，街鎮(zhèn)整體提升”的管理架構。功能區(qū)的空間范圍是否涵蓋行政區(qū)的全域，主要與其承擔的改革和試驗任務有關。

三、全域功能區(qū)成為國家的

重要治理工具

“全域”概念來自空間規(guī)劃，在我國政府主導型發(fā)展模式中被擴展使用到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃中。作為一種空間概念，“全域”也被用于治理單元的設立。

（一）全域功能區(qū)概念來源和發(fā)展

全域功能區(qū)的概念出自國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃按照功能劃分區(qū)域，而且是涵蓋整個國土范圍的。最具代表性的國土規(guī)劃是主體功能區(qū)規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃覆蓋全國，分為國家和省級兩個層次，以縣為最基本單元，將全部國土分為三類四種功能區(qū)按開發(fā)方式主體功能區(qū)規(guī)劃把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大功能區(qū)域；按開發(fā)內容把國土空間劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。。各級行政區(qū)也有自身的國土空間總體規(guī)劃，涵蓋行政區(qū)轄區(qū)所有地域，具備“全域”性質。地方層級的國土空間總體規(guī)劃不僅是“全域”的，而且是“全功能”的。該類規(guī)劃中的各類功能有主次之分，實施的方式也不盡相同，具有“多維度目標、強主導功能、全空間覆蓋、差異化管理”的特征^［16］。這意味著只要是“全域”，必然包含多重目標，而且在“全”功能中有主導功能，不是各種功能齊頭并進。不同行政區(qū)的空間特點不同，資源稟賦不同，所處的發(fā)展階段不同，域內的功能組合也不同。

“全域”概念從空間規(guī)劃擴展到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，被引入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間含義中，較早使用“全域”概念的是旅游產(chǎn)業(yè)。各地在發(fā)展本地旅游業(yè)的時候，吸收學界的研究成果，提出了“全域旅游”概念。隨著全域旅游被越來越多的地方旅游發(fā)展規(guī)劃所使用，其最終進入國家的政策視野^{［17］（P55）}。2018年3月，國務院辦公廳發(fā)布了《關于促進全域旅游發(fā)展的指導意見》明確指出：“發(fā)展全域旅游，將一定區(qū)域作為完整旅游目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃布局、優(yōu)化公共服務、推進產(chǎn)業(yè)融合、加強綜合管理、實施系統(tǒng)營銷?！比蚵糜胃淖兞藗鹘y(tǒng)以景區(qū)為中心的單功能旅游空間業(yè)態(tài)，采取“旅游+ ”的發(fā)展模式，由旅游帶動行政區(qū)內其他相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。全域旅游把功能空間從單一景區(qū)擴展到整個行政區(qū)，以旅游業(yè)為中心，使用全區(qū)域內的空間，調動全區(qū)域的資源，通過旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的互相促進，實現(xiàn)“全域”發(fā)展。旅游業(yè)只是借用“全域”概念，實際上一個地方全部區(qū)域發(fā)展旅游業(yè)是不可能的，全域發(fā)展旅游業(yè)是從空間的意義上強調各個相關產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)發(fā)展的協(xié)同。

“全域”概念也進入地方發(fā)展規(guī)劃，一些率先成為發(fā)達地區(qū)的地方政府為了保持功能區(qū)的先進性，提升行政區(qū)的發(fā)展功能，開始把功能區(qū)與行政區(qū)的規(guī)劃統(tǒng)一起來，走向行政區(qū)與功能區(qū)一體化，以全域功能區(qū)作為發(fā)展方向。如無錫惠山區(qū)針對區(qū)域能級實現(xiàn)歷史性的跨越后如何再次騰飛的問題，提出全域功能區(qū)規(guī)劃，把該區(qū)分為惠山新城、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、城鐵樞紐區(qū)、科教文旅區(qū)四大功能區(qū)。無錫惠山區(qū)的做法是對功能區(qū)治理單元的一種新的擴展，即不再是對功能區(qū)進行“飛地”式擴張，也不再是屬地政府在本地其他區(qū)域設立功能區(qū)的片區(qū)，而是將整個行政區(qū)都作為功能區(qū)，把行政區(qū)全域劃分為不同的功能區(qū)。行政區(qū)與功能區(qū)一體化催生了治理結構的改變，無錫惠山區(qū)在全域功能區(qū)建設中對現(xiàn)行體制機制進行整體重塑，對涉及事關新舊動能轉換和治理體系能力建設的組織形式、發(fā)展方式、運行模式進行重大調整和優(yōu)化^［18］。

基于地方規(guī)劃的全域功能區(qū)與特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)有著明顯的區(qū)別，全域功能區(qū)不以政策試驗為主要任務，而是基于某地自然條件的優(yōu)勢、自然資源的承載力、已有的產(chǎn)業(yè)基礎等作出的對未來一段時間內地方發(fā)展的一種空間性規(guī)劃。功能區(qū)的這種發(fā)展趨勢，一方面體現(xiàn)了地方發(fā)展進入新的更高級階段，需要從全功能的角度進行規(guī)劃；另一方面反映了功能區(qū)內部空間結構的進化和功能的提升，行政區(qū)與功能區(qū)的一體化是虛體性的和實體性的治理單元疊加對治理功能的放大，也是對功能區(qū)的一種升級。

（二）全域功能區(qū)由中央選拔指定，承擔示范和引領任務

黨的十八大以來，我國提出在21世紀中葉建成社會主義現(xiàn)代化強國的宏大目標，全國上下都在朝著這個目標努力。但是，近年來國際環(huán)境嚴峻，中美關系緊張，中美貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、信息戰(zhàn)陸續(xù)爆發(fā)，美國以中國為最大的競爭對手，開始全面打壓中國。美國還動員其他西方國家，策動中國的周邊國家，聯(lián)合抑制中國。為應對國際環(huán)境的惡化，我國開始注重開發(fā)國內市場，提出國際國內雙循環(huán)戰(zhàn)略，著手建立國內統(tǒng)一大市場。國際國內雙循環(huán)是一種新的發(fā)展戰(zhàn)略，不僅需要重大的改革舉措跟進，而且需要發(fā)展和治理空間尺度的重構，以新的空間載體落實我國經(jīng)濟社會向新發(fā)展方式的轉變。中央設立全域功能區(qū)立意高遠，任務艱巨，全部冠以先行示范區(qū)或引領區(qū)的名字，通過強化這些全域功能區(qū)改革和發(fā)展的能級，使其能夠為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)摸索路徑，為實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化強國提供樣板。

中央設立的全域功能區(qū)與地方自行規(guī)劃的全域功能區(qū)不同。一是設立時不是根據(jù)某地國土資源的條件規(guī)劃某些特定的功能，而是從國家下一步發(fā)展的任務和目標出發(fā)，設立先行示范區(qū)或引領區(qū)承擔改革試驗和提供樣板的任務，國家設立的全域功能區(qū)是以某個行政區(qū)全域為單元，而不是對某個地方進行全域規(guī)劃。二是全域功能區(qū)改變了功能區(qū)的空間性質，全域功能區(qū)以行政區(qū)作為功能區(qū)的空間載體，通過在實體性治理單元之上疊加功能區(qū)的方式，增強了功能區(qū)的能力。深圳先行示范區(qū)、上海浦東引領區(qū)、浙江示范區(qū)與特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)的一個重要區(qū)別即其不再是純粹的虛體性治理單元，而是承擔了新型功能區(qū)任務的行政區(qū)。之所以選擇行政區(qū)作為功能區(qū)，是因為新的試驗和示范任務更為綜合，無論是單一功能的功能區(qū)，還是具有綜合功能的功能區(qū)，都無力承擔像建設中國特色社會主義先行示范區(qū)、打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)這樣的任務，只能由行政區(qū)這樣的具有全面治理功能的單元來承擔。這些新的任務需要功能區(qū)的空間載體具有較好的經(jīng)濟社會發(fā)展基礎，浙江、深圳、上海浦東是我國發(fā)達程度比較高的行政區(qū)，只有它們能夠承擔新發(fā)展階段實現(xiàn)高質量發(fā)展的示范和引領任務。全域功能區(qū)仍保留了虛體性治理單元的形式，這種虛實結合的空間載體設計是為了規(guī)避以行政區(qū)為單元的試驗失敗帶來的行政風險，如果因功能區(qū)的政策試驗失敗而撤銷功能區(qū)，不會影響所在行政區(qū)的行政地位。

全域功能區(qū)與其他功能區(qū)的另一個區(qū)別是其設立不再采取中央立項、地方申請的方式，而是由中央直接指派。設立方法的改變基于兩個理由。一是以往功能區(qū)設立中存在交易成本過高問題，功能區(qū)設立程序是中央提議、地方申請、部委審批、中央發(fā)布，其中有兩輪議價，省級政府與部委一對一討價還價，不但周期長，而且過程不規(guī)范^［8］。二是以往功能區(qū)設立過程中存在地方政府之間在發(fā)展空間上的惡性競爭，如地方政府在招商引資上的空間競爭強化了地方政府推動建設開發(fā)區(qū)的策略互動，導致我國的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)一度存在數(shù)量過多、布局不合理、低水平重復建設、同質化惡性競爭等問題^［6］。全域功能區(qū)的設立不再經(jīng)過地方政府間的競爭，而是中央直接指定后安排相關部委向全域功能區(qū)授權和賦能，給予系列性特殊政策，同時要求全域功能區(qū)所在的省級政府向其相應賦權。全域功能區(qū)雖然設在地方，但是中央政府治理活動的一部分，不是地方治理行為。以往由地方申請、中央選拔的功能區(qū)屬于試點機制的一種運用，而新型先行示范區(qū)由中央根據(jù)各地的發(fā)展基礎和治理能力直接指定。新型先行示范區(qū)的重點不再是試點，而是示范，中央要求示范區(qū)在建設中國特色社會主義現(xiàn)代化中先行一步，直接為其他地方提供樣板。從這個意義上講，全域功能區(qū)是示范區(qū)的升級版。

（三）從示范區(qū)升級為先行示范區(qū)，體現(xiàn)了“全功能”特點

示范區(qū)或示范園區(qū)在國內已經(jīng)存在較長時間，但只用在專項發(fā)展目標上，用于突出功能區(qū)在某個專項發(fā)展或治理上的示范作用，其發(fā)展目標通常比試驗區(qū)高。示范區(qū)里有的以行政區(qū)為單元，有的以園區(qū)等功能區(qū)為單元。以生態(tài)環(huán)境部設立的國家生態(tài)文明建設示范區(qū)為例，包括生態(tài)文明建設示范省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，也有生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)。示范區(qū)之所以以行政區(qū)為單元，是因為這類示范區(qū)改革任務的完成需要較強的行政執(zhí)行力，特別是需要以強力的行政執(zhí)法為保障，只有行政權力完整、具有各類行政執(zhí)法機構的政府才能夠完成。以生態(tài)文明建設示范區(qū)為例，生態(tài)文明建設包括環(huán)境保護和生態(tài)恢復兩個方面，完成這兩個方面的任務既需要嚴厲的環(huán)境保護立法和執(zhí)法，也需要恢復生態(tài)建設的資金投入，這兩個任務只有功能完整、執(zhí)法力量強、擁有多種法律資源和行政資源的行政區(qū)政府才有能力完成。

在地方層面也有類似的示范區(qū)，如2021年湖南和江西兩省在交界地區(qū)共同成立了湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)，《湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)建設總體方案》于2021年10月獲得國家發(fā)改委批準，兩省的領導高度重視，共同出席了2022年5月湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)建設推進大會，簽訂了《湘贛六地市醫(yī)療保障部門合作備忘錄》等九項合作協(xié)議。該合作在起步期就有了實質性合作，在國內地方合作中不多見。此類示范區(qū)建立在同類試驗區(qū)設立眾多且運作多年的基礎上，其目標不再以政策試驗為主，而是為其他地方政府間合作提供示范。

全域功能區(qū)作為新型先行示范區(qū)的“新”體現(xiàn)在三個方面。一是新型先行示范區(qū)定位于全面發(fā)展示范區(qū)，而不是針對某些問題區(qū)域設計的試驗區(qū)，也不是旨在單一功能率先發(fā)展的示范區(qū)。新型先行示范區(qū)體現(xiàn)了全域功能區(qū)“全功能”的特點，從這個意義上講，傳統(tǒng)部委設立的示范區(qū)不是“全域”的。二是新型先行示范區(qū)由中央設計、直接領導和親自推動，而不是由部委設計、領導和推動的；也不是由地方設計、中央批準、地方領導和推動的。新型先行示范區(qū)采取了中央、省級、市/區(qū)級三個層面的領導小組的機制，其決策、協(xié)調和推動的能力超過部委設立的示范區(qū)，并且新增了對示范區(qū)的督查能力。三是新型先行示范區(qū)得到的政策支持和權力下放力度大、范圍寬，遠遠超過部委設立的示范區(qū)。地方政府建立的示范區(qū)也只能得到本級地方政府的賦權，是一種“自力更生”式的發(fā)展，其影響力僅僅局限在地方范圍，無力在全國范圍內起到示范或引領作用。

四、從政策創(chuàng)新到制度創(chuàng)新：全域功能區(qū)的優(yōu)勢提升

為確保全域功能區(qū)能夠完成全面改革試驗的任務，中央加大了賦權和增能的力度，改革的重點從政策創(chuàng)新轉為制度創(chuàng)新。

（一）中央對全域功能區(qū)“批量式”賦權

功能區(qū)的制度優(yōu)勢在于得到上級政府賦予的專項行政權力和特殊經(jīng)濟政策，而這些賦權和特殊政策是行政區(qū)所沒有的，功能區(qū)的經(jīng)濟因此得到超常發(fā)展。賦權是把一些專項權力賦予功能區(qū)，如經(jīng)濟審批權、稅收減免權。中央對功能區(qū)的賦權與中央對地方的權力下放不同，權力下放的承載體是行政區(qū)，發(fā)生在中央與地方之間，而賦權不僅發(fā)生在中央政府及其職能部門與地方職能部門之間，而且包括中央職能部門直接向設在地方的功能區(qū)賦權。比如，國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)得到與省級政府平行的某些經(jīng)濟審批權，自貿(mào)區(qū)得到的是全國人大常委會立法后的賦權。賦權的使用比放權更為靈活，可以在不改變行政區(qū)實體性治理單元的邊界和行政級別的情況下，給功能區(qū)虛體性治理單元賦權，增強其發(fā)展能力和治理能力。

中央對全域功能區(qū)的賦權采取授權的方式，與特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)相比，中央對全域功能區(qū)的賦權廣泛，不僅有經(jīng)濟審批權，而且包括社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等方面的權力。例如，國家發(fā)改委在《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點首批授權事項清單》列有要素市場化配置、營商環(huán)境、科技創(chuàng)新體制、對外開放、公共服務體制和生態(tài)及城市空間治理六個方面40條授權事項^［19］。全面得到賦權是由新型先行示范區(qū)的任務所決定的，作為整體實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化的試驗和示范，全域功能區(qū)必須在經(jīng)濟社會各個領域同時開展先行先試，才能為全國其他地方建設社會主義現(xiàn)代化強國提供示范。

為配合全面賦權的需要，中央對全域功能區(qū)授權的方法改為清單式批量授權。批量授權是對新型先行示范區(qū)和引領區(qū)按照事項成批授權，而不再像對其他功能區(qū)那樣一事一授權。批量授權是中央部門“打包”式地直接賦權給全域功能區(qū)，不需要按照授權事項的部門歸屬層層審批，授權的效率得以明顯提高。首批三個全域功能區(qū)都是由國家發(fā)改委會同相關部門研究制定授權事項清單，分批次授權。

清單式授權是參照立法授權的方式，劃定了授權范圍，明確列舉授權內容^［20］。例如，為了確保深圳能夠完成全面率先建設社會主義現(xiàn)代化的任務，國家賦予深圳在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上更多自主權，在《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》（以下簡稱《實施方案》）發(fā)布以后，國家發(fā)改委發(fā)布了詳細的授權清單。由此可以看出，在全域功能區(qū)的設立過程中，中央政府進行了充分準備，國務院系統(tǒng)內部對新型先行示范區(qū)的支持空前一致。清單式批量授權開啟了我國縱向權力關系調整的重要嘗試，如果對新型先行示范區(qū)清單式批量授權取得預定成效，其他地方政府可能陸續(xù)得到中央部委同樣的賦權，最終的結果可能是中央部門的權力大量減少，地方與中央的關系由此發(fā)生改變。

不僅中央部門賦權給全域功能區(qū)，相關省級政府也要向新型先行示范區(qū)賦權。以深圳先行示范區(qū)為例，按照《實施方案》的要求，廣東省政府將涵蓋交通工程審批、建筑行業(yè)管理、環(huán)境污染治理、能源管理、文物保護等領域的117項省級行政職權事項調整為由廣州、深圳實施，其中涉及深圳的事項共103項，包括民政、財政、用地審批、生態(tài)環(huán)境等；下放的權力分為行政許可、行政處罰、行政確認和其他事項^［21］。廣東向深圳的權力下放強化了深圳先行示范區(qū)的權力能級，目的是配合中央部委向深圳的賦權。廣東向深圳的批量授權改變了省與全域功能區(qū)的關系，提升了深圳先行示范區(qū)的行政地位，深圳得到省級的部分審批權，在試驗任務的范圍內，深圳市的權力與廣東省相同。以市區(qū)政府為單元的國家級新型先行示范區(qū)的設立也改變了省級政府與下級地方政府的縱向關系，深圳先行示范區(qū)的改革試驗取得成效以后，逐步推廣到其他地方政府，省級政府的行政權力也會弱化，某些重要城市的行政權力隨之增加。這與城鎮(zhèn)化高級階段城市在國家發(fā)展和治理中作用越來越重要的趨勢是吻合的。

（二）中央給全域功能區(qū)“加強式”增能

增能是上級政府或上級職能部門通過非常規(guī)手段增強功能區(qū)的發(fā)展和治理能力，包括借助政治權威、提升功能區(qū)機構的組織位階、借助高級別議事協(xié)調機構等方式。增能可以在不改變行政體制的情況下提升功能區(qū)動員資源和執(zhí)行政策的能力，為功能區(qū)的制度創(chuàng)新提供非制度性的保障^［22］。

首先，中央提升了全域功能區(qū)的組織位階。特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)設立單位的最高級別是國務院，如自由貿(mào)易試驗區(qū)；次之是國家發(fā)改委或國務院其他部門，如國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)由商務部設立；而新型先行示范區(qū)是由中共中央和國務院決策、領導、實施和推動的，組織位階高于其他功能區(qū)，如深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的決策依據(jù)《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》（以下簡稱《意見》），執(zhí)行由中共中央辦公廳和國務院辦公廳負責。由中共中央辦公廳和國務院辦公廳直接執(zhí)行和督辦的功能區(qū)目前只有全域功能區(qū)，這與新型先行示范區(qū)定位于國家行動有關，全域功能區(qū)的設立成為國家意志在地方的一種直接落實。

其次，中央直接介入全域功能區(qū)的重大決策，并且為新型先行示范區(qū)的改革舉措背書。特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)針對的問題都是部門性的或地方性的，其績效由相關的中央部委評估，其管理方法是對功能區(qū)進行考核、評估，依據(jù)考核或評估的結果決定是否保留某個功能區(qū)國家級的地位，增加、調整或終止功能區(qū)特殊的權力在中央部委。在一般功能區(qū)運行過程中，中央部委只給功能區(qū)政策，功能區(qū)發(fā)展中遇到的具體問題由功能區(qū)和屬地政府解決；而全域功能區(qū)的重大事項直接由黨中央和國務院決策，中央發(fā)布的深圳先行示范區(qū)的《意見》和《實施方案》里對此有明確規(guī)定。中央介入全域功能區(qū)的重大決策是基于新型先行示范區(qū)的試驗是國家行為，而不僅僅是地方行為或部門行為。

最后，提高全域功能區(qū)的行政等級。全域功能區(qū)與所在行政區(qū)處于同一層級，不再是屬地政府下設的功能區(qū)。浙江先行示范區(qū)與浙江省、深圳先行示范區(qū)與深圳市、上海浦東引領區(qū)與浦東新區(qū)的行政等級相同，二者間不存在所屬關系。提高功能區(qū)行政等級的目的也是“增能”，使其擁有超優(yōu)資源配置權力，包括權限設置權力、制度安排偏向、資源配置優(yōu)勢、資源吸引能力等^［23］。新型先行示范區(qū)的推進可以動員本級行政區(qū)整個行政體系，使用全部行政權力，必要時可以調動各個行政部門，達到舉全省、全市、全區(qū)之力的力度。從這個意義上講，全域功能區(qū)達到了功能區(qū)發(fā)展的頂點。中央在選派地方政府承擔新型先行示范區(qū)改革試驗以后，給予充分的賦權，調動了中央多個部門的政策資源，采取的是一種新舉國體制，符合“集中力量辦大事”的政治邏輯^［24］。

對全域功能區(qū)賦權和增能之所以可能，緣于我國的各級政府在事權上具有共同所有和界限模糊的特點，法理上中央政府對其以下的各級政府均有領導權，實踐中中央對其以下的各級政府均行使管轄權。據(jù)此，中央政府可以通過向地方布置專項任務或在地方設立專項功能區(qū)分解自己的任務，實現(xiàn)特定的發(fā)展目標。在這個過程中，中央不直接介入地方完成專項任務的過程，而是鼓勵地方政府通過自主探索、設計試驗和請示授權的方式開展試點工作，實現(xiàn)頂層設計與地方探索的良性互動^［25］。

（三）改革的重點升級為制度創(chuàng)新

進入新發(fā)展階段以后，原有的以開發(fā)為主的功能設定不能滿足實現(xiàn)高質量發(fā)展的需要，功能區(qū)的試驗任務從政策創(chuàng)新轉為制度創(chuàng)新。功能區(qū)任務發(fā)生轉型的背景是在以經(jīng)濟增長為導向、以政策試驗為主要任務的模式實行多年后，功能區(qū)的政策優(yōu)勢逐漸減弱，一個表現(xiàn)是功能區(qū)的發(fā)展模式已經(jīng)被眾多地方政府所模仿，全國各級地方政府設立了大批經(jīng)濟功能區(qū)，功能區(qū)的創(chuàng)新功能逐步消失；另一個表現(xiàn)是經(jīng)濟功能區(qū)已經(jīng)逐步發(fā)展成新城區(qū)，必須承擔社會管理和公共服務等行政區(qū)政府的任務，功能區(qū)的職能不得不行政區(qū)化，原有的功能單一、集中于開發(fā)的制度優(yōu)勢被淹沒。

功能區(qū)任務轉型在自貿(mào)試驗區(qū)的實踐中已經(jīng)開始，國家對自貿(mào)試驗區(qū)的政策激勵收緊，轉而運用制度激勵，制度創(chuàng)新遂成為自貿(mào)試驗區(qū)新的任務。國家允許自貿(mào)試驗區(qū)制度設計上有自主性，鼓勵自貿(mào)試驗區(qū)在創(chuàng)新制度下激活市場活力，讓市場配置資源，減少中央和地方政府的行政干預^［26］。自貿(mào)試驗區(qū)是自貿(mào)區(qū)的升級版，自貿(mào)試驗區(qū)在自由貿(mào)易和保稅功能之上，升級為具有綜合性功能的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。這表明中央希望通過功能區(qū)的試驗，找到一些可復制、可推廣的制度創(chuàng)新，借助制度創(chuàng)新紅利推動持續(xù)發(fā)展^［27］。

中央在設立全域功能區(qū)時，基于創(chuàng)新驅動替代經(jīng)濟增長的目標轉變，明確提出制度創(chuàng)新為主的要求。

首先，要求新型先行示范區(qū)的制度創(chuàng)新具有系統(tǒng)性和全面性，不能僅僅局限于某項或某些政策的創(chuàng)新。全域功能區(qū)引領和示范的不是局部性改革，而是建設中國特色社會主義現(xiàn)代化強國的整體試驗。以深圳先行示范區(qū)為例，中央要求深圳深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，在經(jīng)濟、法治、城市建設與治理、改善民生和生態(tài)環(huán)境保護五個方面實現(xiàn)制度創(chuàng)新，這些制度創(chuàng)新領域涵蓋了“五位一體”的國家總體布局，其改革試驗任務的整體性是特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)無法承擔的。改革試驗的全面性和系統(tǒng)性還體現(xiàn)在多方位上，中央要求全域功能區(qū)在每個領域的制度創(chuàng)新要覆蓋該領域的主要方面。例如，在對深圳先行示范區(qū)完善要素市場化配置體制機制建設的要求中包括土地管理制度、勞動力流動制度、創(chuàng)業(yè)板改革并試點注冊制等；還包括加快培育數(shù)據(jù)要素市場，在健全要素市場評價貢獻機制等方面進行制度創(chuàng)新^［28］。新型先行示范區(qū)改革試驗的全面性使示范區(qū)的改革成為國家改革的微縮版，新型先行示范區(qū)的一項改革試驗成功后，要成為國內其他城市各項改革深化的樣板。隨著先行示范區(qū)各項制度創(chuàng)新的逐步完成，中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的整體性樣板最終形成。

其次，中央首次提出全域功能區(qū)自行控制改革的風險。特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)被賦予先行先試的權力，中央給予試錯權，要求功能區(qū)在改革開放中“大膽闖”。這個階段的改革失敗風險控制采取的是“空間相隔+單項試點”的方式，空間相隔是為了避免試驗失敗對已有制度的沖擊，試驗區(qū)的選點遠離政治中心，即使試驗失敗，也不會對國家整體穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊。功能區(qū)只進行某一領域和若干領域的改革試驗，改革過程中出現(xiàn)問題時調整政策的難度小，即使改革試驗出現(xiàn)失誤，造成的損失也小。功能區(qū)得到試錯權意味著政策試驗失敗的風險是由中央政府承擔，中央在設計功能區(qū)時考慮到了可能出現(xiàn)的風險。

進行全面改革試點時，新型先行示范區(qū)在改革試驗風險控制方面與特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)不同，無法用空間相隔和單項試驗的方式控制改革風險。一是新型先行示范區(qū)選點都在發(fā)達地區(qū)，深圳、上海浦東、浙江具有較好的經(jīng)濟基礎，社會建設達到較高的水平，經(jīng)濟發(fā)展和社會建設已產(chǎn)生較多的成果，改革試驗一旦失誤，會給當?shù)貛磔^大的損失，還會對國家深化改革的方向產(chǎn)生消極影響。因此，新型先行示范區(qū)的改革試驗不再是“大膽闖”，而是必須穩(wěn)扎穩(wěn)打，在確保風險可控的前提下穩(wěn)妥推進改革。二是新型先行示范區(qū)需要自行承擔改革試驗的風險，而不是由中央承擔改革試驗中出現(xiàn)的風險。在改革和試驗的制度設計和政策制定時，新型先行示范區(qū)必須把風險總體可控作為底線。中央要求深圳先行示范區(qū)探索在預設底線的前提下如何把握改革的節(jié)奏和步驟，穩(wěn)妥有序進行改革，做到風險總體可控。三是在新型先行示范區(qū)全面推行整體性和制度性探索方式，以便在可控的范圍內降低政策創(chuàng)新和制度變遷帶來的風險^［29］。例如，中央要求深圳先行示范區(qū)建立重大風險識別及系統(tǒng)性風險防范制度和政策體系，探索建立改革風險分類分級管控機制，為全國提供參考。

從治理單元的角度看，能夠自身控制改革試驗風險的只有全域功能區(qū)。全域功能區(qū)以行政區(qū)這樣的實體性治理單元為空間載體，行政區(qū)的治理功能全，治理機構完整，具有行政管理、社會管理和公共服務提供的全面權力，具有獨立的財政體系，行政邊界清晰明確。因此，全域功能區(qū)能夠制定控制風險的制度，具有控制風險的機構，在風險管理時能夠在全域范圍形成協(xié)同機制，是一個自行消化改革風險的治理單元。

為實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化強國這一第二個百年目標，深化已有改革，中央通過“再地域化”，以全域為范圍設立新型示范區(qū)。一方面，中央設立的全域功能區(qū)仍有試驗任務，不僅是進行政策試驗，更是以制度改革試驗為重點；不局限于改革試驗，而是把先行示范區(qū)高標準試驗的成功經(jīng)驗向國內其他地方推廣。因此，全域功能區(qū)具有“任務+樣板”的特點。另一方面，全域功能區(qū)成為調動地方發(fā)展積極性的一種新手段，選定一個地方作為率先實施國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的示范區(qū)或引領區(qū)，既是對該地發(fā)展成就的肯定，也是對該地發(fā)展和創(chuàng)新能力的肯定。對地方來講，成為國家新型先行示范區(qū)，不僅可以得到中央對本地工作的肯定，還能得到中央的賦權增能，得到更多的政策資源。新型的示范區(qū)或引領區(qū)為國內居于先發(fā)展地位的地方提供了新的發(fā)展臺階，設立這種全域功能區(qū)已成為一種激勵地方發(fā)展新的導向。

參考文獻：

［1］趙 吉.權力創(chuàng)設空間：我國戰(zhàn)略功能區(qū)發(fā)展的政治邏輯［J］.華南理工大學學報（哲學社會科學版），2019，（6）.

［2］高恩新.城市開發(fā)區(qū)治權沖突與關系調適：以S開發(fā)區(qū)為例［J］.甘肅行政學院學報，2020，（4）.

［3］黃建洪.國家級開發(fā)區(qū)轉型升級中的治理體制機制創(chuàng)新：向度與題域［J］.中國行政管理，2019，（5）.

［4］吳金群.網(wǎng)絡抑或統(tǒng)合： 開發(fā)區(qū)管委會體制下的府際關系研究［J］.政治學研究，2019，（5）.

［5］晁 恒，李貴才.國家級新區(qū)的治理尺度建構及其經(jīng)濟效應評價［J］.地理研究，2020，（3）.

［6］鄧慧慧，趙家羚，虞義華.地方政府建設開發(fā)區(qū)：左顧右盼的選擇？［J］.財經(jīng)研究，2018，（3）.

［7］倪 星，鄭崇明，原 超.中國之治的深圳樣本：一個縱向共演的理論框架［J］.政治學研究，2020，（4）.

［8］翟東升，朱 煜，王雪瑩，等.從接軌走向引領：雙層博弈視角下中國特殊經(jīng)濟功能區(qū)的制度試驗研究［J］.世界政治研究，2021，（4）.

［9］胡劍雙，孫經(jīng)緯.國家-區(qū)域尺度重組視角下的長三角區(qū)域治理新框架探析［J］.城市規(guī)劃研究，2020，（5）.

［10］李云新，文嬌慧，賈東霖.尺度重構視角下地方政府空間治理策略研究——基于鄂州市功能新區(qū)建設的考察［J］.北京行政學院學報，2019，（2）.

［11］楊 龍.兩種國家治理單元的綜合使用［J］.學術界，2020，（12）.

［12］楊 龍.作為國家治理基本手段的虛體性治理單元［J］.學術研究，2021，（8）.

［13］胡 彬.開發(fā)區(qū)管理體制的過渡性與變革問題研究——以管委會模式為例［J］.外國經(jīng)濟與管理，2014，（4）.

［14］周光輝，隋丹寧.當代中國功能區(qū)：破解發(fā)展難題的空間治理創(chuàng)新［J］.國家現(xiàn)代化建設研究，2022，（3）.

［15］殷 潔，羅小龍.尺度重組與地域重構：城市與區(qū)域重構的政治經(jīng)濟學分析［J］.人文地理，2013，（2）.

［16］汪 云，鄭 金，夏 巍，等.國土空間規(guī)劃體系下市級全域功能區(qū)體系研究——以武漢市為例［J］.規(guī)劃師，2022，（6）.

［17］戴學鋒，廖 斌.全域旅游：全面深化改革的突破口［M］.北京：中國旅游出版社，2019.

［18］鯤鵬迭變“惠”啟新篇［EB/OL］.［2022-07-29］.https：∥m.thepaper.cn/baijiahao_19229384.

［19］中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點首批授權事項清單［EB/OL］.［2020-10-20］.https：∥www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202010/t20201020_1248448_ext.html.

［20］王春業(yè).將清單式批量立法授權引入粵港澳大灣區(qū)法治建設［J］.法學雜志，2021，（7）.

［21］廣東省人民政府.廣東省人民政府關于將一批省級行政職權事項調整由廣州、深圳市實施的決定［EB/OL］. ［2021-02-13］.http：∥www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yfl/content/post_3226277.html.

［22］高恩新.跨層級事權約束下自貿(mào)區(qū)政府管理體制調適邏輯——以21個自貿(mào)區(qū)為例［J］.蘇州大學學報（哲學社會科學版），2021，（6）.

［23］王志鋒，王優(yōu)容，王云亭，等.城市行政等級與經(jīng)濟增長——基于開發(fā)區(qū)的視角［J］.宏觀經(jīng)濟研究，2017，（11）.

［24］周雪光.項目制：一個“控制權”理論視角［J］.開放時代，2015，（2）.

［25］郁建興，黃 飚.當代中國地方政府創(chuàng)新的新進展——兼論縱向政府間關系的重構［J］.政治學研究，2017，（5）.

［26］倪 星，梁劍輝.中國經(jīng)濟功能區(qū)在走向體制復歸嗎——基于發(fā)展型國家和城鎮(zhèn)化兩種視角的分析［J］.學術研究，2019，（8）.

［27］葉修群.自由貿(mào)易試驗區(qū)與經(jīng)濟增長——基于準自然實驗的實證研究［J］.經(jīng)濟評論，2018，（4）.

［28］中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》［N］.人民日報，2020-10-12.

［29］劉軍強，胡國鵬，李 振.試點與實驗：社會實驗法及其對試點機制的啟示［J］.政治學研究，2018，（4）.

責任編輯：陳文杰

The Whole Functional Zone： a New Governance Unit

Yang Long

Abstract：Functional zone is a unique governance unit in China. According to the needs of different development stages， it has experienced a gradual evolution from special functional zone， comprehensive functional zone to whole functional zone. The function of functional zone has been constantly strengthened and its coverage has been gradually expanded. The concept of “whole zone” comes from the spatial planning， and then it is introduced into the industrial planning and development planning. The whole functional zone is a governance unit that combines virtuality with reality， which has the advantage of overlapping administrative region and functional zone. The development and the governance in different periods need different functional zones. The whole functional zone is selected by the central government from the developed regions， with emphasis on demonstration， which meets the needs of building China into a great modern socialist country with Chinese characteristics in the new era. The whole functional zone has been authorized by the central government in batches and empowered， and has undertaken the task of overall institutional innovation， which is a re-territorization of a specific space.

Key words：governance unit， whole functional zone， demonstration zone， empowerment