[摘要] 隨著諸多區(qū)域戰(zhàn)略的出臺(tái)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的空間布局已經(jīng)完成，繼續(xù)深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已成為當(dāng)前的重要任務(wù)。基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展本身包含的發(fā)展工具、發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展過(guò)程三大屬性，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在工具屬性上面臨戰(zhàn)略數(shù)量多、空間尺度多、相互交叉多的挑戰(zhàn)，在目標(biāo)屬性上面臨整體功能與個(gè)體功能相融合的挑戰(zhàn)，在過(guò)程屬性上面臨實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化、區(qū)域深度合作與區(qū)域共贏發(fā)展的多重約束。因此，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在發(fā)展工具層面應(yīng)堅(jiān)持戰(zhàn)略融合、在發(fā)展目標(biāo)層面應(yīng)堅(jiān)持功能耦合、在發(fā)展過(guò)程層面應(yīng)堅(jiān)持制度統(tǒng)合。根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所涉及的區(qū)域利益變化，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略融合、功能耦合與制度統(tǒng)合目標(biāo)，應(yīng)立足區(qū)域利益同增原則，堅(jiān)持以國(guó)土空間規(guī)劃為基準(zhǔn)，強(qiáng)化支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律基礎(chǔ)，深化改革現(xiàn)有政績(jī)考核制度體系。

[關(guān)鍵詞] 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略? ? 戰(zhàn)略融合? ? 功能耦合? ? 制度統(tǒng)合

[中圖分類號(hào)] F061.5? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1004-6623（2023）03-0007-08

[基金項(xiàng)目] 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目：區(qū)域關(guān)系演變與國(guó)家產(chǎn)業(yè)體系競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化路徑研究（22CJL020）。

[作者簡(jiǎn)介] 蔡之兵，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授、區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新工程首席專家，研究方向：國(guó)家和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

黨的十八大以來(lái)，黨中央系統(tǒng)謀劃并出臺(tái)了多項(xiàng)重大區(qū)域戰(zhàn)略，由此形成了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在縮小區(qū)域發(fā)展差距、破解區(qū)域發(fā)展難題以及加快區(qū)域發(fā)展速度方面，發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成就。隨著國(guó)內(nèi)發(fā)展階段與國(guó)際發(fā)展環(huán)境的變化，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出了更高要求，黨的二十大也明確提出要深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前關(guān)于如何深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的研究尚不多見(jiàn)，本文聚焦區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多重屬性，結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展要求，試圖剖析深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的方向與舉措。

一、從三大屬性看深入實(shí)施區(qū)域

協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基本方向

得益于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的大力推動(dòng)，我國(guó)區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)縮小。從經(jīng)濟(jì)總量看，2013—2022年，東部、中部、西部、東北地區(qū)生產(chǎn)總值分別年均增長(zhǎng)7%、7.5%、7.7%和4.7%，中西部地區(qū)發(fā)展速度領(lǐng)先于東部地區(qū)。從人均收入指標(biāo)看，2013—2022年，東部、東北、中部與西部地區(qū)居民人均可支配收入比分別從2013年的1.7、1.29、1.1下降至2021年的1.63、1.11、1.07①。深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，目的在于繼續(xù)發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在縮小區(qū)域發(fā)展差距、破解區(qū)域發(fā)展難題及加快區(qū)域發(fā)展速度等方面的作用。應(yīng)立足能夠影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果的因素，而從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略本身看，其所具有的多重屬性，指明了深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的方向。

首先，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有工具屬性，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略要確?！肮ぞ摺边\(yùn)用的有效性。從本質(zhì)上看，任何戰(zhàn)略都是一種工具，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也不例外。在整體層面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略就是國(guó)家通過(guò)推動(dòng)區(qū)域合作來(lái)實(shí)現(xiàn)各種發(fā)展目標(biāo)的一種工具。顯然，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是國(guó)家為了縮小區(qū)域發(fā)展差距和加快形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局目標(biāo)的工具。進(jìn)一步具體到個(gè)體區(qū)域戰(zhàn)略，如京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略，其本質(zhì)同樣是實(shí)現(xiàn)特定區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的工具。因此，就工具屬性分析，影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果的因素包括工具的選擇是否適宜、工具的數(shù)量是否足夠、工具的質(zhì)量能否保障等，這也就要求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，既要重視整體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的質(zhì)量與效果，也要重視個(gè)體區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施質(zhì)量。

其次，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有目標(biāo)屬性，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略要確?！澳繕?biāo)”指向的有效性。除了作為縮小區(qū)域發(fā)展差距等目標(biāo)的工具外，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展本身就對(duì)區(qū)域之間的發(fā)展方式和合理的差距程度指明了目標(biāo)導(dǎo)向，即要求區(qū)域之間的發(fā)展能夠“協(xié)調(diào)”化，且最終的區(qū)域間發(fā)展差距應(yīng)該控制在一定程度，這與我們經(jīng)常討論的區(qū)域合作和區(qū)域一體化等目標(biāo)，實(shí)際上是高度一致的。除此之外，前文已經(jīng)指出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略分為整體層面和個(gè)體層面，類似于京津冀協(xié)同發(fā)展這種個(gè)體戰(zhàn)略，其戰(zhàn)略目標(biāo)自然從屬于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的整體目標(biāo)，但與此同時(shí)，其也有獨(dú)屬于自身的戰(zhàn)略目標(biāo)，如《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略就提出了四大目標(biāo)：一是以首都為核心的世界級(jí)城市群；二是區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)；三是全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎；四是生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)。實(shí)際上，任何個(gè)體區(qū)域戰(zhàn)略都具有自身的目標(biāo)定位，如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》同樣賦予了粵港澳大灣區(qū)充滿活力的世界級(jí)城市群、具有全球影響力的國(guó)際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)以及宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈五個(gè)目標(biāo)定位。因此，就目標(biāo)屬性分析，能否在整體戰(zhàn)略層面確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”目標(biāo)，以及在個(gè)體戰(zhàn)略層面確保各自目標(biāo)都順利實(shí)現(xiàn)，將是影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果的重要因素，也是未來(lái)深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要方向。

再次，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有過(guò)程屬性，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略要確?！斑^(guò)程”推進(jìn)的有效性。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既代表了一種最終的理想目標(biāo)狀態(tài)，也包含了一種需要付出巨大努力的發(fā)展過(guò)程。這是因?yàn)椋环矫?，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)難以量化。雖然黨中央印發(fā)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》明確了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)，即基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)，但這三個(gè)目標(biāo)只是定性指標(biāo)，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)踐的指引性并不清晰。另一方面，由于不同區(qū)域在發(fā)展稟賦與發(fā)展條件上的先天差異，想要克服先天條件的約束并推動(dòng)區(qū)域發(fā)展差距縮小至一定程度，會(huì)面臨諸多挑戰(zhàn)與阻力。此外，在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中，會(huì)經(jīng)常性地出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展差距暫時(shí)擴(kuò)大的現(xiàn)象，這對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的持續(xù)性也提出了較大考驗(yàn)。因此，就過(guò)程屬性分析，明確區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標(biāo)、科學(xué)制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施方案以及堅(jiān)定不移地推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，同樣是確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略效果的前提條件。

可見(jiàn)，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)立足于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的工具、目標(biāo)與過(guò)程三大屬性，針對(duì)這三大屬性影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果的因素，制定相應(yīng)的政策建議，加快推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施。

二、戰(zhàn)略融合促進(jìn)區(qū)域

協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的邏輯機(jī)理

從工具屬性分析，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)立足于戰(zhàn)略融合，這是因?yàn)閰^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略由多項(xiàng)區(qū)域戰(zhàn)略共同組成。與此同時(shí)，各項(xiàng)區(qū)域戰(zhàn)略的空間范圍也表明，當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)架構(gòu)已經(jīng)成型，如何協(xié)調(diào)好這些個(gè)體區(qū)域戰(zhàn)略對(duì)保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施效果至關(guān)重要。

1. 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略包含多項(xiàng)個(gè)體區(qū)域戰(zhàn)略，推動(dòng)戰(zhàn)略融合有助于理順區(qū)域戰(zhàn)略關(guān)系并保障區(qū)域戰(zhàn)略的各自效果

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略體系出現(xiàn)了重要調(diào)整，并在多項(xiàng)區(qū)域戰(zhàn)略的支撐下，形成了新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。從不同維度看，當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略包含多項(xiàng)區(qū)域戰(zhàn)略，呈現(xiàn)“1+2+4+6+X”的系統(tǒng)架構(gòu)。其中，“1”代表“一帶一路”倡議，在黨的十九大之前，“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略被視為新時(shí)代三大區(qū)域戰(zhàn)略之首，雖然“一帶一路”倡議后來(lái)上升為更高層面的國(guó)家戰(zhàn)略，但其對(duì)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與地方經(jīng)濟(jì)仍然具有重要影響?！?”指的是城市群與都市圈戰(zhàn)略。二者都是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主要載體，分布于全國(guó)各地，數(shù)量極多。如根據(jù)《“十四五”規(guī)劃綱要》以及國(guó)家發(fā)改委2019年發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，目前全國(guó)共布局了19個(gè)城市群①、批復(fù)了7個(gè)國(guó)家級(jí)都市圈戰(zhàn)略②。“4”則是在新時(shí)代承擔(dān)新的歷史使命的四大板塊區(qū)域戰(zhàn)略，分別是推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局、推動(dòng)?xùn)|北全面振興取得新突破、促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化?！?”則包括黨的十八大以后出臺(tái)的京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等戰(zhàn)略?！癤”指的是承擔(dān)特定國(guó)家使命的個(gè)體型區(qū)域戰(zhàn)略，如雄安新區(qū)戰(zhàn)略、浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)戰(zhàn)略、深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)戰(zhàn)略等?？梢?jiàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略包含數(shù)十項(xiàng)個(gè)體區(qū)域戰(zhàn)略，雖然這些區(qū)域戰(zhàn)略的功能定位并不完全相同，但在同一時(shí)期推動(dòng)如此之多的戰(zhàn)略，仍要重視戰(zhàn)略的融合發(fā)展，否則，區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施可能陷入各自為戰(zhàn)的境地，并最終影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施效果。

2. 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略涉及多個(gè)層次的空間尺度，推動(dòng)戰(zhàn)略融合有助于理順區(qū)域戰(zhàn)略關(guān)系從而形成戰(zhàn)略合力

除了數(shù)量多之外，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的另一個(gè)特點(diǎn)是涉及多個(gè)不同層次的空間尺度?？紤]到空間尺度與行政區(qū)劃具有密切聯(lián)系，而行政區(qū)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又具有直接影響，多空間尺度的系統(tǒng)架構(gòu)也會(huì)影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施效果。按照空間尺度的不同，可以將區(qū)域戰(zhàn)略分為如下幾個(gè)類型：以全區(qū)域?yàn)榭臻g單元的區(qū)域戰(zhàn)略，主要包括新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中涉及空間格局的戰(zhàn)略部分；以跨省行政區(qū)為空間單元的區(qū)域戰(zhàn)略，主要包括四大板塊區(qū)域戰(zhàn)略；以省級(jí)行政區(qū)和城市行政區(qū)共同為空間單元的區(qū)域戰(zhàn)略，包括京津冀協(xié)同發(fā)展等六大重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略；以個(gè)體行政區(qū)域?yàn)榭臻g單元的區(qū)域戰(zhàn)略，包括浙江建設(shè)共同富裕示范區(qū)、深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、雄安新區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略?？梢?jiàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略幾乎涉及了所有層次的空間尺度，鑒于空間尺度代表的政府關(guān)系，推動(dòng)各項(xiàng)不同尺度的戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略融合，也是保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果的關(guān)鍵。

3. 不同區(qū)域戰(zhàn)略的空間范圍交叉明顯，推動(dòng)戰(zhàn)略融合有助于避免戰(zhàn)略在空間上的相互沖突

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的空間布局中，戰(zhàn)略的空間范圍相互交叉，即同一個(gè)行政區(qū)域會(huì)同時(shí)參與多項(xiàng)不同的區(qū)域戰(zhàn)略，如北京，既是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的參與主體，也是疏解北京非首都功能戰(zhàn)略的主體。上海既是長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的核心城市，也是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的龍頭城市，還是上海大都市圈戰(zhàn)略的核心增長(zhǎng)極。此外，其在東部地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、“一帶一路”倡議、長(zhǎng)三角城市群等戰(zhàn)略中，同樣占據(jù)重要地位。又如深圳，既是《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確的四大中心城市之一，也是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的戰(zhàn)略主體。實(shí)際上，我國(guó)有大量區(qū)域同時(shí)參與了多項(xiàng)區(qū)域戰(zhàn)略，由于不同區(qū)域戰(zhàn)略的功能定位不同，對(duì)參與區(qū)域提出的發(fā)展要求也并不相同，推動(dòng)戰(zhàn)略融合需要著力協(xié)調(diào)不同區(qū)域戰(zhàn)略對(duì)同一個(gè)區(qū)域的發(fā)展要求，以避免區(qū)域戰(zhàn)略的相互沖突。此外，除了空間范圍交叉這一現(xiàn)象外，當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中存在明顯的邊界塌陷現(xiàn)象，即行政區(qū)域相鄰邊界區(qū)域的發(fā)展水平往往比不上轄區(qū)內(nèi)部其他地區(qū)。在這種背景下，推動(dòng)邊界區(qū)域的發(fā)展，也需要通過(guò)推動(dòng)戰(zhàn)略融合，從而充分保障區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施效果。

三、功能耦合促進(jìn)區(qū)域

協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的邏輯機(jī)理

正如前文所述，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在整體層面以及個(gè)體戰(zhàn)略層面，都具有不同的功能定位，這些功能定位并不沖突，但如何提高區(qū)域戰(zhàn)略的功能耦合度，從而最大程度保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的整體實(shí)施效果，將是深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的方向之一。

1. 在國(guó)家層面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略被賦予多項(xiàng)功能要求

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是支撐國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，這就意味著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略必然要遵循高質(zhì)量發(fā)展的路徑要求。結(jié)合新發(fā)展理念與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略先天性地就必須培育能夠支撐創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展的功能。除了協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)有之義外，在其他四大功能方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也作出了系統(tǒng)周密布局。

第一，從創(chuàng)新發(fā)展看，隨著我國(guó)發(fā)展水平的持續(xù)提高，后發(fā)優(yōu)勢(shì)逐漸消失，如何提高創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展能力已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)。對(duì)此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)將創(chuàng)新發(fā)展明確為多項(xiàng)區(qū)域戰(zhàn)略的核心功能。如《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》就對(duì)雄安新區(qū)提出要成為“落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)”；《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》也明確大灣區(qū)未來(lái)要“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，完善區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系，集聚國(guó)際創(chuàng)新資源，建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域”。

第二，從綠色發(fā)展看，由于“綠水青山就是金山銀山”已經(jīng)成為高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，推動(dòng)區(qū)域加快實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要功能。如，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略在提出之初，習(xí)近平總書記就明確要求要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)。同樣，《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》也提出要共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展。

第三，從開(kāi)放發(fā)展看，理論與實(shí)踐都已經(jīng)證明，對(duì)外開(kāi)放為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。面臨愈演愈烈的逆全球化潮流，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中再次重申我國(guó)將堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策，堅(jiān)定奉行互利共贏的開(kāi)放戰(zhàn)略，而“一帶一路”倡議沿線地區(qū)、海南自由貿(mào)易港、各經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)都已經(jīng)在開(kāi)放發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。

第四，從共享發(fā)展看，共同富裕目標(biāo)已經(jīng)成為接下來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的重要任務(wù)，而作為制約共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要差距類型，區(qū)域差距能否得以持續(xù)縮小，將對(duì)最終共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到?jīng)Q定性作用。對(duì)此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略明確提出要支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展，加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊，同時(shí)對(duì)處于轉(zhuǎn)型階段的資源型地區(qū)也加大了扶持力度，有效促進(jìn)了區(qū)域共享發(fā)展。

2. 在戰(zhàn)略層面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也必須發(fā)揮多項(xiàng)功能

除了國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出的功能要求外，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略本身也具有多項(xiàng)特定功能。

首先，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)區(qū)域發(fā)展的功能定位，應(yīng)與國(guó)土空間規(guī)劃提出的國(guó)土功能定位高度契合。國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)明確將國(guó)土劃分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)，這三類地區(qū)肩負(fù)的國(guó)土空間功能截然不同。與此同時(shí)，由于國(guó)土空間規(guī)劃是所有發(fā)展規(guī)劃的前提與基礎(chǔ)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的空間布局與功能定位同樣需要滿足國(guó)土空間規(guī)劃提出的要求。

其次，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略要求發(fā)揮部分增長(zhǎng)極區(qū)域的輻射帶動(dòng)功能。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與實(shí)踐都證明，縮小區(qū)域發(fā)展差距依賴增長(zhǎng)極地區(qū)的輻射帶動(dòng)。從當(dāng)前重點(diǎn)區(qū)域戰(zhàn)略的主體結(jié)構(gòu)看，除了城市群與都市圈是以中心城市為主體的區(qū)域戰(zhàn)略外，其他幾乎每一項(xiàng)區(qū)域戰(zhàn)略都包含了增長(zhǎng)極，即具有輻射帶動(dòng)能力的地區(qū)。如北京和天津之于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略；上海、南京、杭州之于長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略；香港、澳門、廣州、深圳之于粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略等。這些增長(zhǎng)極地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力，將決定整個(gè)地區(qū)最終的發(fā)展與協(xié)調(diào)水平。

再次，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略要求部分區(qū)域在全面深化改革方面發(fā)揮先行示范功能。作為國(guó)家發(fā)展的載體，部分區(qū)域很多時(shí)候會(huì)成為國(guó)家發(fā)展的試點(diǎn)地區(qū)，通過(guò)在局部地區(qū)率先探索某項(xiàng)功能改革，為其他地區(qū)乃至在全國(guó)層面推動(dòng)改革提供借鑒參考。如在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略中，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的適度分離改革是該戰(zhàn)略被賦予的獨(dú)特使命。在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中，通過(guò)深化流域治理體制和市場(chǎng)化改革，為重點(diǎn)流域治理提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒，開(kāi)創(chuàng)大江大河治理新局面，成為大江大河治理的重要標(biāo)桿，則是該戰(zhàn)略的重要功能。

3. 在效果層面，提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略諸多功能的耦合程度具有重要意義

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的功能是保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果的前提條件。一方面，由于國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展賦予了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)發(fā)、共享等多項(xiàng)功能定位，這些功能的順利發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然條件，缺一不可。另一方面，區(qū)域戰(zhàn)略的不同功能在很多時(shí)候互為支撐、相互促進(jìn)，但在一些情況下，也需要統(tǒng)籌推進(jìn)不同的功能目標(biāo)。如要求區(qū)域?qū)崿F(xiàn)綠色發(fā)展，就意味著區(qū)域發(fā)展所面臨的環(huán)境約束條件發(fā)生了改變，某種程度上會(huì)加大區(qū)域發(fā)展的難度；又如創(chuàng)新發(fā)展功能與開(kāi)放發(fā)展功能，開(kāi)放發(fā)展固然能夠利用外部元素來(lái)增強(qiáng)區(qū)域自身的創(chuàng)新能力，但與此同時(shí)，如果過(guò)于依賴外部力量，也會(huì)間接阻礙區(qū)域自身科技創(chuàng)新能力的提高。因此，想要全面實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的各項(xiàng)目標(biāo)，就必須提高區(qū)域戰(zhàn)略多項(xiàng)功能的耦合程度，確保各項(xiàng)區(qū)域戰(zhàn)略能夠共同支撐整個(gè)國(guó)家的高質(zhì)量發(fā)展。

四、制度統(tǒng)合促進(jìn)區(qū)域

協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的邏輯機(jī)理

無(wú)論是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展，還是縮小區(qū)域發(fā)展差距，都將是一項(xiàng)長(zhǎng)期且復(fù)雜的系統(tǒng)工程。面對(duì)這種局面，想要真正發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的效果，除了發(fā)揮各參與主體的積極性以外，更重要的是要加快構(gòu)建相關(guān)制度體系，破解制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難題。

1. 實(shí)現(xiàn)要素的跨區(qū)域自由流動(dòng)，要求構(gòu)建一體化制度體系

要素的跨區(qū)域自由流動(dòng)是發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)和形成整體區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的根本前提，要素的流動(dòng)越充分，區(qū)域發(fā)展?jié)摿λ尫诺目臻g就越大。因此，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要方向就是實(shí)現(xiàn)要素的跨區(qū)域自由流動(dòng)。然而，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，要素的自由流動(dòng)仍受到一定限制。一方面，地方之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)要素的自由流動(dòng)還存在巨大影響。長(zhǎng)期以來(lái)，依賴于地方競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了多年的高速增長(zhǎng)，但隨著國(guó)內(nèi)發(fā)展階段與國(guó)際發(fā)展環(huán)境的變化，地方競(jìng)爭(zhēng)尤其是過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)難以滿足高質(zhì)量發(fā)展要求，這是因?yàn)榈胤礁?jìng)爭(zhēng)模式立足于個(gè)體區(qū)域利益最大化，所制定的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策往往會(huì)對(duì)要素的自由流動(dòng)產(chǎn)生直接影響，如對(duì)某些特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)實(shí)施的高額補(bǔ)貼和稅收返還政策，都會(huì)對(duì)要素的自由流動(dòng)產(chǎn)生影響。另一方面，地方治理能力的差異也極大制約了要素的充分流動(dòng)。受限于不同的發(fā)展基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不同地區(qū)對(duì)要素的吸引力自然有所差異。然而，一體化的市場(chǎng)必然要求盡可能縮小這種差距，否則要素就很難實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，并最終影響規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的形成。在影響地區(qū)要素吸引力的諸多因素中，地方政府治理能力與效率的差異是主要因素。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制對(duì)政府治理體系與效率提出了更高要求。在這種背景下，如果繼續(xù)任由各區(qū)域自行優(yōu)化治理體系和制定治理標(biāo)準(zhǔn)，很容易在治理能力與吸引能力上形成“馬太效應(yīng)”，即對(duì)要素吸引力越強(qiáng)的地方，其吸引力會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。因此，未來(lái)構(gòu)建一體化的制度體系，既要規(guī)范與約束地方政府的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)行為，也要高度重視區(qū)域治理能力的齊步提升，這是確保地區(qū)要素吸引力差距能夠保持在合理范圍之內(nèi)，從而為實(shí)現(xiàn)要素自由充分流動(dòng)提供保障的重要前提。

2. 形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，要求構(gòu)建區(qū)域深度合作機(jī)制

加快形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是如何在區(qū)域之間形成深度合作機(jī)制。由于產(chǎn)業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體，區(qū)域合作成效主要體現(xiàn)于不同區(qū)域在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的協(xié)調(diào)與合作。長(zhǎng)期以來(lái)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間的梯度轉(zhuǎn)移，即發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展成本上升后，地區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)就會(huì)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，是區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的主要形式。然而，一方面，現(xiàn)在越來(lái)越多的證據(jù)表明這種梯度轉(zhuǎn)移形式在當(dāng)前區(qū)域發(fā)展格局下，并沒(méi)有完全發(fā)揮作用，大量東部地區(qū)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)并沒(méi)有向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，而是向海外轉(zhuǎn)移；另一方面，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局這一戰(zhàn)略目標(biāo)也明確要求所有區(qū)域都應(yīng)該同時(shí)培育自身的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)不應(yīng)該坐等發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但相比于發(fā)達(dá)地區(qū)較強(qiáng)的發(fā)展能力和發(fā)展基礎(chǔ)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)會(huì)面臨較多困難與挑戰(zhàn)，目前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)合作來(lái)培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)這一工作上，同樣存在較多不足。因此，如何構(gòu)建區(qū)域深度合作機(jī)制，發(fā)揮發(fā)達(dá)地區(qū)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，共同形成各具特色、各有優(yōu)勢(shì)的系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系與區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，是深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要方向。

3. 保障區(qū)域參與協(xié)調(diào)發(fā)展的積極性，要求構(gòu)建相應(yīng)的發(fā)展支撐制度

在中國(guó)現(xiàn)有發(fā)展體制下，政府行為與政績(jī)考核制度具有密切聯(lián)系。由于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)對(duì)區(qū)域利益產(chǎn)生直接影響，并間接影響地方政府行為。在這種背景下，要保障區(qū)域參與協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的積極性，就必然要求構(gòu)建相應(yīng)的發(fā)展制度。一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是長(zhǎng)期過(guò)程，且整個(gè)實(shí)施過(guò)程并不能確保區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)縮小。實(shí)際上，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度的提高，往往會(huì)加速要素的自由流動(dòng)，這在短期內(nèi)可能會(huì)加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展難度，并導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展差距拉大，這就意味著欠發(fā)達(dá)地區(qū)全方位參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的積極性可能并不會(huì)太高。另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要增長(zhǎng)極地區(qū)在交通一體化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生態(tài)補(bǔ)償方面發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，而這往往需要付出大量的人力、物力、財(cái)力，甚至也會(huì)對(duì)自身發(fā)展產(chǎn)生一定影響。以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為例，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，自身產(chǎn)業(yè)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移就意味著本地經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、稅源和就業(yè)的減少，這會(huì)對(duì)區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)合作產(chǎn)生阻力。在這種背景下，應(yīng)立足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展影響區(qū)域利益關(guān)系的機(jī)理，制定既能夠引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)持續(xù)參與協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系，如調(diào)整優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)積極參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域，按照協(xié)調(diào)發(fā)展程度指標(biāo)，在財(cái)政轉(zhuǎn)移方面向此類地區(qū)傾斜，也要制定能夠引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)積極參與協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的政策體系，如對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后所形成的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與稅收，按照一定比例在轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之間進(jìn)行分成等。

五、制定戰(zhàn)略融合、功能耦合和

制度統(tǒng)合的政策體系

根據(jù)上文分析，在確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果這一要求的指引下，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，既要立足實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益同增的總體原則，深化推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的總體安排，也要結(jié)合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三大屬性，圍繞戰(zhàn)略融合、功能耦合和制度統(tǒng)合的總體要求，加快制定相應(yīng)的政策體系。

（一）深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)立足區(qū)域利益同增原則

區(qū)域利益是影響區(qū)域行為的根本因素，為了避免區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的長(zhǎng)期與復(fù)雜過(guò)程影響區(qū)域參與協(xié)調(diào)發(fā)展的積極性，未來(lái)深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)把握區(qū)域利益這一核心概念，按照實(shí)現(xiàn)所有區(qū)域的利益都有所增加的根本原則，深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的總體框架。長(zhǎng)期以來(lái)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略往往只重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所產(chǎn)生的整體利益，即整體區(qū)域的利益會(huì)在區(qū)域一體化程度提高后有所增加，這被視為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的根本原因。然而，本文也指出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)區(qū)域利益的影響具有雙重性與波動(dòng)性，并不能保證所有區(qū)域在參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略后都能夠?qū)崿F(xiàn)利益增加，長(zhǎng)此以往，這對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施將產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。對(duì)此，應(yīng)推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施理念由區(qū)域利益共增轉(zhuǎn)向區(qū)域利益同增，在確保區(qū)域整體利益能夠增長(zhǎng)的前提下，進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的具體舉措，結(jié)合參與協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)區(qū)域的發(fā)展特點(diǎn)，出臺(tái)更多具有針對(duì)性、差異性與有效性的政策舉措，確保所有區(qū)域的發(fā)展利益在長(zhǎng)期內(nèi)都能夠?qū)崿F(xiàn)增長(zhǎng)，這是深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的根本前提，也是確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果的關(guān)鍵條件。

（二）推動(dòng)戰(zhàn)略融合要堅(jiān)持以國(guó)土空間規(guī)劃為基準(zhǔn)

當(dāng)前，針對(duì)構(gòu)成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的諸多區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，黨中央均已制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃綱要。然而，從時(shí)間順序看，作為國(guó)家發(fā)展底圖的國(guó)土空間規(guī)劃于2022年才正式完成，這就意味著很多區(qū)域戰(zhàn)略的規(guī)劃綱要在制定之初沒(méi)有與國(guó)土空間功能定位保持完全一致。因此，考慮到國(guó)土空間規(guī)劃的重要性與約束性，各項(xiàng)區(qū)域戰(zhàn)略的規(guī)劃綱要應(yīng)根據(jù)最新的國(guó)土空間規(guī)劃綱要進(jìn)行完善與調(diào)整，使之與國(guó)土空間功能定位高度一致，這是從全國(guó)層面保障區(qū)域戰(zhàn)略能夠按照相同的約束條件去發(fā)展的根本前提。此外，針對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略數(shù)量較多的現(xiàn)狀，未來(lái)應(yīng)加快制定關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略本身的規(guī)劃綱要，對(duì)所涉及區(qū)域戰(zhàn)略的類型、不同類型區(qū)域戰(zhàn)略的功能定位、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的資金來(lái)源及其保障、實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的階段安排和量化目標(biāo)，進(jìn)行全面統(tǒng)籌規(guī)劃，避免個(gè)體區(qū)域戰(zhàn)略各行其是，這同樣是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略融合的必要條件。

（三）提高功能耦合度要強(qiáng)化支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律基礎(chǔ)

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的功能能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期，直接決定了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的最終實(shí)施效果。面對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略被賦予的各項(xiàng)功能以及個(gè)體區(qū)域戰(zhàn)略承擔(dān)的具體功能，未來(lái)提高這些區(qū)域戰(zhàn)略的功能耦合度需要強(qiáng)化相關(guān)法律基礎(chǔ)。一方面，應(yīng)加快制定《區(qū)域關(guān)系法》和《區(qū)域規(guī)劃法》，在法律層面明確區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的地位，避免區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)隨意變更現(xiàn)象。同時(shí)，加快制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)主體的行為進(jìn)行約束。另一方面，也要針對(duì)重要區(qū)域戰(zhàn)略，加快制定相應(yīng)的《區(qū)域戰(zhàn)略法》，保障區(qū)域戰(zhàn)略的長(zhǎng)期實(shí)施。這是因?yàn)楹芏鄥^(qū)域戰(zhàn)略的功能目標(biāo)并不容易實(shí)現(xiàn)，需要付出巨大的努力和投入大量的財(cái)力、物力，倘若沒(méi)有法律為戰(zhàn)略的實(shí)施提供保障，相關(guān)戰(zhàn)略的實(shí)施效果可能很難保證。以老工業(yè)基地與資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展為例，國(guó)內(nèi)外實(shí)踐都已證明這兩類區(qū)域的轉(zhuǎn)型發(fā)展都是長(zhǎng)期過(guò)程，其轉(zhuǎn)型期可能長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年甚至上百年。在這種背景下，想要真正確保針對(duì)此類地區(qū)的戰(zhàn)略的實(shí)施效果，相關(guān)法律的支撐作用將至關(guān)重要。

（四）推動(dòng)制度統(tǒng)合要深化改革現(xiàn)有政績(jī)考核制度體系

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程的復(fù)雜性要求以制度為支撐，而考慮到相關(guān)制度的多樣化特征，未來(lái)推動(dòng)制度的統(tǒng)合要深化改革現(xiàn)有的政績(jī)考核制度體系。首先，優(yōu)化現(xiàn)有政績(jī)考核指標(biāo)體系。過(guò)去對(duì)個(gè)體區(qū)域的考核，多以區(qū)域自身的經(jīng)濟(jì)增速、財(cái)政稅收、就業(yè)規(guī)模等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為對(duì)象，這種以個(gè)體區(qū)域發(fā)展指標(biāo)為對(duì)象的考核模式已經(jīng)難以適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段的需要，未來(lái)需要將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指標(biāo)納入考核體系，如對(duì)中心區(qū)域的考核指標(biāo)，既要納入其自身的發(fā)展指標(biāo)，也要考慮該地區(qū)對(duì)其他地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力，如共建的園區(qū)數(shù)量、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模、公共產(chǎn)品均等化的程度，通過(guò)這些指標(biāo)的引導(dǎo)作用，全面推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施。其次，構(gòu)建科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制。影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)施效果的關(guān)鍵因素是經(jīng)濟(jì)利益，產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要載體，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)之間的深度合作，對(duì)保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施效果具有重要意義。為此，一方面，在國(guó)家層面制定有助于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)區(qū)域間進(jìn)行轉(zhuǎn)移的制度文件，從全國(guó)產(chǎn)業(yè)布局、地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)、優(yōu)惠政策統(tǒng)一、物流成本降低的角度，形成產(chǎn)業(yè)區(qū)域合作與轉(zhuǎn)移的有力支撐。另一方面，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之間，探索實(shí)行彈性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)與稅收指標(biāo)分成制度，允許產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地在特定期限內(nèi)繼續(xù)享有轉(zhuǎn)出產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)與稅收效益。再次，優(yōu)化現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)體系。無(wú)論是政績(jī)考核制度的優(yōu)化，還是產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移機(jī)制，都以相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)體系為支撐。這是因?yàn)橹贫冉y(tǒng)合的立足點(diǎn)是引導(dǎo)區(qū)域合作，所有的制度導(dǎo)向都會(huì)聚焦區(qū)域合作，這就要求統(tǒng)計(jì)體系的統(tǒng)計(jì)單元對(duì)象，由“獨(dú)立行政區(qū)”向“合作性區(qū)域”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

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Abstract： With the introduction of many regional strategies， the spatial layout of regional coordinated development strategy has been completed， and it has become an important task to continue to implement the regional coordinated development strategy. Based on the three attributes of regional coordinated development itself， namely， development tools， development goals and development process， regional coordinated development strategy is facing the challenges of more strategic quantities， more spatial scales and more intersections in tool attributes， and the challenges of integration of overall functions and individual functions in target attributes. In terms of process attributes， it faces multiple constraints of regional integration， regional deep cooperation and regional win-win development. Therefore， the in-depth implementation of regional coordinated development strategy should adhere to strategic integration in the level of development tools， functional coupling in the level of development goals， and institutional integration in the development process. According to the change of regional interests involved in regional coordinated development， to promote regional coordinated development strategy to achieve the goal of strategic integration， functional coupling and system integration， we should base on the principle of increasing regional interests， adhere to the territorial spatial planning as the benchmark， strengthen the legal basis supporting regional coordinated development， and deepen the reform of the existing performance appraisal system.

Key words： Regional Coordinated Development Strategy; Strategic Integration; Functional Coupling; Institutional Integration

（收稿日期：2023-04-28? ?責(zé)任編輯：羅建邦）