摘 要：幕末至明治初期，日本政府及民間對(duì)選舉政治展開了較活躍的理論探討。隨著理論探討的逐步深入，在政治思想領(lǐng)域，“選舉”一詞的內(nèi)涵逐漸從明治初年的官員選拔、舉薦轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｖ缸h會(huì)的議員選舉。與理論探討相伴行，在頻繁的制度調(diào)整中，日本中央及地方各級(jí)政府也試行了一些選舉舉措及選舉制度調(diào)查。中央政府的議政官上下局、公議所、集議院、左院、元老院等，均具議政機(jī)構(gòu)性質(zhì)，且它們間有一定承襲關(guān)系。從其成員遴選及所進(jìn)行的制度調(diào)查來(lái)看，具有擴(kuò)大參政人群、選拔議政人才的目的，可以看作是中央政府的保守的選舉政治實(shí)踐。同期伴隨地方制度改革，特別是受自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)推動(dòng)，政府在地方層面進(jìn)行了比較開放的選舉政治實(shí)踐。各類地方民會(huì)的議員選舉實(shí)踐，為后來(lái)開設(shè)國(guó)會(huì)時(shí)的選舉制度設(shè)計(jì)積累了經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了議政人才。在這些早期選舉政治探討及實(shí)踐中，既能看到西方政治觀念與傳統(tǒng)政治文化的雜糅與碰撞，又能看到官方和民間各種不同政治思潮、政治訴求、政治探索的交織與糾葛，顯現(xiàn)了明治初期的復(fù)雜政治實(shí)相。

關(guān)鍵詞：日本；選舉政治；議政機(jī)構(gòu)；地方民會(huì)；府縣會(huì)

中圖分類號(hào)：K313.4;D59 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-2458-（2023）02-0070-11

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2023.02.007

受中文影響，古代日語(yǔ)中也使用“選舉”一詞，與中文意思接近，主要在描述政治領(lǐng)域選拔人才的相關(guān)活動(dòng)時(shí)使用。只是到近代后，伴隨西方政治思想的傳入及對(duì)政治模式探討的逐步深入，“選舉”的詞義及其所指的政治形態(tài)發(fā)生了質(zhì)的變化。劉斌在《近代“選舉”概念的演化及其文化喻義》一文中探討了中國(guó)古代“選舉”一詞的運(yùn)用及內(nèi)涵，指出隨著西方選舉概念的輸入，“選舉”逐漸脫離中文傳統(tǒng)涵義，轉(zhuǎn)變成與英文“elect”相對(duì)應(yīng)的概念，并特別指出日本“選舉”一詞的輸入對(duì)中國(guó)產(chǎn)生的影響［1］62。實(shí)際上，在政治思想領(lǐng)域，先于中國(guó)，日本“選舉”一詞經(jīng)歷了類似轉(zhuǎn)變，其內(nèi)涵逐漸從明治初年的官員選拔、舉薦轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｖ缸h會(huì)的議員選舉。日本學(xué)者澤大洋在《明治最初期選舉制度論的發(fā)展》一文中結(jié)合明治初期發(fā)行的幾版英日詞典等材料，指出在英譯日中，到1872年前后，基本將“election”固定譯作了“選舉”［2］29-30。

日本學(xué)界關(guān)于近代早期選舉政治的既有研究不多，在研究自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)、《大日本帝國(guó)憲法》制定及西方政治思想輸入時(shí)多會(huì)提到選舉制，但單獨(dú)討論選舉政治的著述較少。尾佐竹猛、藤井甚太郎、河村又介等早期研究憲政及選舉制度的學(xué)者，對(duì)公議、選舉等有一定論述，特別是尾佐竹猛把日本走向憲政的歷史延伸至幕末時(shí)期，關(guān)注到當(dāng)時(shí)各勢(shì)力對(duì)參與政治決策的迫切要求［3］。二戰(zhàn)后，內(nèi)藤正中、渡邊隆喜等通過(guò)分析地方個(gè)案探討了自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)中的地方民會(huì)、府縣會(huì)的活動(dòng)（參見：內(nèi)藤正中.自由民権運(yùn)動(dòng)と府県會(huì)（I）—とくに明治十五年以降について［J］.経済論叢，1961，87（1）：74-96；內(nèi)藤正中.自由民権運(yùn)動(dòng)と府県會(huì)（II）—とくに明治十五年以降について［J］.経済論叢，1961，87（5）：362-382；渡辺隆喜.民権結(jié)社の成立と地方民會(huì)論［J］.大學(xué)史紀(jì)要，2005（9）：8-54。）。近幾年，前述澤大洋的《明治最初期選舉制度論的發(fā)展》一文，主要介紹了幕末至明治初期日本對(duì)西方憲政思想中的議會(huì)制、選舉制的引介等［2］29-50。中國(guó)相關(guān)研究很少，已有成果主要側(cè)重研究明治憲法體制下的選舉制度及其運(yùn)行（相關(guān)研究可參見：許曉光.19世紀(jì)后期日本關(guān)于議會(huì)職能的論爭(zhēng)［J］.日本學(xué)刊，2015（1）：139-158；張東.近代日本“一君萬(wàn)民”構(gòu)造下選舉權(quán)觀念的流變及其特質(zhì)［J］.世界歷史，2020（4）：15-30。）。通觀日本幕末至明治初期的政治思想史、政治制度史，關(guān)于選舉政治，日本政界及民間均有活躍的理論探討及豐富的相關(guān)實(shí)踐，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)這一時(shí)期選舉實(shí)踐的關(guān)注尤其不足。明治初期制度改革頻繁，政府內(nèi)外存在激烈的意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)及權(quán)力斗爭(zhēng)，所展現(xiàn)的復(fù)雜政治表象難以盡述，因此，本文僅嘗試運(yùn)用明治初期相關(guān)政府文件及自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)史料，對(duì)該時(shí)期選舉政治實(shí)踐做一線索性梳理，以期拋磚引玉。

一、中央政府議政機(jī)構(gòu)設(shè)置及相關(guān)人員選拔機(jī)制的摸索

幕末至明治初期，“合議”“公議”“公論”成為被各政治勢(shì)力普遍討論的話題。日本學(xué)者佐佐木克指出建立合議體制是幕末日本國(guó)家面臨的三大課題之一［4］1-17。盡管不同政治勢(shì)力的政治訴求不盡相同，但不可否認(rèn)，這些討論的核心要素是擴(kuò)大政治參與群體。從當(dāng)時(shí)的歷史進(jìn)程來(lái)看，諸多政治勢(shì)力是以能夠參與國(guó)家政治決策為目標(biāo)開展活動(dòng)的。如何能讓更多人的意志反映到政府施策中，如何選拔合適人才參與政治，這些問(wèn)題均和選舉政治相關(guān)。在此背景下，一些政治勢(shì)力已開始思考擴(kuò)大參政群體的方式。

幕末時(shí)期，在土佐藩已有初步的擴(kuò)大參政群體范圍的制度探索。英國(guó)外交官薩道義的《明治維新親歷記》中記述，1866年9月（公歷）他在土佐藩與后藤象二郎、前藩主山內(nèi)容堂會(huì)面時(shí)，對(duì)方就詢問(wèn)了憲法、國(guó)會(huì)、選舉制度等事宜［5］253-256。1867年土佐和薩摩結(jié)成的“薩土盟約”也包括如下內(nèi)容：朝廷擁有大政全權(quán)，皇國(guó)的一切制度、法令應(yīng)由議事堂發(fā)布。

議事堂費(fèi)用由諸藩提供。

分上院和下院，從上至公卿、諸侯、陪臣，下至庶民中選舉正義純粹之士為議員，諸侯因其執(zhí)掌，組成上院。

將軍職不再是最高官，德川慶喜辭職回歸諸侯之列，政權(quán)歸于朝廷。［3］66這一設(shè)想雖然未突破藩制，文中所說(shuō)的“選舉”也不同于西方議會(huì)制的選舉，但其反映的選拔人才、組織議事機(jī)構(gòu)的政治意愿，在當(dāng)時(shí)有一定代表性。該藩的坂本龍馬，1867年11月（日本在舊歷明治五年12月施行改歷，改用公歷。舊歷明治五年12月3日為公歷1873年1月1日。本文為敘述方便起見，除有特殊說(shuō)明外，所標(biāo)示的1873年1月1日前的時(shí)間均為舊歷。）在從長(zhǎng)崎赴京都的船上，同后藤象二郎討論了后來(lái)被稱為“新政府綱領(lǐng)八策”的政治構(gòu)想，其中也包含設(shè)立“上下議政所”的內(nèi)容［6］。

從歷史發(fā)展過(guò)程來(lái)看，土佐藩的公議政體目標(biāo)雖未實(shí)現(xiàn)，但其不少制度構(gòu)想通過(guò)該藩出身的福岡孝弟、后藤象二郎等的政治活動(dòng)，反映在了明治初期的制度設(shè)計(jì)中，如《五條誓文》就是在福岡孝弟、由利公正等草擬的政治意見書基礎(chǔ)上修改而成。該誓文內(nèi)容與“新政府綱領(lǐng)八策”及山內(nèi)容堂勸德川慶喜奉還大政的意見書，有共通的希望擴(kuò)大參政人群、在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公議政治的思想。

慶應(yīng)三年（1867年）12月9日王政復(fù)古政變之后，維新政府根據(jù)王政復(fù)古“大號(hào)令”，設(shè)立總裁、議定、參與三職制。12月15日，新任參與職的福岡孝弟、后藤象二郎就提出了設(shè)立上下議事所的建議。建議上議事所為皇帝、宮、公卿、諸侯會(huì)議之所，下議事所為諸藩征士、貢士及都鄙有才者會(huì)議之所［7］。明治元年（1868年）2月5日維新政府制定了征士、貢士選舉之法，命各藩藩主選派藩士到下議事所任貢士，為議事官，執(zhí)掌公議輿論。關(guān)于各藩推舉人數(shù)，規(guī)定40萬(wàn)石以上大藩推舉3人，10萬(wàn)石～39萬(wàn)石中藩推舉2人，1萬(wàn)石～9萬(wàn)石小藩推舉1人。貢士為定員，無(wú)任期年限，由藩主決定其進(jìn)退，并且可因其才能進(jìn)而被選舉為征士［8］。1868年2月，天皇行幸東京期間，維新政府又在東京設(shè)立了議事所，主要是“公卿諸侯在官二等以上”集會(huì)議事，相當(dāng)于前述的上議事所［9］。

慶應(yīng)三年閏4月21日，維新政府發(fā)布《政體書》，初步建立太政官制。在太政官機(jī)構(gòu)設(shè)置中，一定程度上吸納了三權(quán)分立思想。根據(jù)《政體書》，太政官內(nèi)分為七官兩局，其中議政官負(fù)責(zé)立法，由上局、下局組成，上局官員包括議定、參與、史官、筆生，下局除議長(zhǎng)外，就是由前述貢士組成。同年5月24日，在京都府菊亭家宅邸內(nèi)設(shè)置了貢士對(duì)策所，為構(gòu)成下局的貢士們的辦公地。貢士們每月5日、15日、25日出勤議事，接受政府的政事咨問(wèn)，協(xié)商后的對(duì)策形成公文上奏。因此時(shí)尚未實(shí)施廢藩置縣，這些下局貢士由各藩藩主選任、推薦并決定其進(jìn)退，無(wú)任期限制。從形式和內(nèi)容看，征士、貢士選舉名稱雖和中國(guó)古代的“貢士、征士”相同，但選拔形式和選舉目的不同于中國(guó)古代的選拔、薦舉官員制度，也不同于西方的議會(huì)選舉制度。維新政府初期，議政機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要是為了解決選拔人才及進(jìn)行制度建設(shè)的緊迫課題。

因政府內(nèi)頻繁的制度調(diào)整，議事所、議政官上下局存在時(shí)間都很短，且很多政府內(nèi)大事并未交付其審議。從其職制來(lái)看，上局的議定由行政官中的輔相兼任，行政官的弁事兼任下局議長(zhǎng)，完全沒(méi)有體現(xiàn)出行政權(quán)和立法權(quán)的分離，實(shí)際政治運(yùn)行中還是行政占絕對(duì)主導(dǎo)地位，議政多流于形式。

鑒于議事所等不能起到其應(yīng)有效能，1868年11月維新政府又在東京設(shè)立了“議事體裁調(diào)研所”，進(jìn)行議政體制調(diào)研，同時(shí)管轄各藩“公議人”［10］。在調(diào)研基礎(chǔ)上，明治政府決定在議政體裁調(diào)研所下設(shè)公議所，同年12月6日，向各藩發(fā)出設(shè)置公議所的諭示［8］。公議所具有一定的立法權(quán)，議員仍是由各藩推薦的代表組成。12月10日，政府又向各藩發(fā)出推薦公議人的布告，推薦人數(shù)原則上是大藩3人，中藩2人，小藩1人，每藩可先推薦1人?！肮h所”也是在制度摸索中設(shè)立的。與前述征士、貢士不同的是，公議人任期為4年，每2年改選其半數(shù)，議員年齡須在25歲以上［11］。1869年1月，在議事體裁調(diào)研所中，由神田孝平制作了政府最初的具有近代議會(huì)性質(zhì)的法案“公議所法則案”［8］。公議所于1869年2月開始運(yùn)行，每月逢2日、7日集會(huì)，就政府提出的咨詢進(jìn)行商議，并書面上呈意見，且有一定提出議案的權(quán)限。

公議所在設(shè)置之初被看作是立法、議政機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上在運(yùn)行過(guò)程中，亦未實(shí)現(xiàn)議政、行政分離。構(gòu)成上局的議定、參與等多由行政官兼任，下局的公議人也僅限于從各藩的執(zhí)政、參政級(jí)別的官員中選出，且后來(lái)改為了每藩限定1人。公議所從1869年2月開所到同年6月被改組為集議院，僅存在了三個(gè)多月時(shí)間，期間共開會(huì)22次。公議所改組為集議院后，權(quán)能進(jìn)一步縮減，由原來(lái)參與議政變?yōu)榱颂俚淖稍儥C(jī)構(gòu)，且集議院議員遴選范圍進(jìn)一步縮小，基本是從作為各地方要員的大參事（明治初期施行府藩縣三治制時(shí)，大參事是地方的職位僅次于府、藩、縣知事的官職。）中選出，每府、藩、縣各1人，任期4年，每2年改選其半數(shù)，在議事中主要代表地方意向。集議院在1871年隨著太政官左院的設(shè)立而被并入左院。

除設(shè)立了上述公議所、集議院外，比較耐人尋味的一件事是1869年朝廷內(nèi)舉行了一次要職選舉。當(dāng)時(shí)政府調(diào)查了美國(guó)等的選舉制度，在此基礎(chǔ)上有不少人提議朝官公選。1869年5月，依據(jù)大久保利通的提案，首次在政府內(nèi)試行了輔相、議定、知事、參與等的選舉。這也是明治政府唯一一次要職選舉。“此際悉解朝官之職，依公選法選舉其人，圣上親臨政廳，頒賜三等官以上公選之詔，詔書稱：‘朕思治亂之本在于任用得其人，故今敬告列祖之靈，設(shè)公選之法，進(jìn)而登庸輔相、議定、參與，神靈降鑒，勿以為過(guò)，汝眾須體斯意。后以投票之多數(shù)就任官職，輔相為三條實(shí)美，議定為巖倉(cāng)具視、德大寺實(shí)則、鍋島直正，參與為東久世通禧、木戶孝允、大久保利通……共選出了29名。但投票選舉之舉在實(shí)行之初，就有提出反對(duì)者，認(rèn)為不合國(guó)體，恐為禍端。亦有過(guò)慮論者……”［12］35在日本國(guó)立公文書館收藏的太政官類典草稿中，有關(guān)于這次選舉的部分記載，可與上文的描述相參照。文書中記載輔相、議定、六官知事、內(nèi)廷職知事四職自公卿諸侯中選舉產(chǎn)生，“采取凡三等官以上總集合投票之方式”。文書還詳細(xì)記錄了輔相、議定、參與等選舉時(shí)投票、開票、計(jì)票的程序與過(guò)程［13］。在太政官類典草稿中未找到關(guān)于投票統(tǒng)計(jì)結(jié)果的具體記載，明治政府中央官僚的選舉也僅此一次。從選舉前頒發(fā)的詔敕來(lái)看，是向祖宗神明報(bào)告的形式，很難與近代議會(huì)政治聯(lián)系起來(lái)，但從選舉形式及程序看，有一定嚴(yán)密性。這也是當(dāng)時(shí)尚無(wú)多少執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的明治政府的一種嘗試吧。

二、伴隨機(jī)構(gòu)變遷中央政府選舉政治實(shí)踐漸趨保守化

1871年7月廢藩置縣后，明治政府改革了太政官，在太政官內(nèi)設(shè)左院和右院。左院吸收了集議院，主要負(fù)責(zé)政府內(nèi)的立法調(diào)查、咨詢，其議員為官選。1872年，左院受正院之命開始進(jìn)行憲法調(diào)查。同年4月25日，左院提交名為“設(shè)立下議院之議”的建議，文中稱“西洋強(qiáng)盛之諸國(guó)在施政官之外必設(shè)上下議院，皇國(guó)亦效仿而成立了議事院，今日已改為左院，所謂類似于法國(guó)國(guó)議院，但未得其精髓，因未能廣采下方之眾議。故應(yīng)速設(shè)下議院，集全國(guó)之代議士代人民議事，施上下同治之政，確立全國(guó)之基礎(chǔ)”［14］77。左院還做了相當(dāng)多的關(guān)于選舉的調(diào)查?！耙灾凶h官松岡時(shí)敏為核心編纂、以歐洲憲法為藍(lán)本起草的《國(guó)會(huì)議院程序調(diào)查》及《別冊(cè)》提交給了左院。在《別冊(cè)》中列舉了選舉人的年齡、財(cái)產(chǎn)、教育等資格要件，并詳細(xì)列舉了選舉區(qū)制、記名投票、任期等要素，建議采取有限選舉。”但該方案未被上奏。1873年，松岡時(shí)敏在馬屋原彰等幫助下，又起草了《國(guó)會(huì)議員規(guī)則》，其第一篇第一款即是“國(guó)會(huì)議院議員選舉之事”，規(guī)定享有選舉權(quán)須年滿21周歲，被選舉權(quán)須年滿25周歲，是具有一定財(cái)產(chǎn)資格限制的有限選舉，并列舉了選舉人投票、開票、議員退任等規(guī)則。這一草案最終也因1873年10月“明治六年政變”引發(fā)政府內(nèi)人事動(dòng)蕩而成為廢案［2］35。

“明治六年政變”后，板垣退助等下野的參議隨即發(fā)起了自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)。1874年，木戶孝允也因反對(duì)征臺(tái)下野。這些政治變動(dòng)引發(fā)政局動(dòng)蕩。1875年2月，為了再次整合政界力量、緩解政府危機(jī)，在伊藤博文、井上馨的斡旋下，大久保利通、木戶孝允、板垣退助在大阪就日本未來(lái)發(fā)展走向及政府施策等進(jìn)行了會(huì)談，史稱“大阪會(huì)議”。會(huì)談后，大久保利通將三人達(dá)成的一致意見提交給了時(shí)任太政大臣三條實(shí)美。3月，木戶孝允、板垣退助復(fù)任參議。根據(jù)三人的意見，4月14日明治天皇頒發(fā)了“漸次立憲政體樹立之詔”，并決定設(shè)立元老院、大審院，召開地方官會(huì)議，目標(biāo)是分階段建立立憲政體。同年，伴隨元老院的設(shè)立，左院被廢止。元老院設(shè)立時(shí)的定位是立法咨詢機(jī)構(gòu)，成立后開始進(jìn)行憲法調(diào)查。地方官會(huì)議的召開，推動(dòng)了具有地方議會(huì)性質(zhì)的地方民會(huì)的大量開設(shè)。

對(duì)近代日本的憲政發(fā)展來(lái)說(shuō)，“大阪會(huì)議”是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。首先，政府內(nèi)部開始進(jìn)行憲法討論、憲法調(diào)查；其次，“漸次立憲政體樹立之詔”發(fā)布后，自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)越發(fā)高漲，民間圍繞憲法的討論劇增；再次，與上述兩種情況相伴，地方民會(huì)作為具有地方議會(huì)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其實(shí)踐意義越來(lái)越重大。但另一方面，政府內(nèi)不同政治勢(shì)力圍繞憲法性質(zhì)的意見之爭(zhēng)也日趨顯現(xiàn)。1881年“明治十四年政變”前，政府內(nèi)負(fù)責(zé)調(diào)查和草擬憲法的是元老院。元老院所做的憲法調(diào)查也深受這種意識(shí)之爭(zhēng)的影響，其制定的與憲法相關(guān)的草案大多未被采納。實(shí)際上元老院制定的各版憲法草案中，涉及選舉制度的內(nèi)容并不多，且頗為保守，主張對(duì)選舉人及被選舉人資格做財(cái)產(chǎn)等方面的嚴(yán)格限定。

在元老院1877年草擬及修訂的憲法草案中，幾乎都僅提及了元老院的權(quán)限和成員選拔制度等，未涉及任何民選內(nèi)容。如1877年草案中議會(huì)的“立法權(quán)”部分，規(guī)定“帝國(guó)議會(huì)由元老院及其他議會(huì)組成”，但僅列舉了元老院議員構(gòu)成成員資格。

第一條 元老院議官為定員，由皇帝從下列人選中選出擔(dān)任。

皇族、華族、曾擔(dān)任敕任官者、為國(guó)建功者、有政治法律之學(xué)識(shí)者。

第二條 親王有任元老院議官之權(quán)，位議官上席，滿18歲進(jìn)入院中，滿20歲有公議之權(quán)。

第五條 元老院議長(zhǎng)及副議長(zhǎng)由皇帝從議官中選任。［15］181-182

到1878年5月《日本國(guó)國(guó)憲按》修訂版本，“第四編”增加了與“元老院及其權(quán)利”并列的“代議士院及其權(quán)利”和“兩院通則”兩部分，并增加了“第七編? 州會(huì)及邑會(huì)”，內(nèi)容涉及國(guó)會(huì)及地方議會(huì)的選舉制度。

在“代議士及其權(quán)利”部分，具體規(guī)定如下（引文原文未標(biāo)注第幾條，只顯示“第 條”的，本文都用“第*條”表示。）：

第*條 代議士院由依遵循法律規(guī)定之選舉程序選出的代議士組成，每15萬(wàn)人至少可選1名。

第*條 代議士通過(guò)投票選舉，且可重復(fù)當(dāng)選。

第*條 符合代議士資格者須是日本人，滿25歲，繳納選舉法中規(guī)定的稅額且具備成為代議士之要件者。

第一條 代議士之任期為4年，每?jī)赡旮x其半數(shù)。

第*條 代議士院在會(huì)期間從議員中公選議長(zhǎng)及副議長(zhǎng)各5名，將姓名列表呈奏皇帝，由皇帝決定具體人選。

第*條 代議士按法律規(guī)定接受旅費(fèi)及旅居費(fèi)用。［15］193

在“第七編? 州會(huì)及邑會(huì)”中，只有簡(jiǎn)短的兩條內(nèi)容：

第一條? 每府縣設(shè)府縣會(huì)，每區(qū)設(shè)區(qū)會(huì)，其議員選舉之法由法律規(guī)定。

第二條? 府縣會(huì)及邑會(huì)之權(quán)利義務(wù)由法律規(guī)定。［15］195

元老院憲法草案的不斷完善和修改，反映了其對(duì)于具體制度的調(diào)查在不斷深化、細(xì)化。不過(guò)，從草案內(nèi)容來(lái)看，對(duì)于議會(huì)和選舉還是持比較戒備的態(tài)度，所列各條規(guī)定都比較模糊。即使如此，1880年12月元老院呈遞“國(guó)憲按”后，仍因巖倉(cāng)具視、伊藤博文的反對(duì)而未被采用。

1881年“明治十四年政變”后，在憲法意見書中主張立即召開國(guó)會(huì)、實(shí)行英國(guó)式政黨政治、由國(guó)會(huì)審議憲法的大隈重信一派被驅(qū)逐出政府。政府確定了漸進(jìn)、欽定、仿照普魯士模式的立憲基調(diào)。伊藤博文開始負(fù)責(zé)憲法調(diào)查及制定工作，政府中設(shè)置了參事院，井上毅、伊東巳代治等輔助伊藤博文進(jìn)行憲法調(diào)查及草擬工作。從憲法調(diào)查的內(nèi)容看，雖然立憲政治是以代議制為基礎(chǔ)的，但選舉制度調(diào)查并非重點(diǎn)。井上毅曾向德國(guó)法學(xué)家羅斯勒咨問(wèn)選舉權(quán)的財(cái)產(chǎn)限制問(wèn)題，但與皇室制度、內(nèi)閣權(quán)限等問(wèn)題相比，關(guān)于選舉的問(wèn)答內(nèi)容不多。對(duì)于選舉，最終采取了另外制定《眾議院議員選舉法》的措施。

公議所、集議院、左院、元老院都有作為議事機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，它們之間有一定承襲關(guān)系［16］3，公議所、集議院、左院存續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，且整體來(lái)看，政府在其權(quán)限及成員選拔上的基本走向是漸趨收緊，但對(duì)于選舉政治來(lái)說(shuō)，其構(gòu)成成員的選拔、所進(jìn)行的制度調(diào)研等，仍具有一定試行意義。特別是公議所、集議院、左院，設(shè)立這些機(jī)構(gòu)的基本設(shè)想是通過(guò)它們擴(kuò)大參政人群、推舉賢能等，反映了明治初期設(shè)立議政、立法機(jī)構(gòu)的探索，其成員選拔可以看作是在統(tǒng)治階層內(nèi)部進(jìn)行的選舉實(shí)踐。

三、明治初期地方民會(huì)的選舉實(shí)踐探索

在幕末至明治前期政府及民間對(duì)公議、憲政、國(guó)會(huì)等問(wèn)題的討論之下，為穩(wěn)固統(tǒng)治，政府一方面在太政官體制下進(jìn)行前述制度調(diào)整，另一方面，伴隨歷次地方制度改革，在地方實(shí)施了較開放的選舉政治實(shí)踐。

1868年閏4月，日本依據(jù)《政體書》，將舊幕領(lǐng)改為府縣。同年10月27日，制定了藩治職制，規(guī)定各藩無(wú)論大小，均設(shè)執(zhí)政、參政、公議人三職，執(zhí)政及參政主要負(fù)責(zé)藩內(nèi)行政事務(wù)，公議人和前述中央所設(shè)公議所的公議人職能接近。在此制度下，各藩大多設(shè)置了類似“藩議會(huì)”的機(jī)構(gòu)，其名稱各異，如議事所、議事局、公議局、集議所、會(huì)議堂、議政堂等。這些藩議會(huì)大多設(shè)上、下兩局，上局由原藩上層組成，下局議員多從平民中公選產(chǎn)生。和公議所在中央政府的地位類似，這些藩議會(huì)也近似行政咨詢機(jī)構(gòu)，后伴隨廢藩置縣而廢止。

1869年6月“版籍奉還”后，政府于7月8日公布《職員令》，規(guī)定了地方官職制和權(quán)限，形成所謂府、藩、縣三治之制。各級(jí)地方因名稱不同，地方長(zhǎng)官分別稱為府知事、諸侯、縣知事。1871年制定戶籍法后，在全國(guó)設(shè)區(qū)（行政區(qū)劃），實(shí)行大區(qū)制、小區(qū)制。各區(qū)設(shè)戶長(zhǎng)、副戶長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)戶籍管理。同年7月14日廢藩置縣后，免知藩事，全國(guó)行政區(qū)劃演變?yōu)楦?、縣二治，在全國(guó)設(shè)3府302縣，并制定了府縣官制，府縣分別設(shè)府知事、縣知事（后改為縣令），同年11月又合并為3府72縣。伴隨廢藩置縣，新任地方官取代了舊藩主，不少新任地方官對(duì)開設(shè)民會(huì)抱有熱情，一些府縣陸續(xù)開設(shè)“地方民會(huì)”（因時(shí)期、地域的不同，對(duì)地方召開的類似地方議會(huì)的機(jī)構(gòu)稱呼不一。學(xué)界為研究方便，通常將明治初期的早期民會(huì)、府縣會(huì)、大小區(qū)會(huì)、町村會(huì)等總稱為“地方民會(huì)”。），如兵庫(kù)縣令神田孝平就積極在兵庫(kù)縣設(shè)立了民會(huì)。1872年8月，兵庫(kù)縣在所轄的19個(gè)區(qū)中，首先讓民眾選舉了區(qū)長(zhǎng)、戶長(zhǎng)，選舉不論門第，公選有威望、有才能的人。1873年9月又發(fā)布“兵庫(kù)縣民會(huì)議事方法撮要”，該規(guī)則分6章：第1章為總則，第2-4章為町村會(huì)規(guī)則，第5章為區(qū)會(huì)規(guī)則，第6章為縣會(huì)規(guī)則［17］255-284。同年11月，神田孝平將第2-4章做了修改，并略去了第5章、第6章，以“民會(huì)議事章程略”為名在《日新真事志》上發(fā)表，成為了當(dāng)時(shí)各地民會(huì)章程的一個(gè)范本。

當(dāng)時(shí)各府縣對(duì)如何召開民會(huì)、采取何種規(guī)則等還處在摸索階段，內(nèi)務(wù)省也在進(jìn)行相關(guān)調(diào)研。北條縣在1872年1月就曾向內(nèi)務(wù)省請(qǐng)示如何開設(shè)民會(huì)，并上報(bào)了他們草擬的議事規(guī)則、民會(huì)條例、選舉規(guī)則等，請(qǐng)示審批。北條縣制定的《民會(huì)議事略則》共分十章，另外制定了《議員選舉略法》，兩者內(nèi)容均十分詳細(xì)。時(shí)任參議的大久保利通在審閱北條縣等地方呈報(bào)的材料后，很是擔(dān)憂，認(rèn)為在全國(guó)性相關(guān)法令未制定之際，各縣有濫制條例之虞，因此有必要制定全國(guó)性的規(guī)則。他希望左院盡快研究編訂民會(huì)議院規(guī)則，頒布各縣，令其參照?qǐng)?zhí)行［18］。對(duì)于北條縣的請(qǐng)示，內(nèi)務(wù)省也下達(dá)了暫緩實(shí)行的指示。

盡管政府對(duì)設(shè)立民會(huì)有種種顧慮，但開設(shè)民會(huì)的府縣還是越來(lái)越多。1874年板垣退助等提出“設(shè)立民選議院建議書”后，伴隨自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，地方民會(huì)的活動(dòng)更為活躍。政府中也有一部分人對(duì)民會(huì)寄予厚望，如木戶孝允。在1875年2月木戶孝允關(guān)于“大阪會(huì)議”的日記中，就提到他力主開設(shè)民會(huì)，并得到了大久保利通等人的認(rèn)可?！埃髦伟四?月）9日，晴，九時(shí)以后伊藤和大久保至，余陳述了平生一直主張的漸起民會(huì)以開國(guó)會(huì)之基等主張，大久保亦表示同意，余前日已同板垣討論過(guò)此主張，皆同意余說(shuō)，今日大久保能同意此說(shuō)，實(shí)是為國(guó)家及人民開拓前途之一大幸事，余竊欣悅?！保?4］80在其2月10日的日記中也記載去井上馨宅邸會(huì)見板垣退助、古澤滋、岡本健三郎等人時(shí)，又陳述了前述主張，井上馨等也表示贊成。這里特別要注意的是，木戶孝允認(rèn)為興民會(huì)是開國(guó)會(huì)之基礎(chǔ)。他在諸多意見書中都提出地方分權(quán)主張，特別是1876年5月曾向政府提出“關(guān)于速行町村會(huì)及開設(shè)國(guó)會(huì)意見書”。木戶孝允雖然認(rèn)為開設(shè)民選議院不可操之過(guò)急，但町村會(huì)的開設(shè)事關(guān)民眾切身利益，比較迫切，并且認(rèn)為“他年整備后，漸進(jìn)以至于府會(huì)縣會(huì)，遂至于國(guó)會(huì)”［19］96。

這一時(shí)期大力推動(dòng)自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)的板垣退助等也和木戶孝允持相近觀點(diǎn)，認(rèn)為地方民會(huì)積累的經(jīng)驗(yàn)可為開設(shè)全國(guó)性國(guó)會(huì)所用。西南戰(zhàn)爭(zhēng)期間，板垣退助在高知縣開展了活躍的提倡自由民權(quán)的活動(dòng)。在土佐州會(huì)的開幕式上，板垣退助說(shuō)：“土佐一州之議會(huì)起，為開一國(guó)議會(huì)之端緒者?！保?0］58當(dāng)時(shí)的植木枝盛在高知縣也創(chuàng)辦了《海南雜志》和《土陽(yáng)雜志》，并在雜志上否定武力叛亂說(shuō)，主張建立地方民會(huì)，他認(rèn)為地方民會(huì)即地方議會(huì)，并認(rèn)為町村民會(huì)的設(shè)立，可以促進(jìn)代議政治的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)代議政體做準(zhǔn)備［20］48。植木枝盛自己出席小區(qū)會(huì)，進(jìn)而成為大區(qū)會(huì)的議員，和板垣退助一起致力于設(shè)立縣會(huì)及土佐州會(huì)（州會(huì)于次年8月設(shè)立）。板垣退助和植木枝盛意在以地方民會(huì)促中央議會(huì)的發(fā)端。他們和木戶孝允一樣，期待地方民會(huì)能為開設(shè)國(guó)會(huì)做制度及人才準(zhǔn)備。

前已述及，“大阪會(huì)議”后政府決定召開地方官會(huì)議。1875年6月第一次地方官會(huì)議得以召開，此次會(huì)議后，各地府縣會(huì)甚至町村會(huì)的開設(shè)都達(dá)到了一個(gè)高潮。第一次地方官會(huì)議時(shí)，任會(huì)議議長(zhǎng)的木戶孝允在講話中稱：“今全國(guó)府縣召開民會(huì)者有7縣，召開區(qū)戶長(zhǎng)會(huì)的有1府22縣，無(wú)議會(huì)的有2府17縣，其余情況不明?！倍暗矫髦尉拍?月，當(dāng)時(shí)所有府縣的約80%都開設(shè)了民會(huì)。全國(guó)制定的府縣會(huì)、大小區(qū)會(huì)、町村會(huì)的會(huì)議規(guī)則的數(shù)量，明治八年時(shí)約是明治七年時(shí)的1.5倍，明治九年時(shí)約是明治七年的2倍”［20］59。

各方對(duì)地方民會(huì)寄予各種期望，而民會(huì)的實(shí)際參與者也是想法各異。特別是隨著自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，不少地方民會(huì)成為自由民權(quán)勢(shì)力爭(zhēng)取民權(quán)之地，與地方政廳形成一定對(duì)抗。也因?yàn)槿绱?，民眾希望擴(kuò)大選舉權(quán)范圍的愿望就比較迫切。以當(dāng)時(shí)的浜松縣為例，該縣在1876年設(shè)立民會(huì)?！霸摽h民會(huì)以解決地租改正問(wèn)題為目的開設(shè)，抵抗行政權(quán)的色彩很強(qiáng)。即使戶主是女性，其選舉權(quán)也被認(rèn)可。議員的選出方法是間接選舉，首先居民選出小區(qū)的民會(huì)議員，再由小區(qū)的正副議長(zhǎng)就任大區(qū)的民會(huì)議員，進(jìn)而從大區(qū)民會(huì)議員中選出縣民會(huì)議員。浜松縣民會(huì)的意義在于由公選選舉代表，沒(méi)有自上而下指定的議員，當(dāng)時(shí)有‘遠(yuǎn)州民會(huì)值千金之名聲，在全國(guó)得到很高評(píng)價(jià)，也很受其它縣矚目。”［21］28-29同年，浜松縣合并入靜岡縣，靜岡縣民會(huì)選舉方式就和浜松縣有較大不同。靜岡縣民會(huì)議員中包括特選議員和公選議員，特選議員是由縣令從縣、町的職員中選出12名，任命為議員，另任命1名新聞?dòng)浾叽?，公選議員52人由各大區(qū)選舉產(chǎn)生（當(dāng)時(shí)靜岡縣分12大區(qū)，每區(qū)各分配幾個(gè)名額）。擁有選舉權(quán)資格的是18歲以上70歲以下的、持有不動(dòng)產(chǎn)的男性，先從每10戶中選出1名選舉人，這些選舉人再選舉小區(qū)會(huì)議員，小區(qū)會(huì)議員選舉大區(qū)會(huì)議員，大區(qū)會(huì)議員再選舉縣會(huì)議員，整個(gè)程序頗為復(fù)雜。盡管靜岡縣有特選議員，但因公選議員中的近半數(shù)是出身原浜松縣，他們有浜松縣民會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，因此在1876年召開的靜岡縣民會(huì)上，以壓倒性多數(shù)決定“廢止特選議員”，還形成了“為確立縣民會(huì)的權(quán)限，縣稅及其它賦稅均應(yīng)經(jīng)縣民會(huì)審議”的決議［21］28-29。縣會(huì)將這些決議提交給縣令，給縣政廳帶來(lái)不小的壓力。其它地方民會(huì)多有類似情形。地方民會(huì)就在這種與政廳的摩擦、碰撞中向前發(fā)展。

四、府縣會(huì)規(guī)則的制定與地方議會(huì)的發(fā)展

廢藩置縣（1871年）、實(shí)施戶籍法（1871年）及大區(qū)小區(qū)制（1872年）等改革，均帶有一定倉(cāng)促性，也存在諸多弊端，在各地方引發(fā)不少矛盾沖突。1877年西南戰(zhàn)爭(zhēng)后，明治政府再次改革地方制度，1878年發(fā)布了郡區(qū)町村編制法、府縣會(huì)規(guī)則、地方稅規(guī)則，即所謂“三新法”。根據(jù)郡區(qū)町村編制法，廢大區(qū)、小區(qū)，府縣下設(shè)郡、區(qū)、町村，相應(yīng)的各級(jí)地方行政長(zhǎng)官為郡長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、戶長(zhǎng)。根據(jù)府縣會(huì)規(guī)則，在府縣設(shè)立由公選議員組成的府縣會(huì)?！案h會(huì)規(guī)則”是日本第一個(gè)全國(guó)性的、統(tǒng)一的選舉法規(guī)。在制定府縣會(huì)規(guī)則之前，雖然有前述府知事、縣令等召集地方民會(huì)的實(shí)踐，但并無(wú)全國(guó)性法規(guī)規(guī)定其法律地位，而府縣會(huì)規(guī)則確立了府縣會(huì)的地方議會(huì)的法律地位。

府縣會(huì)規(guī)則規(guī)定：“（1）府縣會(huì)擁有議定由地方稅支出的經(jīng)費(fèi)預(yù)算及地方稅征收方法的職權(quán)，但須經(jīng)府知事、縣令的認(rèn)可方可施行。若府知事、縣令不認(rèn)可該會(huì)決議，則將詳情具呈內(nèi)務(wù)卿，請(qǐng)求指示。（1881年2月進(jìn)行了修訂，府知事、縣令在不認(rèn)可決議時(shí)，因時(shí)宜可再議，再議之后仍得不到認(rèn)可時(shí)，請(qǐng)求內(nèi)務(wù)卿的指示。）（2）府縣會(huì)議員選舉采取記名投票方式。擁有選舉權(quán)者須是20歲以上的男子，本籍須在該郡區(qū)內(nèi)，在府縣內(nèi)須是繳納地租10元以上者。（3）議員的數(shù)量，根據(jù)郡區(qū)的大小有不同，每郡區(qū)5人以下。（4）議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)從議員中互選，經(jīng)府知事、縣令認(rèn)可后報(bào)告給內(nèi)務(wù)卿。（1880年4月修訂為可不經(jīng)府知事、縣令的認(rèn)可。）（5）府縣會(huì)中有常會(huì)和臨時(shí)會(huì)，均由府知事、縣令發(fā)案召集。（6）議員任期4年，每2年改選其半數(shù)?！保?1］25自不必說(shuō)，當(dāng)時(shí)能夠繳納5元、10元地租的一定是當(dāng)?shù)赜忻娜?。府縣會(huì)規(guī)則頒布后，通過(guò)選舉產(chǎn)生地方議會(huì)成為全國(guó)性制度。也是這一時(shí)期，“選舉”一詞正式寫入了法律條文。

根據(jù)府縣會(huì)規(guī)則，各地紛紛制定地方性的議員選舉規(guī)則。各府縣制定選舉規(guī)則或在議員選舉中遇到難題時(shí)，多會(huì)請(qǐng)示內(nèi)務(wù)府，不少當(dāng)時(shí)的請(qǐng)示文件被保留了下來(lái)。從各府縣與內(nèi)務(wù)府間往返信息看，府縣會(huì)規(guī)則是指導(dǎo)性原則，各地細(xì)則因地方情況不同存在一定差異［22］。府縣會(huì)規(guī)則頒布后，各地均先后設(shè)立了府縣會(huì)。如長(zhǎng)野縣1878年公布了縣會(huì)規(guī)則，1879年2月20日根據(jù)府縣會(huì)規(guī)則進(jìn)行了首次縣會(huì)議員選舉；高知縣也于1878年制定了府縣會(huì)規(guī)則，開設(shè)縣會(huì)，進(jìn)行議員選舉。在明治政府成立后才著手開發(fā)的北海道，1881年3月1日也在函館區(qū)役所召開了函館區(qū)會(huì)，這是北海道最早的地方議會(huì)。實(shí)際上在此之前，該地就有施行“總代人”（代表人）公選的制度，從后來(lái)該區(qū)地方議會(huì)制定的選舉人和被選舉人資格及選舉流程來(lái)看，在一定程度上參照了“總代人”選舉時(shí)的慣例。在“函館區(qū)會(huì)規(guī)則”中，規(guī)定區(qū)會(huì)議員共30名，將區(qū)內(nèi)各町劃分為6大部，每部選舉5人組成議會(huì)。議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)從議員中公選產(chǎn)生。對(duì)于被選舉人和選舉人資格做了詳細(xì)規(guī)定，可擔(dān)任議員的須是年滿20歲以上的男子，戶籍在區(qū)內(nèi)，有固定居所并擁有土地者。若區(qū)內(nèi)無(wú)符合此項(xiàng)條件者，可選舉中等以上身家的不動(dòng)產(chǎn)擁有者。并規(guī)定瘋癲白癡、有犯罪記錄者等無(wú)被選舉權(quán)資格。對(duì)選舉權(quán)資格也做了嚴(yán)格規(guī)定，須是滿20歲以上的男子，戶籍在區(qū)內(nèi)，有固定居所，擁有不動(dòng)產(chǎn)者，并規(guī)定符合上述條件的寄留在該區(qū)一年以上者也有選舉權(quán)。關(guān)于疾病等剝奪選舉權(quán)的條件和對(duì)被選舉人的資格限定基本一樣［23］96。

除府縣會(huì)外，1880年政府又發(fā)布“區(qū)町村會(huì)法”，規(guī)定在區(qū)町村設(shè)立由公選議員組成的區(qū)町村會(huì)，議定公共事務(wù)及經(jīng)費(fèi)的支出和征收方法。該法主要內(nèi)容包括：（1）區(qū)町村會(huì)議定該區(qū)町村公共事務(wù)相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出、征收方法；（2）區(qū)町村會(huì)規(guī)則因地制宜，須經(jīng)府知事、縣令的裁定；（3）可另設(shè)數(shù)區(qū)町村的聯(lián)合會(huì)，由各地方因地制宜，但須經(jīng)府知事、縣令裁定；（4）區(qū)會(huì)的決議由區(qū)長(zhǎng)施行，町村會(huì)的決議由戶長(zhǎng)執(zhí)行，當(dāng)決議不合理時(shí)，區(qū)長(zhǎng)、戶長(zhǎng)可中止施行，請(qǐng)府知事、縣令指示；（5）郡區(qū)長(zhǎng)認(rèn)為町村會(huì)有違法行為時(shí)，可中止該會(huì)，認(rèn)為決議不適當(dāng)時(shí)可停止施行，請(qǐng)府知事、縣令指示；（6）府知事、縣令認(rèn)為區(qū)町村會(huì)及聯(lián)合會(huì)有違法行為時(shí)，可中止該會(huì)，并且可令其解散改選。

這一時(shí)期的府縣會(huì)非常活躍，雖然政府頒布府縣會(huì)規(guī)則的初衷是穩(wěn)定地方形勢(shì)，但因當(dāng)時(shí)正處于自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲時(shí)期，不少地方議會(huì)成了自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)的據(jù)點(diǎn)。內(nèi)藤正中在《自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)與府縣會(huì)》一文中，較詳細(xì)地分析了明治十五年前后島根縣的縣會(huì)、町村會(huì)的選舉實(shí)況及議員構(gòu)成，指出自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)中結(jié)成的石見立憲改進(jìn)黨、石見立憲自由黨、山陰自由黨等，通過(guò)活躍的選舉活動(dòng)，幾乎控制了該縣各級(jí)地方議會(huì)（具體情況參見：內(nèi)藤正中.自由民権運(yùn)動(dòng)と府県會(huì)（Ⅰ）—とくに明治十五年以降について［J］.経済論叢，1961， 87（1）： 74-96；內(nèi)藤正中.自由民権運(yùn)動(dòng)と府県會(huì)（Ⅱ）—とくに明治十五年以降について［J］.経済論叢.1961， 87（5）： 362-382。）。一些府縣會(huì)和地方官之間形成了一種頗為緊張的對(duì)抗關(guān)系?！霸诟鞯氐目h會(huì)中，有的做出決議提出郡長(zhǎng)公選，或建議政府?dāng)U大府縣會(huì)議員的選舉權(quán)及被選舉權(quán)范圍等，以及反對(duì)保護(hù)大政商的政府政策等，府縣會(huì)的反政府色彩逐漸顯著?！保?1］30另外，還須指出的是，地方議會(huì)不僅和地方官?gòu)d間有矛盾，地方議會(huì)內(nèi)部不同黨派、不同派系間也有勢(shì)力之爭(zhēng)。福澤諭吉在觀察到此種狀況后，就提出過(guò)批判，指出“府縣會(huì)議員的目的就是否決縣廳側(cè)的提案，府縣會(huì)的權(quán)限及郡區(qū)長(zhǎng)公選問(wèn)題等的論戰(zhàn)，已脫離了現(xiàn)實(shí)利害，不過(guò)是單純的政爭(zhēng)”［20］62。

上述狀況更引起中央政府及部分地方官的極大憂慮。1882年，在伊藤博文赴歐洲進(jìn)行憲法調(diào)查后接任參事院議長(zhǎng)的山縣有朋，對(duì)地方進(jìn)行大量調(diào)研后，也認(rèn)為府縣會(huì)并未如他所預(yù)期成為選拔、培養(yǎng)人才，提高地方行政效率的機(jī)構(gòu)，而是有不少成為了黨爭(zhēng)和權(quán)力斗爭(zhēng)之所［24］98。在此種情況下，政府內(nèi)部自1882年左右，開始出現(xiàn)了府縣會(huì)中止論。1882年12月，巖倉(cāng)具視提交“中止府縣會(huì)意見”，他在意見書中稱“自明治七八年以來(lái)人心趨于燥急，漸呈上下乖離之狀，政府之權(quán)威亦稍有衰退”，而造成這種狀況的原因是府縣會(huì)開設(shè)過(guò)早。府縣會(huì)開啟了人民犯上之道，使他們?nèi)菀桩a(chǎn)生蔑視政府之思想。巖倉(cāng)具視指出要恢復(fù)政府權(quán)威，挽回民心之頹勢(shì)，應(yīng)斷然中止府縣會(huì)［14］172-173。巖倉(cāng)具視的意見代表了政府中保守勢(shì)力的觀點(diǎn)，認(rèn)為府縣會(huì)開設(shè)過(guò)早，導(dǎo)致產(chǎn)生難以控制的局面，危害了政府權(quán)威及政令統(tǒng)一，主張應(yīng)中止府縣會(huì)，強(qiáng)化皇權(quán)及行政權(quán)的權(quán)威性。

針對(duì)前述狀況，政府不斷修訂“府縣會(huì)規(guī)則”，加強(qiáng)行政的監(jiān)督統(tǒng)制作用，目的是建立支持中央集權(quán)的地方制度。特別是在1881年2月和1882年12月的修訂中，分別新附加了縣令的原案執(zhí)行權(quán)和府縣會(huì)停止權(quán)，很明顯是抑制府縣會(huì)的權(quán)能，確保內(nèi)務(wù)卿、府知事、縣令等行政官員的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。

1881年“明治十四年政變”后，政府對(duì)自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)強(qiáng)化了鎮(zhèn)壓和安撫兩種手段，運(yùn)動(dòng)開始陷入低潮，地方府縣會(huì)中的自由民權(quán)色彩也逐漸弱化，議會(huì)和地方官間的對(duì)抗相應(yīng)減弱。1884年，政府對(duì)“區(qū)町村會(huì)法”進(jìn)行修訂，主要修正之處包括：（1）擁有區(qū)町村會(huì)議員的選舉權(quán)者為滿20歲以上的男子，居住在該區(qū)町村內(nèi)，在該區(qū)町村繳納地租。被選舉人要求25歲以上，其余條件與選舉人相同。（2）區(qū)會(huì)的議長(zhǎng)由區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任，町村會(huì)的議長(zhǎng)由戶長(zhǎng)擔(dān)任。（3）區(qū)町村會(huì)分別由區(qū)長(zhǎng)、戶長(zhǎng)召集，且提出議案。（4）會(huì)期、議員人數(shù)、任期、改選等規(guī)定，皆由府知事、縣令決定［21］27。1888年，日本地方制度又進(jìn)行了改革，改為了市制、町村制，承認(rèn)市町村的獨(dú)立法人資格，承認(rèn)地方有處理公共事務(wù)、委任事務(wù)的權(quán)力，并賦予其制定條例、規(guī)則的權(quán)力。市町村會(huì)由公民通過(guò)等級(jí)選舉制公選產(chǎn)生的名譽(yù)職議員構(gòu)成，議決有關(guān)市町村的一切事務(wù)及委任事務(wù)。執(zhí)行機(jī)關(guān)在市一級(jí)為市長(zhǎng)及市參事會(huì)（由市長(zhǎng)、助理、名譽(yù)職參事會(huì)員構(gòu)成），在町村級(jí)為町村長(zhǎng)。市長(zhǎng)由內(nèi)務(wù)大臣從市會(huì)推薦的人選中選任，其他由市會(huì)、町村會(huì)選舉產(chǎn)生。這些修訂逐步增加了地方行政長(zhǎng)官控制地方議會(huì)的權(quán)限。這既是為抑制自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)，也與《大日本帝國(guó)憲法》制定過(guò)程中行政權(quán)優(yōu)位的指導(dǎo)思想有關(guān)。

也是在“明治十四年政變”后，政府開始著手制定憲法，在憲法起草過(guò)程中起了重要作用的井上毅和在地方制度設(shè)計(jì)中起了重要作用的山縣有朋，都十分重視地方選舉的經(jīng)驗(yàn)，做了大量相關(guān)調(diào)查。日本國(guó)會(huì)設(shè)立前，民會(huì)、府縣會(huì)、市町村會(huì)等的開設(shè)及議員選舉為后來(lái)國(guó)會(huì)議員選舉制度設(shè)計(jì)及地方自治的實(shí)施打下了實(shí)踐基礎(chǔ)。

結(jié) 語(yǔ)

幕末至明治初期，伴隨各種政治勢(shì)力對(duì)“公議”的追求，民間及政府逐漸展開對(duì)議會(huì)政治及與之相關(guān)的選舉制的討論。隨著理論探討的逐步深入，在政治思想領(lǐng)域，“選舉”一詞的內(nèi)涵逐漸從明治初年的官員選拔、舉薦轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｖ缸h會(huì)的議員選舉。

除理論探討外，明治初期在頻繁的制度調(diào)整過(guò)程中，中央及地方政府均有一定選舉政治實(shí)踐。中央層面，太政官制度施行初期設(shè)立的議政官上下局，之后的公議所、集議院，再到左院、元老院，都有議政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，且它們之間有一定承襲關(guān)系。它們的構(gòu)成成員的選拔、所進(jìn)行的制度調(diào)查等，具有擴(kuò)大議政人群、選拔議政人才的目的，可以看作是中央政府的保守的選舉政治實(shí)踐。當(dāng)然，值得注意的是，整體來(lái)看，這些舉措呈逐漸保守化趨勢(shì)。這些機(jī)構(gòu)的成員始終是在政府內(nèi)部經(jīng)舉薦產(chǎn)生，且其選拔范圍不斷收縮，與現(xiàn)代“選舉”精神及程序并不相符，而是更多糅合了傳統(tǒng)的人才錄用手法。并且，它們作為議政機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也不斷減弱，終至被架空為立法咨詢機(jī)構(gòu)。左院、元老院等雖然都進(jìn)行了法律、憲法相關(guān)調(diào)查，但在當(dāng)時(shí)激烈的人事及制憲構(gòu)想爭(zhēng)端之下，其調(diào)研成果多未被采用。盡管如此，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這些機(jī)構(gòu)的開設(shè)仍推動(dòng)了政府內(nèi)部及民間對(duì)于選舉政治的關(guān)注。

在民間及政府中部分勢(shì)力對(duì)選舉政治的呼吁之下，特別是在自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)的壓力下，伴隨明治初期地方制度改革，明治政府在地方層面進(jìn)行了比較開放的選舉政治實(shí)踐。地方民會(huì)及之后的府縣會(huì)、市町村會(huì)，乃至區(qū)長(zhǎng)、戶長(zhǎng)的公選等，為后來(lái)開設(shè)國(guó)會(huì)時(shí)的選舉制度設(shè)計(jì)積累了經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了議政人才，打下了實(shí)踐基礎(chǔ)。當(dāng)然，和中央層面的實(shí)踐一樣，伴隨中央集權(quán)體制的日益鞏固，地方層面的實(shí)踐也漸趨保守。通過(guò)多次修訂“府縣會(huì)規(guī)則”等，政府不斷強(qiáng)化府知事、縣令等行政人員對(duì)地方議會(huì)的掌控，抑制自由民權(quán)派在地方民會(huì)的影響，在地方民會(huì)和地方行政官僚間的種種角力中支持地方行政官僚。在制定《大日本帝國(guó)憲法》時(shí)，也著力強(qiáng)化了行政權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位。

近代日本在走向立憲制過(guò)程中，深受西方各類憲政模式及政治思想影響，同時(shí)，其傳統(tǒng)政治文化潛流亦無(wú)處不在。在日本早期選舉政治探討及實(shí)踐中，也是既能看到西方政治觀念的猛烈沖擊和巨大影響，又能看到傳統(tǒng)政治文化的延續(xù)。并且，始終存在官方和自由民權(quán)兩種政治動(dòng)向、政治訴求、政治探索的交織和糾葛，也夾雜政府內(nèi)不同政治勢(shì)力的理念之爭(zhēng)及權(quán)力斗爭(zhēng)，展現(xiàn)了東西方文化碰撞以及明治維新劇烈政治變革下政治理念及實(shí)踐的多樣性、在地性和復(fù)雜性。

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［責(zé)任編輯 孫 麗］

Practice of Japanese Electoral Politics from the End of Edo Period to the Early Meiji Period

ZHANG Yanru

（Institute of World History Studies， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing， 10010， China）

Abstract：? From the End of Edo Period to the Early Meiji Period， there were active theoretical discussions in the Japanese government and civil society on electoral politics. With the gradual deepening of theoretical discussion， in the realm of political thought， the meaning of election has gradually changed from official selection and recommendation to parliamentary election. Accompanied by theoretical discussion， the central and local governments at all levels have also tried out some election measures and electoral system investigation in the frequent system adjustment. The Gisei-kan， The kogisho， The shugiin， The Sain and The Genroin all had the nature of institutions that discuss politics， and there was a certain inheritance relationship between them. The selection of the constituent members of those institutions and the institutional investigation carried out by them are all aimed at enlarging the scope of political participants and promoting talents. It can be seen as a conservative electoral political practice by the central government. At the same time， accompanied by the local system reform， especially driven by the freedom and civil rights movement， the government carried out relatively open electoral political practice at the local level. The practice of election of members of the local assembly had accumulated experience in the design of the election system when the assembly was later established， and cultivated talents for political discussion. In the discussions and practices of early election politics， we can see not only the mixture and collision of western political ideas and traditional political culture， but also the interweaving and entanglement of different political trends， political demands， and political explorations. The complex political reality of the early Meiji era is revealed.

Key words： Japan; electoral politics; institutions that discuss politics; local assembly; the prefectural assembly

收稿日期：2022-11-21

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“日本近代史學(xué)的形成研究”（20BSS022）

作者簡(jiǎn)介：張艷茹，女，歷史學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授、碩士生導(dǎo)師，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界歷史研究所研究員，日本歷史與文化研究中心主任，主要從事日本近代政治史、日本史學(xué)史研究。