曹 芳

(1.內(nèi)蒙古黨校 信息技術(shù)部,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070;2.天津師范大學(xué) 新聞傳播學(xué)院,天津 300387)

一個地區(qū)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展離不開政府部門的關(guān)注、引導(dǎo)和支持,與政府的政策制定息息相關(guān)。政府的政策制定來源于其注意力的分配。注意力分配是指“決策者把自己有限的信息處理能力分配給與決策相關(guān)的刺激因素的過程,包括對刺激因素的關(guān)注、編碼、解釋和聚焦”。[1]簡言之,決策者的精力和注意力是有限的,其主要關(guān)注點聚集在哪些問題上,就體現(xiàn)了他政策制定的傾向。在政策科學(xué)中,“注意力分配為研究政府行為提供一個新的視角?！盵2]

政府工作報告文本可以成為反應(yīng)政府注意力配置的一種參考工具。復(fù)旦大學(xué)楊正聯(lián)認為“通過公共政策話語文本的結(jié)構(gòu)構(gòu)成、語句有效性條件以及公共政策話語本身的系統(tǒng)性特征的理論考察……可以對客觀的公共政策話語文本做出學(xué)理層面的分析和理解”[3]。政府工作報告是在人民代表大會和政治協(xié)商會議上提交的具有綱領(lǐng)性質(zhì)的官方文件,可以極大地反映當(dāng)前政府工作的重點方向和重要議題、政策的實踐及主要的政治思想。政府工作報告可以作為政府注意力測量的一個工具,以此考察政府對某類議題的關(guān)注程度。本文將對黨的十八大以來11年間內(nèi)蒙古政府工作報告中有關(guān)健康事業(yè)發(fā)展的議題進行分析和統(tǒng)計,以此探尋內(nèi)蒙古政府在健康問題上的注意力配置,即對健康問題的關(guān)注力度和關(guān)注方向,以及存在的不足,以期為“健康內(nèi)蒙古”的建設(shè)提出參考意見。

一、研究背景

黨的十八大以來,中國特色社會主義進入新時代,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度關(guān)注生態(tài)文明建設(shè),把生態(tài)文明擺在改革發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)全局位置,堅定貫徹新發(fā)展理念,不斷深化生態(tài)文明體制改革,推進生態(tài)文明建設(shè),開創(chuàng)了生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護新局面。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下,近年來,中央政府又提出了“健康中國”發(fā)展理念,從宏觀環(huán)境到微觀個體,將生態(tài)文明置于建設(shè)健康環(huán)境的議題之下。黨的十九大報告明確指出“要實施健康中國戰(zhàn)略,完善國民健康政策,為人民群眾提供全方位全周期的健康服務(wù)”。[4]黨的二十大報告要求“推進健康中國建設(shè),人民健康是民族昌盛和國家強盛的重要標(biāo)志,把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置,完善人民健康促進政策”,“到2035年將我國建成為健康中國”[5]。一路走來,黨的執(zhí)政理念越來越“健康”,對環(huán)境污染、生態(tài)安全、綠色自然、健康中國的認識是一脈相承并逐漸深入的。人民健康是現(xiàn)代化建設(shè)的重要指標(biāo),“健康中國”已上升為國家戰(zhàn)略,沒有全民的健康,就沒有全面的小康。一個地區(qū)健康事業(yè)的發(fā)展與黨的執(zhí)政宗旨和人民幸福生活息息相關(guān),是一項重要的工作。

在2023年1月內(nèi)蒙古自治區(qū)第十四屆人民代表大會第一次會議上,內(nèi)蒙古自治區(qū)主席王莉霞做了重要報告,她指出今后五年是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家,開局起步的關(guān)鍵時期,也是內(nèi)蒙古在新起點上加快發(fā)展的重要時期。建設(shè)中國式現(xiàn)代化國家,要以人民為中心,實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,促進人與自然和諧共生,這就要求我們大力促進健康的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和健康個體的塑造,大力促進人和環(huán)境共同健康發(fā)展。內(nèi)蒙古歷來注重保障各族人民的健康與安全,在2016年內(nèi)蒙古政府工作報告中也首次提出“著力推進健康內(nèi)蒙古建設(shè)”,包括深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、加快醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)、提高健康服務(wù)水平、加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)等,并在接下來的幾年中持續(xù)強調(diào)此項工作?！敖】怠笔且粋€宏大的題目,一個國家和地區(qū)健康事業(yè)的發(fā)展,包括健康生態(tài)環(huán)境的建設(shè)、健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、健康服務(wù)的優(yōu)化、健康生活的普及、健康保障體系的完善等經(jīng)濟、社會、民生問題,內(nèi)涵十分豐富。促進環(huán)境與個體的健康是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)和保障。2019年,在我國針對各省、自治區(qū)、直轄市健康建設(shè)工作啟動情況的試考核中,內(nèi)蒙古排名第22位,2022年的綜合排名是第16位,可見政府健康內(nèi)蒙古建設(shè)水平整體落后,未來發(fā)展還有很長的路要走。

二、“健康內(nèi)蒙古”事業(yè)發(fā)展的注意力分析

做注意力的測量,首先需要確立健康內(nèi)蒙古事業(yè)發(fā)展這個議題包含哪些具體內(nèi)容。本文根據(jù)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》[6]內(nèi)容,將健康事業(yè)發(fā)展分為健康環(huán)境、健康產(chǎn)業(yè)、組織實施、健康生活、健康服務(wù)、健康保障、支撐與保障等七個大類二十五個小類,見圖1。

圖1 健康事業(yè)分類(根據(jù)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》編制)

對政策文本進行注意力分配研究,就是計算在一個文本中,特定的議題所占的比重,包括整體所占的比重(注意力強度),和內(nèi)部分類所占比重(注意力指向)。以“健康內(nèi)蒙古”議題為例,在內(nèi)蒙古政府工作報告中提到與健康事業(yè)發(fā)展有關(guān)的內(nèi)容,占據(jù)整個政府工作報告內(nèi)容的比重就體現(xiàn)了政府對這個議題的注意力強度,也就是關(guān)注力度。而具體在健康服務(wù)、健康產(chǎn)業(yè)等分類方面的關(guān)注比重就是政府的注意力指向,即相對而言,政府對于健康事業(yè)的發(fā)展,更關(guān)注哪些具體方面,它們的內(nèi)部差異是什么。

本文借助NVivo 11軟件,按照健康事業(yè)分類形成分層的節(jié)點樹,輸入黨的十八大以來11份內(nèi)蒙古政府工作報告,通過瀏覽每一份報告,將涉及健康事業(yè)分類的節(jié)點內(nèi)容逐一編碼標(biāo)注,最后在節(jié)點編碼基礎(chǔ)上測量內(nèi)蒙古政府工作報告中對健康事業(yè)建設(shè)的注意力分配強度和指向。本文以內(nèi)蒙古政府工作報告中涉及健康事業(yè)發(fā)展的總字數(shù)占該年度政府工作報告總字數(shù)的比重(覆蓋度),以及所有節(jié)點編碼的總次數(shù)(編碼參考點數(shù))反映政府對健康工作的注意力強度,用報告中編碼的分類節(jié)點統(tǒng)計數(shù),及編碼文本高頻詞來代表政府注意力配置的指向。

(一)健康內(nèi)蒙古事業(yè)發(fā)展的注意力強度分析

反映注意力強度的指標(biāo)有節(jié)點編碼覆蓋度和編碼參考點數(shù),覆蓋度是主要指標(biāo)。通過統(tǒng)計可得11年間政府注意力強度縱向趨勢圖,見圖2。

圖2 政府注意力強度縱向趨勢圖

由圖2分析知,這11年來政府對健康問題一直比較關(guān)注,關(guān)注程度總體呈現(xiàn)上升趨勢。文本中關(guān)涉健康問題的文字覆蓋率從2016年健康中國概念提出后開始增長,2019年和2021年達到了10%以上,2019年和2021年的工作報告中,大篇幅提到了環(huán)境問題治理和建設(shè)健康的生態(tài)環(huán)境。足見整體而言,內(nèi)蒙古自治區(qū)政府對生態(tài)安全、綠色內(nèi)蒙古、健康內(nèi)蒙古建設(shè)的重視。

(二)健康內(nèi)蒙古事業(yè)發(fā)展的注意力指向分析

橫向來看健康內(nèi)蒙古建設(shè)事業(yè)的七項分類,如表1及圖3,內(nèi)蒙古政府關(guān)注度最高的是健康環(huán)境的建設(shè),占比接近一半,主要涉及生態(tài)建設(shè)及影響健康的環(huán)境問題治理,每一年的政府工作報告中都有相關(guān)內(nèi)容。多年來建設(shè)健康的生態(tài)環(huán)境始終是內(nèi)蒙古政府工作的重要內(nèi)容,2023年政府工作報告提到“堅決守護好內(nèi)蒙古這片碧綠、這方蔚藍、這份純凈”,始終強調(diào)“要筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障”。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府近年來還積極推進煤電“三改聯(lián)動”“公轉(zhuǎn)鐵”“散改集”等工作,減少環(huán)境污染。關(guān)注強度其次的是健康服務(wù)和健康保障工作,其中主要是完善醫(yī)療保障體系建設(shè),如提出“加快健康內(nèi)蒙古建設(shè)。鞏固擴大公立醫(yī)院改革成果,深化醫(yī)保支付方式改革,擴大按病種付費范圍”(2018年);促進中(蒙)醫(yī)藥的發(fā)展,如“實施蒙醫(yī)藥振興行動計劃”(2019年);加強醫(yī)療服務(wù),如“做好重大傳染病、地方病、職業(yè)病、兒童青少年近視防控工作”(2020年)等。關(guān)注強度再次的是健康支撐與保障,其中占比較大的是深化醫(yī)療體制機制改革的討論,但是有關(guān)國際交流合作、健康信息化服務(wù)體系、健康法治建設(shè)等內(nèi)容在13份政府工作報告中都沒有提到。

表1 健康內(nèi)蒙古建設(shè)發(fā)展事業(yè)分類注意力

圖3 健康內(nèi)蒙古建設(shè)事業(yè)分類比例

由表1可以清晰地看到,發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)、普及健康生活的內(nèi)容相對較少,子分類中發(fā)展健康服務(wù)新業(yè)態(tài)、加強健康教育等也沒有提到,證明政府在這方面的關(guān)注還是不夠的。組織實施(指的是在健康工作中,加強組織領(lǐng)導(dǎo)、營造良好社會氛圍以及做好環(huán)境的實施監(jiān)測工作)的內(nèi)容沒有見到。從圖表中可以直觀地看到,政府的關(guān)注點集中在建設(shè)健康環(huán)境、完善健康保障等與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系緊密的宏觀問題上,而對于健康內(nèi)蒙古建設(shè)中醫(yī)療服務(wù)的增強、健康教育、健康監(jiān)測等更微觀的民生問題關(guān)注不夠。

將11份文檔中所有編碼都導(dǎo)出,進行分詞、統(tǒng)計詞頻,用出現(xiàn)頻率前50位的詞語生成詞云圖,可以看到“生態(tài)”“保護”“加強”“建設(shè)”“制度”等都是高頻詞,而“服務(wù)”“文明”“醫(yī)療衛(wèi)生”出現(xiàn)頻率較低,至于“教育”“素質(zhì)”“氛圍”等與健康事業(yè)發(fā)展相關(guān)的詞語都沒有出現(xiàn)。詞云圖(圖4)進一步驗證了政府的注意力指向生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)上,也就是說,內(nèi)蒙古政府健康事業(yè)建設(shè)的“硬件配置”是充足的,但對于更“軟”的微觀民生不夠重視,健康事業(yè)發(fā)展還存在不平衡、不充分的問題。

圖4 編碼文本高頻詞詞云圖

三、促進內(nèi)蒙古健康事業(yè)發(fā)展的路徑

推進健康事業(yè)發(fā)展,是建設(shè)中國式現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ),是全面建成小康社會、全面提升中華民族健康素質(zhì)、實現(xiàn)人民健康與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的國家戰(zhàn)略。通過對黨的十八大以來內(nèi)蒙古政府工作報告文本的注意力配置研究,可以看到內(nèi)蒙古政府在發(fā)展健康事業(yè)的政策制定中還存在薄弱環(huán)節(jié),本文在此提出內(nèi)蒙古健康事業(yè)的發(fā)展路徑。

第一,要將“健康優(yōu)先”理念融入各項工作中,加強各行業(yè)部門之間的溝通協(xié)作,形成促進健康事業(yè)發(fā)展的合力。國務(wù)院副總理孫春蘭指出,隨著中國式現(xiàn)代化進入新征程,全面推進健康事業(yè)的發(fā)展事關(guān)中國式現(xiàn)代化建設(shè)全局、人民生活幸福安康和國家公共安全,發(fā)展理念必須體現(xiàn)“健康優(yōu)先”。[7]內(nèi)蒙古健康政策要從 “五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局出發(fā),做出制度性安排。將健康的理念融入經(jīng)濟建設(shè)中,促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,大力提倡循環(huán)、綠色、低碳的生產(chǎn)方式。將健康的理念融入政治建設(shè)中,推進健康領(lǐng)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,加強公共衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè),提升健康服務(wù)水平。將健康的理念融入生態(tài)文明建設(shè)中,繼續(xù)推動可持續(xù)化發(fā)展,良好的生態(tài)環(huán)境是全民健康的基本保障,推動從“環(huán)境衛(wèi)生治理向全面社會健康管理轉(zhuǎn)變”。[8]

第二,促進健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府在2023年開始較多關(guān)注健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在此之前注意力配置不足。內(nèi)蒙古自治區(qū)衛(wèi)生健康委員會將在2023年牽頭建設(shè)京蒙合作醫(yī)院43家,打造緊密型醫(yī)共體20個,在旗縣二級三級綜合醫(yī)院、中(蒙)醫(yī)醫(yī)院建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院,用以推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴容。除此之外,內(nèi)蒙古要堅持政府主導(dǎo),發(fā)揮市場機制,支持社會力量舉辦醫(yī)療機構(gòu),注重改革創(chuàng)新,優(yōu)化多元辦醫(yī)格局,要積極促進健康與養(yǎng)老、旅游、互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)融合,發(fā)展“智能”“智慧”健康新業(yè)態(tài)。促進醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展,加強藥品、醫(yī)療器械、醫(yī)用材料的創(chuàng)新研制。將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于健康服務(wù),開展線上咨詢、問診,方便居民,助力醫(yī)療服務(wù)向偏遠地區(qū)擴散和下沉。推廣健身休閑活動,引導(dǎo)社會力量參與建設(shè)運營,在居民生活區(qū)打造健身、運動場所,增加廣場、公園的布局,形成具有中國特色的全民健康體系。

第三,加強健康教育,促進自主自律的健康行為。政策應(yīng)積極促進全民的健康素養(yǎng)提升,尤其是加強在校學(xué)生的健康教育。發(fā)揮媒體健康傳播作用,教導(dǎo)學(xué)生合理膳食,注重心理健康,控?zé)熆鼐?開展性安全宣傳教育,普及毒品危害。樹立每個人是自己“健康第一責(zé)任人”的理念,倡導(dǎo)健康文明的生活方式,促進全民健身運動的廣泛開展。

第四,健全健康支撐與保障。加強健康人力資源建設(shè),保障教育質(zhì)量,加快兒科、產(chǎn)科等緊缺人才培養(yǎng),建設(shè)基層醫(yī)療人才隊伍,引進培養(yǎng)高層次醫(yī)學(xué)人才,帶動本土醫(yī)療隊伍。加強健康法治建設(shè),強化政府在醫(yī)療、衛(wèi)生方面的監(jiān)管職責(zé)。推動健康科技創(chuàng)新,構(gòu)建醫(yī)學(xué)科技創(chuàng)新體系,完善醫(yī)學(xué)研究科研基地,推進醫(yī)學(xué)科技進步。建設(shè)健康信息化服務(wù)體系,推進健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系建設(shè)。推進健康領(lǐng)域的國際合作,積極參與全球衛(wèi)生治理。

第五,健康服務(wù)要強化公平公正的原則。政策制定向農(nóng)村和基層傾斜,縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)間基本健康服務(wù)差異,減輕低收入人口疾病經(jīng)濟負擔(dān)。關(guān)注流動人口的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。維護基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公益性、覆蓋面,提升全民健康水平,以健康服務(wù)促進社會公平。

第六,強化組織實施。健康事業(yè)的發(fā)展完善需要各地區(qū)各部門協(xié)調(diào)推進,將健康內(nèi)蒙古建設(shè)列為經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,納入政府考核指標(biāo)體系,建立監(jiān)測評價體制。加強組織領(lǐng)導(dǎo),加強對健康事業(yè)的正面宣傳和科學(xué)引導(dǎo),增強社會對健康事業(yè)發(fā)展的理解認識,營造良好的社會氛圍。

總之,《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》要求,健康中國的戰(zhàn)略主題是“共建共享、全民健康”,要堅持以基層為重點,以改革創(chuàng)新為動力,把握健康領(lǐng)域發(fā)展規(guī)律,預(yù)防為主,中西醫(yī)并重。推行健康生活方式,減少疾病發(fā)生,強化早診斷、早治療、早康復(fù),促進科學(xué)發(fā)展,注重地方病的防控,實現(xiàn)全民健康。加強服務(wù)、監(jiān)管,把健康融入各項工作中,在這個過程中要積極發(fā)揮地方政府的引導(dǎo)作用,調(diào)動社會與個人積極配合,強化公平公正的原則。在一般公共預(yù)算收入中加大對居民健康服務(wù)工作的支出。在堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下,全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年,推動人人參與、人人盡力、人人享有的健康中國事業(yè),以期多層次、多角度的全面建設(shè)健康內(nèi)蒙古,實現(xiàn)人民“民生福祉達到新水平”。

同時,要在意識中明確,健康事業(yè)的發(fā)展既包括建設(shè)健康的環(huán)境,也包含發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)、普及健康生活、強化組織實施、完善健康保障、優(yōu)化健康服務(wù)、健全健康支撐與保障等內(nèi)容,是一個與經(jīng)濟、社會、民生息息相關(guān)的問題,也是一個宏觀民生與微觀民生交匯并進的問題。宏觀民生與微觀民生的發(fā)展,不論過度偏向于哪一方,都會導(dǎo)致健康事業(yè)的總體發(fā)展不均衡、不全面。發(fā)展健康事業(yè),既要“高處落墨成大塊”,也要“一枝一葉總關(guān)情”,要處理好“大”與“小”的關(guān)系。