王龍 隋玉龍

摘要：[目的/意義]公安機關(guān)的新角色和新機制研究，旨在從角色新定位、機制新模式、角色和機制相適應(yīng)的綜合視角，推進新時代公安機關(guān)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和深化改革，提升公安機關(guān)戰(zhàn)斗力，更好地履行職責使命、發(fā)揮職能作用。公安機關(guān)的新角色和新機制是深入推進警務(wù)體制機制改革、建設(shè)現(xiàn)代警務(wù)體系、加快構(gòu)建符合實戰(zhàn)化要求的公安機關(guān)職能體系的重要內(nèi)容，也是適應(yīng)社會安全治理現(xiàn)代化建設(shè)要求、推進新時代公安工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求，對提升公共安全治理體系現(xiàn)代化水平、推動公安工作高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。[方法/過程]本文綜合運用文獻研讀和理論推演的方法，闡述社會安全治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵及特征，剖析影響公安機關(guān)角色更新和機制優(yōu)化的潛在因素，構(gòu)建適應(yīng)社會安全治理現(xiàn)代化要求的公安機關(guān)新角色和新機制結(jié)構(gòu)框架，并對深化公安機關(guān)改革、功能升級、戰(zhàn)斗力提升提出政策建議。[結(jié)果/結(jié)論]新時代公安機關(guān)的新角色塑造集打擊、參與、預(yù)防、改革和服務(wù)為一體，并具有豐富的改革新內(nèi)涵；新機制優(yōu)化路徑包括樹立嵌入式、標準化的警務(wù)工作理念，構(gòu)建以預(yù)防為主、打擊為輔的警務(wù)實戰(zhàn)機制，差序共治、資源共享的警務(wù)合作機制，事權(quán)清晰、保障有力的警務(wù)改革機制，“情指行”一體化的警務(wù)運行機制，推動警務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：社會安全治理 公安機關(guān)新角色 公安機關(guān)新機制 公安工作現(xiàn)代化

分類號：D631.1

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.01.16

開放科學（資源服務(wù)）標識碼（OSID）

*本文系國家社會科學基金重大項目（項目編號：22ZDZA122）、中國人民公安大學2020年中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目“總體國家安全觀視角下的基層警務(wù)保障機制研究——基于多重制度邏輯的分析”（項目編號：2020JKF503）的研究成果之一。

1 引言

黨的二十大報告提出，未來五年是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的關(guān)鍵時期，并將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進作為主要目標任務(wù)之一。習近平總書記強調(diào)，要“準確把握國家安全形勢，牢固樹立和認真貫徹總體國家安全觀”[1]。公安機關(guān)作為維護社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)的重要力量，必須適應(yīng)中國特色社會主義進入新時代、社會主要矛盾發(fā)生新變化提出的新要求[2]，在深入貫徹總體國家安全觀、推進國家治理現(xiàn)代化建設(shè)重大實踐中找準角色定位、優(yōu)化警務(wù)運行機制，推進公安事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

推進社會安全治理現(xiàn)代化是公安機關(guān)落實全面深化公安改革任務(wù)、提升社會治理創(chuàng)新能力水平的重要課題。公安機關(guān)要從戰(zhàn)略層面加強社會安全治理的戰(zhàn)略定位和頂層設(shè)計，將社會安全治理置于中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展全局謀劃，置于國家經(jīng)濟設(shè)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的大局中定位。公安機關(guān)是我國社會安全治理體系的主體力量，要把握社會安全治理社會化、法治化、智能化和專業(yè)化的整體要求[3]，把握警務(wù)理念更新、警務(wù)資源整合、警務(wù)要素重組、警務(wù)流程再造、警務(wù)技術(shù)創(chuàng)新等關(guān)鍵要素，系統(tǒng)構(gòu)建、調(diào)適和完善警務(wù)實戰(zhàn)運行機制，使新角色和新機制有機融合并相互支撐，有效保障各新角色功能發(fā)揮，通過機制建設(shè)的中介作用，將安全治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理實踐效能。本文基于全面深化公安改革、推進公安現(xiàn)代化建設(shè)的時代背景，圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面深化公安改革，特別是實現(xiàn)公安機關(guān)系統(tǒng)性重塑、整體性變革要求，聚焦治理角色重新定義、治理定位重新強化、治理機制重新制衡等重點任務(wù)，就公安機關(guān)在推進社會安全治理現(xiàn)代化中的新角色、新機制等進行深入研究和系統(tǒng)分析，并形成了一條“理念更新–角色變更–機制優(yōu)化”的改革進路，以促進新時代公安機關(guān)專業(yè)化建設(shè)，充分釋放公安機關(guān)治理效能，提高社會安全治理現(xiàn)代化水平。

2 社會安全治理現(xiàn)代化研究概述

2.1 社會安全治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵

社會安全治理是指由政府主導、社會組織與民眾參與，維護并服務(wù)社會安全治理實踐的活動，體現(xiàn)為政府機構(gòu)、市場企業(yè)和社會組織（含個體）等多元利益主體，通過主體間的充分參與、交互作用、利益博弈、協(xié)調(diào)容錯，共同維護與實現(xiàn)社會安全，推進社會公共安全利益最大化、達到治理目標的動態(tài)平衡過程[4]。社會安全治理的最終目標是提高社會安全的整體水平，提升社會民眾的安全感、獲得感和幸福感。

社會安全治理現(xiàn)代化是社會安全治理實踐的高級發(fā)展階段，是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求、實現(xiàn)社會安全治理升級發(fā)展的總目標，安全治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的秩序保障與基礎(chǔ)前提。社會安全治理現(xiàn)代化的核心價值是以人民為中心，維護最廣大人民的根本利益，增強社會發(fā)展活力[5]，其核心功能是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實質(zhì)是政府治理共同體的權(quán)力再分配、社會安全治理結(jié)構(gòu)再造與治理能力再提升的有機統(tǒng)一[6]。其目標實現(xiàn)的關(guān)鍵是治理規(guī)范和標準的再設(shè)計，以及與現(xiàn)代科技手段的深度融合，從而形成共建、共治、共享社會治理格局。

社會安全治理現(xiàn)代化是一種優(yōu)化、良性、多元、多角度、高層次的管理[7]，服務(wù)于國家整體發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)遵循國家現(xiàn)代化建設(shè)的一般理論范疇和標準，并與國家治理現(xiàn)代化改革進程同向、同步、同行[8]。隨著全面進入以云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)為代表的深度信息化時代，以及現(xiàn)實社會“虛擬化”和虛擬社會“實在化”的趨勢不斷加強，虛擬社會安全治理成為影響國家安全、關(guān)乎社會穩(wěn)定的重要領(lǐng)域，成為我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要變量，并對公安機關(guān)的職能角色轉(zhuǎn)型和治理機制優(yōu)化提出挑戰(zhàn)。

2.2 我國社會安全治理現(xiàn)代化面臨多重挑戰(zhàn)

2.2.1 我國經(jīng)濟社會雙重深度轉(zhuǎn)型對社會安全治理提出新挑戰(zhàn) 當前，我國在積極推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的同時，也承受著快速工業(yè)化與城市化的雙重壓力，以及信息化、全球化乃至逆全球化的巨大沖擊與挑戰(zhàn)，社會治理的艱巨性愈加凸顯[9]。從社會發(fā)展轉(zhuǎn)型來看，其轉(zhuǎn)型影響人口規(guī)模之大、變化速度之快、覆蓋范圍之廣、影響程度之深、社會矛盾之復(fù)雜，在中國歷史乃至世界歷史上都是前所未有的[10]。從社會發(fā)展的歷史經(jīng)驗可知，由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡時期往往也是風險沖突問題普遍發(fā)生的時期[11]。我國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟深度改革、社會結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會深度轉(zhuǎn)型，具有經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)雙重疊加、時空高度壓縮、轉(zhuǎn)型幅度和范圍大、多重效應(yīng)疊加等特點，對整個社會的結(jié)構(gòu)、形態(tài)和秩序產(chǎn)生了巨大沖擊。從社會結(jié)構(gòu)的變遷來看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和基于單位的社會管理制度逐漸走向消解，基于血緣地緣構(gòu)建的“親密共同體式”的“熟人社會”關(guān)系模式被打破，“后單位”時代社會群體的流動性提速，個人與社會組織的依存關(guān)系減弱，社會利益主體日漸多元化，社會原子化特征日趨明顯[12]。從社會發(fā)展的平衡性來看，當前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)達到工業(yè)化中期水平，但社會事業(yè)的基礎(chǔ)薄弱、投入不足、配套改革相對滯后，社會結(jié)構(gòu)嚴重滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)成為突出的社會結(jié)構(gòu)性矛盾，是產(chǎn)生諸多社會矛盾問題的重要根源[13]。部分領(lǐng)域經(jīng)濟矛盾與社會矛盾關(guān)聯(lián)作用，使社會安全治理情境中的問題更加復(fù)雜、更具挑戰(zhàn)性。

2.2.2 我國社會安全治理環(huán)境呈現(xiàn)常態(tài)化、復(fù)合化特征 從社會矛盾特點來看，我國已經(jīng)進入風險社會，社會安全領(lǐng)域新生問題不斷增長。各類風險的跨界性和關(guān)聯(lián)性增強，行業(yè)、城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境經(jīng)濟等矛盾不斷聯(lián)動和強化。隨著信息技術(shù)在社會各領(lǐng)域融合應(yīng)用，危機過程中疊加技術(shù)、管理等人為因素而呈現(xiàn)“復(fù)合化”特征，增加了應(yīng)對治理的難度。隨著信息化和數(shù)字化時代發(fā)展，社會安全問題呈現(xiàn)不確定性、泛在性、即時性、震蕩性、巨變性以及傳染性等特征[14]，在此環(huán)境下，極易誘發(fā)公民隱私泄露、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)污染、數(shù)據(jù)生態(tài)破壞等數(shù)據(jù)安全風險，帶來沖擊法律與社會倫理、改變就業(yè)結(jié)構(gòu)、擴大“數(shù)字鴻溝”、利用網(wǎng)絡(luò)載體滲透等潛在問題。從社會變革新趨勢來看，我國當前階段面臨制度化風險和技術(shù)性風險等新類型風險，呈現(xiàn)風險共生現(xiàn)象[15]，源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、參與型治理等新型治理實踐方興未艾。另外，全球化時代“安全問題的跨國性、聯(lián)動性、多樣性特征更加突出”[16]，不同國家間安全利益相互交織、國際間安全要素傳導滲入國內(nèi)而產(chǎn)生聯(lián)動，成為影響新時代社會安全治理實踐的重要挑戰(zhàn)。

2.2.3 社會安全治理實踐中現(xiàn)實存在被動治理、應(yīng)急治理的治理困局 從我國社會治理實踐看，治理主體部門往往習慣于采用計劃手段進行指令式、調(diào)配式管理，表層治理、被動治理、單向度治理等粗放式治理尚未得到根本性扭轉(zhuǎn)，存在不同程度的“治理失靈”和“治理赤字”，社會上因利益受損、利益訴求博弈引發(fā)的“群體性事件”“網(wǎng)絡(luò)輿情事件”仍呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢。近年來，適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展和突出領(lǐng)域治理需要，以公安機關(guān)為主體的社會安全治理部門開始探索建立校園警務(wù)、醫(yī)療警務(wù)、食品藥品環(huán)境衛(wèi)生警務(wù)、旅游生態(tài)警務(wù)等涉校、涉醫(yī)、涉旅等專門機構(gòu)和力量。從客觀層面來說，這些應(yīng)對舉措階段性地達到了目標，提高了對特定領(lǐng)域的安全治理效果，但這種“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的直接應(yīng)對模式，也反映了政府部門在社會安全治理矛盾壓力下的“窘態(tài)”，顯示了傳統(tǒng)社會安全治理供給模式的弊端，客觀上要求對公安機關(guān)為代表的治理主體進行深化改革，推動其對治理角色進行新的認知和定位，對治理機制進行改革和創(chuàng)新，從事后處置走向事前預(yù)防，變被動治理為主動治理，以建設(shè)適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的共建、共治、共享的社會安全治理格局。

3 社會安全治理現(xiàn)代化實踐中的公安機關(guān)角色重塑

基于新時代社會安全治理體系主體多元、互動多向、邊界延伸、視角多維、方式系統(tǒng)等改革要求，公安機關(guān)應(yīng)調(diào)整、重塑多元化新角色，轉(zhuǎn)變?yōu)橐I(lǐng)合成作戰(zhàn)的“打擊者”、融入基層治理的“參與者”、高效治理社會流動性問題的“預(yù)防者”。

3.1 公安機關(guān)“打擊者”角色塑造

2015年，黨的十八屆五中全會首次提出國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，強調(diào)了大數(shù)據(jù)對于提升國家治理現(xiàn)代化水平的戰(zhàn)略價值[17]。公安部提出大力實施公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，著力打造數(shù)據(jù)警務(wù)、建設(shè)智慧公安，全面推動公安工作質(zhì)量變革、效率變革和動力變革。公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略催生了實踐中的智慧警務(wù)創(chuàng)新模式。在技術(shù)賦能的理論視角下，智慧警務(wù)以警務(wù)信息“強度整合、高度共享、深度應(yīng)用”為特征的新型警務(wù)運行模式深度賦能公安機關(guān)的“打擊”效能，促進各個功能模塊高度集成、協(xié)調(diào)運作的正外部效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)[18]。同時，智慧警務(wù)賦能公安合成作戰(zhàn)理念和行為模式，提高信息科技整合作戰(zhàn)信息、實現(xiàn)流程重構(gòu)、組織集群戰(zhàn)役的效率，合成作戰(zhàn)“打擊者”角色煥發(fā)新的戰(zhàn)斗力。

3.1.1 智慧警務(wù)提高情報搜集水平 公安機關(guān)按照“傳統(tǒng)+現(xiàn)代”“虛擬+現(xiàn)實”的思路，發(fā)揮情報信息集成的職能優(yōu)勢。一方面，注重通過接處警、入戶走訪、服務(wù)群眾等日常警務(wù)活動延伸數(shù)據(jù)情報觸角，暢通情報搜集渠道；另一方面，與其他相關(guān)政府管理部門、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)等加強合作，有效整合各種風險情報，為信息深度挖掘和創(chuàng)新應(yīng)用奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

在實戰(zhàn)中，工作規(guī)范化程度、信息系統(tǒng)建設(shè)水平、標準化規(guī)范化落實等常導致存在無用數(shù)據(jù)、冗余數(shù)據(jù)、劣構(gòu)數(shù)據(jù)等質(zhì)量問題，制約了數(shù)據(jù)實戰(zhàn)應(yīng)用效果發(fā)揮。因此，一方面，通過為數(shù)據(jù)指標設(shè)定關(guān)聯(lián)、相互印證檢驗，提高公安決策與警務(wù)指揮所需的可靠數(shù)據(jù)；另一方面，改進統(tǒng)計方法，加強監(jiān)督檢查，杜絕數(shù)據(jù)造假等違規(guī)違紀行為。另外，利用人工智能技術(shù)廣泛采集動態(tài)數(shù)據(jù)，加強對海量實時數(shù)據(jù)的采集、挖掘和研判，實現(xiàn)技術(shù)力量對傳統(tǒng)人力的替代升級[19]。

3.1.2 探索合成作戰(zhàn)多元路徑 當前，新型非接觸犯罪的智能化、隱蔽性、信息化和動態(tài)化特征越來越突出，傳統(tǒng)的合作作戰(zhàn)機制面臨數(shù)據(jù)碎片化、平臺缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、警種合成程序繁瑣、信息流轉(zhuǎn)渠道不通暢等困境[20]。通過“多警種協(xié)作、統(tǒng)一計劃、協(xié)調(diào)行動”的傳統(tǒng)實體合成作戰(zhàn)模式，需隨著智慧警務(wù)建設(shè)不斷升級。應(yīng)以信息化平臺為紐帶，建立扁平化指揮體系，有機融合各警種、各部門信息流，探索公安機關(guān)內(nèi)部各警種之間、公安機關(guān)與其他部門之間聯(lián)合打擊違法犯罪合力的路徑，縮短合成作戰(zhàn)中心與犯罪現(xiàn)場、與治理行動或偵查行動之間信息傳遞層級[21]，降低情報信息失真風險，最大限度地實現(xiàn)資源、技術(shù)和警力的集約化。當前生活中的智能深度應(yīng)用與公民隱私保護之間產(chǎn)生了博弈，緩和兩者張力亟需技術(shù)升級與協(xié)同規(guī)制的合力介入，建設(shè)立足于數(shù)據(jù)治理的多元合成作戰(zhàn)模式是抵御數(shù)據(jù)安全風險的有效途徑。

3.1.3 嵌入信息化平臺的新型治理模式 公安機關(guān)深化偵查模式改革，由傳統(tǒng)的從案到人轉(zhuǎn)化為由人到案、由線索到案、由案到案的全新偵查模式[22]。雙軌并行推進治安防控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與智慧警務(wù)建設(shè)，雙向推動升級耦合[23]。公安機關(guān)應(yīng)打造大數(shù)據(jù)作戰(zhàn)中心，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)匯集、情報研判、案件偵查等模型工具，支撐各類實戰(zhàn)場景應(yīng)用。借助數(shù)據(jù)處理平臺，發(fā)揮法律規(guī)范、管理流程、質(zhì)量標準等在數(shù)據(jù)整合、平臺接入、服務(wù)價值、安全管理等方面的重要作用。通過信息技術(shù)服務(wù)外包，加強與高技術(shù)網(wǎng)絡(luò)科技公司戰(zhàn)略合作，鼓勵支持社會治理主體依法參與數(shù)據(jù)的采集、開發(fā)和利用，提升數(shù)據(jù)服務(wù)社會安全治理的綜合效能。深化智能化系統(tǒng)應(yīng)用，培訓民警熟練應(yīng)用智能警務(wù)云、公安物聯(lián)網(wǎng)及其他穿戴式或手持式智能警務(wù)終端，高效開展綜合執(zhí)法和管理服務(wù)。例如，廣東省公安廳著力打造“智慧新警務(wù)”，重點建設(shè)智慧指揮、偵查、防控、民生等創(chuàng)新警務(wù)應(yīng)用體系和大數(shù)據(jù)、視頻云、警務(wù)云等智慧賦能工程，基層民警通過移動警務(wù)終端隨時隨地調(diào)用廣東全省警務(wù)數(shù)據(jù)資源賦能辦案。

3.2 公安機關(guān)“參與者”角色塑造

公安機關(guān)基層治理“參與者”角色的構(gòu)建是治理重心不斷下移、治理角色深度參與、治理依據(jù)走向法治的過程。隨著我國社會個體民主法治觀念的日漸強化、不同類群利益訴求的多樣化以及社會治理創(chuàng)新改革不斷深化，我國社會治理體系建設(shè)正經(jīng)歷著由主體性治理向主體間性治理的轉(zhuǎn)變。主體間性強調(diào)構(gòu)建各社會參與主體間同生、共存、融合、互動的治理制度體系，確保形成“主體–客體–主體”結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性運行架構(gòu)和靈活參與機制。通過結(jié)合“社區(qū)嵌入社會”的根本邏輯，公安機關(guān)與社會力量之間形成新的關(guān)系結(jié)構(gòu)，即社區(qū)屬于社會而非國家的本體論思想，逐漸改變長期以來將社區(qū)作為國家治理單元的情形[24]。公安機關(guān)要改變以往將自身作為社會治理“主導者”的角色，積極引導和促進政社互動轉(zhuǎn)變?yōu)樯疃热谌牖鶎又卫淼闹匾皡⑴c者”。

3.2.1 治理角色從主導走向參與 社會安全治理不是政府對社會的單向度管理，而是一項多元社會主體共同參與的活動過程。在推進社會治理創(chuàng)新、建設(shè)“有限責任政府、法治政府、服務(wù)型政府”的改革大背景下，公安機關(guān)需調(diào)整傳統(tǒng)的“包打天下”“無限責任”“無限邊界”指導思想，從公共安全產(chǎn)品供給的“主導者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”。厘清社會問題界限，避免直接運用行政手段解決社會問題，更多采用引導、疏導方式積極調(diào)動社會力量，通過群策共治的方法加以解決。例如，在黨的領(lǐng)導下，由浙江省諸暨市楓橋等地人民創(chuàng)造和發(fā)展的新時代“楓橋經(jīng)驗”，包括黨建統(tǒng)領(lǐng)、人民主體、自治法治德治“三治”結(jié)合、共建共治共享、平安和諧等核心要素，體現(xiàn)了多元參與、化解矛盾、促進和諧、保障發(fā)展等一整套行之有效且具有典型意義、示范作用的基層社會治理機制和方法[25]。在基層治理中，公安機關(guān)要善于感知各種社會問題的所屬領(lǐng)域，引導、約束多元主體和多方社會力量，集中資源優(yōu)勢合力預(yù)防或者

解決社會問題[26]。

3.2.2 參與角色從外部走向內(nèi)部 公安機關(guān)將參與視角從外部轉(zhuǎn)向內(nèi)部，不能以一種超然的觀察者、管理者視角審視社會問題和實施警務(wù)活動[27]，而是需強化與其他治理主體的互動性和主體間性，將自身放在與被治理者同等地位的角度來處理社會事件，與其他治理者平等協(xié)商、良性互動。這不僅有利于減輕公安機關(guān)的業(yè)務(wù)負擔，優(yōu)化治理資源配置，也有利于通過深度參與讓民眾理解治理行為，促進專業(yè)知識與地方性知識的良性結(jié)合，避免“治理脫嵌社會”，有效尋求改善警民關(guān)系的機會與空間。

3.2.3 內(nèi)部角色從人治走向法治 依法治國是新時代治國理政的基本方略[28]。公安機關(guān)社會安全治理實踐要落實依法治理的目標要求，把踐行法治作為所有治理活動、資源配置、流程管理、事件處理的核心原則。要引導事件處理走向“法治”軌道，明晰問題界限，找準法律依據(jù)，嚴格依法辦事。要引導社會公眾培養(yǎng)法治意識，防止為了疏導當事人情緒，只講“情理”，不講“法理”，以道德代替法律，最終導致基層社會“人治”心理障礙擴大[29]。只有在法治的制度體系框架保障下，公安機關(guān)才能準確把握和實現(xiàn)自身的角色定位、職責使命。

3.3 公安機關(guān)“預(yù)防者”角色塑造

“預(yù)防者”是新時代公安機關(guān)的關(guān)鍵角色?；谌壏缸镱A(yù)防理論，社會治安治理亟待建構(gòu)一個系統(tǒng)完備的、牽涉社會安全各要素的預(yù)防機制：通過第一層次的預(yù)防，準確鑒別為社會不穩(wěn)定因素的存在提供機會的自然和社會環(huán)境；通過第二層次的預(yù)防，將注意力集中于更容易進行犯罪的個人、群體及區(qū)域，力圖在不法行為實施前進行早期識別與干預(yù)；通過第三層次的預(yù)防，通過對已然發(fā)生的犯罪事實的事后懲戒，形成對未來不安定因素的威懾?；诖?，新時代公安機關(guān)的“預(yù)防者”角色塑造應(yīng)實現(xiàn)對各類風險的預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防，主動應(yīng)對社會各要素尤其是人、物、數(shù)據(jù)、資金、信息等基礎(chǔ)要素流動性增加、治理主體范圍擴大的客觀現(xiàn)實挑戰(zhàn)，結(jié)合智慧警務(wù)模式創(chuàng)新應(yīng)用，從安全治理的本質(zhì)著眼，強化源頭治理的角色意識。要堅持系統(tǒng)安全觀、積極安全觀和主動安全觀，與多元社會治理主體深度合作，綜合社會預(yù)防、情景預(yù)防等多個不同層級、不同角度、不同手段進行預(yù)防、預(yù)警，形成有機統(tǒng)一、運行有效的預(yù)防監(jiān)控治理體系。

3.3.1 以社會高流動性為情景條件 高流動性是現(xiàn)代社會的關(guān)鍵特征和重要治理變量，對社會安全治理活動具有全局影響[30]。當今社會面臨的眾多問題，本質(zhì)上均與社會流動性的增加有關(guān)。流動性越高，則對社會安全治理的挑戰(zhàn)越大。有效治理流動性，是社會安全治理取得成功的關(guān)鍵所在，也是社會安全治理現(xiàn)代化建設(shè)的核心任務(wù)[31]。公安機關(guān)應(yīng)把預(yù)防重心放在流動性信息的收集匯總和整合研判上。同時，要注意對社會高流動性的預(yù)防，不僅是針對人的高流動性，也需要對隨人口流動產(chǎn)生的信息交流、生產(chǎn)消費活動、文化交流等流動性進行統(tǒng)籌。

3.3.2 以大數(shù)據(jù)警務(wù)模式為預(yù)防手段 公安機關(guān)應(yīng)實施公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，樹立新理念、運用新技術(shù)、建立新機制，著力提高對各類風險的發(fā)現(xiàn)、防范、化解和管控能力，始終把握工作主動權(quán)。應(yīng)堅持科技強警、改革強警，大力推進智慧公安建設(shè)，完善智慧警務(wù)新模式，健全實戰(zhàn)化現(xiàn)代警務(wù)體系，不斷提升公安工作智能化水平，培育戰(zhàn)斗力生成的增長點。

3.3.3 將日常動態(tài)信息作為預(yù)防核心 公安機關(guān)“預(yù)防者”角色的核心是對社會信息的預(yù)先全面收集匯總和研判，并轉(zhuǎn)化為對警務(wù)運行模式的指導應(yīng)用。公安機關(guān)應(yīng)重視對社會日常運行狀態(tài)分析，通過多元路徑收集信息，研判其與社會治安問題的聯(lián)系和影響，探究問題發(fā)生的根源，為主動預(yù)防奠定基礎(chǔ)；精準把握信息收集方向，動態(tài)響應(yīng)處理各種數(shù)據(jù)信息，實時共享信息研判成果，讓社會治理主體在信息互通基礎(chǔ)上強化彼此間溝通交流；根據(jù)社會安全戰(zhàn)略調(diào)整優(yōu)化治理策略，實施積極的安全政策，將事前風險預(yù)防作為社會安全治理的起點和重點，從“治本”“治未病”的著眼點緩解或解決社會安全問題。

4 社會安全治理現(xiàn)代化實踐中的公安機關(guān)治理機制再造

在社會安全治理現(xiàn)代化建設(shè)的改革導向下，公安機關(guān)進行機制優(yōu)化、流程再造、力量重構(gòu)，建立共建、共治、共享的社會安全治理共同體是機制改革的核心和關(guān)鍵。其中，流程是機制的核心，程序化是機制的顯著特征，流程再造是機制改革成敗的關(guān)鍵。在推進角色轉(zhuǎn)變的過程中，必須運用科學理念、系統(tǒng)方法和現(xiàn)代信息技術(shù)，對警務(wù)活動流程的步驟、程序和方法等進行重新構(gòu)建，推動機制轉(zhuǎn)換或重塑，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督有機聯(lián)系的運行體系，以降低警務(wù)成本，提高警務(wù)效能，提升警務(wù)質(zhì)量。整體上來說，建立與公安機關(guān)新角色要求相適應(yīng)的社會安全治理新機制，需把握警務(wù)資源整合、警務(wù)要素重組、警務(wù)流程再造、警務(wù)技術(shù)創(chuàng)新等關(guān)鍵要素，重點是堅持嵌入式、標準化的警務(wù)工作理念，構(gòu)建預(yù)防為主、打擊為輔的警務(wù)實戰(zhàn)機制，差序共治、資源共享的警務(wù)合作機制，事權(quán)清晰、保障有力的警務(wù)改革機制，“情指行”一體化的警務(wù)運行機制等。

4.1 樹立嵌入式、標準化的警務(wù)工作理念

理念是改革的先導。新角色、新機制的貫通和建立，首先需更新社會安全治理的理念?；谏鐣踩卫韺嵺`的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和長期性特征，以及總體國家安全觀、社會互動建構(gòu)，新時代公安機關(guān)基于新角色的定位要求和新機制的運行規(guī)范，需樹立和踐行嵌入式、標準化的警務(wù)工作理念[32]。在該理念指導下，通過深化改革實現(xiàn)公安機關(guān)的角色和角色、角色和機制、機制和機制之間有機聯(lián)結(jié)，融入警務(wù)技術(shù)、信息化建設(shè)、警務(wù)改革、服務(wù)供給、協(xié)作機制、矛盾糾紛處理、考核監(jiān)督等方面，作為更新角色認知、改革工作機制、提升戰(zhàn)斗力的基本指引。公安機關(guān)應(yīng)將警務(wù)理念更新作為內(nèi)部治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手，大力推進警務(wù)信息公開，以信息公開推進角色轉(zhuǎn)型和機制完善。

以公安機關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用和信息化建設(shè)為例，由于歷史及體制原因，各地公安機關(guān)信息化建設(shè)項目的立項和經(jīng)費來源不一，設(shè)計標準不一，存在系統(tǒng)分散、不相兼容和“信息孤島”現(xiàn)象[33]。內(nèi)部數(shù)據(jù)資源分割和壟斷，嚴重制約協(xié)同管理水平、社會服務(wù)效率和應(yīng)急響應(yīng)能力。因此，應(yīng)按照全程深度嵌入、標準化的要求，制定統(tǒng)一標準，實現(xiàn)標準牽引，建立統(tǒng)一的信息共享規(guī)則，提升跨地區(qū)、跨警種、跨部門信息共享程度，提高信息資源綜合開發(fā)利用效率；建設(shè)高質(zhì)量的統(tǒng)一數(shù)據(jù)池是破除各地公安機關(guān)之間信息壁壘、順利實現(xiàn)嵌入式運行、避免重復(fù)建設(shè)數(shù)據(jù)中心的關(guān)鍵所在；提高模擬數(shù)據(jù)池、應(yīng)用數(shù)據(jù)池、文檔數(shù)據(jù)池的建設(shè)質(zhì)量[34]，防止出現(xiàn)“煙囪林立”、標準不一、數(shù)據(jù)重復(fù)等問題。

4.2 構(gòu)建預(yù)防為主、打擊為輔的警務(wù)實戰(zhàn)機制

4.2.1 創(chuàng)新偵查模式 人工智能技術(shù)的深度應(yīng)用改變了公安機關(guān)的偵查辦案模式，以“數(shù)據(jù)+智能”為關(guān)鍵要素的現(xiàn)代化偵查打擊模式逐漸形成并完善，對傳統(tǒng)偵查辦案模式進行從意識到實戰(zhàn)的“智能化改造”。應(yīng)推進“大偵查”體制改革，堅持手段、資源向前端集聚，推進集約化建設(shè)，將分散的打擊力量和資源有效整合起來，提高偵查辦案智慧化水平，最大限度發(fā)揮偵查整合效益；進一步推進立體化智能化社會治安防控體系建設(shè)，實現(xiàn)空中地面、人機結(jié)合，形成全時空、立體化巡防格局。4.2.2 強化犯罪預(yù)防 應(yīng)推行“互聯(lián)網(wǎng)+警務(wù)”預(yù)防模式，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為核心的社區(qū)智慧警務(wù)新模式，提高預(yù)測預(yù)警能力和動態(tài)服務(wù)能力[35]；優(yōu)化社區(qū)信息搜集整合模式，依托互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)，利用數(shù)據(jù)挖掘、云計算等技術(shù)拓寬信息采集渠道，提高社區(qū)民警的信息分析、研判水平，以及對人、事、物、組織、場所等各類要素的管控能力；通過現(xiàn)代科技手段打通虛擬社會治理和現(xiàn)實社會治理界限，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+群眾路線”，引導廣大網(wǎng)民深度參與社會安全治理，實現(xiàn)跨網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同治理。

4.2.3 重視社區(qū)關(guān)系 在社會從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中，社區(qū)居民的情感關(guān)系在理性邏輯和功利主義思維的影響下繼續(xù)弱化，不愿參與公共事務(wù)和社會交往[36]，社區(qū)控制的情感基礎(chǔ)呈現(xiàn)不斷弱化趨勢。應(yīng)加強基于共同理念價值的社會認同治理，實現(xiàn)社會群體成員對特定信仰和情感的共有和分享，維系社會治理共同體的內(nèi)在凝聚力；加強社會個體對自我社會角色或身份的理性確認，提高其社會行為動力；在社會重大改革與轉(zhuǎn)型期，重新建立并強化國家和個人之間的社區(qū)鏈接，加強基于社區(qū)的社會信任管理和社會資本建設(shè)；通過社區(qū)居民的合作治理，提高社區(qū)居民的安全意識，重塑新時代基層社會的情感紐帶[37]；大力推進社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，建設(shè)社區(qū)犯罪預(yù)防體系，充分調(diào)動多元治理主體附有的社區(qū)治理資源，共同建設(shè)安全社區(qū)[38]。

4.3 構(gòu)建差序共治、資源共享的警務(wù)合作機制

4.3.1 差序共治，明晰權(quán)責 共治并非指多元治理主體的簡單疊加與組合，而是建立一種“差序共治”的機制，其內(nèi)涵是明確并厘清社區(qū)安全治理多元主體有差別和次序的權(quán)責關(guān)系，針對不同事件類型構(gòu)建“主體明確、多元參與”的治理主體結(jié)構(gòu)，其內(nèi)在支撐是各主體間的認同、共識及互惠關(guān)系[39]。差序共治機制對建設(shè)和創(chuàng)新社區(qū)治理體系至為關(guān)鍵。當前存在的治理主體不清、權(quán)責關(guān)系模糊、治理路徑單一、協(xié)同機制運行不暢、被動應(yīng)付等問題，是“差序共治”機制不完善的直接反映，也是深化治理改革應(yīng)強化的重點。

公安機關(guān)應(yīng)發(fā)揮社會安全治理的主導作用，挖掘影響社會安全治理的深度影響因素，高效動員居委會、業(yè)委會、企業(yè)、行業(yè)組織、社會組織以及社區(qū)居民等治理主體，培育和支持社會共治主體，促進社會域空間的成長，提高通過社會組織吸納社會公益資源的能力[40]，促使公共政策體現(xiàn)多元相關(guān)主體的共同價值和共同利益，并在決策執(zhí)行過程中形成與國家建制對等的監(jiān)督力量[41]。應(yīng)針對不同類型的社會治理事務(wù)，構(gòu)建公安機關(guān)承擔不同責任的差序合作關(guān)系，實現(xiàn)“放權(quán)”與“擔責”的有機統(tǒng)一，避免陷入“一管就死、一放就亂”的極化困境。

4.3.2 社會合作，資源共享 黨的十九大報告指出，“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。[42]公安機關(guān)必須在黨委政府的領(lǐng)導和主導下，既充分發(fā)揮好主力軍作用，又積極當好參謀，綜合運用政治、經(jīng)濟、法律、文化、科技等多種手段，大力整合社會各方面力量和資源，形成社會安全治理共建共治共享的格局。

應(yīng)搭建公安機關(guān)與群防群治力量聯(lián)通共享的信息收集、扁平指揮、協(xié)同聯(lián)動等平臺，加強群訪群治綜合信息系統(tǒng)建設(shè)，推動傳統(tǒng)社會安全治理的組織模式、工作方式轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)社會安全綜合治理的“力量倍增”；發(fā)揚新時代“楓橋經(jīng)驗”，組織發(fā)動新興行業(yè)力量，催生更多的北京“朝陽群眾”、廣州“白云快遞小哥”等群防群治力量，使其成為社會安全治理“千里眼”和“順風耳”，有效彌補專業(yè)力量不足和專業(yè)手段的局限性。

4.3.3 融入基層，深度參與 新時代“楓橋經(jīng)驗”深刻地揭示了社會安全治理的成功密碼，夯實了社會安全治理的群眾基礎(chǔ)。應(yīng)依靠群眾、發(fā)動群眾，把公安機關(guān)的觸角延伸到基層，以實際行動贏得群眾對公安工作的支持和擁護，實現(xiàn)剛性治理與柔性治理、治身與治心、自律和他律的有機統(tǒng)一；推動公安機關(guān)從被動反應(yīng)的“打擊–處理”模式向主動出擊的“預(yù)防–治理”模式轉(zhuǎn)變，加強與社會組織的聯(lián)結(jié)機制建設(shè)，激發(fā)基層民警的治理活力和治理動力。

4.4 構(gòu)建“情指行”一體化的警務(wù)運行機制

4.4.1 優(yōu)化“情指行”一體化機制 “情指行”一體化是指在大數(shù)據(jù)背景下，以“情報主導警務(wù)”“情報引領(lǐng)實戰(zhàn)”為指導理念，以“情指融合、情勤對接、情行同步”為重點，將公安情報中心、公安指揮中心和基層實戰(zhàn)部門三大功能實體有效結(jié)合起來，實現(xiàn)情報分析支撐警務(wù)指揮部門有效引導一線勤務(wù)工作、基層實戰(zhàn)部門向情報中心動態(tài)反饋的新型警務(wù)運作模式[43]。該模式可實現(xiàn)情報中心、公安指揮中心和基層實戰(zhàn)部門優(yōu)勢互補，促使公安機關(guān)指揮工作和實戰(zhàn)部署更加合理，對及時化解各類社會安全風險具有重要作用[44]。

4.4.2 完善“情指行”一體化制度 應(yīng)完善情報報送制度，形成各業(yè)務(wù)部門相互連接的情報體系，對搜集整合的情報信息及時進行匯總、分析和研判，更好地服務(wù)實戰(zhàn)；完善打防聯(lián)結(jié)制度，創(chuàng)新運用即時警情研判，協(xié)助派出所自主落實打防措施，提升全局性打防能力[45]；建立完備的考核制度，完善責任倒查機制，根據(jù)情報搜集、研判、落地情況進行考核、獎懲。

4.4.3 建設(shè)“情指行”一體化隊伍 應(yīng)注重引進和培養(yǎng)專業(yè)人才，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，定期對民警進行培訓考核；引導全警提高情報意識，不斷提高實戰(zhàn)能力、協(xié)同能力和應(yīng)急能力；建立人才交流機制，加強專業(yè)知識培訓，建立情指人才信息庫，提高隊伍專業(yè)化水平。

4.4.4 提升“情指行”智能化水平 應(yīng)優(yōu)化升級情報平臺，實現(xiàn)自動運算、自動智能研判，及時獲取深層次、預(yù)警性和行動性信息，生成服務(wù)實戰(zhàn)的情報信息；完善大數(shù)據(jù)支撐的指揮決策機制，以情報指揮中心為龍頭、綜合數(shù)據(jù)資源為支撐，構(gòu)建情報流與指揮流和實戰(zhàn)流同步的實戰(zhàn)運行體系，最大限度提高指揮決策的科學性和快速反應(yīng)能力；健全社會機構(gòu)參與機制，與互聯(lián)網(wǎng)公司加強信息共享和治理合作，提升數(shù)據(jù)整合應(yīng)用能力。

5 結(jié)語

新角色要求新機制，新機制塑造新角色。對公安機關(guān)新角色、新機制改革更新的探討，需基于社會安全治理現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略布局來綜合分析。新時代公安機關(guān)的治理新角色認知和治理新機制創(chuàng)新，構(gòu)成了公安機關(guān)全面深化社會安全治理現(xiàn)代化改革以及推進社會安全治理共同體建設(shè)的兩個重要維度，也構(gòu)成了新時代推進公安機關(guān)改革創(chuàng)新的兩個根本抓手。應(yīng)通過轉(zhuǎn)變新角色，找到新機制的問題不足、相對弊端和改革方向；通過優(yōu)化新機制，深化對新角色功能內(nèi)涵的認知，找到優(yōu)化機制、流程再造、評價改革成效的標準和載體。

綜合研究分析可知，標準化、嵌入式的警務(wù)工作理念是公安機關(guān)新角色和新機制更新升級的基礎(chǔ)和先導，并雙向嵌入社會安全治理的全過程。應(yīng)將警務(wù)理念更新作為先導，將推進技術(shù)治理和源頭治理作為根本，系統(tǒng)總結(jié)基層治理創(chuàng)新經(jīng)驗，及時將成熟的創(chuàng)新做法以制度形式加以固定和推廣，在實踐應(yīng)用中進一步創(chuàng)新治理模式，優(yōu)化治理效能。在此基礎(chǔ)上公安機關(guān)的角色和角色、角色和機制、機制和機制之間形成有機聯(lián)結(jié)、彼此互動，從而構(gòu)成良性的、穩(wěn)定的動態(tài)治理結(jié)構(gòu)，為社會安全治理現(xiàn)代化提供根本支撐，其內(nèi)在機理邏輯結(jié)構(gòu)如圖1所示。

推進公安機關(guān)的社會安全治理現(xiàn)代化建設(shè)，明確公安機關(guān)適應(yīng)現(xiàn)代化改革要求的新角色，建立適應(yīng)改革要求和角色要求的新機制，是一個不斷深化改革、不斷創(chuàng)新探索的復(fù)雜過程。從管理到治理的變革具有根本性，而治理現(xiàn)代化建設(shè)的目標具有革命性和長遠性。“打擊者”“參與者”“預(yù)防者”等具有嶄新治理理念的新角色，從不同維度和內(nèi)涵揭示了新時代公安機關(guān)應(yīng)明確的戰(zhàn)略功能定位。而落實這些職責使命、角色功能要求，則需多元化、針對性和科學性的治理機制，讓新角色和新機制有機融合并相互支撐、相互驅(qū)動，將機制的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

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作者貢獻說明：

王 龍：論文選題確定、框架設(shè)計、資料收集、論文撰寫、修改定稿；

隋玉龍：資料收集、論文修改與完善。

The New Role and New Mechanism of Police Office in the Modernization of Social Security Governance

Wang Long Sui Yulong

Peoples Public Security University of China， Beijing 100038

Abstract： [Purpose/significance] The research on the new role and new mechanism of police office aims to promote the transformation and development of police office in the new era and deepen the reform， improve the combat effectiveness， better perform their duties， missions and functions from a comprehensive perspective of new role orientation， new mechanism model， adaptation of role and mechanism. The new role and mechanism of the police office is an important part of deepening the reform of the police system and mechanism， building a modern police system， and speeding up the construction of a functional system of the police office that meets the requirements of the actual combat. It is also an inevitable requirement for adapting to the requirements of the modernization of social security governance and promoting the transformation and development of police work in the New Era. It is of great significance to promote the high-quality development of police work. [Method/process] This paper comprehensively uses the methods of literature study and theoretical deduction to elaborate the connotation and characteristics of the modernization of social security governance， analyze the potential factors that affect the role renewal and mechanism optimization of police office， build a new role and new mechanism structure framework of police office that meet the requirements of the modernization of social security governance， and put forward policy suggestions for deepening the reform， function upgrading and combat effectiveness improvement of police office. [Result/conclusion] The new role shaping of police office in the new era integrates striking， participation， prevention and service， with rich new connotation of reform. The new mechanism optimization path of the police office includes establishing an embedded and standardized police work concept， building a police practice mechanism with prevention as the main and attack as the auxiliary， a police cooperation mechanism with differential governance and resource sharing， a police reform mechanism with clear authority and strong guarantee， and a police operation mechanism with integrated information， instruction and practice， promoting the digital transformation of police.

Keywords： governance of social security new role of police office new mechanism of police office modernization of police work