吳志宇

摘要：建立面向農(nóng)村低收入群體的住房保障體系對鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。文章從立法的角度，分析政府對保障農(nóng)村低收入群體住房權(quán)的法律責(zé)任，結(jié)合我國農(nóng)村危房改造實(shí)踐，提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低收入群體住房保障政府責(zé)任法治化的具體路徑。通過憲法明確規(guī)定公民享有“住房權(quán)”這一基本權(quán)利和政府負(fù)有的保障義務(wù)；制定《住房保障法》和《農(nóng)村低收入家庭住房保障實(shí)施條例》等法律法規(guī)，明確中央與地方政府，以及地方各級政府之間的財(cái)政事權(quán)歸屬和支出責(zé)任；建立住房權(quán)司法救濟(jì)制度，允許遭受不平等對待的公民提起行政訴訟等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；住房保障；政府責(zé)任；法治化

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識號：A 文章編號：1003-4374（2023）02-0001-06

Study on the Legalization of Government Responsibility for Rural Housing Security for

Low-income Groups

Wu Zhi-yu

（East China University of Technology， Nanchang， Jiangxi 330013， China）

Abstract： Establishing a housing security system for low-income groups in rural areas is of great significance to consolidate the achievements of poverty alleviation and realizing rural revitalization. From the perspective of legislation， the article analyzes the legal responsibility of the government for protecting the housing rights of low-income groups in rural areas， combined with the practice of rural dilapidated house reconstruction in our country， puts forward the specific path to realize the legalization of the governments responsibility for housing security of low-income groups in rural areas， that is， through the constitution， it clearly stipulates that citizens enjoy the basic right of “Housing Rights” and that the government has the security obligations; Formulate laws and regulations such as the Housing Security Law and the Regulations on the Implementation of Housing Security for Rural Low income Families， and clarify the ownership of powers and financial expenditure responsibilities between the central and local governments， as well as local governments at all levels; We should establish a judicial relief system for housing rights and allow citizens who have been treated unfairly to file administrative proceedings.

Key words： rural，housing security，government responsibility，legalization

2020年底，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，近1億農(nóng)村貧困人口全部脫貧，歷史性地解決了絕對貧困問題，“兩不愁三保障”全面實(shí)現(xiàn)，脫貧群眾不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。在住房方面，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)期間政府推出的住房安全保障政策還沒有實(shí)現(xiàn)制度化、法治化。2021年4月21日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、民政部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)村低收入群體等重點(diǎn)對象住房安全保障工作的實(shí)施意見》明確提出，要在保持政策穩(wěn)定性、延續(xù)性的基礎(chǔ)上調(diào)整優(yōu)化，逐步建立健全農(nóng)村低收入群體住房安全保障長效機(jī)制。為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，亟需建立農(nóng)村低收入家庭住房保障長效機(jī)制，通過立法明確政府的主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的法治化，依法保障廣大農(nóng)村低收入家庭的基本居住需求。

目前國內(nèi)學(xué)者大多從探索多層次、多元化保障方式的角度來研究解決農(nóng)村低收入家庭的住房問題。［1-5］本文認(rèn)為，為農(nóng)村低收入群體提供住房保障是政府的法定義務(wù)和責(zé)任，只有從立法上明確界定中央與地方政府，以及各級地方政府之間的財(cái)政事權(quán)歸屬及相應(yīng)的支出責(zé)任，才能從根本上保障農(nóng)村低收入家庭的住房權(quán)，以滿足基本的居住需求。

1 確立農(nóng)村低收入家庭“住房權(quán)”保障責(zé)任主體的法理基礎(chǔ)

居住是人類的基本需求，住房是人類生存的基本條件。住房是一件有墻有房頂讓人遮風(fēng)避雨的商品，也是一個讓人生活在安全、和平和尊嚴(yán)之中的心儀之地，更是人類生存和發(fā)展的必要物質(zhì)基礎(chǔ)。享有適當(dāng)住房的權(quán)利是人的基本權(quán)利。所謂“住房權(quán)”又稱“適足住房權(quán)”，是指公民有權(quán)獲得維持本人及家庭成員生存和生活所必需的、可負(fù)擔(dān)得起的，適宜人類居住的住房的權(quán)利。［6］

住房權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)早已被國際社會公認(rèn)。1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》第25條明確宣布“人人有權(quán)享受為維持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)，并在遭受失業(yè)、疾病、殘疾、寡居、衰老或其他不可抗拒的情況下喪失謀生能力時(shí)，有享受保障之權(quán)利?！?966年聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》進(jìn)一步重申了住房權(quán)，并規(guī)定各締約國應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)步驟保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利。這兩個國際人權(quán)文件都把住房作為基本生活條件，把住房權(quán)視為基于適當(dāng)生活水準(zhǔn)的派生權(quán)利。1991年聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會通過的《第4號一般性意見：適足住房權(quán)》首次創(chuàng)造性地提出了“適足住房權(quán)”（“The right to adequate housing”）的概念，明確指出：“適足的住房之人權(quán)由來于相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)之權(quán)利，對享有所有經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利是至關(guān)重要的。”還對“適足住房權(quán)”作了詳盡闡釋，要求各締約國政府采取適當(dāng)措施保障逐步實(shí)現(xiàn)。住房權(quán)作為國際普遍承認(rèn)的基本人權(quán)，許多國家相繼在憲法中確認(rèn)公民享有獲得適當(dāng)住房的權(quán)利，并制定專門的法律來保障這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如《西班牙憲法》規(guī)定：“所有西班牙人有享受應(yīng)得的和適當(dāng)?shù)淖》康臋?quán)利”；《葡萄牙共和國憲法》規(guī)定：“每個人都有權(quán)利為自己和家人謀求住房”；《荷蘭王國憲法》規(guī)定：“政府有責(zé)任確保公民得到住房”；《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定：“每個人都有獲得住宅的權(quán)利”；《南非共和國憲法》規(guī)定：“人人有權(quán)獲得適當(dāng)居所”。此外，芬蘭和瑞士等國家的憲法也都有關(guān)于住房權(quán)的規(guī)定?？梢?，住房權(quán)已成為當(dāng)代國際社會廣泛承認(rèn)的的一項(xiàng)基本人權(quán)，保障國民的住房權(quán)是各國政府應(yīng)盡的法律義務(wù)和責(zé)任。［7-10］

我們黨和政府始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，“住有所居”是中國式現(xiàn)代化的重要發(fā)展目標(biāo)之一。早在1996年聯(lián)合國人居大會上我國政府明確提出：“人人享有適當(dāng)?shù)淖》渴且豁?xiàng)最基本的人權(quán)，是人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容?！?997年10月27日，我國政府正式簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》（簡稱公約）。2001年2月28日，全國人民代表大會常務(wù)委員批準(zhǔn)加入該公約，2001年6月27日起公約正式對我國生效。2004年3月14日，我國通過的《憲法》修正案明確規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”。依此推理，我國《憲法》修正案實(shí)質(zhì)上已經(jīng)包涵了作為基本人權(quán)的“住房權(quán)”。為保障“住房權(quán)”的實(shí)現(xiàn)，我國堅(jiān)持把人權(quán)的普遍性原則與當(dāng)代中國實(shí)際相結(jié)合，奉行“以人民為中心”的人權(quán)理念，把住房權(quán)作為生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不斷推進(jìn)住房權(quán)保障體系建設(shè)，走出了一條適合我國國情的住房權(quán)發(fā)展道路。建國初期，政府在城鎮(zhèn)實(shí)行福利分房政策，由政府和單位統(tǒng)一投資建設(shè)公有住房低價(jià)出租給職工家庭無限期使用；在農(nóng)村則實(shí)行“一戶一宅”制度，由集體經(jīng)濟(jì)組織為“農(nóng)戶”無償提供建房所需土地，保障了全體人民的基本居住需求。改革開放后，政府在城鎮(zhèn)進(jìn)行住房制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)了住房的商品化和社會化，并建立了包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和限價(jià)住房，以及住房消費(fèi)補(bǔ)貼等多元化、多層次的解決城市低收入家庭住房難問題的保障體系。自2009年起在農(nóng)村開始持續(xù)實(shí)施了十余年的“農(nóng)村危房改造”工程，農(nóng)村貧困家庭的住房安全保障工作取得了重大進(jìn)展，城鄉(xiāng)居民的住房條件獲得大幅改善。截止于2018年，我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達(dá)到39.0平方米，比1956年增加33.3平方米，增長5.8倍；農(nóng)村居民人均住房建筑面積達(dá)到47.3平方米，比1978年增加39.2平方米，增長4.8倍。［11］

由于特殊的歷史原因，長期以來我國實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”，在住房保障方面存在明顯的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，農(nóng)村住房保障工作起步晚，保障水平低，還停留在“住房安全”這一保障層次，各級政府的保障義務(wù)和責(zé)任還沒有實(shí)現(xiàn)制度化、法治化，尚未從根本上形成解決農(nóng)村低收入家庭住房問題的長效機(jī)制。在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新時(shí)代，我國農(nóng)村住房保障體系建設(shè)亟需強(qiáng)化政府的保障責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的法治化，依法保障廣大低收入家庭的基本居住需求。

2 農(nóng)村低收入家庭住房保障對政府責(zé)任法治化的現(xiàn)實(shí)需求

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題。改革開放初期，中央連續(xù)5年（1982—1986年）發(fā)布了以“三農(nóng)”為主題的“中央一號文件”；進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央又連續(xù)19年（2004—2022年）發(fā)布了以“三農(nóng)”為主題的“中央一號文件”，充分體現(xiàn)了“三農(nóng)”問題在我國現(xiàn)代化建設(shè)中所處的“重中之重”的突出地位，已成為觀察和研究我國“三農(nóng)”問題的“導(dǎo)航圖”和“風(fēng)向標(biāo)”。在民生方面，24個“中央一號文件”全面覆蓋了農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和住房等5個領(lǐng)域。但與其他民生政策相比，農(nóng)村住房政策推出的時(shí)間較晚，長期處于“邊緣化”的地位。2008年“中央一號文件”首次提出要“重視解決農(nóng)村困難群眾住房安全問題”，同年各地才開始實(shí)施農(nóng)村危房改造試點(diǎn)。此后2009年、2010年、2013年、2015年4個“中央一號文件”都著眼于農(nóng)村“危房改造”。不少地方在推進(jìn)危房改造過程中“認(rèn)房不認(rèn)人”，只要達(dá)到了“危房”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，就準(zhǔn)予農(nóng)戶補(bǔ)助資格，根據(jù)“危房”的不同程度和等級，給予一定數(shù)量的補(bǔ)助資金。農(nóng)村低收入家庭的收入和財(cái)產(chǎn)積累較少，即使想改造也不敢改造，因?yàn)槲７扛脑焖栀Y金以農(nóng)戶自籌為主。相反，那些有穩(wěn)定收入或者有一定財(cái)產(chǎn)積累的農(nóng)戶，為了獲得政府的財(cái)政補(bǔ)助，改造意愿反而更強(qiáng)。結(jié)果導(dǎo)致“想改造的沒有錢”“被改造的都是有錢人”的尷尬局面，政府的財(cái)政資源沒有真正落實(shí)到最需要得到保障的低收入家庭。2016年“中央一號文件”重申要“加快解決農(nóng)村困難家庭的住房安全問題”。2017年“中央一號文件”進(jìn)一步明確提出要“完善農(nóng)村危房改造政策，集中支持建檔立卡貧困戶、低保戶、分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭等重點(diǎn)對象。”2018年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部印發(fā)《農(nóng)村危房改造脫貧攻堅(jiān)三年行動方案》，提出要全力推進(jìn)建檔立卡貧困戶、低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭4類重點(diǎn)對象的危房改造。到2020年底，我國決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)取得決定性勝利，脫貧攻堅(jiān)貧困人口住房安全有保障目標(biāo)任務(wù)全面完成，農(nóng)村低收入人口住有所居和基本住房安全得到切實(shí)保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2020年，中央財(cái)政累計(jì)投入2842.5億元補(bǔ)助資金，支持2762.2萬戶建檔立卡貧困戶等4類重點(diǎn)對象危房改造，幫助8000多萬農(nóng)村貧困人口住上了安全房。［12］

總體上看，經(jīng)過十余年的實(shí)踐和不斷完善，農(nóng)村危房改造工程已經(jīng)形成了目標(biāo)明確、方式多元、措施有力、程序較為規(guī)范的工作機(jī)制。由于它主要是在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的特殊歷史時(shí)期推出的一項(xiàng)民生政策，具有明顯的階段性特征，以致在各級政府間職責(zé)劃分，特別是涉及財(cái)政事權(quán)的歸屬和支出責(zé)任等方面尚未形成明確、具體而統(tǒng)一的制度規(guī)范，影響和制約了農(nóng)村低收入群體住房安全保障長效機(jī)制的建立。

根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，農(nóng)村危房改造屬中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，中央分擔(dān)比例主要依據(jù)地方財(cái)力狀況、保障對象數(shù)量等因素確定。綜合我國31個省級政府發(fā)布的本行政區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)領(lǐng)域省級與市縣財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方案，農(nóng)村危房改造財(cái)政事權(quán)的歸屬和支出責(zé)任的劃分主要分為以下三種情況：第一，大多數(shù)省份將農(nóng)村危房改造納入省與市縣共同財(cái)政事權(quán)范圍，由市縣結(jié)合實(shí)際制定標(biāo)準(zhǔn)，主要實(shí)行省與市縣按比例分擔(dān)。省統(tǒng)籌中央資金，主要依據(jù)市縣財(cái)力狀況、保障對象數(shù)量（年度任務(wù)量）、績效評價(jià)結(jié)果、市縣工作努力程度等相關(guān)因素，確定省級對市縣的補(bǔ)助額度，剩余部分由市縣承擔(dān)。第二，少數(shù)省份將農(nóng)村危房改造納入省與（地級）市（州）共同財(cái)政事權(quán)范圍，市（州）結(jié)合實(shí)際制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，主要實(shí)行省與市（州）按比例分擔(dān)。省統(tǒng)籌中央資金，依據(jù)地方的財(cái)力狀況、保障對象數(shù)量（年度任務(wù)量）等因素給予適當(dāng)補(bǔ)助或者確定分擔(dān)比例。第三，仍有不少省份至今沒有明確農(nóng)村危房改造財(cái)政事權(quán)歸屬和支出責(zé)任，甚至有個別省份將國務(wù)院《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》中已明確納入中央和地方共同財(cái)政事權(quán)的“基本住房保障”（包括“城鄉(xiāng)保障性安居工程”）限縮為“城鎮(zhèn)保障性安居工程”，對包括危房改造在內(nèi)的“農(nóng)村保障性安居工程”的財(cái)政事權(quán)歸屬和支出責(zé)任擱置一邊。31個省份關(guān)于農(nóng)村危房改造財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革方案見表1。

2020年底，我國脫貧攻堅(jiān)貧困人口住房安全有保障目標(biāo)任務(wù)全面完成，但不少已脫貧群眾自我發(fā)展能力較弱，收入不穩(wěn)定，存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，邊緣人口中也有不少群眾存在致貧風(fēng)險(xiǎn)，還有些家庭可能會因病因?yàn)?zāi)因意外事故的發(fā)生而導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難等。為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村危房改造，并在保持前期政策穩(wěn)定性、延續(xù)性的基礎(chǔ)上，通過提高立法層次和效力，進(jìn)一步明確中央與地方政府，以及地方各級政府之間的保障義務(wù)和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府保障義務(wù)和責(zé)任的法治化，建立農(nóng)村低收入家庭住房安全保障的長效機(jī)制。

3 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低收入家庭住房保障政府責(zé)任法治化的進(jìn)程

目前，我國有關(guān)農(nóng)村低收入家庭住房保障方面的規(guī)定大多體現(xiàn)為數(shù)量眾多、層次不一、效力低下、更替頻繁的各類“通知”和“意見”等，政策性較強(qiáng)而法律規(guī)范性不足，亟須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，提高立法層次和效力，形成包括憲法和其他法律，以及行政法規(guī)在內(nèi)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系，實(shí)現(xiàn)政府保障義務(wù)和責(zé)任的法治化。

3.1通過憲法明確規(guī)定公民享有“住房權(quán)”這一基本權(quán)利和國家負(fù)有的保障義務(wù)和責(zé)任

憲法是人權(quán)的宣言書和保障書。沒有憲法的確認(rèn)，任何人權(quán)保障都將成為無源之水、無本之木。住房權(quán)已成為國際公認(rèn)的基本人權(quán)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，廣大低收入者僅靠自身的力量是無法解決住房問題的。當(dāng)今世界，不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，幾乎沒有哪個國家的住房政策是完全市場化，各國大都制定有針對低收入者的住房保障政策和措施。我國現(xiàn)行《憲法》設(shè)有“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”專章，其中第39條規(guī)定：“公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”此為包含于自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之內(nèi)的“第一代人權(quán)”，而非現(xiàn)代意義上作為經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利的“住房權(quán)”。但我國《憲法》亦明確宣示：“國家尊重和保障人權(quán)”“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”?？梢哉f我國憲法已為“住房權(quán)”入憲預(yù)留了充分的空間。從實(shí)踐來看，我國政府已在城鎮(zhèn)和農(nóng)村全面實(shí)施針對低收入家庭的住房保障政策和計(jì)劃。因此，適時(shí)修改《憲法》，在《憲法》中明確規(guī)定公民享有住房權(quán)，為住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供憲法基礎(chǔ)和支撐，不僅是順應(yīng)時(shí)代潮流之舉，而且有利于促進(jìn)我國人權(quán)和社會保障事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

修改憲法的具體方案可參考以下兩種模式：一是在現(xiàn)行《憲法》第39條直接增加一個憲法條款，規(guī)定“中華人民共和國公民在無法獲得適當(dāng)住房情況下，有從國家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家應(yīng)當(dāng)建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的住房保障制度，以滿足公民的基本居住需求?！倍菍ΜF(xiàn)行《憲法》第45條進(jìn)行適當(dāng)修改，使其包含住房權(quán)的內(nèi)容，可將其表述為“中華人民共和國公民在年老、疾病、喪失勞動能力或者居住困難的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！保?3，14］

3.2 制定《住房保障法》和《農(nóng)村低收入家庭住房保障實(shí)施條例》等法律和行政法規(guī)，明確中央與地方政府，以及地方各級政府之間的具體保障義務(wù)與責(zé)任

憲法是公民享有權(quán)利的根本保證，但憲法的生命和權(quán)威在于實(shí)施。在我國憲法還不能直接司法適用的情況下，通過制定專門的法律來保障憲法所規(guī)定的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)尤為重要。目前在法律層面，我國只有2021年6月1日起開始實(shí)施的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對農(nóng)村住房保障有明確規(guī)定，由于該法所涉內(nèi)容過于寬泛，涵蓋農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)等各個領(lǐng)域，不可能對各級人民政府及有關(guān)部門在農(nóng)村住房保障中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)進(jìn)行具體規(guī)范。此外，根據(jù)當(dāng)前中央和地方政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的意見和方案，雖然農(nóng)村住房保障屬中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，但中央政府在明確自身的支出主體責(zé)任時(shí)仍更多停留在傳統(tǒng)的上級“視情況”對地方予以補(bǔ)助的現(xiàn)狀，從而繼續(xù)保留較大的自由裁量權(quán)。

而地方政府則各自為政，總體上看仍停留在原則性層面，甚至仍有不少地區(qū)尚未將農(nóng)村住房保障納入財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革方案中。因此，在農(nóng)村住房保障制度建設(shè)過程中，亟須采取專門立法的方式，由全國人大或者其常委會盡快制定《住房保障法》，并授權(quán)國務(wù)院制定專門的行政法規(guī)《農(nóng)村住房保障實(shí)施條例》，通過法律和行政法規(guī)明確中央與地方政府，以及地方各級政府之間對農(nóng)村住房保障事權(quán)的主體歸屬和財(cái)政支出責(zé)任，切實(shí)保障農(nóng)村低收入家庭的基本居住需求。

農(nóng)村住房保障涉及人民群眾的基本生活和發(fā)展需要，是與人直接相關(guān)的，受益范圍覆蓋全國的，需要優(yōu)先和重點(diǎn)保障的主要基本公共服務(wù)事項(xiàng)，是人們最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，是涉及基本權(quán)利屬性的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)上提為較高層級政府的財(cái)政事權(quán)，比如省級政府乃至中央政府的財(cái)政事權(quán)，并按照“誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，由其承擔(dān)相應(yīng)財(cái)政支出責(zé)任，以充分發(fā)揮高層級政府的財(cái)力統(tǒng)籌優(yōu)勢，更好地保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)階段可考慮針對不同的保障對象及保障層次和水平，分類確定財(cái)政事權(quán)的歸屬和支出責(zé)任，如將農(nóng)村低保戶、分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭等3類特殊對象的住房保障上提為中央政府財(cái)政事權(quán)，將其他低收入家庭的住房保障作為中央和省級政府共同事權(quán)，并按確定比例分擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任。［15］

3.3 建立住房權(quán)司法救濟(jì)制度，適時(shí)修改《行政訴訟法》，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，增加“住房保障待遇”的情形

“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”。從世界范圍來看，有的國家通過憲法法院對住房權(quán)進(jìn)行救濟(jì)，如南非；有的國家通過普通行政法院對住房困難戶予以救濟(jì)，如法國。在“格魯特布姆案”中，南非憲法法院認(rèn)為，社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利對公民享有其他權(quán)利來說是必要的，那些沒有住房的人將被剝奪作為社會基本價(jià)值的人格尊嚴(yán)、自由和平等。因此，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定將政府的住房政策納入司法審查范圍，要求政府以社會利益的分配正義為基礎(chǔ)，在可利用的資源范圍內(nèi)為弱勢群體設(shè)計(jì)一個可行的住房計(jì)劃，并采取合理措施為處于住房危機(jī)中的群體提供即時(shí)救濟(jì)。［16］法國于2007年1月17日通過了“可抗辯居住權(quán)”法案，規(guī)定無房者、將被逐出現(xiàn)住房且無法重新安頓者、僅擁有臨時(shí)住房者、居住在惡劣或危險(xiǎn)環(huán)境者、與未成年子女同住且住房面積不達(dá)標(biāo)者5類住房困難戶可要求主管部門解決住房問題。

當(dāng)住房權(quán)已被憲法確認(rèn)為公民的基本權(quán)利，并由法律和行政法規(guī)予以具體實(shí)施時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予其可訴性。但是，住房權(quán)對應(yīng)的是政府積極作為的義務(wù)，而政府的保障能力受限于一定歷史時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件及政府所掌控的資源，如果抽象地允許對政府的住房政策提起訴訟，很可能會超出政府的能力范圍，效果會適得其反。但這并不能成為從根本上否認(rèn)住房權(quán)具有可訴性的理由，因?yàn)檎梢愿鶕?jù)掌控的現(xiàn)有資源情況制定與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的住房保障計(jì)劃，以逐步實(shí)現(xiàn)對公民住房權(quán)的平等保障。［9，13］因此，在政府的住房保障政策框架和法律體系之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)允許公民針對政府的具體行政行為提起訴訟。如行政機(jī)關(guān)違反平等原則，對相同情況的當(dāng)事人予以差別對待等，則應(yīng)允許遭受差別對待的公民提起行政訴訟。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》已經(jīng)肯定部分經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利具有可訴性。

根據(jù)該法第十二條的規(guī)定，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險(xiǎn)待遇的，可以向人民法院提起行政訴訟。建議全國人大常委會適時(shí)修改《行政訴訟法》，進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，在該法第十二條增加“住房保障待遇”的情形。

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