胡善平

（淮南師范學院法學院，安徽 淮南 202308）

0 引言

農業(yè)大托管是在不改變農地承包權權屬的基礎上，個體化農戶將土地承租權轉承給村集體并由村集體以組織的名義與經營大戶或者村級集體經濟組織簽訂土地租賃合同，并統一納入政府介入管理的專業(yè)化服務平臺，服務平臺以全流程的形式給予經營主體以專業(yè)技術和風險規(guī)避等方面的服務，最終實現農戶、村集體、經營大戶、社會化服務平臺等多元主體共贏的一種農地經營組織形式。本質上農業(yè)大托管是在汲取土地流轉、農業(yè)托管等經營模式基礎上進行的制度創(chuàng)新，農業(yè)大托管后，農戶直接獲取托管費用以及二次分紅，并不參與農業(yè)生產的具體經營，村集體發(fā)揮統一組織的功能，有效破除了農業(yè)生產的碎片化問題。從實證層面上看，其試點運作取得了顯著的成效，是回應當前農業(yè)生產面臨各種問題的有效措施；從實務層面上看，其有效回應了理論界關于農民荒問題的爭議?；茨鲜型ㄟ^積極探索，形成了具有地方特色的運行機制和工作制度，及時進行經驗總結有利于各地進行借鑒，不斷夯實鄉(xiāng)村振興的制度基礎和組織基礎。農業(yè)生產大托管的制度創(chuàng)新、運作機制的梳理及其模式化能夠有效回應農業(yè)生產社會化需求與承包權碎片化之間的矛盾，便于通過適度集中化以發(fā)揮規(guī)模效益，從而提升農業(yè)生產的整體效率。

學術研究層面，農業(yè)生產大托管與農業(yè)生產土地流轉、農業(yè)合作社等議題高度關聯，但其學術關注的點更加系統、立體和全面，更關注依附在農地上的多元主體之間的競合關聯[1]。學術界圍繞這一問題的研究較為關注農業(yè)生產大托管服務的內涵、原因及模式等議題，豐富的學術積淀為深入研究奠定了堅實的基礎[2-3]。但現有研究對關聯主體在既定制度約束下的行為策略生發(fā)研究較為薄弱[4-5]，研究基于實證性機理的分析，重點分析多元主體行動邏輯相互競合的關聯關系和互動機制，以全面解析制度的約束性和日常操作性，全面梳理農業(yè)生產大托管實踐背景下農業(yè)再造的運行機制及其發(fā)展脈絡，以構建整合性的工作模式并加以推廣，推動鄉(xiāng)土社會土地經營生產的不斷革新，夯實農業(yè)生產的制度和體制保障以推動農業(yè)生產的現代性轉型，實現農業(yè)經濟生產的穩(wěn)定和不斷發(fā)展，切實維護農民的土地資產權。

1 基本情況介紹

與其他地方開展的農業(yè)生產托管服務的最大區(qū)別在于淮南市農業(yè)生產托管服務的整體嵌構性，實現了農業(yè)生產托管服務的多邏輯整合與優(yōu)化，在推動農業(yè)經濟繁榮發(fā)展的同時不斷夯實基層黨政組織內部治理及外部延展的科學化與豐富性，真正意義上實現了農戶增收、農業(yè)增產、企業(yè)增效、組織增力的有機統一，強化了基層治理的民主化、科學化、現代化水平。這種政府引導性的農業(yè)再造能夠基于農業(yè)生產的水土重組、服務提質、市場培育以及主體賦能，該種模式將行政邏輯上的層級考核驗收、市場邏輯上的企業(yè)化經營、社會邏輯上的風險回避有機整合，實現了經濟生產的社會性內嵌，強化了農村地區(qū)社會建設、經濟建設、文化建設、政治建設、生態(tài)建設的有機統一。

實踐層面的運作模式可以概括為村集體（村組織）與農戶簽署農業(yè)生產大托管協議，村集體收回農戶分散承包的土地實現土地的集中整治和劃片管理，農戶可以重新承租村集體其他片區(qū)的土地或者直接獲取土地大托管的貨幣收入。在充分協商的基礎上，確保意愿農戶繼續(xù)能夠從事農業(yè)生產，維護在地農戶的承包權和經營權，同時村集體托管的土地可以通過多種形式實現規(guī)?；a，如村集體經濟合作社自營、出租給經營大戶。這種組織化行為運作，一方面可以消除農戶的顧慮，另一方面也可以顯著降低經營大戶的交易成本。村集體的組織行為能夠顯著降低土地集中規(guī)劃的成本，提升交易效率。同時也可以倒逼村集體組織積極作為，提升村集體的治理威信和領導力，有效平衡了在地在業(yè)農戶與離地農戶之間的利益關系，確保了農業(yè)生產的有序推進。村集體的介入便于后期的組織服務，能夠為經營大戶協調經營生產中遇到的各種風險，發(fā)揮積極的中介作用，能夠為外地資本的有序介入創(chuàng)設平臺和空間。這樣做有利于杜絕回避傳統意義上土地流轉、土地托管實踐中可能存在的大戶跑路問題，因為村組織的中介作用，客觀上構建了農戶、經營大戶的第一道風險保障線，至于其中的利益關聯則按照市場邏輯開展并通過契約予以具體呈現。同時，在行政方面，政府則通過行政倡議、轉移獎勵等形式支持村集體積極作為以調動村干部主動作為、積極探索的自覺性，增創(chuàng)了壯大村集體經濟的路徑。為防范各種風險可能造成的違約行為發(fā)生，政府及其職能部門則通過各種風險防范機制以構筑農業(yè)經營的保護線。如將所有的村集體、經營大戶之間的合同行為均納入統一管理的服務平臺以強化政府監(jiān)管，同時將商業(yè)銀行、保險公司、社會化服務組織等農業(yè)生產過程中涉及的資本主體、技術主體、服務主體等均納入統一管理的服務平臺，以監(jiān)管各主體之間的市場談判行為，以規(guī)避缺乏監(jiān)管可能造成的失范行為。統一管理的服務平臺則通過提供基礎數據、相關信息、關聯評估、資產管理等服務細化各種市場行為以構筑經營生產的第二道安全線。與此同時，服務平臺按照全流程的基本邏輯提供生產環(huán)節(jié)中關聯的各方面服務需求并對接各種市場主體以提供及時、科學的服務，構建生產需求和服務供給的有效機制以確保經營主體能夠獲得穩(wěn)定安全的收益，從而最終有利于村集體、農戶的利益安全，在根本上構筑收益安全的保障線。

村集體通過項目工程實現對土地的集中化改造以便提升農業(yè)生產的規(guī)?；б嬉约氨Ｕ纤?，通過市場談判引進資本主體介入，或者通過自營方式實現集體經濟的實體化。通過村集體的中介作用與資本主體簽訂經營協議，推動農業(yè)生產的產業(yè)化運作，依托資本主體的企業(yè)化管理發(fā)揮要素整合的集聚效應。為規(guī)避資本化經營主體的短期行為和失范行為，縣區(qū)職能部門通過專業(yè)性管理體系和工作機制，將資本化農業(yè)生產經營主體的全流程生產經營納入監(jiān)管平臺，同時提供市場化專門服務，積極融入農資服務、信息服務、銷售服務、保險服務等專業(yè)服務主體，追求農業(yè)生產的風險可控和全程可塑，以便維護農戶以及村集體的合法權益。如圖1 所示，淮南市就以市域為輻射面成立了專門的農業(yè)生產大托管服務管理中介——淮南市農管家服務公司，該公司的資本構成包含政府專項資本、企業(yè)資本和個體資本3 部分。管理體制上依托平臺將所有農戶、村集體、經營主體、服務主體納入管理平臺進行統一管理，承包權的托管協議、經營戶的經營測產與評估、資本融資、農資服務、信貸服務、生產經營技術指導等均在平臺中通過信息化方式進行管理和互動。通過農業(yè)生產大托管的有效運作，淮南市農業(yè)生產的隱性拋荒、農業(yè)生產的粗放式經營以及低效率、農業(yè)生產主體的老齡化等問題得到了有效解決，實現了農業(yè)生產單產增產、農產品品質提質、村級集體經濟規(guī)模不斷壯大等目標，有效改善了農業(yè)農村社會治理的格局，推動了鄉(xiāng)村農業(yè)生產經營的社會性嵌入，實現了農村社區(qū)五位一體建設的穩(wěn)步推進，取得的良好成績受到安徽省政府、農業(yè)農村部的高度認可，形成的工作機制具有極強的推廣示范價值。

2 農業(yè)大托管的地方實踐及其經驗梳理

截至目前，全市67 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、632 個村、1 392 個服務主體參與農業(yè)生產大托管工作，其中67 個村開展了整村托管，139 個村、26.9 萬畝（1 畝=0.067 hm2）土地實施了田地整理，產生了極大的綜合效益，2022年農業(yè)大托管實踐效果如表1 所示。

表1 2022年農業(yè)大托管實踐效果統計表

存在的問題主要表現為：一是宣傳發(fā)動還需加強。部分群眾對大托管政策了解不夠，信任度不強，還需要進一步加強對農民群眾的宣傳引導。二是村集體積極性不足，還需調動。部分村集體擔心托管前期工作復雜矛盾大，不愿推進。三是現代化農業(yè)服務設施建設薄弱，還需加強。隨著托管的覆蓋面增大，農業(yè)服務需要加強，因此亟需統籌規(guī)劃建設農事服務中心，統一提供耕種管收儲售系列服務，以便更好的幫助經營主體降本增效?？偨Y而言，其有效運作是多種主體、多元邏輯相互競合的結果，對其模式進行梳理有利于農業(yè)大托管的穩(wěn)步發(fā)展。

2.1 政府倡導的行政邏輯

農業(yè)流轉、農業(yè)托管的運作從動力源的角度看，更多是民間的自發(fā)行為，是鄉(xiāng)土社會生活回應城市化、工業(yè)化的自主構建，在實際運作中更多借鑒的是鄉(xiāng)土熟人社會的社會關聯，多發(fā)生在親屬朋友之間，這種基于社區(qū)倫理而生發(fā)的土地流轉能夠形成中等規(guī)模的家庭生產，但難以破除農業(yè)生產的碎片化問題[6-7]。雖然有一些資本主體通過項目下鄉(xiāng)的方式進行農業(yè)經營，但非糧化、短期性等問題較為顯著，且時常因暴露出一些失范行為而被人們所詬病。問題根源在于缺乏對農業(yè)經營主體的有效整合和組織嵌入，缺少農業(yè)生產各種風險的有效規(guī)避舉措。農業(yè)生產大托管則更多是政府主導的策略選擇和制度性設計，目的在于回應國家的糧食安全、推動鄉(xiāng)土的社會建設和均衡發(fā)展?；茨鲜修r業(yè)生產大托管服務的試點最初動機就在于解決農地的隱性拋荒（單季閑置）及農業(yè)生產的粗放性問題?；茨鲜袨轫槕獓壹Z食戰(zhàn)略，以農業(yè)農村局為主體整合農業(yè)資金以專門獎勵的形式在全市范圍內大力推廣實踐農業(yè)生產大托管，對托管規(guī)模達到獎勵門檻規(guī)模的村集體按照每畝單季獎勵100 元的標準加以行政獎勵性引導。100 元的單季獎勵具體的分成由村集體研究確定，可以在村集體、經營大戶、普通農戶之間按照商議比例共享。

各縣區(qū)在淮南市政策的基礎上亦通過制度創(chuàng)新，積極探索地方性政策創(chuàng)新?；茨限r業(yè)生產大托管模式運作尤其強調發(fā)揮村集體組織的作用，政策引導激勵村組織必須充分發(fā)揮中介服務的角色使命，便于村組織為各類經營主體提供各種生產服務，有利于進一步明確村級組織的使命責任。除行政倡議外，最為實際的激勵舉措就是專項獎勵所發(fā)揮的引導作用，這一舉措的目標就在于通過貨幣獎勵推動農業(yè)生產的相對集中和優(yōu)化提升，而不是基于單純的生產補貼以維護小農意義上的家庭生產。雖然專項獎勵準入門檻的設置在倫理上依然有爭議，但這一政策的目標設定卻十分旗幟鮮明，即鼓勵優(yōu)質化農業(yè)生產，淘汰低效能農業(yè)生產。

2.2 農業(yè)生產社會化服務組織內部管理的市場邏輯

現實層面農業(yè)生產大托管的管理除去行政性層級管理外，主要依托市場邏輯進行流程管理，同時還將信息化管理、科學管理等現代性管理經驗、管理要素納入、整合進管理體制之中，基于交易成本、制度約束等限制通過不同的產業(yè)化組織形式實現效益的最大化[8]。農業(yè)生產大托管平臺僅僅提供優(yōu)質化的農業(yè)經營環(huán)節(jié)服務，并不干涉農戶以及經營主體的經營自主權，但政策導向的引導規(guī)制作用切實能夠發(fā)揮科學的引導功能。為確保農業(yè)生產大托管的有序推進，淮南市成立了農業(yè)生產社會化服務的專門公司——淮南市農管家有限公司。公司旨在專門為村集體組織、農業(yè)生產經營大戶提供全流程的技術服務，內容包含種苗采購、農資采購、生產服務、產品收購及加工、產量測評、風險評估等。在提供集采服務以發(fā)揮規(guī)模效益的同時還積極整合保險公司、銀行、專門性服務企業(yè)為農業(yè)生產經營主體提供資金、保險及各種技術性生產服務。因為政府主導建立的農管家有限公司掌握了大量的用戶信息資源，具備一定的公信力，所以在與銀行、保險公司等市場主體談判時就能為廣大經營主體爭取最大化的利益，能夠通過自身的中介服務為種業(yè)集團、化肥農資企業(yè)、糧食加工企業(yè)等市場主體與經營主體之間牽線搭橋，通過集體談判實現相應物資和服務的公正價格供給，最大化降低經營主體的單位成本。同時還能夠依托平臺為廣大經營大戶提供技術指導，實現真正意義上的“六個統一”，從而推動糧食生產的增產增效。

2.3 日常實踐的生活邏輯

農業(yè)生產大托管雖然是為適應國家糧食安全問題而提出的策略創(chuàng)新，但其創(chuàng)新實踐必須轉化為農戶的策略實踐才能貫徹執(zhí)行。通過托管整合積極引導資本主體，不斷培育提質和壯大經營主體，變農業(yè)為有效率的產業(yè)以提升農業(yè)經營的市場吸引力，通過市場機制發(fā)揮資源要素的調配功能。相較于農戶的分散經營，農業(yè)生產大托管一方面避免了大戶與農戶分別談判所產生的交易成本，這有利于吸引外地經營主體入駐從而有助于豐富經營主體供給的范圍和有效性。另一方面，有利于村民基于身份權積極監(jiān)管某些大戶的短期功利行為，確保土地的品質安全。在生產過程中，村集體的組織保障和充分介入有利于消除農戶間的隔閡，從而確保半熟人社會背景下生產實踐的有序運轉。農戶在地化的監(jiān)督有助于后續(xù)有效的效益測評，能夠保障農戶、經營主體的合法權益。在此過程中，農戶只是轉移了經營權并沒有讓渡對土地的天然聯結，能夠以追索權、請求權的形式對經營主體的生產日常進行監(jiān)督，通過匹配關聯村集體組織實現對土地生產的安全性確認，以防范經營主體的短期行為，通過監(jiān)督、參與強化了農民的意識覺醒，有利于推動鄉(xiāng)村的社會建設。伴隨著村集體收入總量的迅速擴大，村集體可以開展一系列村容村貌建設，可以有效提升村兩委為民辦實事的廣度和深度，能夠更好地提升基層黨委、行政的公信力和影響力。村集體通過自主經營，或者通過大托管吸引農業(yè)生產經營大戶入駐收取服務費或管理費、發(fā)展村集體產業(yè)等多種形式，有效提升了村級集體經濟規(guī)模，推動了鄉(xiāng)村的產業(yè)振興和社會建設。

2.4 共享、分擔的組織邏輯

社會性農業(yè)生產服務組織的充分發(fā)展有利于提升農業(yè)生產的產業(yè)化水平，有利于豐富產業(yè)關聯、繁榮市場供給能力，有利于推動農業(yè)生產的社會化大生產水平。村民基于自身的社區(qū)身份能夠共享村集體經濟不斷壯大后的紅利，能夠以土地承包權身份入股參與村集體的資產建設。農業(yè)生產大托管運營機制的構建過程中，各種利益的協調、信息的互動能夠為鄉(xiāng)村治理供給必要的公共性空間、公共性利益關聯，從而能夠在利益博弈、互動協商中提升各種組織力，擴展和延伸公共空間的廣度和深度。對于經營大戶以及服務管理平臺來說，公司化、流程化、標準化的農業(yè)生產和服務生產為集體的商業(yè)談判提供市場空間，能夠有效降低單位生產成本。公司內部服務管理流程與農業(yè)生產經營各環(huán)節(jié)之間實現了匹配關聯，便于構建資本、技術、信息等服務性要素主動配合生產環(huán)節(jié)的暢通與銜接機制。“農戶和種糧大戶需要什么，我們就提供什么，包括飛機噴藥、大田規(guī)?；鳂I(yè)、農資供應、糧食烘干、良種推廣等，為農業(yè)生產提供全方位、全流程服務?！边@一方面推動了服務性農業(yè)組織的發(fā)展壯大，推動了農村經濟實體的發(fā)展，另一方面為資本下鄉(xiāng)找到了很好的切入點。產業(yè)鏈條上，農管家可以整合各種資本拓展農業(yè)服務的組織形式和產業(yè)形式，為農民提供良種繁育、測土配方和智能配肥、病蟲害統防統治、青貯飼料加工、農機作業(yè)、烘干儲藏、農民培訓等糧食生產全程化服務，同時可以整合銀行、保險公司等實體為農戶或經營大戶提供資本和避險保障。

2.5 技術支撐的理性邏輯

農業(yè)的現代化是國家在新時代所追求的目標之一，是農業(yè)領域回應社會主要矛盾的必然選擇，雖然在農業(yè)經營的規(guī)模標準方面，學術界有爭議[9-10]，但嵌入性依托工業(yè)化、信息化等現代科技、管理改造傳統農業(yè)的基本共識是沒有問題的。農業(yè)生產領域強化主體振興、服務振興、管理振興、綠色振興的基本判斷被各主體共同贊許。碎片化的產權形式以及生產經營形式限制了高新技術的普及推廣，水土再造實現適度規(guī)?；阌诮y一經營以及現代性技術如無人機技術、大型農業(yè)器械等技術的適用，能夠積極發(fā)揮規(guī)模效應。在保障村民基于身份性獲取土地資產收益的前提下，便于廣大農戶積極投身市場競爭體系以實現自身的社會流動。

農業(yè)生產的規(guī)?；瑸閷I(yè)性農業(yè)生產服務組織的建立提供了廣闊的市場空間?；诩夹g、信息整合能夠發(fā)揮社會化農業(yè)生產服務的帕累托最優(yōu)。調研中發(fā)現，很多村集體通過集資組建專業(yè)性農業(yè)服務合作社，極大地提升了村民的資產性收入以及組織力，有利于推動吸納社會性資本的反哺植入以強化鄉(xiāng)土社會的資產建設。如圖2 所示，通過標準化農田建設，能夠有效增加耕地面積5%左右，規(guī)?；洜I為農機等工業(yè)產品提供了廣大的市場，同時也極大地解放了生產力，能夠為農業(yè)生產的社會化組織的發(fā)展和壯大提供市場空間，從而有利于鄉(xiāng)土社會的組織建設。

圖2 農田再造標準化示意圖

調查發(fā)現不少村組織依托土地大托管積攢的原始資本，積極開展項目建設以強化農民的可行組織空間，通過入股、自籌合伙等資本組織形式強化自身的組織可及性以提升參與經濟社會生活的談判能力。通過政府主導力量的目標引導，基于水土再造、服務再造、組織再造以及市場再造等策略應用，存量土地、勞動力資源被重新組織以實現帕累托最優(yōu)，同時積極通過行政吸納社區(qū)的方式積極注入增量要素以實現農業(yè)的現代化改造。農業(yè)生產的托管服務實現了多主體多邏輯的有效整合和匹配優(yōu)化，能夠顯著提升農業(yè)生產的綜合效益，能夠為農民增收、企業(yè)增效、社會增益提供制度保障，這一共識已經被理論研究和實務踐行一再證實。但在實際運作層面，受限于社會經濟發(fā)展的現實亦可能將自身內隱的弊病暴露出來，這些問題主要集中為可能損害弱勢小農的話語權，可能形成大戶與利益團體的共謀等，必須強化機制以夯實監(jiān)督，積極構建共享協商的互動聯結才能夠有效予以回應。

3 存在問題及其優(yōu)化

1）農民的參與權如何維護。農戶土地托管后是否還要參與經營生產的管理和決策，離土化背景下農戶的知情權、決策權如何維護。開展農業(yè)生產大托管很大一部分原因在于人口抽離后，農業(yè)生產的隱性拋荒以及農業(yè)生產的低效率化。半熟人社會的日益發(fā)展，使得承載在土地上的道德約束和社會規(guī)制日益失效，在此背景下農業(yè)大托管承接主體的行為規(guī)制就成為日?？臻g中必須予以重視的關鍵問題，這一問題的有效回應必須依賴于農民參與權的有效維護，讓在地農民或者離土農民能夠參與到農地經營決策的過程之中以強化基層民主建設，推動基層治理的參與性和規(guī)范性。

2）地方干部與村民的利益共謀及其規(guī)避。市場機制如何發(fā)揮積極效應，如何實現有效監(jiān)管是平臺長期可持續(xù)發(fā)展的關鍵。在推進農業(yè)生產托管過程中，需重視政府的引導作用。各級政府應統一思想，推動土地集中連片，著力營造良好的社會化服務環(huán)境；堅持規(guī)范管理，著力優(yōu)化社會化服務制度建設為社會化服務發(fā)展提供制度保障；建立健全社會化服務體系，擇優(yōu)培育社會化服務主體，為服務組織節(jié)本增效，充分保障農民利益；引導農民、合作社、種糧能手、企業(yè)等主體在社會化服務體系中扮演各自角色，實現各主體間的利益協調。

3）去農化背景下村民的去向問題。農業(yè)生產大托管能夠讓廣大的農戶從農業(yè)生產中解放出來，具有勞動能力的農戶可以通過外展實現勞動力效益的最大化。對于缺乏外出意愿或者說已經到了退休年齡階段的農戶來說，構建休閑性日常生活則成為基層治理的關鍵，通過豐富日常生活的寬度和廣度以提升農戶農余生活的豐富性。集體經濟的不斷壯大能夠為公共產品的有效供給提供經濟基礎，公共產品的供給豐富性以及延展性，能夠為社區(qū)營造提供便利，從而有利于厚植農村老年人日常生活的豐富性。

4）政策激勵的延續(xù)性以及營利點的培育問題。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，防范任何環(huán)節(jié)可能出現的壟斷性可能。在推動農業(yè)生產托管過程中，應堅持市場導向，著力整合各類資源要素，發(fā)揮服務組織的帶動作用。鼓勵服務組織通過市場化運作，有效整合土地、農業(yè)機械、生產資料等生產要素，減少投入成本，分散經營風險，全面提升資源要素的生產效益。擇優(yōu)培育托管服務組織，鼓勵服務組織充分發(fā)揮規(guī)模經營優(yōu)勢，集中生產資料采購，統一測土配方施肥，應用免耕、套復種等技術，控制化肥農藥使用量，實現科學種田，帶動農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化發(fā)展。

在發(fā)展過程中，要處理好市場和政府的關系。一方面，要堅持市場導向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步培育專業(yè)化社會化服務市場。另一方面，要加強政府的引導和扶持，加大政策支持力度。當前，在組織實施好農業(yè)生產社會化服務項目的同時，強化政銀保擔合作，探索政府部門與銀行、擔保、保險等機構共同探索支持農業(yè)生產托管的有效方法，創(chuàng)新推出相關金融產品，提高對生產托管的保障水平，打消服務組織和農戶的后顧之憂，實現金融、托管方、農戶的多贏。