摘 ??要：“人均國內生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平”是我國2035年發(fā)展總體目標之一，實現(xiàn)這一目標需要我國經(jīng)濟增速長期保持在合理區(qū)間。改革開放以來，國家治理改革的基本方向是簡政放權，在宏觀經(jīng)濟上表現(xiàn)為反復過熱；近幾年來，國家治理能力大幅提升、治理格局走向規(guī)范有序，在宏觀經(jīng)濟上表現(xiàn)為收縮效應。當前我國宏觀經(jīng)濟治理的基礎性任務應當從“防過熱”轉向“防過冷”，防止經(jīng)濟增速長期處于潛在增速之下。若能充分發(fā)揮我國的高國民儲蓄率、快速增強的科技創(chuàng)新能力、高質量人力資源等優(yōu)勢，我國經(jīng)濟仍將釋放出巨大的增長潛力。通過重振消費增長、化解地方政府存量債務、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預期、提振民營經(jīng)濟信心，我國的經(jīng)濟增速有望長期保持在合理區(qū)間，實現(xiàn)高質量發(fā)展，為2035年實現(xiàn)人均國內生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平的發(fā)展總體目標打好基礎。

關鍵詞：經(jīng)濟發(fā)展；經(jīng)濟增速；宏觀經(jīng)濟治理

中圖分類號：F124 ??文獻標識碼：A ??文章編號：1003-7543（2023）06-0054-19

黨的二十大報告指出，“人均國內生產(chǎn)總值邁上新的大臺階，達到中等發(fā)達國家水平”是2035年中國發(fā)展的總體目標之一。實現(xiàn)這一目標要求中國必須將經(jīng)濟增速長期保持在合理區(qū)間，逆轉近年來中國經(jīng)濟增速下滑的趨勢。當前，中國經(jīng)濟增長仍然面臨消費增速下滑、地方政府債務難以持續(xù)、房地產(chǎn)市場短期風險與長期拐點交織、民營經(jīng)濟活力不足、青年失業(yè)率持續(xù)走高和外需對中國經(jīng)濟增長貢獻下降等方面的問題，經(jīng)濟增速處于潛在增速之下。與此同時，中國經(jīng)濟增長仍具有較強潛力，高國民儲蓄率、快速增強的科技創(chuàng)新能力、高質量人力資源分別是中國未來經(jīng)濟增長的資本基礎、技術基礎和勞動力基礎。對此，本文提出相關政策建議，以盡快逆轉經(jīng)濟增速處于潛在增速之下的態(tài)勢，充分發(fā)掘中國經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿?，將中國?jīng)濟增速長期保持在合理區(qū)間，為2035年中國實現(xiàn)人均國內生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平的發(fā)展總體目標打好基礎。

一、當前中國經(jīng)濟恢復不及預期，必須扭轉增速下行趨勢

2035年人均國內生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平這一目標的多次強調，凸顯了其在中國中長期發(fā)展中的重要性。從亞洲的三個發(fā)達經(jīng)濟體——日本、韓國、新加坡過去實現(xiàn)人均國內生產(chǎn)總值2萬美元［1］目標的經(jīng)驗來看，用15年實現(xiàn)這一目標的時間長度是可行的。我們發(fā)現(xiàn)，這些經(jīng)濟體的人均GDP從1萬美元增長至2萬美元①均花費了13年左右的時間。同時，我們還注意到，這三個經(jīng)濟體中人口總量較大的日本和韓國在實現(xiàn)這一目標的過程中，都具有前期低基數(shù)高增速、后期高基數(shù)低增速的特征，抓好前期低基數(shù)時期的發(fā)展，為實現(xiàn)這一目標奠定基礎十分重要。

為了如期實現(xiàn)2035年人均GDP達到中等發(fā)達國家水平的目標［2］，2023—2035年中國人均實際GDP年均復合增速需達到4.61%。給定2023年人均實際GDP增速達到5%，則2024—2035年復合增速需達到4.59%（見圖1）。根據(jù)我們的測算，4.59%的復合增速是一個能夠達成的目標。目前一些研究對中國經(jīng)濟增長潛力的測算，同樣有類似的結論。例如，陸旸和蔡昉測算得出中國2021—2025年、2026—2030年、2031—2035年潛在經(jīng)濟增長率分別為5.63%、4.98%、4.54%［3］；白重恩和張瓊的測算結果分別為5.57%、4.82%、3.94%［4］；劉偉和范欣的測算結果分別為7.29%、6.97%、6.49%［5］；中國社會科學院宏觀經(jīng)濟研究中心課題組測算的結果分別為5.51%、4.88%、4.37%［6］；張曉晶和汪勇的測算結果分別為5.27%、4.83%、4.35%［7］。

為了實現(xiàn)4.59%的復合增速，我們必須盡快逆轉2010年以來人均GDP增速幾乎單調下行的趨勢。即便不考慮疫情帶來的外生沖擊，2010—2019年中國人均GDP增速平均每年下降約0.33個百分點（見圖2），如果按照這一速度繼續(xù)下滑，從2024年開始只需要3年左右的時間人均GDP增速就會低于4.59%這一實現(xiàn)2035年目標需達到的年均復合增速水平。為了實現(xiàn)“2035年人均國內生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平”這一目標，充分實現(xiàn)高質量發(fā)展，我國必須盡快重振增長，逆轉過去多年來人均GDP增速下降的趨勢，高度關注經(jīng)濟發(fā)展，釋放經(jīng)濟活力。

根據(jù)我們的測算［2］，如果我國的經(jīng)濟增長潛力能充分激發(fā)，那么未來30年中國的經(jīng)濟增長潛力如下：2021—2025年潛在GDP增速預計為5.9%，2026—2030年為5.8%，2031—2035年為5.2%，2036—2040年為4.6%，2041—2045年為4.2%，2046—2050年為4.0%。

中國經(jīng)濟在經(jīng)歷新冠疫情之后，2023年全面恢復了經(jīng)濟社會的常態(tài)化運行。第一季度呈現(xiàn)了回升向好的態(tài)勢，但是進入第二季度后，經(jīng)濟恢復趨緩，經(jīng)濟增速依舊未能逆轉低于潛在增速運行的態(tài)勢。當前，經(jīng)濟運行趨冷主要表現(xiàn)在五個方面。

（一）CPI低位運行

CPI同比增速已連續(xù)4個月處于0～1%的低通脹率區(qū)間（見圖3），表明當前消費需求不足。CPI同比增速從2023年2月的1%下滑至4月的0.1%和5月的0.2%，明顯低于全年3%左右的目標值，且未來有跌入負增長的風險。而CPI環(huán)比增速自2023年2月以來一直保持負增長態(tài)勢（見圖3），且下行壓力尚未得到有效緩解。

核心CPI同比增速已連續(xù)13個月處于0～1%區(qū)間（見圖4），表明消費復蘇動能不足。2023年5月，核心CPI同比增速為0.6%，為兩年以來的最低值；核心CPI環(huán)比增速為0，說明消費復蘇基礎并不牢靠。

（二）生產(chǎn)領域陷入通縮

PPI同比增速連續(xù)8個月負增長，工業(yè)生產(chǎn)領域已經(jīng)陷入通縮，表明生產(chǎn)投資需求不足。2023年2月PPI同比增速降低4.6%，明顯大于2020年疫情期間的降幅，為2016年以來的歷史新低。2023年以來，PPI環(huán)比增速尚未轉正，而5月環(huán)比增速降幅進一步擴大至-0.9%（見圖5，下頁）。

PPI生產(chǎn)資料價格下跌對PPI持續(xù)負增長的貢獻更加明顯。2023年5月，PPI生產(chǎn)資料價格同比增速下降至-5.9%（見圖6，下頁），明顯高于PPI生活資料的下降幅度。當前PPI大幅下降除受到國際大宗商品價格下行的影響外，國內投資需求不足是另一個重要原因。中國固定資產(chǎn)投資累計同比增速已從2022年的5.3%下降至2023年1—4月的4.7%。其中，2023年1—4月的民間投資累計同比僅增長了0.4%。

CPI和PPI等宏觀價格指標是衡量國民經(jīng)濟冷熱程度的“溫度計”，是社會總需求和總供給對比關系的反映。當前消費、投資信心不足以及有效內需不足，是消費領域價格低迷、生產(chǎn)投資領域通縮的主要原因。一方面，當前中國CPI較長時間低位徘徊，表明當前消費需求不足。當前居民消費信心指數(shù)、預期指數(shù)和滿意指數(shù)均小于100，遠低于2019年的120～130的水平。另一方面，當前企業(yè)景氣指數(shù)處于2016年以來的歷史次低位，僅高于2020年第一季度。

（三）消費復蘇緩慢

消費增速持續(xù)下滑，受疫情沖擊后恢復緩慢。2014—2019年，最終消費對經(jīng)濟增長的貢獻率超過資本形成總額的貢獻率，平均貢獻率達到61.6%，2023年第一季度更是達到66.6%，對總體經(jīng)濟增速的平均拉動率為4.2%，成為三大需求中拉動經(jīng)濟增長的最主要因素。然而，自2010年開始，消費增速呈現(xiàn)明顯的下滑趨勢，2020年受到疫情嚴重沖擊后還在逐漸緩慢恢復的過程中。疫情在影響當期收入的同時，還導致人們對未來收入的預期下降，進而導致消費能力不足，尤其是面臨對身體健康有長期影響的疫情，人們的消費行為更加趨于保守，居民消費意愿下降。當前，居民可支配收入增速的下滑、居民消費傾向的降低、居民消費信心的走低等多重因素疊加，使得消費的復蘇愈發(fā)艱難，消費的恢復可能需要較長時間，難以通過經(jīng)濟的自身調節(jié)實現(xiàn)快速恢復。在世界經(jīng)濟衰退風險加劇和國際形勢動蕩的時代背景下，中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長面臨較大的壓力和風險。目前尚且處于低迷狀態(tài)的消費者信心并未明顯好轉，成為中國經(jīng)濟復蘇乏力的一個重要因素，也是穩(wěn)定消費增長和經(jīng)濟增長面臨的突出難題。這就迫切需要實施強有力的刺激性政策來提振消費信心、穩(wěn)定消費預期。

（四）青年失業(yè)率持續(xù)走高

中國就業(yè)形勢結構性問題突出，青年失業(yè)率創(chuàng)歷史新高。2023年以來，中國就業(yè)供需矛盾總體上呈現(xiàn)持續(xù)緩解的態(tài)勢，但這一態(tài)勢在逐步放緩。2023年2—4月全國城鎮(zhèn)調查失業(yè)率連續(xù)下降，5月為5.2%，與4月持平。從年齡結構來看，全國16—24歲人口城鎮(zhèn)調查失業(yè)率呈持續(xù)上升趨勢，5月更是創(chuàng)造了該指標自2018年1月公布以來的最高紀錄，達到20.8%，高于整體失業(yè)率15.6個百分點，高于2019年同期10.3個百分點，反映出疫情三年后青年失業(yè)問題愈發(fā)突出，形勢嚴峻。

從勞動力市場的需求側來看，吸納青年就業(yè)的主要行業(yè)受經(jīng)濟下行影響明顯，行業(yè)發(fā)展不景氣。過去十多年間，吸納青年就業(yè)的主要行業(yè)發(fā)生了結構性變化。2010年，農(nóng)林牧漁業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)、電熱燃水的生產(chǎn)和供應業(yè)吸納了一半以上的青年就業(yè)，到2020年青年在這四個行業(yè)的就業(yè)比例縮減至25%，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務業(yè)，以及互聯(lián)網(wǎng)、快遞、廣告、人力資源等新興服務行業(yè)吸納青年就業(yè)的比例增長了近14個百分點。在經(jīng)濟復蘇乏力、民營經(jīng)濟疲弱疊加政策環(huán)境變化的大背景下，這些吸納較多青年就業(yè)的服務行業(yè)經(jīng)濟修復弱于其他行業(yè)，致使勞動力需求偏弱，加深了勞動力市場供需矛盾。

（五）進口增速趨勢性下降

2011年后，中國進口年增長率進入低增速區(qū)間。“10年平均進口增速”從近20%下降至5%左右，低于印度的9.94%和南非的8.53%（見圖7）。盡管2001—2022年世界貿易增速也呈下降趨勢①，但中國進口增速下降幅度大于世界貿易增速下降幅度。

對比中國進口增速和出口增速的發(fā)展趨勢可以發(fā)現(xiàn)，2000—2007年中國進口增速均小于出口增速，但自2008年開始中國進口增速均基本超過出口增速。對比10年平均增速，2008—2018年進口平均增速大于出口平均增速。但自2019年開始趨勢出現(xiàn)逆轉，進口增速小于出口增速，這可能是國內內需不足的一個佐證。從月度同比數(shù)據(jù)來看，從2019年1月開始，中國累計進口同比增速基本均低于累計出口同比增速。特別是2023年前5個月，以美元計價的進口增速同比下降4.5%，出現(xiàn)了較為明顯的萎縮。雖然國外對中國芯片進口有一定限制，但不足以導致進口增速下降幅度如此之大，很可能更多是內需萎縮導致。

二、中國經(jīng)濟仍然具有較高增長潛力

盡管當前中國經(jīng)濟面臨諸多短期風險和挑戰(zhàn)，但中國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，經(jīng)濟增長潛力大、韌性強。根據(jù)生產(chǎn)函數(shù)理論，經(jīng)濟增長主要源于資本、技術、勞動力。當前中國擁有較高的國民儲蓄率，是經(jīng)濟增長的資本基礎；中國的科技創(chuàng)新能力迅速提高，是經(jīng)濟增長的技術基礎；中國擁有高質量的人力資源，是經(jīng)濟增長的勞動力基礎。因此，中國經(jīng)濟仍然蘊含著巨大的增長潛力。

（一）極高的國民儲蓄率

極高的國民儲蓄率背后是高投資的潛力，構成中國經(jīng)濟增長的重要基礎。按照“生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務中沒有被當年政府支出與居民消費消耗”的計算方法進行測算，2019年中國的國民儲蓄率為43.9%，2015—2019年的平均儲蓄率為45%②。根據(jù)中國人民銀行的數(shù)據(jù)，截至2022年底，中國住戶居民存款總額達到了120.3萬億元，較2015年底的53.7萬億元增長了66.6萬億元。根據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2022年金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告》，2022年全年人民幣存款增加26.26萬億元，同期多增6.59萬億元，其中，住戶存款增加17.84萬億元，非金融企業(yè)存款增加5.09萬億元。從國際比較來看，中國的平均儲蓄率水平在全球主要經(jīng)濟體中遙遙領先（見圖8），具有進一步擴大投資、釋放經(jīng)濟增長活力的潛力。

高儲蓄率是中國未來五年能夠重振經(jīng)濟增長、充分激發(fā)經(jīng)濟活力的基礎。一方面，投資是增長的基礎，若能將大量國民儲蓄利用起來，投入數(shù)字經(jīng)濟等增長潛力巨大的新經(jīng)濟部門以及以綠色新能源為代表的產(chǎn)業(yè)升級項目，就能激發(fā)中國經(jīng)濟的巨大活力，充分調動投資者的積極性與主觀能動性，激勵地方政府加大招商引資力度，為居民提供更多更好的勞動就業(yè)與收入提升機會，推動共同富裕與經(jīng)濟高質量發(fā)展協(xié)同共進。另一方面，歷史經(jīng)驗表明，擁有高儲蓄率的國家在經(jīng)濟面臨下行壓力時具有更多回旋余地，能夠更好地化解歷史上形成的呆壞賬問題，化解存量中的不良資產(chǎn)與歷史包袱，避免過度舉借外債或出現(xiàn)全國性的債務危機和金融動蕩。

（二）科技創(chuàng)新能力持續(xù)提高

近年來中國在以數(shù)字技術為代表的高科技領域發(fā)展迅速，創(chuàng)新能力顯著增強，科技創(chuàng)新能力持續(xù)提高。當前中、美兩國在數(shù)字經(jīng)濟領域占據(jù)著主導優(yōu)勢，根據(jù)聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議發(fā)布的《數(shù)字經(jīng)濟報告》，兩國目前占有全球75%的區(qū)塊鏈技術相關專利、70%的人工智能研究人員、50%的全球物聯(lián)網(wǎng)支出、75%的云計算市場。國際專利數(shù)量是衡量一個國家創(chuàng)新能力的重要指標之一，根據(jù)世界知識產(chǎn)權組織數(shù)據(jù)，近年來中國通過《專利合作條約》提交的國際專利申請量迅速上升，占全球申請總量的比重從1995年的0.3%增長至2022年的25.2%，并自2019年起超越美國連續(xù)4年位居世界第一。2022年世界排名前十的PCT國際專利申請人中，中國有三家公司上榜，是上榜公司數(shù)最多、專利總數(shù)最大的國家，其中華為以7 689件申請連續(xù)6年位居榜首。

中國的教育體系培養(yǎng)出大批工程技術人員，這為工業(yè)體系的轉型升級提供了最重要的人才支撐。2020年全國普通高校本?？?、研究生畢業(yè)生總數(shù)870萬人，其中理工大類畢業(yè)生357萬人，占比41.1%；與之相對比，2018年美國高校畢業(yè)生總人數(shù)為399萬人，其中理工科畢業(yè)生只有73萬人，僅占總人數(shù)的18.3%。大量的工科人才為中國的技術創(chuàng)新和工業(yè)發(fā)展奠定了堅實的基礎。美國國家科學委員會的官方報告指出，過去20年間，中國從全球科學和工程（S&E）領域的小角色一躍成為世界第二大科學論文生產(chǎn)國，實現(xiàn)了量質齊增。中國論文數(shù)量占世界的份額從5%增加至21%。2000—2016年，中國前1%被引文章指數(shù)從0.4增長至1.1，超過了歐盟指數(shù)增長的2倍，是科技研究相對影響力上升最快的國家。

（三）高質量的人力資源

雖然人口老齡化和人口數(shù)量減少是一個不爭的事實，但我們認為人力資源而非人口總量是影響中國經(jīng)濟長期增長的重要因素。人力資源是指具有良好的身體條件和知識技能，從而有能力在各行各業(yè)從事生產(chǎn)勞動并推動經(jīng)濟社會發(fā)展的勞動力。為了從數(shù)量和質量上對中國的人力資源進行綜合評估，我們設計了新的人力資源測度指標，該指標將人力資源總量定義為健康受教育人口儲備，它刻畫了當期有能力投入就業(yè)市場的人口潛力。根據(jù)我們的測算，即便按照比較悲觀的人口預測，即中國的人口總量將很快達峰且勞動參與人口總量的峰值已經(jīng)過去，中國的人力資源總量仍將在2040年前持續(xù)增長，并將在2040至2050年間保持穩(wěn)定，這得益于日益提升的健康水平和受教育水平。若以2020年為基年，將人力資源總量折算成人口當量，則相較于2020年的14.25億人，2050年中國的人力資源總量將升至16.44億人，增長約15.4%［8］。

人力資源的提升能很好地激發(fā)中國經(jīng)濟的長期增長潛力。根據(jù)我們的測算，如果中國的人力資源能得到有效提升和充分利用，那么2021—2050年中國的經(jīng)濟增長潛力將介于3.8%至6.1%之間。分階段來看，中國經(jīng)濟平均增長潛力2021—2030年為5.9%，2031—2040年為4.9%，2041—2050年為4.1%。如果人力資源潛力得到充分開發(fā)，那么國民受教育水平的提升可以部分抵消勞動參與人口數(shù)量下降對經(jīng)濟增長的負面沖擊；健康狀況改善對經(jīng)濟增長的直接影響雖然較弱，但可通過提高潛在勞動參與率來提振經(jīng)濟增長。

三、當前阻礙經(jīng)濟恢復的主要問題

（一）消費增速長期持續(xù)下滑，居民消費傾向降低

2010—2019年，國內消費增速出現(xiàn)了較為明顯的持續(xù)下滑趨勢。社會消費品零售總額年度名義增速從2010年的18.4%逐步下降至2019年的8%，同期居民人均消費支出名義增速從12%下降至8.6%。不僅如此，作為消費增速主要影響因素的人均可支配收入名義增速從2010年的14%下降至2019年的8.9%，而用人均消費支出占人均可支配收入比重衡量的居民消費傾向同期從74.9%下降至70.1%，進一步加重了消費增速的下降趨勢（見圖9）。

消費不足背后反映的是居民收入增速的放緩，尤其是財務狀況相對脆弱的家庭。中國的GDP實際增速一直高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速（見圖10，下頁），而這尚未考慮到價格因素的影響。我們進一步將全國居民按人均可支配收入分成五組，并將各收入組2022年的人均可支配收入與2019年對比，發(fā)現(xiàn)收入水平最低的低收入組人均可支配收入僅從7 380元上升至8 601元，漲幅約16.5%，而收入水平相對較高的中等偏下、中等、中等偏上和高收入組的人均可支配收入漲幅則分別高達22.4%、22.2%、20.8%和18.0%。低收入組的家庭邊際消費傾向更高，但人均可支配收入漲幅最低，這導致居民消費，尤其是財務狀況相對脆弱家庭的消費疫后復蘇乏力。由此可見，居民收入增速的放緩是消費不足的主因。

除了人均可支配收入的增速放緩抑制居民消費外，另一個制約居民消費的因素是對未來經(jīng)濟增長和家庭收入不確定性的擔憂，中國居民的消費信心受到較大的負面沖擊。據(jù)測算，2019年第一季度城鎮(zhèn)居民人均消費支出占人均可支配收入的比重達61.6%，而2023年第一季度該指標僅為57.7%。相較于疫情之前，當下中國居民消費更為謹慎，這既體現(xiàn)為消費支出占比的下滑，又體現(xiàn)為不斷上升的居民存款額。據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，2022年中國居民存款額為120.3萬億元，與2022年GDP總量相當。居民存款額的上升反映了不確定性環(huán)境下居民消費不足，投資渠道受限，以及預防性儲蓄上升。中國消費者的信心自2022年初斷崖式下跌之后，始終在低位徘徊。2023年3月中國消費者信心指數(shù)僅為94.9，遠未恢復至2019年疫情之前超過120的水平。

值得一提的是，中國勞動力就業(yè)狀況與經(jīng)濟運行在過去20年間始終保持著密切的聯(lián)動關系，目前存在著消費不足導致開工不足，進而導致就業(yè)不足的風險。2002—2007年，城鎮(zhèn)新增就業(yè)逐年波動上升，與此同時，GDP增速更是連續(xù)6年持續(xù)升高，至2007年達到了21世紀以來經(jīng)濟增速的最高點。2008年金融危機給中國勞動力市場帶來了沖擊，導致2008—2009年城鎮(zhèn)新增就業(yè)量萎縮，其中2008年比2007年少增長近百萬人，同年經(jīng)濟增速也出現(xiàn)了4.6個百分點的大幅下滑。2012年后，中國經(jīng)濟增速持續(xù)下行，城鎮(zhèn)新增就業(yè)量的增長也顯著放緩。2020—2022年中國勞動力就業(yè)狀況與經(jīng)濟運行均受到了較大的負面沖擊，兩者間較強的聯(lián)動性再次顯現(xiàn)。結合當前就業(yè)市場的嚴峻形勢，同時考慮到這一局面背后的結構性因素將在較長一段時間內存在，我們可以據(jù)此判斷當前經(jīng)濟運行處在潛在增速之下，且潛在增速的自發(fā)性恢復將會是一個較為緩慢的過程。

（二）地方政府債務高企透支了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的能力

改革開放以來，地方政府長期承擔著經(jīng)濟發(fā)展的重要職能。為了推動地方經(jīng)濟發(fā)展，地方政府以土地為抵押舉借了大量的債務投向公共基礎設施，為當?shù)赝恋氐纳?、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及營商環(huán)境的改善作出了貢獻，支撐了中國經(jīng)濟連續(xù)多年的高速增長。當前中國經(jīng)濟轉向“房住不炒”的新階段，“土地財政”難以為繼，加上基建投資的邊際回報不斷下降，地方財政收入難以償還所擔負的沉重債務。當前高企的地方政府債務已透支地方政府發(fā)展經(jīng)濟的能力，是經(jīng)濟增長乏力的主要原因之一。

根據(jù)我們的測算，2020年中國地方政府債務總規(guī)模已接近100萬億元，與當年的GDP規(guī)模非常相近（見圖11），地方政府杠桿率遠超國際上普遍采用的60%警戒線。與地方政府綜合財力對比來看，2020年全國地方政府債務率（即地方政府債務與地方政府綜合財力之比）已達到346%（見圖12，下頁），亦遠高于國際貨幣基金組織建議的90%～150%的標準。這表明地方政府債務負擔遠超地方財力可承受的范圍，地方政府債務問題開始限制地方政府發(fā)展經(jīng)濟的能力。

當然，杠桿率和債務率這兩個指標只能間接體現(xiàn)地方政府債務可持續(xù)性，因為要判斷債務可持續(xù)性，不僅需要認清地方政府債務規(guī)模，還需要對地方政府償債能力有準確認知。我們使用地方政府綜合財力在用于各項必要支出后剩余的財政盈余加上地方國企利潤總額衡量地方政府可用于償債的財力，發(fā)現(xiàn)地方政府和國企的可用財力只相當于地方政府債務規(guī)模的1.9%，而地方債務利率至少在3%以上，部分省份甚至達到10%以上。這表明地方政府自身的償債能力尚且不足以支付債務利息，更無力還本。

近年來，地方政府不僅債務高企，而且面臨財政收入增速下行的困境，地方財力與債務余額的差距不斷擴大（見圖13，下頁）。自2016年起，納入財政預算的地方政府債務余額增速持續(xù)上升，從4.06%增長到20.44%，2021年稍有回落，達到18.74%，但仍處在高位。相較之下，地方綜合財力增速總體呈下降趨勢，2021年達到5年來最低點，只有2.54%，較2020年下降7個百分點。債務余額的快速增長與地方綜合財力的緩慢增長導致二者之間差距逐漸拉大，地方政府正在面臨巨大的償債壓力。從地方綜合財力構成來看，一般公共預算收不抵支，地方財政自給率持續(xù)下降，2022年為48.4%，自2014年的高點降低了近10個百分點；地方政府越來越依賴政府性基金收入，其中主要是土地出讓收入，但地方政府性基金收入2021年也出現(xiàn)了負增長。綜上可知，地方本級財政壓力加大與土地出讓收入減少是綜合財力增速下降的主要原因。

迫于沉重的償債壓力和財政收入的增長乏力，地方政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的動力和能力有所下降。實證研究發(fā)現(xiàn)，高企的地方政府債務會拖累投資的增長，導致制造業(yè)和基礎設施投資增長放緩、全要素生產(chǎn)率增速回落，進而導致經(jīng)濟增速下降。

地方政府債務問題已經(jīng)引起決策層的高度重視，自2017年7月全國金融工作會議強調“嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”以來，各地將控制地方政府債務增速當作重要的施政目標，部分資源稟賦較好的地區(qū)在探索中取得了顯著成效，但其成功模式難以在全國復制，大部分地區(qū)仍無法依靠自身能力化解債務問題?？傮w而言，地方政府自行化解地方債難度較大，有必要設計一套整體解決方案，由中央政府與地方政府合力化解債務問題。

（三）房地產(chǎn)市場長期拐點基本到來，恢復進程出現(xiàn)反復

房地產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟比重的長期拐點基本到來，房地產(chǎn)業(yè)對中國經(jīng)濟增長的貢獻開始下降。從全國層面來看，商品房銷售、房地產(chǎn)開發(fā)投資、土地購置等主要指標的增長速度均出現(xiàn)大幅放緩，甚至絕對規(guī)模的萎縮?？紤]到人口數(shù)量增長的不斷放緩與城鎮(zhèn)化率的不斷提高，我國房地產(chǎn)市場已經(jīng)度過高速增長時期，基本到達歷史性的長周期拐點，邁入新的發(fā)展階段。2020年房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重7.24%大概率將成為中國房地產(chǎn)業(yè)占GDP比重的峰值。房地產(chǎn)業(yè)增加值對GDP增長的貢獻率更是早在2009年就已經(jīng)達到峰值14.21%，2016年和2020年的兩個地產(chǎn)周期小高峰分別下降至12.85%和11.02%（見圖14）。2021年18.19萬億元的商品房銷售額大概率將成為中國商品房銷售額的歷史峰值（見圖15）。

2022年受疫情反復等因素影響，商品房銷售、開工面積和開發(fā)投資均出現(xiàn)較為明顯的大幅下降，對經(jīng)濟恢復和增長產(chǎn)生了一定拖累。進入2023年后，房地產(chǎn)行業(yè)相關主要指標增速均出現(xiàn)了明顯恢復，但受企業(yè)融資不穩(wěn)、預期信心不穩(wěn)等因素的負面影響，進入4月以來恢復趨勢明顯轉弱。其中，商品房銷售額與銷售面積從2023年開始累計同比增速降幅明顯收窄，3月份銷售額和銷售面積累計同比出現(xiàn)回正，但4月份又再次轉負，5月份進一步下滑。房屋新開工面積和房地產(chǎn)開發(fā)投資累計增速于2023年第一季度逐漸恢復，但在4月再次出現(xiàn)邊際下滑。

穩(wěn)定房價是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的基礎，目前房價下行壓力加大，同比下跌，環(huán)比振蕩。價格是市場運行的信號，價格的變化既反映了市場參與者行為和預期的變化，又會對其產(chǎn)生重要影響。中國的歷史經(jīng)驗表明，房價出現(xiàn)大幅波動不利于房地產(chǎn)市場的健康運行，房價過快上漲和下跌都會對居民購房和預期、房地產(chǎn)業(yè)及其上下游行業(yè)的投資和預期帶來較大的負面影響。2023年上半年，一線城市房價漲幅持續(xù)收窄，二、三線城市房價持續(xù)下跌的趨勢仍然明顯。

穩(wěn)定企業(yè)融資是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的抓手，當前房企融資仍然較為困難。2022年底支持房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“金融十六條”提出后，隨著房地產(chǎn)市場成交量和價格的回穩(wěn)，房地產(chǎn)企業(yè)外部融資情況出現(xiàn)一定改善，但是仍然沒有充分解決民營房企的現(xiàn)金流壓力問題。房地產(chǎn)企業(yè)融資需求仍有待進一步滿足，房地產(chǎn)開發(fā)資金中，來自國內貸款的降幅收窄但仍不明顯，且在2023年4月再次出現(xiàn)一定下行；房地產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)負債表仍需進一步修復，自有資金投入同比進一步走低。穩(wěn)定房地產(chǎn)企業(yè)的融資需要綜合施策，長期引導房地產(chǎn)企業(yè)穩(wěn)定杠桿（債務率）水平，在房地產(chǎn)業(yè)長期拐點基本到來并邁向新發(fā)展階段的當下，既要防止“高杠桿、高周轉”模式積累未來風險，又要防止“過快去杠桿”進程造成當前風險。

（四）民間投資活力不足

民間投資增速持續(xù)回落，民營經(jīng)濟活力不足。2022年以民營企業(yè)和個體工商戶為代表的民營經(jīng)濟主體超過1.6億戶，占市場主體總量的95%以上。民營經(jīng)濟已經(jīng)成為推動發(fā)展、促進創(chuàng)新、增加就業(yè)、改善民生和擴大開放不可或缺的力量。當前，由于疫后投資和消費需求尚未完全恢復，國際科技貿易環(huán)境加速惡化，民營企業(yè)承受的壓力比國有企業(yè)更為明顯，民間投資出現(xiàn)了信心不足的跡象。2022年以來民間投資增長持續(xù)低于整體投資增速。2023年第一季度國有控股企業(yè)的投資增速為10%，而民間投資增速僅為0.6%，進入5月份民間投資更是出現(xiàn)累計同比轉負（見圖16）。這一部分原因在于民營企業(yè)家信心不足，另一方面則是因為民營企業(yè)發(fā)展的政策和制度約束仍然突出。

（五）外需對中國經(jīng)濟增長貢獻下降

中國經(jīng)濟體量正逐步增大，外貿相對比例有所下降。2013—2022年，中國實際GDP平均增長率為6.24%，遠高于世界經(jīng)濟平均增長率2.7%。以美元計價，2012年中國GDP為8.53萬億美元，2022年為18萬億美元；占全球GDP的比重從2012年的11.4%提升至2022年的18.1%。雖然中國的經(jīng)常項目盈余和進出口總額都在增長，但由于中國經(jīng)濟體量在逐步增大，其占GDP的比重均在下降，中國進出口總額占GDP的比重從2012年的45.37%下降至2022年的34.76%。同時，外需對中國經(jīng)濟增長的貢獻率也在逐步下降。2012—2021年，貨物與服務凈出口拉動經(jīng)濟增長的平均值為1.46%，其中有5年的貢獻率為負。如果剔除疫情年份，經(jīng)常項目凈出口對中國經(jīng)濟增長的拉動平均為0.34%。

2022年第四季度，受外部需求收縮、國內疫情擾動疊加2021年同期高基數(shù)效應等因素影響，中國進出口增速均出現(xiàn)下滑。2023年前5個月累計進出口值同比增速較低，按美元計價，進口同比下降4.5%，出口同比下降7.5%。由于2022年二、三季度進出口貿易基數(shù)持續(xù)升高，疊加歐美高利率環(huán)境下外需的繼續(xù)收縮和人民幣貶值，中國出口或將延續(xù)負增長，預期2023年進出口對經(jīng)濟增長呈負向影響。

從數(shù)據(jù)來看，2011年后，中國出口年增長率進入低增速區(qū)間，對美歐的出口增速下降幅度較大。2012年以來，除2020—2022年和2017年外，中國出口年增長率均低于7%。我們計算各國出口增速的10年移動平均值，發(fā)現(xiàn)各國的出口平均增速下降趨勢都較為明顯（見圖17）。2019年前，中國和巴西的出口平均增速下降速度較快；印度出口平均增速雖然下降，但仍然維持在10%以上。2001—2012年，中國出口年均增長率為17.56%；2013—2022年，中國出口年均增長率為6.54%，低于印度的9.46%和南非的9.68%。

從貿易伙伴國角度分析，中國對歐盟的出口增速下降比總出口增速下降得更快和更多。2001—2012年，中國對歐盟出口年均增長率為21.54%，而最近10年的增長率為5.84%，增長率下降了近3/4。5.84%的增速也低于印度對歐盟出口平均增長率7.53%和南非的7.40%。中國對美國的出口增速出現(xiàn)了類似的下降趨勢。加入WTO后，中國出口額迅速上升，2019年爆發(fā)的中美貿易摩擦使得中國對美出口萎縮，出口額出現(xiàn)負增長（-12.9%）。疫情期間，中美貿易有所恢復。中國加入WTO后第一個10年即2002—2011年，中國對美出口年增長率達到20.45%，而2013—2022年增速降為5.64%，低于印度的9.09%、南非的7.62%，以及東盟六國的10.32%。需要特別指出的是，巴西對美出口增速波動較小，中國、印度、南非對美出口增速下降，中國下降幅度最大，而東盟六國對美出口增速呈上升態(tài)勢。

2023年前5個月外資企業(yè)進出口總額為5.1萬億元，下降7.6%，其中出口下降6.8%，進口下降8.5%。外資企業(yè)貿易額下降有諸多原因。2000—2022年中國實際利用外資年增長率呈下降趨勢。2013—2022年，實際使用外資平均增長率為4.71%，低于2001—2012年的平均增長率10.11%。從外資來源地看，除港澳臺外，外資主要來源地區(qū)為新加坡、英屬維爾京群島、韓國、日本、美國、開曼群島、德國等，非港澳臺地區(qū)對中國的投資占比持續(xù)下降。2013—2022年，除港澳臺地區(qū)外的每年實際利用外資額在39億～47億美元區(qū)間上下波動，但占比下降幅度較快，從2005年的68%下降至2022年的25.46%。美國對中國的投資額逐年下降，從2002年最高峰的54.24億美元下降至最近十年的平均25億美元。同時，美國對中國的實際投資占比逐年下降，2022年為歷史最低，占比1.17%。

各國際組織對2023—2024年的世界經(jīng)濟增速預期比較悲觀，低于2022年經(jīng)濟增長率。全球貿易正在恢復中，但未達到疫情前水平。俄烏沖突引發(fā)的大規(guī)模和歷史性的能源沖擊刺激導致高通脹壓力，2023年壓力有所緩和，絕大部分國家金融條件依然收緊，購買力被削弱。預計未來2—3年全球經(jīng)濟增長仍將疲軟。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）2023年3月發(fā)布的《經(jīng)濟展望報告》預計全球經(jīng)濟2023年增速為2.6%，2024年增長2.9%。國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布《世界經(jīng)濟展望》（4月刊）報告，預計2023年全球經(jīng)濟將增長2.8%，2024年為3.0%。亞洲開發(fā)銀行（ADB）2023年4月報告預測除日本外的亞洲發(fā)展經(jīng)濟體2023年、2024年經(jīng)濟增速均為4.8%，比2022年的4.2%稍高。2023年6月聯(lián)合國（UN）發(fā)布《世界經(jīng)濟形勢和展望年中報告》，預計2023年和2024年全球經(jīng)濟增速分別為2.3%和2.5%，全球通貨膨脹率預期為7.5%，遠高于2000—2019年通貨膨脹率平均值3.1%，預測全球商品貿易將增長2.3%，比2022年的零增長預期稍好。世界貿易組織（WTO）2023年4月發(fā)布報告，預測2023年商品貿易增長率為1.7%，低于過去10年平均增長率2.6%。聯(lián)合國世界旅行組織（UNWTO）預測服務貿易增速將高于商品貿易，國際旅行可能會恢復到疫情前的80%～95%。這些國際組織對中國2024年經(jīng)濟增長預期均低于2023年，也低于5%?？偟膩碚f，今后5年，緊張的地緣政治、食物供給沖擊，以及緊縮貨幣政策不可預見性，給全球貿易的恢復帶來了不確定性，全球貿易的恢復對中國經(jīng)濟增長的拉動作用有限。

四、宏觀經(jīng)濟治理的思維轉變：從“防過熱”轉向“防過冷”

當前阻礙經(jīng)濟恢復的主要問題如果不解決，中國經(jīng)濟就可能長期在潛在增速之下運行，或將成為阻礙高質量發(fā)展的重大風險。經(jīng)濟持續(xù)性下行將導致就業(yè)不充分、社會不穩(wěn)定；產(chǎn)業(yè)升級放緩，趕超態(tài)勢逆轉；綜合國力上升受到制約，國際競爭中出現(xiàn)被動局面。最終，將影響“2035年人均國內生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平”這一目標的實現(xiàn)。改革開放以來，國家治理改革的基本方向是簡政放權，在宏觀經(jīng)濟上表現(xiàn)為反復過熱；近幾年來，國家治理能力大幅提升、治理格局走向規(guī)范有序，在宏觀經(jīng)濟上表現(xiàn)為收縮效應。因此，當前需要轉變思維，將宏觀經(jīng)濟治理思維從“防過熱”轉向“防過冷”。在落實結構性和規(guī)范性政策的同時，在總量性政策上建立“對沖機制”。

改革開放以來，中國逐步建立起中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體系，中國特色的宏觀經(jīng)濟治理體系是其重要組成部分。長期以來，中國宏觀經(jīng)濟政策重心是防止經(jīng)濟過熱和應對外部沖擊，例如，中國通過緊縮性政策甚至是財政貨幣“雙緊”政策應對了數(shù)輪經(jīng)濟過熱和通貨膨脹周期，只有當緊縮性政策“用力過猛”導致經(jīng)濟承壓或者外部發(fā)生重大經(jīng)濟危機向國內傳導時才推出擴張性政策。

黨的十八大后，中央作出了中國處于經(jīng)濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”時期的重要論斷，強調要認識、適應和引領“新常態(tài)”，通過供給側結構性改革提升發(fā)展質量。這一時期，宏觀經(jīng)濟政策呈現(xiàn)新的特征，更加強調結構性和規(guī)范性，可能在“量”的意義上具有收縮性特征。結構性體現(xiàn)為，宏觀經(jīng)濟政策目標更加多元化、結構化，例如，“十三五”規(guī)劃強調宏觀經(jīng)濟政策要“更加注重擴大就業(yè)、穩(wěn)定物價、調整結構、提高效益、防控風險、保護環(huán)境”等目標，“十四五”規(guī)劃則首次提出“健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合，目標優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟治理體系”。規(guī)范性體現(xiàn)為不同行業(yè)、不同領域、不同地區(qū)均要貫徹發(fā)展目標、遵從政策導向，對于“不合規(guī)”的行為進行糾偏。結構性和規(guī)范性政策符合高質量發(fā)展的中長期需要，但短期內統(tǒng)籌“質的有效提升”和“量的合理增長”客觀上面臨一定挑戰(zhàn)和困難。結構性、規(guī)范性政策涉及存量利益的調整和重新分配，加之部分政策出臺過程透明度不高、貫徹執(zhí)行又快速徹底，以致部分市場主體難以適應，市場預期一度不穩(wěn)。從宏觀調控逆周期調節(jié)乃至跨周期調節(jié)的角度來看，在落實結構性和規(guī)范性政策的同時，需要在總量性政策上建立“對沖機制”，避免結構性、規(guī)范性政策造成“收縮性”副作用。

五、政策建議

（一）重振消費增長，構建消費推動經(jīng)濟增長新機制

第一，短期內由中央政府推出消費補貼政策，加快消費恢復。當前，中國經(jīng)濟在穩(wěn)步回升，但是恢復的基礎尚不牢固。其中，居民消費是比較明顯的短板，宏觀數(shù)據(jù)上表現(xiàn)為居民消費物價指數(shù)接近于零，宏觀經(jīng)濟活動趨冷。建議中央盡快推出消費補貼政策。具體做法是通過支付平臺在未來六個月或更短的時期內補貼消費者，如此做的目的是避免對單個產(chǎn)業(yè)部門的補貼，避免扭曲市場。同時，鼓勵企業(yè)跟進配比降價補貼。經(jīng)驗表明，每1元錢的政府財政支出可以帶來約4元錢的消費①［9］。這種做法既能刺激消費，又在征收流轉稅的過程中增加了政府收入，不會給財政帶來過度負擔。建議中央試點推出消費補貼政策，打破過去主要依賴增加基建投資方式穩(wěn)增長的政策慣性，為今后應對短期經(jīng)濟下行探索出一條新路。

第二，將增值稅收入劃分原則由依據(jù)生產(chǎn)地原則調整為部分依據(jù)消費地原則，推動地方政府從抓生產(chǎn)到促消費的思路轉變。稅收分享方式對地方經(jīng)濟發(fā)展策略影響深遠。中國按照生產(chǎn)地原則在地區(qū)間劃分增值稅收入，這一稅收制度會引致地方政府為獲得更多經(jīng)濟利益而通過擴大投資、上大項目等措施擴大稅基，導致地方政府“重投資、輕消費”，甚至導致重復建設、地方保護、市場分割等問題?？紤]到稅收征管成本，建議可保持增值稅征收制度不變，僅在稅收分配階段采用“消費地原則”。在具體方案的設計上，綜合考慮各地區(qū)人口數(shù)量、消費量、基本公共服務需要等因素，可以在改革初期采取生產(chǎn)地原則和消費地原則相結合的過渡辦法，將部分收入（如50%）按照“生產(chǎn)地原則”，其余部分按照“消費地原則”橫向分配。這樣可鼓勵地方政府發(fā)展思路由促進投資、服務企業(yè)轉向鼓勵消費、服務居民，促進全國統(tǒng)一大市場建設，強化消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎性作用。

第三，加快建設大城市周邊養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶，帶動養(yǎng)老服務業(yè)升級發(fā)展。養(yǎng)老服務潛力巨大但發(fā)展滯后，建議將養(yǎng)老服務作為服務消費升級的重點加以推動。建議以建設大城市周邊養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶為抓手，在人口超過一定規(guī)模的大城市（或城市帶）周邊，選擇自然環(huán)境較好、開發(fā)程度較低的地區(qū)，打造環(huán)境友好型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。建議規(guī)劃先行，制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶建設專項規(guī)劃，明確建設目標、任務和布局等內容，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、有序推進。以市、鎮(zhèn)為重要節(jié)點，以公路和鐵路為重要連線，規(guī)劃連接大城市和產(chǎn)業(yè)帶中小城市的多條養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展走廊，重點加強醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務資源建設，改善公共服務水平，實現(xiàn)基本公共服務均等化。

第四，健全促進汽車消費的中長期機制。目前汽車銷售呈現(xiàn)恢復態(tài)勢，但總體需求依然疲軟，促進汽車消費的中長期機制尚不穩(wěn)固。當前，中國每千人汽車保有量約為俄羅斯、巴西的一半，約為日本、德國、美國的三分之一至四分之一，仍有巨大的發(fā)展?jié)摿?。建議切實解決若干制約性因素。一是消除消費者購買燃油車的顧慮。建議參照國際標準做法，在未來不斷提升燃油車排放標準時，明確宣布現(xiàn)有型號車輛不會因為過時的排放標準而被限行或是遷入其他地區(qū)。今后，應該通過經(jīng)濟手段引導消費者報廢舊排放標準的機動車。二是鼓勵特大型城市和大型城市深化車號牌管理改革。原則是在機動車的使用環(huán)節(jié)鼓勵合理使用，逐步放開機動車擁有環(huán)節(jié)的限制。在維持限牌城市機動車總量的前提下，探索盤活存量的路徑，包括構建和完善車牌租賃和轉讓系統(tǒng)，讓目前閑置機動車的車主出讓指標，方便有購車意愿的居民可以低成本地購車。

（二）化解存量債務，建立新的政府債務管理機制

基于當前地方政府債務問題的嚴峻性，中央政府應設計一套整體解決方案，多措并舉，標本兼治，積極穩(wěn)妥解決地方政府債務高企這一問題。

對于歷史原因形成的地方存量債務，中央政府應與地方政府形成合力共同化解。針對資源稟賦較弱、難以自行化解債務的困難地區(qū)，建議選取部分地區(qū)作為試點，由中央政府發(fā)行特別國債置換存量地方債務［10］。綜合來看，以國債置換地方債有其合理性，目的是解決地方政府債務高懸的問題：一是中央政府有較大的舉債空間。從世界銀行2021年對中央政府債務總額占GDP比重這一統(tǒng)計指標來看，北美組別為116%，OECD組別為123%，拉丁美洲和加勒比組別為72%，歐洲和中亞組別（高收入國家除外）為29%，而中國僅為20%，可見與國際水平相比，中國中央政府債務總額占GDP比重較低，舉債空間較大。二是此舉有助于降低償債成本，通過發(fā)行較低利率的國債置換較高利率的地方債能夠降低地方債付息壓力，同時可以拉長期限，平滑償債過程。三是債務置換與中國財政體制相匹配。在央地分稅制下，財政收入中中央政府占比較大，地方政府占比較小，但地方政府財政支出占比高于中央政府。

債務置換可為地方政府留出更多的騰挪空間，但債務本身并未消失，真正化解債務還需實施有效的債務重組。中央政府可進一步成立債務重組基金，借鑒四大國有銀行重組經(jīng)驗，積極推動地方債務重組、存量資產(chǎn)盤活以及城投公司增信幫扶等，化解短期債務壓力，對不良債務逐項化解，幫助地方政府輕裝前進。對于短期債務多、金融資源較為匱乏的地區(qū)，重組基金可以通過債務展期、債轉股等方式實現(xiàn)債務重組，緩解地方償債壓力，也可補貼民營企業(yè)參與地方資產(chǎn)盤活，增加地方政府收入。對于當?shù)赜休^優(yōu)質土地存量資產(chǎn)，但受地產(chǎn)行業(yè)影響，開發(fā)商拿地信心不足的地區(qū)，重組基金可以用“以增化存”的思路參與盤活，提供資金使得開發(fā)商盡快完成保交樓項目來提振供需兩端信心，同時支持有一定實力的國企、房企參與土地競拍。對于曾經(jīng)產(chǎn)生過爆雷事件的城市，其城投公司信用已受到較大影響，亟待恢復。在城投平臺完成整合重組后，基金可以股權的形式參與投資較有潛力的城投公司，并增信幫扶，提升城投公司信用，降低融資難度。

對于當前及未來舉借的地方新增債務，應建立新的舉債機制。第一，建議成立全國性的基礎設施投資公司，統(tǒng)一管理地方基建項目的規(guī)劃、融資、建設與監(jiān)督?？梢詮膰野l(fā)展和改革委員會、財政部、審計署以及其他相關部門抽調職能人員，比照世界銀行及其他國際開發(fā)機構的運作方式，由這一公司對全國地方政府的重大基建項目進行市場化的成本收益分析，對于具備可行性的項目發(fā)行債券或組織社會資本進行融資，并行使出資人權利對項目進行監(jiān)督、追責。通過該方法，一方面可以把地方政府的隱性債務從銀行體系中切割出去，有效緩解地方債對實體企業(yè)融資的擠出效應；另一方面，通過行政手段和市場手段“雙管齊下”，可以收緊地方政府舉債權力，對其舉債及投資行為產(chǎn)生有效制約。第二，從制度短板入手，構建多維度、長周期的地方官員評價體系，引導地方政府官員合理適度舉債。根據(jù)政府與市場經(jīng)濟學的基本觀點，政府是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的重要參與者，其激勵和行為對市場經(jīng)濟具有重要的影響，因而必須深入研究政府的激勵和行為問題［11］。地方政府之所以大量舉債，是因為地方政府官員任用機制中普遍存在“GDP掛帥”與“短期主義”傾向，導致地方政府官員過于關注短期政績，而對本地經(jīng)濟的未來發(fā)展重視不足。因此，應優(yōu)化地方官員任命考核機制，綜合考察地方經(jīng)濟發(fā)展、財政收入、債務可持續(xù)性等不同的經(jīng)濟指標，從晉升激勵上引導地方政府官員綜合審視地方經(jīng)濟發(fā)展，降低官員過度舉債的沖動。針對地方官員的任期特點，建立地方政府官員舉債行為的長期考核機制，要求地方政府官員對任期內舉借的債務長期負責，接受長期監(jiān)督，對官員在以往任期內舉借債務爆雷的現(xiàn)象加大問責力度，引導地方政府官員重視舉債行為對地方經(jīng)濟發(fā)展的長期影響。

（三）穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的預期和信心

穩(wěn)預期穩(wěn)信心是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的關鍵。穩(wěn)預期和穩(wěn)信心需要在政策上多管齊下，穩(wěn)定購房者和房地產(chǎn)企業(yè)的預期和信心。

第一，打破房產(chǎn)稅之患，在政策上明確表示短期內不會開征房產(chǎn)稅，避免房產(chǎn)稅這一不確定性因素在經(jīng)濟下行期和房地產(chǎn)收縮期對房地產(chǎn)真實需求和價格產(chǎn)生負面影響。當前房地產(chǎn)稅的立法進程和征收具體時間表懸而未決，對于一些購房者和售房者來說始終是存在較大不確定性的因素，對需求和價格都產(chǎn)生了一定的影響。

第二，減少對真實需求的限制，在堅持“房住不炒”的基礎上，因城施策。當前部分核心區(qū)域的限購政策和信貸政策對于購房者仍然過于嚴格，比如按照明顯低于市場價格的評估價進行貸款、二套改善性住房首付比例偏高、真實利率水平仍然較高，抑制了真實的剛需和改善性住房需求釋放。

第三，增加對合理融資的支持。當前對于民營房地產(chǎn)企業(yè)，特別是頭部民營房地產(chǎn)企業(yè)，以及涉房企業(yè)和房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)合理融資需求的支持力度還不夠，房地產(chǎn)企業(yè)在土地招拍掛市場上拿地的積極性仍然不高，短期來看企業(yè)通過不斷去庫存維持了目前的流動性，但由于企業(yè)未持續(xù)購買土地建設新項目，很可能導致未來的收入和利潤持續(xù)減少，對企業(yè)資本金產(chǎn)生侵蝕，反而可能積累了未來的債務風險。只有在政策調控中進一步落實2022年中央經(jīng)濟工作會議精神，才能確保房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展，在房地產(chǎn)業(yè)面臨長期拐點的當下，推動房地產(chǎn)業(yè)向新發(fā)展模式穩(wěn)步過渡。堅持做好保交樓、保民生、保穩(wěn)定工作。用更加堅決的政策滿足行業(yè)，特別是優(yōu)質企業(yè)的合理融資需求，推動行業(yè)并購重組，有效防范化解優(yōu)質頭部房企風險，改善資產(chǎn)負債狀況。用更加靈活的政策因城施策，支持剛性和改善性住房需求。

（四）提振民營經(jīng)濟信心

在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化進程中，必須堅決防止民營經(jīng)濟活力的下降，著力解決民營企業(yè)信心不足和政策及制度約束問題。提振民營經(jīng)濟信心，解決民間投資乏力問題，應從如下方面著手：

第一，建議中央進一步闡明“兩個毫不動搖”和“自己人”的底層邏輯，明確提出合法合規(guī)經(jīng)營的民營企業(yè)與國有企業(yè)都是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的經(jīng)濟基礎，黨和國家發(fā)展民營經(jīng)濟不是權宜之計，而是長期堅持的基本原則，從根子上給民營經(jīng)濟補血補氣。

第二，制定完善民營經(jīng)濟發(fā)展制度基礎的五年計劃。針對事實上存在的民營企業(yè)歧視，明確提出在招投標、投融資等方面對民營企業(yè)要有一定比例要求。要實質性地解決政府和央企、國企拖欠民營企業(yè)資金的問題，必要時設立專項債，專門用于清償拖欠民營企業(yè)的資金，扭轉民營企業(yè)的現(xiàn)金流壓力。對于民營企業(yè)的市場準入，建議國有企業(yè)從壟斷行業(yè)的一般性競爭領域退出，給民營企業(yè)足夠的市場空間。

第三，開展民營經(jīng)濟正面宣傳活動，樹立新時代榜樣企業(yè)和榜樣企業(yè)家。為了快速提振民營企業(yè)信心，緩解當前就業(yè)壓力，應采取必要措施，營造風清氣朗的輿論環(huán)境。同時，對新時代以來在科技進步等方面作出較大貢獻的民營企業(yè)，給予充分肯定和褒獎。

第四，引導民營企業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，在國家短期內亟須補上的戰(zhàn)略安全短板領域，積極發(fā)揮作用。鑒于日趨嚴峻的國際斗爭形勢，在戰(zhàn)略安全領域，民間投資與國有投資完全可以做到目標一致、行動一致，政府應充分發(fā)揮民營企業(yè)決策快、效率高的優(yōu)勢，積極為民營企業(yè)培育新的市場空間。

（五）穩(wěn)定外資外貿

第一，持續(xù)強化產(chǎn)業(yè)鏈配套能力，強化供應鏈競爭優(yōu)勢。加入WTO后，通過積極參與國際分工，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢和“干中學”能力，中國相關產(chǎn)業(yè)得到了長足發(fā)展，在全球供應鏈體系中的競爭力不斷攀升。在逆全球化趨勢加速形成、全球供應鏈深度調整的今天，中國應堅持主動對外開放，著力提升自主創(chuàng)新能力，完善產(chǎn)業(yè)配套能力，增強跨國公司對中國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的信心。

第二，提升外商投資服務水平，增強貿易投資和人員交流的便利性。中國構建開放型經(jīng)濟的一條基本經(jīng)驗是，主動對外開放是發(fā)展中國家最低成本的學習方式，通過學習國際上最先進的技術、知識、制度、理念，并結合本國實際付諸實踐，是培育經(jīng)濟內生增長能力并逐步實現(xiàn)轉型升級的關鍵所在。新時代應堅持對外開放的基本國策，采取一攬子措施增強貿易投資和人員交流的便利性，包括增開國際航班、簡化外商來華簽證流程、靈活處理簽證對等問題等。

第三，營造公平、公正、透明的營商環(huán)境。要建立穩(wěn)定、透明、公平的監(jiān)管環(huán)境，保護外商合法權益，保護知識產(chǎn)權，縮短負面清單，推動外商在華積極開展業(yè)務合作。

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①均以2015年不變價計。

①世界貿易組織數(shù)據(jù)顯示，2001—2010年世界貿易平均增速為9.93%，最近10年下降為3.61%。

②儲蓄率計算方法為（當年GDP-政府支出-居民消費）/當年GDP×100%。

①Xing et. al （2020）分析了紹興市政府2020年4—5月開展的每周一輪、連續(xù)六周的電子消費券計劃，共有157萬支付寶用戶參加了總計2.4億元預算的消費券發(fā)放，研究發(fā)現(xiàn)每1元的政府補貼可以帶來補貼之外額外3元的線下消費支出。本課題組對上海的調研發(fā)現(xiàn)，上海市政府2022年8—11月通過云閃付、支付寶、微信支付三大支付平臺推出的三輪、總計10億元財政資金投入的電子消費券活動，拉動了約4倍的消費。

"Preventing Overcooling"： A Fundamental Task of Macroeconomic Governance： Analysis of China's Economic Situation in the First Half of 2023 and Prospects for Economic Development in the Second Half of the Year

Academic Center for Chinese Economic Practice and Thinking， Tsinghua University （ACCEPT）

Abstract： One of China's overall development goals for 2035 is to achieve a per capita gross domestic product at the level of a moderately developed country. Achieving this goal requires China to maintain its economic growth rate within a reasonable range in the long term. Since the reform and opening-up， the basic direction of national governance reform has been to streamline administration and delegate power， manifested as repeated overheating in the macro economy; in the past decade or so， the national governance capacity has significantly improved， and the governance pattern has become standardized and orderly， manifested as a contraction effect in the macro economy. The fundamental task of macroeconomic governance in China should shift from "preventing overheating" to "preventing overcooling" to prevent long-term economic growth below potential growth rates. If we can give full play to the three advantages of our country， namely， high national saving rate， rapid intensification scientific and technological innovation ability， and high-quality human resources， our economy will still release huge growth potential. By revitalizing consumption growth， resolving local government debt， stabilizing real estate market expectations， and boosting private economic confidence， China's economic growth rate is expected to remain within a reasonable range for the long term， achieving high-quality development， and laying a solid foundation for achieving the overall development goal of achieving per capita GDP at the level of moderately developed countries by 2035.

Key words： economic development; economic growth rate; macroeconomic governance

課題組組長：李稻葵，清華大學中國經(jīng)濟思想與實踐研究院院長，教授、博士生導師；課題組成員：厲克奧博、李冰、陸琳、郭美新、吳舒鈺、黃張凱、龍少波、陳大鵬、馮明、伏霖、徐翔、石錦建、金星曄、張馳、張鶴、郎昆、侯韞韜、李璐佳、王子航、陳香、肖民昊、李雅萍、宋嘉寶。本文執(zhí)筆人：厲克奧博，清華大學中國經(jīng)濟思想與實踐研究院副院長、研究員；李冰，清華大學中國經(jīng)濟思想與實踐研究院研究員；郭美新，清華大學中國經(jīng)濟思想與實踐研究院研究員；陸琳，清華大學中國經(jīng)濟思想與實踐研究院研究員；吳舒鈺，清華大學中國經(jīng)濟思想與實踐研究院研究員。