李香菊 謝瑾惠

［提要］實現碳達峰碳中和是我國積極參與全球氣候治理的重要體現,也是對構建人類命運共同體的莊嚴承諾。稅收作為國家治理的重要支柱,在我國推進“雙碳”目標進程中具有重要作用。它既能用稅收優(yōu)惠方式吸引全社會參加低碳行動,又能推動高碳排放主體變化,化解低碳發(fā)展難題,從而成功實現各自的雙碳目標。但我國現行稅收體系在推進碳減排中仍存在稅收政策激勵性不夠、推動作用有限、約束力不強等問題。為了助力實現碳達峰和碳中和,我國應在借鑒國際碳稅收先進經驗的基礎上,完善碳定價機制、節(jié)能減排稅收優(yōu)惠政策,充分釋放綠色效應,推動我國如期實現碳達峰碳中和。

引言

2020年9月,在第75屆聯合國大會上習近平主席提出中國將采取更得力措施,二氧化碳排放2030年達到峰值,2060年實現碳中和。這是中國引領全球氣候治理的行動體現,對推動全球氣候治理具有積極作用。2021年3月第十三屆全國人大第四次會議明確提出要加快推動綠色低碳發(fā)展,實行以碳強度控制為主,支持符合條件的重點企業(yè)領先實現碳排放峰值;2021年的國務院《政府工作報告》已將做好碳達峰、碳中和工作列為全年重點任務;2022年10月黨的二十大提出要積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和?？刂茰厥覛怏w排放,實現全球碳達峰碳中和不僅是人類實現接續(xù)發(fā)展的要求,也是應對氣候變暖的必然途徑。而作為國家宏觀調控的稅收政策在校正環(huán)境外部成本中能夠發(fā)揮至關重要的作用。

一、文獻綜述

圍繞稅收政策如何助力實現碳達峰、碳中和目標,國內外學者從碳達峰、碳中和實現路徑、稅收政策、稅收政策對碳排放的效應、影響碳排放的稅種及稅收政策等角度進行了研究。

(一)實現雙碳路徑研究

掌握雙碳實現路徑能為完善稅收政策找到準確方向。彭文生(2021)根據綠色溢價理論提出實現碳中和的三條可行路徑是技術進步、碳價格、社會治理;[1]何建坤(2021)從技術層面指出,要加快先進脫碳技術的研發(fā);[2]胡珊等(2019)認為,綜合利用碳稅和碳排放交易市場能夠促進雙碳目標實現;[3]許文(2021)認為,我們不僅要完善相關政策法律,還要科學設置碳稅。[4]

(二)以雙碳為目標的稅收政策研究

運用稅收政策能為實現雙碳目標提供幫助。李建軍(2021)認為,中國目前的稅收工具但仍不能有效支持高水平的雙碳目標;[5]胡耘通等(2019)認為,從抑制和激勵的角度稅收政策可以促進低碳發(fā)展;[6]馬海濤(2021)認為,清潔能源、產業(yè)結構、低碳技術、自然碳匯是四條減碳途徑;[7]歐陽潔等(2021)指出,在推動生態(tài)創(chuàng)新時,稅收政策不能只注重末端治理;[8]張莉等(2021)建議設置煤炭消費稅;[9]白彥峰(2021)認為稅收政策應為優(yōu)先發(fā)展可再生能源服務;[10]張憲昌等(2020)建議,稅收政策應在支持新能源產業(yè)增長方面發(fā)揮良好作用;[11]鄧微達等(2021)指出,稅收政策力度過大會對經濟產生負面影響;[12]王佳鄧等(2021)指出,可以適當提高環(huán)境保護稅的稅率;[13]劉磊等(2019)建議,應根據碳交易市場設定碳稅,以減少兩者之間的重疊;[14]龍英鋒等(2020)提出,在適當的時候給予部分企業(yè)對兩種制度之間進行自主選擇的權利。[15]

(三)稅收政策對碳排放的影響研究

通過模型分析,李艷芹(2021)得出財政支出與碳排放呈倒U型關系;[16]付莎等(2018)通過GMM回歸分析得出結論,稅制綠化程度對抑制東、中、西部地區(qū)的碳排放量作用顯著;[17]尹忠海等(2021)通過模型發(fā)現在中部補貼政策是最好的,而財政支出并不明顯;[18]李曉紅等(2019)認為,財政補貼和稅收優(yōu)惠政策可以創(chuàng)新清潔能源技術。[19]

(四)影響碳排放的稅種和稅收政策研究

Hu Haisheng et al(2021)通過可計算的一般均衡(Computable General Equilibrium,CGE)模型從能源利用角度發(fā)現碳稅的成效優(yōu)于資源稅。[20]然而Cheng Ya et al(2021)指出瑞典碳稅收入對能源轉變的影響在達到某個臨界值后無效,因此要進一步調整其政策,以實現碳中和;[21]Fan Qingquan et al(2021)認為稅收政策可以鼓勵企業(yè)投資于污染控制;[22]Hadfield et al(2019)指出,政府可以通過購買低碳產品為清潔能源早期階段提供資金試點項目,利用金融手段促進可持續(xù)發(fā)展。[23]

綜上所述,減少碳排放的重要稅收工具是碳稅。國外學者對碳稅進行了廣泛研究。國內學者主要研究適合中國國情的碳稅政策。關于除碳稅以外研究其他推動碳減排的稅收成果較少,因此有待進一步研究,為我國稅收政策支持實現雙碳目標提出建議。本文采取文獻分析法、比較分析方法、定量和定性分析法對實現碳中和碳達峰的稅收政策進行研究。并有以下特點:一是研究視角廣泛。本文從二氧化碳排放的視角研究綠色稅收政策,具有很強的針對性。二是研究內容兼顧稅收政策設計的差異性。許多學者研究低碳稅收政策集中在普惠性政策,沒有考慮不同地區(qū)需要近似政策的不同支持強度。因此本文在提出保證納稅人公平享受政策優(yōu)惠、承擔稅負的建議時,考慮了稅收政策設計的差異。

二、雙碳目標下我國稅收政策存在的問題

碳稅和碳交易市場是降低碳排放的重要手段。我國現有的稅收政策在碳價格方面尚未涉及碳稅、碳交易市場。稅收政策對能源轉型、林木保護的約束還不夠,弱化了碳排放的抑制作用。

(一)碳定價稅收政策缺乏

目前我國推進碳減排的稅收政策主要集中在源頭減排上。盡管我國目前的綠色稅收政策也有利于碳減排,但總體減排效果有限,無法支持我國實現雙碳目標。一是缺乏碳交易市場的稅收政策。2011年我國碳交易市場開始試點,到如今建立全國性市場,市場環(huán)境不斷改善,但有關稅收政策滯后,尚未制定提高碳交易市場流動性的稅收政策。還有我國碳交易權的征稅性質政策規(guī)定不明確,降低了控排主體對碳交易的積極性。二是碳稅尚未開征。

實現降碳主要目標是控制二氧化碳排放量,但據預測,即使我國碳排放交易體系完備,也只能抑制50%的碳排放量。[24]因此,實現雙碳目標,不但要依靠碳交易市場,更要依托碳定價機制的碳稅。碳稅和碳交易市場無論在作用方式還是在涉及主體上都具有優(yōu)勢互補。國際經驗表明,碳稅具有“查漏補缺”的作用,對游走于碳交易市場之外的主體征稅,不僅能制約大多數排放主體減碳,還可對市場內外的主體稅負起到均衡作用。英國等國家開展了碳排放成效顯著。我國碳排放市場已步入正軌,碳稅應提上日程。

(二)碳減排稅收政策力度不夠

目前我國支持雙碳目標的稅收政策優(yōu)惠力度還不夠,難以激勵社會主體碳減排。一是稅收政策對碳減排的針對性弱。在政策導向上,大多數促進能源轉型的稅收政策沒有出臺減少碳排放的政策。盡管治理污染將促進減少碳排量,但政策導向性不強。鼓勵研發(fā)創(chuàng)新的優(yōu)惠政策都具有普惠性,盡管大部分新低碳技術能夠享受優(yōu)惠政策,但忽略了這些特殊領域早期科研成果多樣化的特殊性。二是清潔能源的稅收政策覆蓋面窄。在構建綠色稅收體系的過程中,我國對于新能源開發(fā)仍存在涵蓋內容不全問題。從內容上看,我國的稅收政策沒有與能源領域的發(fā)展水平同步。除了目前應用較多的風電外,生物質發(fā)電將是能源消費的新生力量。盡管國家出資支持發(fā)展清潔能源,但對風電產品只是實行增值稅優(yōu)惠,對生物質發(fā)電沒有相應的政策優(yōu)惠。此外,與節(jié)能節(jié)水有關的企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄滯后,對低碳發(fā)展技術改造有利項目無法及時享受優(yōu)惠政策。在環(huán)節(jié)分布上,我國針對新能源汽車的銷售制訂了稅收優(yōu)惠政策,而上游研發(fā)缺乏稅收優(yōu)惠。由于新能源產業(yè)優(yōu)惠政策分布不均衡,致使各環(huán)節(jié)稅負不公。三是稅收政策存在缺陷。一些稅收政策門檻高不能對企業(yè)投資決策產生重要影響。如企業(yè)所得稅三免三減半優(yōu)惠的時間是以首次獲得生產經營收入年限為準,對項目全部損益沒有考慮。在現實中,一些環(huán)境保護項目因前期投入大沒有取得收入,到后期才有收入,但整個納稅年度處于虧損狀態(tài)。這種情況對企業(yè)來說沒有享受到前三年的免稅優(yōu)惠政策紅利。同時,每個項目都有兩個標準,主體享受優(yōu)惠的范圍進一步縮小。還有一些政策分階段性實行優(yōu)惠。這種階段性優(yōu)惠不利于開展研發(fā)周期長的技術項目。

(三)推動低碳發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策有待加強

有限的企業(yè)所得稅、增值稅稅收優(yōu)惠沒有發(fā)揮促進低碳發(fā)展的作用。一是企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策有待完善。促進低碳發(fā)展的企業(yè)所得稅優(yōu)惠包括節(jié)能設備投資額的抵免、低碳能源發(fā)展減免兩個政策。在抵免方面,企業(yè)購置使用列入企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄范圍的安全生產專用設備可按專用設備投資額的10%扣減當年企業(yè)所得稅應納稅額。這項政策將有助于減少碳排放。但目前的《節(jié)能節(jié)水專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》內容陳舊,沒有反映最新稅收優(yōu)惠政策。近年來,低碳節(jié)能技術發(fā)展迅速,由于沒有列入目錄的新設備不能享受抵免政策,稅收激勵作用難以發(fā)揮。促進低碳發(fā)展的企業(yè)所得稅減免政策需更新完善。首先,對符合條件節(jié)能服務企業(yè)實行合同能源管理項目取得的收入,前三年免征企業(yè)所得稅后三年減半征收企業(yè)所得稅,在碳達峰碳中和背景下,目前這一企業(yè)所得稅減免政策仍有完善空間。其次,企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護自項目取得第一筆生產經營收入,前三年免征企業(yè)所得稅后三年減半征收企業(yè)所得稅,該政策優(yōu)惠期計算決定于取得第一筆生產經營收入時間,但一些企業(yè)存在有收入但無盈利,無法享受這項稅收優(yōu)惠。二是對鼓勵低碳發(fā)展的增值稅稅收優(yōu)惠作用難以顯現。免征合同能源管理項目增值稅有助于促進節(jié)能服務行業(yè)發(fā)展,而用能單位難以抵扣合同能源管理項目進項稅額,激勵作用不足。對電力產品執(zhí)行增值稅即征即退50%的政策旨在鼓勵風力發(fā)電,實現碳達峰碳中和目標的重要一環(huán)是改變能源結構?；茉吹氖褂檬翘寂欧诺闹饕獊碓?因此要提高非化石能源在能源消費總量的比重,大力提高風電等清潔低碳的規(guī)模。增值稅即征即退的優(yōu)惠政策從綠色稅制角度看對促進這類低碳能源的發(fā)展有利。但除風力發(fā)電之外,稅收優(yōu)惠無力推動實現碳達峰碳中和目標。

(四)懲罰型稅收對碳減排的約束力較弱

資源稅、消費稅和環(huán)境保護稅體現了我國的綠色稅收政策,通過增加碳排放成本來限制碳排放。這三個稅種通過持續(xù)改革促進了節(jié)能減排,但在稅率、征稅范圍方面仍有提升空間。一是環(huán)境保護稅并未限制碳排放。我國設立環(huán)境保護稅的初衷是為了改善環(huán)境,減污降碳有利于減少碳排放。然而與國際發(fā)達國家環(huán)保稅涵蓋的運輸稅相比較,我國環(huán)保稅沒有對產生二氧化碳的產品征稅,還有稅率設置低,當減碳成本比稅負高時,企業(yè)偏向采用被動納稅,背離了我國設立環(huán)保稅的初衷。除此之外,我國的環(huán)保稅是由征收排污費轉移而來,沒有實現?？顚Ｓ?而是用于各類公共產品。這種方式難以緩和政府碳減排的財政壓力。二是資源稅對碳減排的影響不大。首先,二氧化碳產生的主要來源是化石能源,資源稅最初設立的目的是調節(jié)區(qū)域差別收入,而不是限制能源開發(fā),是和二氧化碳開采成本最緊密的稅種。其次,我國的能源消費結構正轉向清潔能源,但低稅率的煤炭資源稅與能源領域的轉型沒有同步。煤炭的稅率為2%-10%,但大多數煤炭資源不足省份的稅率在6%以下,接近天然氣的稅率。對稅負影響的直接因素是稅率,低稅率的煤炭并不能讓依賴煤炭的消費者形成更明顯的稅負痛感,也難以激發(fā)其主動轉向低碳排放能源的意愿。此外,增加森林、草原等面積是實現雙碳目標的必要途徑。預計到2030年,我國森林、草原生態(tài)系統碳減排潛力達到36億噸二氧化碳/年,創(chuàng)歷史最高水平。為保護林木資源,一些國家早已開征了森林資源稅,而我國僅對礦產、鹽兩類征收資源稅,無法遏制納稅人破壞林木資源行為。三是消費稅沒有起到降低碳減排的效果。消費稅是引導消費者綠色低碳的重要措施,對一些高耗能、污染產品征收消費稅可以實現“寓禁于征”。然而,目前我國利用消費稅降低碳排放的效果并不明顯。首先,成品油的稅率設置不合理。成品油是由原油提煉而成,對成品油征收消費稅起到了抑制碳排放的作用。但柴油的消耗量系數比汽油高,而稅率卻低于汽油,違背了 “多污染多繳稅”的原則。其次,設置小汽車稅率考慮不周。汽車尾氣是排放二氧化碳的主要來源,占比8%。根據氣缸容量劃分小汽車消費稅忽視了容量相同燃料不同的外部成本。柴汽油車輛行駛里程碳排放比其他燃料的乘用車要高,假如氣缸容量相同,污染大,稅收負擔也一樣,就與稅收公平原則不相符。再次,征稅范圍窄。如高碳排放量化石燃料、其他木制品也未在消費稅中。目前我國的新能源汽車免征車輛購置稅,這一政策有助于促進低碳經濟的發(fā)展。然而,不管其他車輛排量如何,車輛購置稅均按10%稅率征收,綠色稅收在車輛購置環(huán)節(jié)的調控作用還未發(fā)揮。

三、國外助力實現碳達峰碳中和的稅收經驗

稅收是政府宏觀調控的重要工具,能夠在應對碳達峰碳中和方面發(fā)揮作用。應對碳達峰和碳中和的稅收政策包括控制和減少溫室氣體排放、保護生態(tài)系統碳匯能力、提高人類應對氣候變化的稅收政策。減少溫室氣體排放,是實現碳達峰的關鍵;而實現碳中和的必由之路是減少碳排放、提高碳匯水平。

(一)控制溫室氣體排放的稅收政策

降低人類活動對氣候變化的影響是減少以二氧化碳為代表的溫室氣體排放目的。對此,國際上絕大多數國家采取征收碳稅。

1.碳稅的國際實踐

碳稅是通過征收二氧化碳排放稅來增加碳排放成本,從而達到碳減排的目的。因此,為減少二氧化碳排放而采取的碳稅政策是最受關注的稅收政策。

目前,大多數發(fā)達國家都開征了碳稅,且集中在歐盟。最具代表性的國家是芬蘭、丹麥、日本、瑞典、加拿大、澳大利亞和法國,這些國家都取得了良好的降碳效果。

(1)芬蘭率先實行碳稅制度

芬蘭作為西歐高福利國家,其社會福利支出一直都由稅收決定,它的社會保障、其他社會福利體系的能否順暢運行是由高于GDP三分之一的稅收收入來決定的。芬蘭于1990年在歐洲國家首先實施碳稅制度。下圖是芬蘭碳稅主要稅制要素構成:

圖1 芬蘭碳稅政策主要稅制要素構成

圖2 丹麥碳稅政策的稅制要素

圖3 日本征收石油、氣態(tài)烴類、煤炭碳稅的稅率變化

圖4 日本碳稅主要發(fā)展歷程

為了確保稅源的可靠性,芬蘭在開征初期把稅率定得低,行業(yè)不同稅率也不一樣,而且對特定客戶實行特殊稅率。芬蘭對碳稅改革遵循收入中性的原則,經過多次改革,對電力生產行業(yè)免征稅收,并對能源企業(yè)實行碳稅補貼制度。芬蘭還免征生物質燃料油稅。

(2)丹麥碳稅政策逐漸完善

作為世界上最先實行碳稅的國家之一,丹麥的碳稅隨著環(huán)境稅的改革也在不斷完善。

隨著碳稅體系的不斷改革,丹麥政府制訂了不同的稅收優(yōu)惠政策。1993年,返還了50%的所得稅,以減輕企業(yè)和個人消費者的稅收負擔,同時征收環(huán)境稅。特別是對于大型重工企業(yè),繳納的碳稅超過銷售額的3%,超額部分只按10%征收。1996年,丹麥的稅收優(yōu)惠有所減少,但企業(yè)只要簽訂了協議,可以享受低于標準稅率5%的低稅率。

(3)日本不斷改革碳稅

作為一個島國,日本國土面積狹小、能源資源匱乏、經濟發(fā)展主要依靠環(huán)境條件。因此,在全球氣候變暖的形勢下,2007年日本著手征收碳稅。

征稅的范圍。日本的征稅范圍主要包括煤炭化石燃料,具體包括汽油、液化石油氣等。

納稅人和征稅的環(huán)節(jié)。日本的碳稅規(guī)定,任何人只要使用了化石能源,就要納稅,因此納稅人包括家庭、企業(yè)。個人消費的化石燃料只在生產環(huán)節(jié)征稅。企業(yè)生產過程中使用的化石燃料在消費環(huán)節(jié)征稅。

計稅的依據。把能源物質的碳含量作為碳稅計稅依據。

采用的稅率。日本政府為了降低碳稅征收對社會的消極影響,在征收初期實行5.53美元/噸二氧化碳的低稅率。隨后稅率也歷經多次調整。日本由于2011年“311”地震,稅率開始大幅下降。度過了這一復蘇期后,碳稅稅率一直上升。下圖反映了日本碳稅稅率的變化,數據來自日本環(huán)境省官網。

稅收優(yōu)惠。日本的高能耗企業(yè)只要進行節(jié)能減排就能享受免征碳稅50%至60%的稅收優(yōu)惠;如果煤炭用于水泥制造、漁船使用的燃料,給予免稅優(yōu)惠;并對煤油減征50%。為了減輕納稅人的稅負,日本在征收碳稅的同時調整了天然氣稅、固定資產稅等有關綠色稅種?？梢?日本稅收體系具有非常完善的配套措施。同時日本為了保證碳稅政策的順利實施,還把稅收收入作為環(huán)保儲蓄,不僅可作用于森林保育、減少污染,還可為發(fā)展新能源及低碳循環(huán)經濟提供財政支持。

日本在1978年的稅制改革中根據財政需求開征了石油煤炭稅,并頒布實施《節(jié)約能源法》。1985年,將氣態(tài)碳氫化合物列為征稅對象;1997年簽訂《京都議定書》,并頒布了《環(huán)境保護法》;2003年,對石油煤炭稅進行修改;2012年進行了稅收改革,并提出應對全球變暖的特別稅收。通過多次改革,日本石油煤炭稅的稅收目標逐步改變,減少了溫室氣體排放。

(4)瑞典

碳儲量低、稅收高是瑞典這個國家的特點。作為一項能夠減少國家稅收負擔的政策,瑞典開征碳稅政治阻力小。瑞典自1924年開始對汽油征稅。1991 年,二氧化碳作為一項單獨的稅被征收,稅率為每噸二氧化碳排放 27 歐元。此后,瑞典提高碳稅稅率,2019年取消碳稅減免。2021 年,碳稅稅率每噸二氧化碳排放提高至 1,200 瑞典克朗。

(5)加拿大

阿爾伯特省是加拿大第一個引入碳稅的省份。2005 年,由于阿爾伯塔省對二氧化碳排放過度征稅,開征碳稅對石油開采成本影響微乎其微。從2008 年開始不列顛哥倫比亞省征收碳稅,并把全部碳稅收入以所得稅抵免形式退還。加拿大聯邦政府于1988年首次承諾減少溫室氣體排放,但由于各省未能就分配減排任務達成共識,加拿大到2018 年開始征收聯邦碳稅,碳稅稅率為每噸二氧化碳排放40美元。

(6)澳大利亞

澳大利亞從2008年開始征收碳稅;2012年將500家最大的能源集團列入征稅范圍,并限定在2015年前按固定征稅價格征收稅款,2014年澳大利亞由于配套援助計劃沒有達到預期成效而廢除了碳稅。

(7)法國

法國主要針對汽油、柴油等化石燃料征收碳稅。法國2014年將碳稅納入能源稅,按每噸二氧化碳排放7歐元的稅率征收,2015年通過一系列措施返還碳稅收入。法國自2019年起對每噸二氧化碳排放征收44.6歐元碳稅。

2.碳排放權交易采取的稅收政策

碳排放權交易是于1997年《京都議定書》通過促進碳減排的重大舉措,碳排放權交易關系到碳排放權交易與碳稅的關系以及碳排放權交易本身的稅收政策問題。碳排放權交易與碳稅作為碳減排的重要措施在實踐中需協調兩個制度。思路一是擇優(yōu)執(zhí)行兩個政策的一種方案。例如,美國為了控制二氧化硫排放在20世紀70年代提出了征收二氧化硫稅、實行二氧化硫排污權交易制度的方案,但國會最終還是摒棄征收二氧化硫稅、選擇了實行排污權交易制度。思路二是同時實行這兩個政策,但采取一定的抵免措施,減輕稅收負擔。這種協調措施被開征碳稅的歐盟成員國廣泛采用。碳排放權交易本身會產生應稅事項,如何對其征稅,不僅關系到市場是否公平,也對碳排放權交易市場的正常發(fā)展有直接影響。因此,設計合理的碳排放權交易涉稅政策有利于碳排放權交易市場的發(fā)展。

3.對碳減排有影響的稅收政策

碳排放的稅收政策在被關注之前對碳排放行為具有直接或間接的影響。這種影響有可能是積極的,如鼓勵提高能效的稅收優(yōu)惠對碳減排有利;也有可能是消極、被動的影響,如對煤等礦物燃料采取的稅收減免措施實際上加劇了碳排放。與碳減排有關的稅收政策分為對碳減排有利與不利的兩種類型。從減緩氣候變化的角度來看,我們需要有利于碳減排的稅收政策,清除對碳減排不利的稅收政策。

(二)生態(tài)系統碳匯能力保護的稅收政策

碳匯是指森林等自然生態(tài)系統汲取二氧化碳的情景。通過守護植被能夠很好維護自然生態(tài)系統的碳匯能力,從而達到實現碳中和目標。因此,生態(tài)系統碳匯能力保護的稅收政策就是通過獎勵與限制并舉的稅收措施,鼓勵植樹造林對生態(tài)保護有利的活動,限制對生態(tài)保護不利的行為。在實踐中,激勵措施多體現在對造林、建立各類生態(tài)保護區(qū)對生態(tài)保護有力的行為給予稅收優(yōu)惠;限制性措施表現在對草原征收資源稅。

(三)提高氣候變化相適應的稅收政策

控制二氧化碳排放的目的只是為了降低人類活動對氣候的影響。從長遠看人類應對氣候變化重點在于提升人類適宜氣候變化的能力。人類適宜氣候變化的能力,主要由人類對氣候變化規(guī)律的認識、抵御氣候災害的能力來決定,尤其是農業(yè)、航運等行業(yè)。對于容易受到氣候影響的行業(yè),核心是做好氣候預測,從而有效防范氣候災害。當然,稅收政策對提高人類適宜氣候變化的能力方面最多只能起輔助作用。從稅收調控的機制來看,對人類適應氣候變化能力提高有幫助的稅收政策體現在防災減災、有利于易受氣候影響行業(yè)發(fā)展、有利于氣候相關技術發(fā)展三個方面。

總而言之,國際上實施碳稅政策的經驗主要包括融入型碳稅、根據本國國情制定碳稅稅率、通過碳稅政策發(fā)揮收入再分配作用。一是融入型碳稅。獨立碳稅與融入型碳稅是目前實施碳稅政策的國家征收方式。如挪威1991年的碳稅征稅范圍包括汽油。還有英國的氣候變化稅對電力、液化石油氣征收。德國利用生態(tài)稅控制二氧化碳排放。芬蘭把碳稅作為能源消費稅的單獨子目征收。瑞典在能源稅的基礎上征收碳稅。丹麥的碳稅對生產用途的能源征收。二是按照本國國情制定碳稅稅率。不管是發(fā)達國家還是欠發(fā)達國家,碳稅稅率都沒有制定統一的標準,但其稅率變化規(guī)律都是逐步提高的。而且,大多數國家采用差別稅率。對二氧化碳排放量高就采用高稅率,反之則采用低稅率。三是通過碳稅體現收入再分配的作用。英國政府主要通過企業(yè)繳納了氣候變化稅、強化投資補貼、建立碳基金三種方式將氣候變化稅收收入返還給企業(yè)。芬蘭將取得的碳稅收入彌補個人所得稅稅收減免。瑞典在建立碳稅制度,碳稅收入用于彌補所得稅稅率下調而造成的政府財政損失。[25]

四、完善支持我國實現雙碳目標的稅收政策建議

“十四五”是我國實現碳中和碳達峰的關鍵時期,更是推進生態(tài)環(huán)境質量不斷改善的攻堅期。引導形成低碳生活,完善碳減排相關稅收制度,是新時代稅收改革發(fā)展的應盡職責。為了實現碳達峰、碳中和目標,我國需要對稅制進行全面改革,促進碳減排釋放盡快達到最大化。

(一)完善碳價機制的稅收政策

經過多年努力我國二氧化碳排放強度離峰值還有差距。碳稅作為限制碳排放一項常用的稅收工具,開征碳稅已是國際社會通用做法,而我國的碳交易市場已遍及全國各地,需要稅收政策協助市場平穩(wěn)運行。

1.完善碳交易市場的稅收政策

全國性的碳交易市場已經開啟,稅收政策理應針對碳交易市場加以改進,提高市場流動性。一是增強配額交易的吸引力。減免配額出售取得收入的企業(yè)所得稅,對出售取得的配額實行低稅率差額繳納增值稅。這樣將有利于降低貿易商稅收成本,從而增加交易的吸引力。二是降低企業(yè)涉稅風險。我國已明確對初始取得不進行稅務處理。在買賣交易環(huán)節(jié),配額出售都作無形資產的稅務處理。把交易市場的衍生品和金融機構交易的配額作為金融資產,這樣無論企業(yè)是盈利還是虧損都將納稅。此外,對在線交易難以取得對方開具的發(fā)票進行認證抵扣。取消原始取得的配額在注銷環(huán)節(jié)不做稅務處理;取消有償取得的配額做所得稅稅前扣除,不得轉出增值稅進項稅額。對于建立不久的碳交易市場,參與者對交易行為繳納何種稅收并不知情。財稅部門應及時公布政策,便于參與者衡量成本做好決策,實現綠色低碳和經濟發(fā)展雙豐收。

2.開征碳稅

只有具有一定規(guī)模排放量的企業(yè)方可進入全國碳交易市場,排放量較小的企業(yè)就成為碳排放管理的難點。世界上許多國家采取碳稅+碳交易的混合形式來減少碳排放。我國也應擇機開征碳稅,推進整個全社會的減排?？紤]到我國實現雙碳目標的緊迫性,我國的碳稅應是一個全新的獨立稅種,把二氧化碳排放量作為稅基,向全社會鮮明釋放減碳信號。初期碳稅設立環(huán)境保護稅稅目,稅率設置幅度稅額征收,計稅依據為能源消耗的二氧化碳量,待改進測算配套措施后,設為獨立稅種。無論何種方式,未納入交易市場的中小企業(yè)都是碳稅的征稅對象,這樣對平衡市場內外主體的碳成本有利。由于交易市場的主體實現減碳便可獲益減少成本,所以應對碳排放量超過行業(yè)平均水平的征收碳稅;也可當減排量達到一定比例時,減征稅收。開征碳稅盡管是出于加重稅負倒逼降碳,但更多的是防止重復征稅。

(二)構建促進碳減排的稅收政策

釋放市場活力的重點是減稅降費。實施范圍廣泛的減稅降費政策有助于碳排放主體主動降碳。一是注重政策系統性。我國有許多針對能源替代的稅收政策,但分布在各個稅收文件中,可把分散的稅收文件制作為碳減排稅收政策索引,向社會發(fā)布便于企業(yè)查詢,及時送達減碳紅利。與碳定價機制相關的稅收政策能夠精準定位減碳重點,尤其是出臺碳稅,將填補我國稅收領域專門為碳排放減少而設計的政策空白,豐富稅收生態(tài)職能內涵。此外,稅收政策要體現差異。在增值稅方面,將風電產品享受50%即征即退優(yōu)惠改為按比例退稅;在企業(yè)所得稅方面,降低能效“領跑者”企業(yè)稅率,推動其他企業(yè)紛紛達標。二是實施范圍更加廣泛的稅收優(yōu)惠政策。稅收政策應覆蓋更多的可再生能源,讓價格下降成為消費者首選。對生物質發(fā)電也應享受增值稅優(yōu)惠,推動新能源電力化,形成多元能源消費的新格局。企業(yè)所得稅中購進相關設備以及從事項目目錄更新頻率慢、內容不完整。這些目錄應進行動態(tài)調整,頻率保持每年更新,及時調整企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄。我國對風電的稅收優(yōu)惠應豐富消費環(huán)節(jié)稅收優(yōu)惠。按照我國逆向分布資源,鼓勵西部高效發(fā)展,充分吸收東部資源。在稅收政策方面,對西部鼓勵類產業(yè)享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的,給予減免優(yōu)惠。將增值稅免稅改為先征后退,對從事CCUS 核心技術研發(fā)的部分高新技術企業(yè)給予低稅率和減免的疊加優(yōu)惠,企業(yè)所得稅 “三免三減半”的起點調整為企業(yè)有凈利潤的第一年,讓企業(yè)真正享受優(yōu)惠紅利。同時,降低這些項目的標準,照顧中小型節(jié)能項目的發(fā)展。此外,適當延長優(yōu)惠期限。對于技術研發(fā),可以制定較長周期的優(yōu)惠。

(三)重視碳減排協助作用的稅收政策

激勵型稅收政策推動新能源技術的開發(fā)應用,然而只有激勵型政策還不夠,需深化綠色稅制改革,通過擴圍、提高稅率方式增加碳排放成本,迫使納稅人減少傳統能源消費。一是賦予環(huán)境保護稅具有促進碳減排的功能。環(huán)境保護稅是以保護環(huán)境征收的稅,但目前主要用于治理污染物。此外,還可適當提高稅率,提高雙高企業(yè)的減排成本。同時,由于我國環(huán)境保護稅的稅率不統一,因此二氧化碳的稅率可在地區(qū)間稅率統一的基礎上設置差別稅率。環(huán)境保護稅是由排污費轉換而來的,無法有效補充綠色治理的資金?？蓪⒄魇盏沫h(huán)境保護稅用于地方綠色建設,幫助地方政府緩解資金壓力。二是改革資源稅。資源稅的征稅對象應涵蓋更多的自然資源,可對除生態(tài)補償金以外的林木征稅。同樣,適當提高煤炭資源稅稅率,對低于6%的資源稅稅率進行調高。三是改革消費稅。通過擴大范圍和計稅依據,優(yōu)化消費稅綠色功能。將高碳排放產品、木制品列為稅目;調整稅率形式,把成品油稅率依據碳排放量調整為差異化稅率;按尾氣排放量為計稅依據,更好承擔碳排放的成本。

(四)制訂適合氣候變化的稅收政策

根據稅收在氣候變化中的作用,應制訂提高稅收應對氣候變化能力、把受災稅收優(yōu)惠政策機制化、加大加計扣除優(yōu)惠力度的稅收政策。一是提高稅收應對氣候變化能力。稅收在促進農業(yè)農村現代化的同時,加大稅收政策對農田節(jié)水農業(yè)科技的研發(fā)支持力度,提升農業(yè)綜合生產能力。二是加大醫(yī)藥行業(yè)稅收優(yōu)惠力度。繼續(xù)給予公益醫(yī)療事業(yè)稅收優(yōu)惠,免征進口相關醫(yī)療設備稅收。三是把受災稅收優(yōu)惠政策機制化。梳理地震等自然災害的稅收政策,區(qū)分災害種類,將受災稅收優(yōu)惠政策制度化。四是提高企業(yè)抵御風險能力。對企業(yè)購買火災保險的支出實行加計扣除政策,提高企業(yè)抗風險能力。五是減免保險業(yè)務收入稅收。免征保險公司再保險業(yè)務取得收入的增值稅和企業(yè)所得稅。六是加大加計扣除優(yōu)惠力度。對防災減災、氣候變化方面的科研單位加大加計扣除優(yōu)惠力度,增強科技的支撐能力。[26]

(五)完善現有的碳排放及森林資源稅收制度

我國應進一步完善消費稅等綠色稅收。碳排放的主要來源是使用化石燃料,因此對化石燃料征收消費稅對于減少碳減排至關重要。建議將除成品油以外的煤炭征收消費稅,有利于推動煤炭行業(yè)率先達峰。此外,提高化石能源開采環(huán)節(jié)的資源稅稅率,增加化石燃料的開發(fā)成本,限制其過度開采。我國最主要的化石能源資源稅稅率為2%～10%,全國大部分省(區(qū)、市)煤炭的稅率低于原油和天然氣的稅率(6%),可將煤炭的低稅率調整為6%,而高稅率保持10%。車輛購置稅在推動碳達峰碳中和方面發(fā)揮了積極作用,在制度設計上可考慮在消費稅中針對排量不同的中輕型商用客車設計不同的稅率。此外,還可按照車輛排量不同設計累進車輛購置稅稅率,推動實現碳達峰、碳中和目標。對森林資源征收資源稅,提高森林資源開發(fā)成本;木制一次性筷子、實木地板消費稅的稅率可由目前的5%調為10%,提高森林資源使用成本。

(六)完善低碳發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策

我國現有的企業(yè)所得稅、增值稅優(yōu)惠政策對綠色稅制具有調節(jié)作用,但從碳達峰碳中和的角度來看,有進一步完善低碳發(fā)展稅收優(yōu)惠政策的必要。對于企業(yè)所得稅中環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水專用設備等專用設備的抵免政策需定期更新相應優(yōu)惠目錄,激發(fā)企業(yè)使用節(jié)能環(huán)保設備,從稅收制度上促進低碳經濟的發(fā)展。調整環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的企業(yè)所得稅減免政策適用條件,引導企業(yè)進行低碳生產。增加碳匯在資源綜合利用的企業(yè)所得稅減免政策,如在《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》中增加“綜合運用廢紙、秸稈漿和紙”,鼓勵相關資源的綜合利用,促進碳吸收。越來越多的人在我國碳達峰碳中和的背景下注重合同能源管理項目發(fā)展。節(jié)能服務業(yè)應降低享受合同能源管理項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的標準。如對于工業(yè)鍋爐改造項目,將享受優(yōu)惠政策的標準調整為“年節(jié)能量折算后不低于800噸標準煤”。

結語

要如期實現“雙碳”目標任務十分艱巨,我國應一如既往地發(fā)揮稅收在碳減排中的協同作用,協調推進調整產業(yè)結構、提高能源效率等減碳措施,大力發(fā)展可再生能源、綠色建筑等低碳新技術新產業(yè)。此外,氣候變化是全球性問題,只有加強全球合作才能有效應對。要積極主動參加國際氣候談判,推動氣候外交,建立更加公平合理的全球氣候治理體系。同時,要提高國際規(guī)則制定的影響力,為發(fā)展中國家爭取更多的發(fā)展空間,助力我國如期實現碳達峰碳中和。